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臺北高等行政法院判決 　　　　　　　　　　　　　　　　　 104年度訴更三字第29號 　　　　　　　　　　　　　　　　　 104年10月29日辯論終結 原　　　告　中國電視事業股份有限公司 代　表　人　吳根成（董事長） 訴訟代理人　李念祖律師 　　　　　　朱百強律師 　　　　　　劉昌坪律師 複　代理人　簡維克律師 被　　　告　國家通訊傳播委員會 代　表　人　石世豪（主任委員） 訴訟代理人　魏啟翔律師 上列當事人間廣播電視法事件，原告不服被告中華民國98年6 月 29日通傳營字第09841041290 號行政處分，提起行政訴訟，本院 判決後，經最高行政法院第3 次發回更審，本院判決如下： 主 文 原處分關於附款部分撤銷。 第一審及發回前上訴審訴訟費用均由被告負擔。 　　事實及理由 一、程序事項：本件原告起訴後，被告之代表人已由蘇蘅變更為 石世豪，茲由新任代表人具狀聲明承受訴訟，核無不合，應 予准許。另原告代表人亦由林聖芬變更為吳根成，二造未聲 明承受訴訟，本院依職權命吳根成為原告代表人之承受訴訟 人，續行訴訟。 二、事實概要：原告為電視事業，因主要法人股東榮麗投資股份 有限公司（下稱榮麗公司，持有原告44.5% 股權）之主要股 東余建新（持有榮麗公司72.98%股權）將股權全數讓予旺旺 集團之旺旺食品股份有限公司，榮麗公司改派自然人代表擔 任原告董事長、常務董事、董事及監察人職務，新董事會進 而決議委任新的總經理人選，乃經勤業眾信會計師事務所代 理，於民國97年12月26日及98年2 月10日分別以勤眾投資00 00000 號及0000000 號函向被告申請變更許可。被告認榮麗 公司為原告主要法人股東，並持有中天電視股份有限公司（ 下稱中天電視公司）68.12%股權，同屬旺旺集團之蔡合旺事 業股份有限公司持有中國時報文化事業股份有限公司100%股 權，形成旺旺集團同時跨業經營電子媒體之無線電視台與衛 星電視事業及平面媒體之報紙，有影響媒體多元觀點呈現之 虞，而分別於98年5 月4 日及5 月8 日舉行預備聽證及聽證 ，並經被告98年5 月27日第301 次委員會議及98年6 月3 日 第302 次委員會議決議，以98年6 月29日通傳營字第098410 41290 號函（下稱原處分），附加下列附款：「1.原告法人 股東之榮麗公司，其指派於原告之法人董事、監察人代表， 其兼任中天電視股份有限公司之董事、監察人者，應於3 個 月內變更之，不得兼任。2.原告應於1 年內設置至少1 名獨 立董事。3.原告的部門經理以上之人員，不得兼任中天電視 公司之職務。其廣告、業務部門與節目部門均須獨立，應獨 自設立自有攝影棚，並不得與中天電視公司有節目聯合招攬 之情事。4.原告應在3 個月內成立倫理委員會，且每3 個月 定期在網站公布委員會對節目內容自律之報告。5.原告（主 頻、新聞臺、娛樂綜藝臺）各頻道應各自設置獨立節目編審 人員，並於3 個月內提出內部流程管控機制之改善計畫。」 而為許可，並載明原告如不履行附款，被告得依行政程序法 第123 條廢止許可處分。原告不服上開附款，依行政程序法 第109 條規定提起行政訴訟，請求撤銷系爭附款，經本院先 後以98年度訴字第1714號判決、101 年度訴更一字第66號判 決、102 年度訴更二字第62號判決駁回原告之訴，依序經最 高行政法院101 年度判字第245 號、102 年度判字第256 號 、104 年度判字第87號判決予以廢棄發回本院更為審理。 三、本件原告主張： ㈠最高行政法院於本次發回判決意旨中，已明確指示仍應依最 高行政法院「前次」發回判決意旨更為審理。而參酌最高行 政法院先前發回意旨，系爭附款確有諸多違反比例原則、不 當聯結禁止原則及平等原則之違法，被告對於最高行政法院 之發回判決意旨，卻刻意未予回應： ⒈有關董監事及經理以上人員不得兼任，及須設置獨立董事部 分： ⑴被告以系爭附款要求董監事及經理以上人員不得兼任，無非 係假設該等職務如由不同的人擔任，即會選擇不同節目而有 助於多元化，惟事實上，公共電視、台視、華視、民視、東 森、八大、TVBS之董監事及經理以上人員並無兼任，何以其 節目互播及重播情形反較原告及中天電視公司更多？尤其系 爭附款僅係禁止兼任，而非要求該等人員不得共同討論節目 內容，甚至未要求原告及中天電視公司不得共同播出受觀眾 好評之節目，則禁止兼任如何達成被告所稱之促進多元化之 目的？被告雖主張台視公司亦曾於99年11月1 日申請董監事 負責人變更案中承諾日後將會配合辦理，惟被告並未對台視 公司賦予任何強制性之法律效果，此與本案係以附款課予原 告負擔，且以保留廢止權為手段之情形顯然不同，更甚者， 被告同意台視公司與飛凡傳播公司兼任董事、監察人之比例 可達三分之一，甚至可以持續固定維持兼任比例，足證被告 對相同事項並未採取相同之標準，明顯違反平等原則。 ⑵最高行政法院於前兩次發回意旨中，均明確指出：「盱衡當 今社會，特定媒體有特定的言論表現，乃眾所週知的事，然 被上訴人是否已通案規劃要求所有媒體都須設置獨立董事， 以實現通訊傳播基本法所揭櫫的多元文化均衡發展目標，而 非只是於許可上訴人申請變更其負責人時，附款命其限期設 置獨立董事？尚待釐清，如果僅係針對上訴人而為（命其應 於一年內設置至少一名獨立董事），難免有違反平等原則的 疑慮。」如前所述，被告不僅允許台視公司與飛凡傳播公司 兼任董事、監察人之比例可達三分之一，並可持續固定維持 兼任比例，其亦未要求台視公司須設置獨立董事，顯然對原 告及其他電視台為不同之差別待遇，違反平等原則。 ⒉有關須設立自有攝影棚及不得向同一節目供應者購買節目部 分： ⑴最高行政法院於發回意旨中已明確指出：「單獨命上訴人設 立自有攝影棚，節目部門須獨立，並不得與中天電視公司有 節目聯合招攬之情事，勢將增加上訴人之營業成本，反有礙 公平與自由競爭，亦無助於改善業界節目互播的現象（因為 將本求利乃營利事業的生存法則）；何況所謂應獨自設立自 有攝影棚，僅涉及單純硬體設備之利用，與軟體即節目內容 無關，利用同一攝影棚亦可製作不同之節目、播放不同的新 聞與發表不同的言論，故該等附款何以會有助於提升多元文 化？其間邏輯實難以理解。」 ⑵學者黃銘煇教授亦指出，「不得共用攝影棚」與「內部流程 管控機制之改善計畫」此兩款的不當連結瑕疵更是明顯，蓋 前者僅涉及單純硬體設備的利用，剝奪業者這項整合資源的 機會後就會有助於節目的在地、多元？其間的邏輯委實難以 理解。而後者因NCC 未具體指明現行流程管控機制存有何等 缺失，以及該缺失係如何影響前述公益目的的實現，在這樣 的情況下，本款規定與前述行政目的正當關聯何在？根本無 從檢驗起，遑論合法適當。 ⑶原告與中天電視公司可向同一節目供應商購買不同節目，而 分別於各自頻道播出，如係基於促進多元化目的，至多僅得 要求購買節目後應於不同頻道播出，何以得要求不得向同一 節目供應商購買節目？其邏輯實令人難以理解。 ⑷不同電視台向同一節目製作公司購買節目後，於各自頻道播 出，本為各電視台之常態現象，公共電視、台視、華視、民 視、八大、三立及TVBS電視台均有向同一節目製作公司購買 節目而於各自頻道播出之情形，何以卻禁止原告與中天電視 公司不得向同一節目供應者購買節目？故系爭附款不僅欠缺 正當目的而違反不當聯結禁止原則，亦顯然有違平等原則。 ⒊有關廣告、業務部門與節目部門須獨立部分： ⑴如最高行政法院於發回意旨中所指出，現今國內通訊傳播事 業（包括有線、無線及衛星廣播電視台）琳瑯滿目，競爭激 烈，其市場似已達飽和狀態，業者為節省成本支出，乃採取 彼此間節目互相播出之策略，命設立節目部門須獨立，勢將 增加業者之營業成本，反有礙公平與自由競爭。 ⑵最高行政法院先前曾於發回意旨中另指出，節目收視率與廣 告營收金額通常成正比，縱使將廣告、業務及節目部門拆分 ，部門之間也會對節目內容有所討論，基於營利導向及業績 需求，公司內部各部門本難真正獨立，且文化出自人的素質 ，縱令部門可以獨立亦不能確保會發展出多元文化（節目、 新聞與言論多元），其間並無絕對的因果關係。上訴意旨指 摘系爭附款與原處分之目的，欠缺正當合理之關聯，與違反 比例原則（採取之方法似無助於目的之達成），尚非無據。 ⑶實則，只要節目收視率比同一時段其他節目高，廣告主即會 願意購買時段播出廣告，無論任何電視公司皆是如此，此與 電視台之廣告、業務與節目部門是否獨立無關。退步言之， 被告如欲追求多元化，亦應係針對「節目部門」而為，與廣 告及業務部門有何關係？強制部門拆分如何達成促進多元化 之目的？實則，被告於處分書第6 頁中自承，此項附款並非 係為促進多元化，而係為「避免對其他競爭媒體之交易機會 產生排擠效果」、「基於維護產業競爭秩序之精神」，惟如 最高行政法院於先前發回意旨中所指出：「維護市場公平競 爭的環境似應委諸公平交易法的規範功能，而非廣播電視法 的規範目的。本件附款3 要求原告的部門經理以上之人員， 不得兼任中天電視公司之職務；其廣告、業務部門與節目部 門均須獨立，應獨自設立自有攝影棚，並不得與中天電視公 司有節目聯合招攬之情事。其處分理由略稱係為保障同為一 法人股東控制下之原告與中天電視公司經營與內容（包括節 目、新聞與言論）之多元，並為防止混合結合之事業透過互 惠、交換或搭售手段之交易方式，排除其他媒體交易機會等 語。其中節目多元化的要求，似係針對原告與中天電視公司 有互播節目之情形而來，此與維護市場公平自由競爭的環境 ，均已溢出通訊傳播基本法與廣播電視法的立法目的」。 ㈡有關要求成立倫理委員會、提出內部流程管控機制之改善計 畫及設置獨立編審人員部分： ⒈如最高行政法院先前於發回意旨中所指出：「系爭附款第4 項要求原告須成立倫理委員會，但卻未具體說明倫理委員會 之組成人員及審議方式為何」、「附款第5 項要求原告應提 出『內部流程管控機制之改善計畫』，顯然被告認為原內部 流程管控機制仍有疏失不足之處，而有改善之必要，惟原管 控機制疏失不足之處何在？原告應如何改善始能符合要求？ 上開附款完全未予說明」，且參照本院101 年度訴字第433 號判決：「按行政行為之內容應明確，行政程序法第5 條定 有明文。可知行政處分之內容應具備明確性，亦即必須清楚 、明白，俾相對人得以知悉國家所課予義務或給予權利之內 容，進而知所應對進退。準此，如行政處分命相對人應為『 必要之改正措施』，而未指明如何改正，即有違背明確性要 求之嫌。經查……被告僅命原告應為『以適當方式排除之改 正措施，卻未具體指明如何改正，即所謂『適當』方式排除 係指何意及何種方式，揆諸前揭規定及說明，被告所為原處 分此部分之內容，顯已違背明確性原則。」系爭附款要求原 告須提出內部流程管控機制之改善計畫，卻未告知原管控機 制疏失不足之處何在？應如何改善始能符合要求？要求原告 須成立倫理委員會，應係認為原告原公司運作制度無法有效 達成促進多元化之目的，但卻未具體說明倫理委員會之組成 人員及審議方式為何，例如倫理委員會之成員是否應有觀眾 代表？其年齡層及性別是否應予考慮？比例為何？倫理委員 會之成員究應以何種標準判斷是否多元化？均未見被告於附 款中為任何說明，故上開附款亦有違明確性原則。至被告雖 主張倘原告未履行系爭附款，其將受公平合理原則及比例原 則之拘束，而以行政執行法所規定之處怠金方式命原告履行 ，不會驟然廢棄原處分云云。惟查，行政處分於相對人不履 行時均可移送行政執行，惟處分本身仍應遵守明確性原則， 如依被告之邏輯，行政處分豈非均得以將來執行時須遵守公 平合理原則及比例原則，而可無須遵守明確性原則？況且， 被告並未說明單獨附款本身，如何依行政執行法之規定強制 執行？且無論如何，被告最終仍可對於原處分行使廢止權， 故被告自有義務應具體說明附款之內容，方符合明確性原則 。 ⒉至於被告於行政訴訟答辯（一）狀稱：「有關為求媒體自律 所設之倫理委員會（或稱自律委員會），乃源自傳播事業之 監理機制……在媒體受到商業風潮席捲之後，新聞或節目內 容製作與播出之影響力大增，各國政府在內容監理的態度上 逐漸傾向積極之『再管制』……」（第34頁）且就我國設有 倫理或自律委員會之電視媒體事業及其設置時間、方式等資 料，記載略為：「台灣電視股份有限公司（99年6 月30日台 視公司申請換發事業執照時，其承諾定期召開自律委員會… …）、中華電視股份有限公司（99年6 月30日華視公司於申 請換發事業執照，其面談承諾定期召開自律諮詢委員會…… ）、民間全民電視股份有限公司（100 年6 月民視公司申請 換發執照時即先行成立自律委員會。……）、東森新聞臺、 三立電視台、TVBS、TVBS新聞台、民視新聞臺、era news年 代新聞、非凡新聞台（100 年8 月2 日至同月31日間，衛星 廣播電視節目供應者申請換發事業執照時，均要求設置新聞 倫理委員會。）、壹電視廣播股份有限公司（100 年8 月1 日該事業向被告（按即被上訴人）申請申設頻道時，於許可 時附負擔要求設置『壹傳媒跨媒體倫理委員會』……）」企 圖誤導法院以為被告不僅只要求原告，也要求其他頻道必須 設置倫理（或自律）委員會，從而未違反平等原則。 ⒊然由上開電視事業設置所謂自律委員會的方式與時點觀之， 即可發現被上訴人均係利用電視事業申請換照時，於法無明 文下，趁機要脅電視事業必須「承諾」設立相關自律委員會 ，否則即不同意換照之申請。其他電視事業或囿於被告身為 主管機關之龐大影響力，始以「承諾」方式答應成立相關委 員會。反之，因原告不願承諾，即遭被告以「附款」方式要 求履行。準此，被告以其他事業之「自願承諾」事項與本案 相比，不僅不具任何比較意義，更可證明正是因被告瞭解其 無任何法令基礎可為如此附款內容，方才以要脅方式使其他 電視事業就範設立相關委員會，否則何以被告對於其他電視 事業不於處分書中也為如此附款設計？ ㈢原告申請變更董監事負責人，並未違反法律有關媒體所有權 及經營權集中化之規定，並無被告所稱媒體集中化導致言論 集中化之現象，此有被告95年正式對外生效決議內容為證： ⒈被告無非係援引廣播電視法施行細則第18條、第19條、有線 廣播電視法第21條第1項及第42條第3項等規定，而辯稱此為 法律對於媒體所有權及經營權集中化所設之管制規定，從而 其自有權對原告為系爭附款以避免所謂媒體集中化云云。惟 查，上開規定與本件所涉及之董監事負責人變更無關，此觀 最高行政法院於另案中天電視公司判決之前次發回意旨中， 明確指出：「本件在法律形式上，上訴人（即指「本件原告 」）係申請董事長、董事及監事變更，並非申請股權轉讓， 被上訴人（即指「本件被告」）亦未對（亦無從對）上訴人 之「股權轉讓」為何處置。」即明，且退步言之，即便被告 將董監事負責人變更視為股權轉讓（原告仍不認同），惟原 告亦無違反現行法律有關媒體所有權及經營權集中化之規定 ，並無因媒體集中化所導致之言論集中化現象。 ⒉除上開法律對媒體集中化所設之規定外，被告另援引通訊傳 播基本法第1條、第5條為多元化之依據，惟上開條文與對媒 體所有權及經營權集中化所設之規定不同，其僅係揭示立法 目的之抽象條文，學者黃銘煇教授即明確指出：「NCC 到底 憑什麼（依據哪一條法律）進行媒體所有權管制？NCC 在處 分說明書中所提出的法條依據，除了前面提到的廣播電視法 （下稱「廣電法」）第14條外，還包括有通訊傳播基本法第 1 條；廣電法第1 、13條；衛星廣播電視法（下稱「衛廣法 」）第1 、13條，然綜觀這些條文，頂多僅能說明NCC 有受 理申請並作成處分的權限（例如廣電法第14條與衛廣法第13 條），至於為何NCC 可以利用作成處分之際進行媒體所有權 管制卻看不出端倪。雖然通訊傳播基本法第1 條與廣電法第 1 條提及『提升多元化』、『保障公眾視聽的公益』等字眼 ，但這些都是立法目的和行政目的的抽象敘述，並非是讓NC C 進行媒體所有權管制的作用法之授權。」。 ⒊至被告援引之基本法第16條固規定：「政府應於通訊傳播委 員會成立後二年內，依本法所揭示原則，修正通訊傳播相關 法規。前項法規修正施行前，其與本法規定牴觸者，通訊傳 播委員會得依本法原則為法律之解釋及適用；其有競合者， 亦同。」但由被告唯一一次有正式書面公告者係記載：「為 鼓勵通訊傳播新技術及服務之發展與提供，並基於通訊傳播 基本法第6 條、第7 條及第16條第2 項規定所揭示之原則， 衛星廣播電視法第2 條第4 款所定衛星廣播電視節目供應者 之節目或廣告傳輸方式，除以衛星傳輸外，亦得以光纖傳輸 或其他方式為之」（本院卷第122 頁）。由此可知，被告縱 以通訊傳播基本法第16條第2 項為法律依據，亦應明確指出 所欲解釋並加諸適用之既有具體條文為何，並以公告方式一 體適用所有受規範者以確保公平才是，絕非如被告在本案中 含糊籠統地不指出具體衛星廣播電視法規定，就直接針對個 案為適用。否則無異賦予被告得在未有任何既有條文承載下 ，得逕以通訊傳播法為由，恣意增加任何人民事前無法預見 之不利益。更遑論被告於98年6 月29日作成系爭附款時，業 已超過基本法第16條所明定之2 年期間。 ⒋被告又主張廣播電視壟斷防制與多元維護法（下稱「反壟斷 法」）草案乃我國為落實基本法提升媒體多元化所設之專法 云云。惟查，各黨派及社會各界因對於草案內容存有諸多爭 議，該法已無疾而終，是被告當然不得以其自身都未推動立 法之草案內容作為限制人民自由權利之依據。實則，為保障 人民之通訊傳播自由並落實依法行政原則，對於媒體業者經 營管理之制度性要求，必須以法律為依據，被告縱為獨立行 政機關，亦不得以性質上屬於行政裁量權之附款取代應由立 法者決定之制度設計。事實上，以過去政府欲要求電視事業 建立「內部控管機制」，及針對節目內容欲禁止「置入性行 銷」為例，國家最高行政機關行政院亦曾明確表示，此等要 求應以修法方式為之，方符合法治國家之法律保留原則，故 被告援引該已不存在之反壟斷法草案欲合理化其所為之附款 ，反適足證明該等附款並無法律依據，已違反法律保留原則 。 ㈣被告指稱原告及中天公司節目違規次數多，特別是節目廣告 化情形較其他頻道嚴重，並以此作為本案存有媒體集中化而 須附加系爭附款之證據，惟此不僅與客觀資料不符；且被告 將日常監理情事納入本案申請負責人變更之考量因素，亦違 反其先前決議之「撤換分流原則」，原處分顯有違法瑕疵： ⒈被告於歷審中均主張：「自卷內原告所屬集團2 電視公司之 違規次數予以統計觀察，2 家電視公司98年（累計5 個月） 累計核處紀錄達13件，其中有9 件（69% ）均係因『節目廣 告化』而受核處之案件……自該『節目廣告化』之現象，益 徵原告所屬媒體集團有因跨媒體經營而強調所謂『綜效』」 云云。實則，依據被告網站統計資料可知，原告及中天公司 均非因節目廣告化而被裁罰次數最多之電視頻道，被告特別 舉原告與中天公司之節目廣告化情形，作為其於原處分附加 系爭附款之依據，顯無理由。詳言之： ⑴依照被告之統計，自95年1 月至98年12月，比較各無線電視 台因節目廣告化而被裁罰之件數（本院卷第147 頁），可知 就無線電視台違規情形部分（因公共電視台非屬商業電視台 ，故不予計算），95年度節目廣告化係以「華視違規6 次最 高」、96年度節目廣告化係以「臺視及民視各違規3 次最高 」，97年度則以「民視違規8 次最高」，98年度則以「臺視 違規7 次最高」。 ⑵中天公司為衛星廣播電視事業，經整理被告網站之統計資料 ，自95年1 月至98年12月，比較各主要衛星電視頻道因節目 廣告化而被裁罰之次數（本院卷第244 頁背面-245頁），可 知中天公司（包含中天新聞台、中天綜合台、中天娛樂台） 95年度至98年度之違規次數共17次，緯來集團則為23次，東 森集團則為56次，年代集團則為85次，亦即緯來集團乃中天 公司之1.35倍、東森集團乃中天公司之3.29倍、年代集團則 高於中天公司5 倍之多。 ⑶準此，關於被告主張其行使裁量權之依據，即原告與中天公 司之違規次數，特別是節目廣告化之情形較其他電視頻道更 為嚴重部分，明顯與事實及證據不符。更令人匪夷所思者， 在95至98年之期間中，原告與中天公司均非因節目廣告化而 被裁罰次數最多之無線電視頻道及衛星電視頻道，迺被告不 認為其他違規次數多於原告的華視、臺視及民視，以及違規 次數遠高於中天公司的緯來集團、東森集團及年代集團有節 目多元化降低情況，而須對該等媒體課予與本案相同附款之 必要，反卻獨獨認為原告或中天公司之節目廣告化才需要透 過系爭附款予以矯正，被告主張顯然係有偏頗且具針對性， 違反平等原則。 ⒉再者，被告提出西元2005年至2009年期間原告及中天公司之 被核處紀錄，無非企圖欲使法院誤以為原告在西元2008年12 月26日向被告申請變更公司負責人後，原告與中天公司之違 規次數即大幅增加，從而強化被告主張本案有媒體集中化現 象而需附加系爭附款之正當性，惟此並非事實： ⑴中時集團係於西元2002年先接手中天公司，而後於2005年12 月26日後才接手中視，故被告彙整之核處紀錄表，原告與中 天公司於西元2005年被裁罰之次數，乃係原告與中天公司成 為中時媒體集團前所發生者。正因如此，西元2005當年度之 裁罰次數，即可作為被告所稱因余建新西元2008年12月將榮 麗公司股份轉讓予蔡衍明，致本案有媒體集中化現象，須於 原處分附加附款之比較基礎。 ⑵審閱被告前述核處紀錄，並將被告西元2009年整年對無線電 視與衛星電視頻道之核處紀錄予以更新（本院卷第148-214 頁）可知，原告在西元2005年之違規次數為6件，而在西元2 009年亦僅是7件，原告之違規次數並未有明顯變化。事實上 ，在無線電視頻道中，西元2009年民視之違規次數即高達13 件，幾近原告次數之2 倍；至於中天公司部分，中天綜合台 西元2005年違規次數為26件，但西元2009年則僅為6 件；中 天新聞台西元2005年違規次數為13件，但西元2009年則僅為 4 件；中天娛樂台西元2005年違規次數為23件，但西元2009 年則僅為8 件。以上均顯示，原告與中天公司的違規次數， 在被告所謂「有媒體集中化疑慮」後大幅降低，是被告稱原 告與中天公司因處同一集團為「追求綜效」所以違規情形嚴 重，而須透過系爭附款加以矯正之說法根本不成立，且被告 亦明顯違反應依職權調查證據，及行政程序法第9 條、第36 條之規定。 ⒊實則，被告95年4 月11日第29次委員會議決議已揭示「撤換 分流審核原則」，其決議內容略為「未來事業執照之換發， 將與平時之行為管制分流，對於非利用稀有資源之媒體，例 如衛星頻道，因其無總量管制，原則上均予換發，在尊重憲 法言論自由保障之前提下，對於事業平日之表現，將依法定 之事業行為規範就其違規情形加以核處，如有重大違規情事 ，不排除依法撤銷執照。」（本院卷第215-216 頁）簡言之 ，依照被告前揭委員會決議內容，平時之違規情形既已於平 時依法處置，自不應於換照時再重複加以考量，二者應分流 看待，否則即有違一事不二罰之基本原則。 ⒋此一見解亦獲被告現任石世豪主委所撰文肯認。石主委並指 出「『撤換分流』原則，係將主管機關准駁換照申請的裁量 空間自行限縮。」「倘若認為『撤換分流』原則不應維持， 自應正式決議後對外公布新政策；否則，基於行政一體及機 關職務延續性，亦應受『撤換分流』原則拘束」（本院卷第 217-219頁）。 ⒌被告上述「撤換分流」原則乃係基於頻道業者因「執照屆期 換照」所制訂之原則。舉重以明輕，即便於執照屆期後被告 有權檢視是否准予頻道業者換發新執照的情況下，也不應將 平常違規情形納入換照之考量；相較之下，本案僅是原告在 原執照「期間內」向被告申請公司負責人變更，被告竟以違 規次數過多（實則不然，其他頻道業者違規次數比原告還多 ）為由，於原處分附加系爭附款，此當然更違背其委員會所 決議之撤換分流原則，被告違反行政慣行及自我拘束原則至 為明確。 ㈤並聲明求為判決：原處分關於附款部分撤銷。歷審訴訟費用 由被告負擔。 四、被告則以： ㈠就本件最高行政法院第3 次發回意旨（見最高行政法院104 年度判字第87號判決），陳述意見： ⒈最高行政法院本次以原處分與系爭附款之規制效力迄今仍然 繼續存在，由於撤銷判決可直接免除其權利或法律上利益受 損的狀態，堪認其訴訟具有權利保護必要等詞，據而廢棄本 件更二審判決，再由本院依最高行政法院前次（即102 年度 判字第256 號判決）發回判決意旨更為審理。查最高行政法 院102年度判字第256號發回判決，業已肯定本件所涉廣播電 視法第4條第1項明定廣電事業使用之電波頻率為國家所有， 由交通部會同主管機關規劃支配，此一觀點下，規範媒體經 營權之許可，乃至於廣播電視法第14條所規範之股權轉讓（ 其實即為經營權轉讓）「許可」，其法律上性質應為「特許 」，而非單純的許可而已，而被告就原告系爭申請許可與否 ，既以股權轉讓視之，自有其裁量權限，法律性質上係屬裁 量處分，以附加附款方式而為處分，乃前述行政程序法第93 條第1 條所容許，而僅就部分附款內容合法性所存下列之疑 義發回調查： ⑴關於媒體集中現象產生所致多元性減損結果有無實證資料？ 就所謂媒體集中現象產生所致之多元性減損結果，究有何實 證資料累積可資檢驗，並未具體指明，致無從判斷被告為附 款裁量所據事實是否存在，及有無濫用裁量權限，核其判決 理由尚難謂完備（見最高行政法院102年度判字第256號判決 第28頁）。 ⑵關於是否對「所有媒體」均通案要求設立獨立董事？對上訴 人內部治理方面，引進外部獨立董事，固有助於原告內部獨 立平衡，相互批評與制衡功能角色之發揮，促成對外言論資 訊提供的多元化，但盱衡當今社會，特定媒體有特定的言論 表現，乃眾所週知的事，然被告是否已通案規劃要求所有媒 體都須設置獨立董事，以實現通訊傳播基本法所揭櫫的多元 文化均衡發展目標，而非只是於許可原告申請變更其負責人 時，附款命其限期設置獨立董事？尚待釐清，如果僅係針對 原告而為（命其應於1年內設置至少1名獨立董事），難免有 違反平等原則的疑慮等語，原判決就此疑慮仍未予釐清，亦 難昭折服（最高行政法院102年度判字第256號判決第28至29 頁）。 ⑶關於附款3 （設立自有攝影棚，節目部門須獨立，不得與中 天電視公司有節目聯合招攬），與改善「節目互播」而達到 所謂「節目多元化」有無正當合理之關聯？能否助於該目的 （節目互播、節目多元化）之達成（比例原則）？其處分理 由略稱係為保障同為一法人股東控制下之原告與中天電視公 司經營與內容（包括節目、新聞與言論）之多元，並為防止 混合結合之事業透過互惠、交換或搭售手段之交易方式，排 除其他媒體交易機會等語，其中節目多元化的要求，似係針 對上訴人與中天電視公司有互播節目之情形而來，然現今國 內通訊傳播事業（包括有線、無線及衛星廣播電視台）琳瑯 滿目，競爭激烈，其市場似已達飽和狀態，業者為節省成本 支出，乃採取彼此間節目互相播出之策略，單獨命原告設立 自有攝影棚，節目部門須獨立，並不得與中天電視公司有節 目聯合招攬之情事，勢將增加原告之營業成本，反有礙公平 與自由競爭，亦無助於改善業界節目互播的現象（因為將本 求利乃營利事業的生存法則）；何況所謂應獨自設立自有攝 影棚，僅涉及單純硬體設備之利用，與軟體即節目內容無關 ，利用同一攝影棚亦可製作不同之節目、播放不同的新聞與 發表不同的言論，故該等附款何以會有助於提升多元文化？ 其間邏輯實難以理解。又節目收視率與廣告營收金額通常成 正比，縱使將廣告、業務及節目部門拆分，部門之間也會對 節目內容有所討論，基於營利導向及業績需求，公司內部各 部門本難真正獨立，且文化出自人的素質，縱令部門可以獨 立亦不能確保會發展出多元文化（節目、新聞與言論多元） ，其間並無絕對的因果關係。上訴意旨指摘系爭附款與原處 分之目的，欠缺正當合理之關聯，與違反比例原則（採取之 方法似無助於目的之達成），尚非無據（見最高行政法院10 2 年度判字第256 號判決第29至30頁）。 ⑷關於其他電視台間亦有「節目互播」，何以系爭附款可達「 節目多元化」之目的？單對原告與中天電視公司設此負擔， 是否違反平等原則？除所謂節目互播外，有無其他違反文化 多元（例如言論有集中傾向）的實證基礎？又原告主張不同 電視台間之節目互相報導或播出，乃係媒體界所普遍存在的 現象，若節目多元化確如被告所稱，乃係基於廣播電視法之 要求，則此一要求當一體適用於所有電視台，而非僅針對原 告及中天電視公司，蓋就被告所稱之節目互播而言，根據被 告傳播內容處98年4 月20日研究報告，在作成系爭附款同一 時期臺視共有11個節目係與其他電視台互播，節目互播之數 量及時間均超出原告與中天電視公司共同播出的兩個節目； 且臺視與三立都會台更訂有「1 年3 部偶像劇合約」，建立 長期且固定之節目互播模式，而僅三立集團之年平均收視率 即高於原告及中天電視公司，再加以臺視本身之收視率，及 雙方同一時期共有五個節目互相播出，豈非更有礙於多元化 ？不僅臺視如此，同一時期華視亦有3 個節目與其他電視台 互播，其互播之數量及時間亦超出原告與中天電視公司等語 ，業據提出該研究報告為證，然被告對於臺視及華視似從未 作成與本件相同內容的附款，亦未作成要求渠等注意或改善 之行政指導，卻以原告與中天電視公司之間有節目互播行為 ，節目不夠多元化，而作成系爭附款，要求其廣告、業務部 門與節目部門均須獨立，應獨自設立自有攝影棚，並不得與 中天電視公司有節目聯合招攬之情事；並應在3 個月內成立 倫理委員會，且每3 個月定期在網站公布委員會對節目內容 自律之報告；原告（主頻、新聞臺、娛樂綜藝臺）各頻道應 各自設置獨立節目編審人員，並於3 個月內提出內部流程管 控機制之改善計畫。上訴意旨指摘系爭附款課予原告其他電 視台所無之義務，已違反平等原則，亦非無據。雖然被告指 出原告與中天電視公司彼此間尚有互相報導節目或娛樂活動 資訊之情形存在，惟商業或娛樂資訊，與公共事務資訊不同 ，消費者主權強度較高（節目不好，或社會大眾不感興趣， 即無人購買此等資訊；反之，如節目優質，社會大眾感興趣 ，互播或互相報導，亦無妨害公共利益與福祉），尚無妨礙 多元言論或文化之公益價值。被告援用通訊傳播基本法有關 提升多元文化之立法目的，作成系爭附款，除所謂節目互播 外，似欠缺其他違反文化多元（例如言論有集中傾向）的實 證基礎；原審未予調查釐清，遽予維持，亦嫌速斷（最高行 政法院102 年度判字第256 號判決第30至31頁）。 ⑸關於附款4 、5 之內容是否不明確？末查系爭附款4 要求原 告須成立倫理委員會，但卻未具體說明倫理委員會之組成人 員身分、資格及審議方式為何；附款5 要求原告應提出「內 部流程管控機制之改善計畫」，顯然被告認為原內部流程管 控機制仍有疏失不足之處，而有改善之必要，惟原管控機制 疏失不足之處何在？原告應如何改善始能符合要求？上開附 款完全未予說明。而被告既係以公權力，於許可處分附加附 款課予原告此等負擔，則將來原告如未履行上開負擔，或其 履行方式不夠完全時，被告即可以廢止原許可處分（行政程 序法第123 條第3 款參照，且系爭附款已保留此項廢止權） ，故系爭附款內容並非僅涉及媒體自律問題，如其內容不明 確，縱使原告可以自行體悟實踐該負擔內容，亦無法確知其 所行是否符合被告之要求，而將處於隨時可能被廢止原許可 處分的危險狀態。原判決謂上開附款係責由原告以自律方式 成立倫理委員會，自訂其組成人員及審議方式，且包括原告 、中天電視公司及壹傳媒等，均已成立倫理委員會運作並各 自訂有組織章程；又原告自可在現有內部流程管控機制之基 礎上，擬定強化改善之計畫以憑辦理，原告亦自承就系爭附 款內容均已履行，足認上開附款內容並無違反明確性原則而 有難以履行之處云云，顯無解於上開附款內容不明確，而任 憑原告自行體悟實踐的事實。另原判決既謂系爭附款5 要求 原告提出內部流程管控機制之改善計畫部分，乃延續前段「 設立獨立節目編審人員」而來，就原告設立獨立節目編審人 員後，其內部流程管控機制應如何強化始足達成維護媒體之 專業獨立判斷目的，責由原告提出改善計畫以資因應，尚非 指摘在設立獨立節目編審人員前之現有內部流程管控機制有 何疏失不足極待改善之必要云云，似已認定系爭附款5 要求 原告「於3 個月內提出內部流程管控機制之改善計畫」，與 被告真正的意圖不符（不合目的性），且原告現有內部流程 管控機制既非有何疏失不足極待改善，則有何必要命其提出 改善計畫？然原判決卻仍維持此部分附款（負擔），容有未 洽（見最高行政法院102 年度判字第256 號判決第31至32頁 ）。 ⒉就前開各項前次發回意旨，被告說明如下： ⑴關於媒體集中現象產生所致多元性減損結果，有無實證資料 ？ ①「媒體多元」乃通訊傳播基本法所肯認追求之法律價值，而 非單純之事實認定問題： A.我國於通訊傳播基本法93年1 月7 日公布施行前，88年3 月 18日修正廣播電視法施行細則第18條即有規定：「廣播、電 視事業股份之轉讓申請時，受讓人如為自然人，……受讓人 有左列情形之一者，不予許可：……三、配偶、直系血親、 直系姻親或二親等以內血親關係之股份所有人，其持股總數 超過該事業之總股數百分之五十。四、新聞紙、無線電視或 無線廣播事業之股東持股達各該事業總股數百分之十以上。 」同細則第19條規定：「前條股份轉讓申請時，受讓人如為 法人……受讓人有左列情形之一者，不予許可：……三、新 聞紙、無線電視或無線廣播事業之股東持股或與其相關企業 共同持股達各該事業總股數百分之五十以上。前項第三款所 稱相關企業，係指經營廣播、電視事業之股東所擔任董事或 監察人之企業或其投資所占股權百分之二十以上之企業。」 又，88年2 月3 日修正有線廣播電視法第21條第1 項規定： 「系統經營者與其關係企業及直接、間接控制之系統經營者 不得有下列情形之一︰一、訂戶數合計超過全國總訂戶數三 分之一。二、超過同一行政區域系統經營者總家數二分之一 。但同一行政區域只有一系統經營者，不在此限。三、超過 全國系統經營者總家數三分之一。」同法第42條第3 項規定 ：「節目由系統經營者及其關係企業供應者，不得超過可利 用頻道之四分之一。」嗣於93年1 月7 日公布施行之通訊傳 播基本法，其第1 條進一步規定：「為因應科技匯流，促進 通訊傳播健全發展，維護國民權利，保障消費者利益，提升 多元文化，特制定本法。」同法第5 條規定：「通訊傳播應 維護人性尊嚴、尊重弱勢權益、促進多元文化均衡發展。」 準此，通訊傳播基本法施行前，於個別之媒體法律，立法上 即是存有肯認及追求媒體多元（所有權分散、組織結構多元 、內容觀點多元）之價值，於通訊傳播基本法施行後，更經 由該基本法之性質，明揭媒體之「多元文化」價值，立法者 並經由本法第16條之立法特別授權規定，授權被告依本法所 揭示含文化多元在內之各項原則，在相關媒體法律發生牴觸 或競合時，均得依本法原則為法律之解釋及適用。準此，「 媒體多元」（所有權分散、組織結構多元、內容觀點多元等 ）即為我國媒體法律所肯認、追求之法價值，復由通訊傳播 基本法賦予被告特別授權以落實該價值之追求與維護。 B.司法院釋字第613 號解釋理由書復明揭：「……三、憲法第 11條所保障之言論自由，其內容包括通訊傳播自由，亦即經 營或使用廣播、電視與其他通訊傳播網路等設施，以取得資 訊及發表言論之自由。通訊傳播媒體是形成公共意見之媒介 與平台，在自由民主憲政國家，具有監督包括總統、行政、 立法、司法、考試與監察等所有行使公權力之國家機關，以 及監督以贏取執政權、影響國家政策為目的之政黨之公共功 能。鑑於媒體此項功能，憲法所保障之通訊傳播自由之意義 ，即非僅止於消極防止國家公權力之侵害，尚進一步積極課 予立法者立法義務，經由各種組織、程序與實體規範之設計 ，以防止資訊壟斷，確保社會多元意見得經由通訊傳播媒體 之平台表達與散布，形成公共討論之自由領域。是立法者如 將職司通訊傳播監理之通傳會設計為依法獨立行使職權之獨 立機關，使其從層級式行政指揮監督體系獨立而出，得以擁 有更多依專業自主決定之空間，因有助於摒除上級機關與政 黨可能之政治或不當干預，以確保社會多元意見之表達、散 布與公共監督目的之達成，自尚可認定與憲法所保障通訊傳 播自由之意旨相符。」再按陳春生大法官於司法院釋字第68 9 號解釋協同意見書中表示：應確保言論市場多元化而採取 適當之大眾媒體集中排除原則，以盡可能在私的廣電領域裡 廣範圍地達到且保護言論同比重之多元化，即使媒體自律制 度健全，並不能完全放棄國家之規範。此外，總統府就「公 民與政治權利國際公約」與「經濟社會文化權利國際公約」 所提出之國家人權報告書亦指明：財團以雄厚資金及各種方 式不斷擴大媒體版圖，將嚴重導致媒體所有權集中化的不良 後果。 C.綜合上開通訊傳播基本法等媒體法律、大法官會議解釋、協 同意見書，暨總統府就「公民與政治權利國際公約」與「經 濟社會文化權利國際公約」所提出之國家人權報告書，可知 立法者以法律明文特設並授權獨立機關即被告行使包含「促 進多元文化均衡發展」與「確保通訊傳播市場公平有效競爭 」等職權，使被告在立法者特別授權下，積極經由各種組織 、程序與實體規範之設計，以防止資訊有遭受壟斷之虞，並 確保社會多元意見得經由通訊傳播媒體之平台表達與散布， 形成公共討論之自由領域（即確保言論市場多元化），採取 適當之大眾媒體集中排除原則，盡可能在私的廣電領域裏廣 範圍地達到且保護言論同比重之多元化，以避免媒體所有權 集中化導致言論集中化（一言堂）的嚴重不良後果，可謂即 在於追求及維護「媒體多元」（所有權分散、組織結構多元 、內容或觀點多元）此一法律價值。準此，「媒體多元」乃 通訊傳播基本法所欲追求之法律價值，而非必須以實證資料 佐證之事實認定問題。 ②公聽會各鑑定人所陳意見及相關資料，亦肯認前開法律所追 求之「媒體多元」價值，而足為本案法律判斷之參酌： A.被告於98年5月8日就本案申請召開聽證會，參加該聽證會各 政府機構代表、專家鑑定人、學者及公民團體之意見，整體 而言咸認本案在本質上係跨媒體與實質控制權移轉之案件， 而非僅單純之董監事變更申請案。其中鑑定人黃銘傑與鑑定 人莊春發鑑定意見書均指出，本案結合，特別是深口袋效應 （deep pocket effects ）對市場公平競爭可能產生之不利 影響。如鑑定人黃銘傑教授指出：「本案整體結合之效果， 導致兩家電視台及一份報紙同時納入同一集團控制下，相互 批判、制衡之理念與功能、多元化的意見表達可能於焉消失 ，進而對於民主政治的健全發展帶來不利影響」、「主管機 關於思考本案混合結合之准駁前，或可針對下列混合結合對 於市場競爭帶來不利影響，再加分析：⑴潛在競爭的喪失； ⑵優勢地位濫用的可能性」、「當多元化成為媒體管制的重 要目標之一時，僅是肯定本案混合結合並未對市場競爭造成 不利影響，尚屬不足，而需更進一步分析是否會對多元化目 標的達成，帶來不利的影響」。 B.鑑定人莊春發教授則指出：「許多媒體經營者是必須使用社 會具有稀少性的頻譜或頻道，而它的所有權則是全民所共有 ，……，它的使用目的應當是以社會利益為依歸……，使其 增進人民福祉的正面利益。」、「媒體集團企業的跨媒體經 營策略，……，可能產生綜效，……，對社會將產生福祉提 高的效果。」、「單一事業多角化跨媒體經營的制度，必然 形成市場進入障礙的不利影響，產生阻礙產業競爭的效果， 私利與公益之間的權衡，如何拿捏實值主管機關與社會共同 深思。」、「一旦跨媒體經營成形時，這種多元的聲音將因 媒體集團企業的統一而變成只有一種聲音，社會喪失多元言 論的自由，許多人的意見將無法表達與呈現，相信此種結果 將不是一般民主社會所樂見，因此其所呈現的社會效用水準 將大幅降低。」。 C.鑑定人羅世宏教授指出：「重大媒體股權交易/ 併購案，不 容資本家之間私相授受，而應是公共事務」、「媒體股權交 易與一般股權交易性質殊異，標準應更嚴格，……，目的在 避免媒體過度集中化，減損媒體觀點與內容多樣性。」，並 說明本案問題涉及：「蔡衍明及其家族是否有實質擁有、控 制中時集團及中天、中視」、「蔡衍明是否影響中時集團及 中視、中天之新聞言論或節目製作方向」、「本案之許可是 否無損或有利公共利益，當事人及利害關係人應負舉證責任 ，並做成有法律效力之公開承諾」，其更進一步指出：「二 、本案是否為跨媒體經營、或甚至有壟斷集中化之情況? 本 案就此點而言，不無跨媒體經營或甚至有壟斷集中化之疑慮 ：．中視廣告收入佔無線電視有效廣告量25.26%。．中國時 報為潤利2005年報紙有效廣告量排名第2 名。．時報週刊為 潤利2005年雜誌有效廣告量排名第3 名。．中天電視，依潤 利2006年1 月份有線電視有效廣告量統計，佔該月有線電視 有效廣告量7.22% 。（以上數據資料取自石世豪，NCC 第21 次委員會議中廣、中視負責人變更案一部不同及協同意見書 ）」、「本案不僅實質上為股權轉讓案，而且是跨媒體股權 轉讓，轉讓標的皆為台灣無線、衛星及報紙市場之主導者或 接近主導者地位之媒體（中視、中天與中時集團在無線、衛 星及報紙市場之占有率，參見表一、二、三），必須審慎處 理，以免危及台灣的媒介內容多樣性與多元性。」、「就跨 媒體集中化『綜效』而言，中時集團與中視、中天電視在20 08年底由蔡衍明接手購併之後，至今尚未滿半年，但明顯已 有節省成本、節目互播，以及相互促銷之『綜效』。例如， 中時、中視、中天對『超級星光大道』的報導量、版面分佈 和版面篇幅、報導內容和報導立場，皆朝向報導量偏多，報 導方式有利，且以顯著篇幅報導，但中時、中視與中天對另 一選秀節目Super Idol報導偏少或甚至沒有。」、「中視和 中天娛樂台互播節目情形嚴重。」、「同一節目內容在集團 內不同頻道高密度重複播放，不僅造成單一頻道內容同質性 ，也造成跨頻道內容同質性的問題。」、「另外，除了『超 級星光大道』，同樣的現象發生在『絲路傳奇：新疆文物大 展』、『光陰的故事』等集團商業活動或節目，更別說對『 旺旺集團』有利的相關報導。同樣地，這些事實有損內容多 元性，有違媒體市場公平競爭。」，並舉「表一：無線電視 與衛星電視頻道家族市場占有率資料」、「表二：有線電視 頻道收視市場占有率（0000-0000 ）（資料來源：AGB Niel sen ）」、「表三：報紙市場讀者占有率（0000-0000 ）（ 資料來源：0000-0000 年的讀者占有率資料，根據AGB Niel sen 平面媒體大調查資料之分析：2007年度廣告營收資料： 以動腦雜誌2007年媒體廣告營收調查資料統計）」等為憑， 此外亦指出：「三、蔡衍明及其家族事業是否實質擁有、控 制中時集團及中天、中視？……本案不同於此之處在蔡衍明 本人高調承認購買中時集團、中視、中天，並接受各類媒體 專訪時承認以高達204 億資金購買中時集團、中視及中天電 視，此已廣泛見諸天下雜誌、財訊月刊、商業周刊、今周刊 等媒體報導，蔡衍明實質同時擁有並控制中時集團、中視、 中天之事實，至為彰顯與明確」、「四、蔡衍明是否影響中 時集團及中視、中天之新聞言論或節目製作方向？……『董 事長稱，此次收購的目的之一，是希望藉助媒體的力量，來 推進兩岸關係的進一步發展』（旺旺月刊2008.12 月號）─ 轉引自〈用報紙賣米果報告主任，我們買了《中時》〉（天 下雜誌2009.2.25 ）．『與其等著被其他媒體罵，不如自己 買下媒體針對不實報導罵回去。』─〈204 億元旺旺買下中 時集團〉（引自經濟日報2008/11/01）．「蔡衍明更多次耳 提面命，要編輯部『全力配合業務部』，各部門每一個人都 要有找財源的能力（轉引自天下雜誌2009.2.25 ）」「報載 蔡衍明親自主持每周的主管會議，『耳提面命』，業務掛帥 。另外，中國時報各版佈滿旺旺公仔圖案及旺旺集團正面消 息，週末推出『旺來報』、『旺到報』，中視則推出由沈春 華主持的『唱旺新台灣』，親自迎接接受專訪之政府高層之 人士。以個人現實判斷及政治立場影響中時集團、中視的節 目內容與方向，證據不可謂不明顯。」、「本案值得後續觀 察與檢驗的是，蔡衍明是否明確與集團下媒體新聞編採部門 及節目製作部門保持距離，並給予員工獨立自主專業空間的 尊重與保障。」。 D.鑑定人卓越新聞獎基金會陳世敏董事長鑑定意見指出：「觀 察中時集團在合併中視、中天後的表現，已經開始出現內容 多元性降低、為經營『綜效』而產生可能涉及不當競爭的諸 般現象。這些影響短期內很難評估，但這是學術界最感憂心 之處。」。 E.鑑定人中央研究院社會學研究所研究員、國立台灣大學社會 學系（合聘）瞿海源教授鑑定意見指出：「蔡衍明先生也已 清楚地表示要以媒體介入政治，整體的方向可能對台灣民主 產生不可預測的乃至負面的影響……」、「我覺得余紀忠以 報老闆直接主導報社言論是不對的，蔡衍明以商人入主媒體 ，主導媒體新聞媒體言論，也是不對。這些都是違反自由媒 體的基本倫理。」、「跨媒體經營產生對社會極嚴重的負面 影響是這個樣子，我要呼籲的是，當前的媒體亂象的最重要 的因素，就是資本家霸佔媒體，囂張地控制言論、製造新聞 。」。 F.其他公民團體代表或關係人亦分別指陳：「應以交易透明化 、新聞作業獨立化及跨媒體經營專業化作為本案審核之參考 ，因此在交易之資金、股權不透明情形下，如NCC 核准本案 ，將危及新聞自由之發展，亦不符公共利益。」（見鈞院98 年度訴字第1714號卷被告「相關卷宗」聽證會台灣新聞記者 協會書面資料）；「建議NCC 通訊傳播委員會應該要求中時 集團提出一套令人可以信賴的，一個保護記者獨立作業的機 制。很多編輯獨立公約徒具其名，我們需要不只是這樣的一 個公約，我們要看的到成果。我甚至認為即使通過也應該要 有個觀察期，不能只根據一紙公約表示已經做到。」、「… …特別強調新聞作業獨立化的部分……如果中時集團不能保 障記者的工作權，讓他們有獨立自主的作業環境的話，我覺 得我們今天具體的焦點就在變更董事長、董監事這樣的人選 ，其實我主張應予以駁回」、「我們強烈的懷疑，中國時報 在這個新的富爸爸的效應底下，還會有所謂的媒體的專業嗎 ？如果這個媒體本身沒有專業的話，所談的多元化的本身都 是空泛的。」、「本案涉及壟斷廣告市場與閱聽人市場，其 結果將違反公平競爭，使資訊單一化，不利民主政治、社會 多元之發展。」、「實質上旺旺已經擁有三中媒體，危及市 場競爭秩序及公共利益。……包括當事人其實都不否認說蔡 衍明旺旺集團，蔡衍明先生實質控制了中時、中視、中天， 他在實質控制權上面完全沒有問題，……應該要作一個實質 的審查，而不是只是形式上去認定說蔡合旺及旺旺集團畢竟 在形式是分開的。」、「這個變更案，以及三中集團的跨媒 體、甚至於跨領域的併購跟經營，它會嚴重的傷及內容多元 化跟言論自由，以及閱聽人資訊的權益。……建議，第1 點 通傳會不宜倉促的許可本案，……第2 點我們認為本案是否 可以無損於公眾利益而且還有利於公眾利益，我們認為當事 人以及利害攸關人應該負舉證的責任。第3 點我們建議通傳 會可以檢討現行的政策工具，明訂媒體併購或股權轉移如果 超過一定的規模的話，應該在事前預先告知，並向媒體的主 管機關申請許可，而不是在事後申請負責人變更，最後我們 也建議涉及到無線廣播電視股權及經營權轉移這樣子重大議 題應該有更嚴格的規範。」。 G.再根據AGB Nielsen 2008年每分鐘平均收視率之統計，自中 視、中天於結合後，顯示中視與中天家族頻道合計有4 個頻 道（中視主頻、中天娛樂台、中天新聞台、中天綜合台。不 包括中視數位副頻中視新聞臺及綜藝台）（註：AGB Nielse n收視率調查尚未計算中視娛樂綜藝台與中視新聞台等2個數 位頻道之收視率），其每分鐘年平均收視率是1.4 ％，約等 於每小時平均觀眾達1,760 萬人次，高居現有電視頻道家族 收視/觀眾市場第1位。此外，再以2007年廣告市場營收金額 為例，中視、中天結合後的營收為29.5億元，較排名首位之 三立家族的30.5億元而言，營收居第2 位。又，混合結合後 之原告所屬電視媒體集團每小時節目播出可觸及之觀眾數量 ，將達台灣地區4分之3人口強，若再將中時報系（2007年廣 告營收達21.5億元）廣告營收金額（見表2 ）與本案混合結 合後之營收合併計算，將達51億元（中視、中天2 家電視公 司2007年廣告營收29.5億元+中時報系2007年廣告營收21.5 億元），已是國內跨媒體（報紙+電視）廣告營收排名第1， 換言之，本併購案將成為台灣跨媒體第1集團之事實相當明 顯。再如鑑定人莊春發鑑定意見指出，媒體言論市場之運作 經常會出現「相乘效果」，亦即電視內容與報紙內容均出現 相同意見時，綜效之倍數力量將因而產生與擴大。另根據陳 炳宏教授研究報告舉「超級星光大道」為例，不僅在中視首 播，還可以在其（中時）集團旗下的中天綜合台、娛樂台等 頻道重播，1個週末在集團3個頻道中共播4 次，這種同一集 團頻道間節目重播之現象，或是以新聞報導做為推銷、宣傳 或互相拉抬，雖可為其媒體集團帶來實質收益或名聲之提升 、跨媒體經營強調「綜效」以節省經營成本，但卻有犧牲頻 道及節目多樣性而有減損媒體多元表現之疑慮存在。 H.原告所屬媒體集團對外自承：「中時媒體集團是臺灣『最大 』的媒體集團，也是『唯一』擁有網路、報紙、電視、廣告 等不同平臺的媒體集團，營運範圍包括網路、報紙、電視、 出版、旅遊、廣告、活動等，因應數位匯流的世界趨勢，目 前朝向數位化多媒體方向經營。目前中時媒體集團包括『中 國時報』、『工商時報』、『時報周刊』、『愛女生』、『 時報資訊』、『中時電子報』、『中天電視』、『中國電視 』、『商訊出版』、『時藝多媒體』、『時報國際』、『時 報文教基金會』、『艾普羅民意調查』、『時報旅行社』」 ，更足認本件有「最大」、「唯一」、「掌握無線頻道頻譜 資源」等特徵下之跨媒體收購現象。 I.綜上，上開聽證過程之鑑定人意見及相關資料，均再三呈現 ：媒體集團化或其併購、收購行為，確有導致「媒體多元」 減損之疑慮存在而無法排除，可謂與前開通訊傳播基本法等 媒體法律，及大法官會議解釋、協同意見書，暨總統府就「 公民與政治權利國際公約」與「經濟社會文化權利國際公約 」所提國家人權報告書等所肯認追求之「媒體多元」價值相 悖。故有經由各種組織、程序與實體規範之設計，以防止資 訊有遭受壟斷之虞之必要，藉以維護「媒體多元」（尤指「 媒體組織結構多元」）之法律價值。 ③本案所認定之事實及證據資料： 原告本件負責人變更之申請，確屬前述所陳之跨媒體、媒體 集團化及其收購行為，且其領域包含報紙、雜誌、無線電視 台與衛星廣播電視頻道等，並屬其上層單一持股人及其家族 擁有較多絕對股權控制之跨媒體產權併購案例，其董監變更 前後之對照及股權結構情形之證據資料見本院卷第258 頁。 從其董監變更前後之對照及股權結構情形所呈現之事實，就 媒體集中現象產生所致之多元性減損隱憂乙節，原處分認定 之事實及判斷，以及支持原處分上開事實認定之證據資料整 理如下： A.原處分認定之事實及判斷： a.本案實質上已非單純之負責人變更，而係跨媒體併購股權（ 控制權）轉讓之申請： 本案源於原告及中天電視公司之法人股東榮麗投資股份有限 公司，其控制股東余建新將其股份讓與旺旺集團之旺旺食品 股份有限公司。此外，由余建新擁有之中國時報文化事業股 份有限公司之股權，亦讓與同屬旺旺集團之蔡合旺事業股份 有限公司，其申請時股權結構前開股權結構圖。榮麗投資公 司改派其擔任原告及中天電視公司之董監事代表，原告於97 年12月23日召開第14屆第20次及21次董事會議，會中決議經 全體出席董事同意推選林聖芬及林皞維為該公司常務董事、 饒聖雄擔任總經理，並於同日並召開第14屆第3 次常務董事 會議，決議經出席常務董事全體同意推舉林聖芬為董事長。 後原告於98年1 月10日向經濟部完成公司變更登記，並分別 由勤業眾信會計師事務所代理於97年12月26日及98年2月10 日以勤眾投資0000000號及0000000號函向被告申請董事長、 常務董事、董事、監察人及總經理變更。 b.跨媒體所有權併購現象，對文化多元價值、媒體多元確有減 損之虞，有採行預防措施之必要。 B.支持原處分上開事實認定之資料： a.最高行政法院前次發回意旨稱：「就所謂媒體集中現象產生 所致之多元性減損結果，究有何實證資料累積可資檢驗」乙 節，惟「媒體多元」（所有權分散、組織結構多元、內容或 觀點多元）並非僅一藉由實證資料佐證之事實（事實問題） ，反之，其乃通訊傳播基本法等法律所肯認及追求之價值（ 法價值問題）。 b.彙整卷內證據資料，製表說明如後（見附表【原處分認定之 事實與判斷，及其相關依據說明表】）。 ④原告本件申請既涉有媒體集團併購下之「媒體多元價值」減 損疑慮存在，被告於原處分添加系爭附款，用以促進媒體內 外部「組織結構多元」之目的，其間自有合理關聯： A.按「行政處分的附款，簡言之即處分機關針對某行政處分之 主要內容所為附加規定，其目的在於對行政處分的主要規制 內容作進一步補充或限制，附款單就其內容觀之，對相對人 可能有利，也可能不利，而以對相對人不利者居多。但即便 如此，此一法制的存在本身，倘運用得宜，對相對人也未必 不利。……因此，倘主管機關對要件的齊備尚存有疑慮，一 旦沒有附款的機制可資運用，勢必唯有駁回人民的申請一途 ；反之，倘存在有附款機制彈性運用，主管機關即毋庸硬邦 邦地駁回人民的申請，而可以附帶若干保留的許可其申請， 也就是以『可以，但是……』來取代不留絲毫迴旋餘地的『 拒絕』。故附款的存在有其正面功能，法制上予以明白肯認 ，自有其道理。」（翁岳生編，行政法2000年版上冊，第61 8至619頁參照）。「行政處分之附款，在行政實務上頗具重 要性。尤其在作成授益之行政處分時，行政機關審查之結果 ，發現雖已具備許可之構成要件要素，但仍有法律或事實上 障礙，如即斷然予以駁回，不僅行政機關與人民之關係尖銳 對立，原已進行之行政程序亦付之罔然，而須於人民再次提 出申請時，再為審查及決定，不符程序經濟之要求。反之， 行政機關如得添加附款，在有所保留之限制下予以許可，即 可避免此種缺點。附款使行政決定有彈性，有效率，並能顧 慮人民之利益，符合比例原則及個案正義之要求。」（陳敏 著，行政法總論93年11月4版，第509至510頁參照）。是以 ，於裁量處分中，當有法律或事實障礙或疑慮確實存在而無 法排除時，行政機關運用行政處分之附款機制，使行政處分 彈性、效率及顧慮申請人利益，可發揮符合比例原則及個案 正義之要求。 B.承前所述，本件既有前開報紙（新聞紙）、雜誌、無線電視 台與衛星廣播電視頻道等之跨媒體產權併購特徵，且其上層 單一持股人及其家族擁有較多絕對股權控制，均係事實，在 此一事實下，減損前開「媒體多元」（組織結構多元、內容 觀點多元）價值之疑慮確係存在而無法排除，是被告於原處 分內添加系爭附款，自「媒體內、外部組織結構多元」之面 向，經各項媒體內外部組織結構及作業程序之設計（手段） ，達到追求及維護「媒體多元」之法律價值（目的）。其手 段與目的之間，具有合理關聯（本院卷第260頁）。 ⑤綜上，最高行政法院前次發回意旨稱：「就所謂媒體集中現 象產生所致之多元性減損結果，究有何實證資料累積可資檢 驗」乙節，恐有誤解「媒體多元」（所有權分散、組織結構 多元、內容或觀點多元）並非一藉由實證資料佐證之事實（ 事實問題），反之，其乃通訊傳播基本法等法律所肯認及追 求之價值（法價值問題）。 ⑵關於是否對「所有媒體」均通案要求設立獨立董事？ ①最高行政法院前次發回意旨稱原處分附款有關要求原告設置 獨立董事，如果僅係針對原告中視公司而為，難免有違反平 等原則的疑慮，仍待釐清，並指被告是否對「所有媒體」均 通案要求設立獨立董事等詞。惟查原告為取得國家頻譜特許 之無線電視事業，自不能與一般衛星廣播電視事業相比。 ②其次，關於附款2 設置獨立董事乙節，國內其他無線電視事 業如臺視公司（與原告均擁有無線頻道）縱便無本件卷內之 「唯一」、「最大」跨媒體特徵，但臺視公司亦已配合被告 政策方向，於該公司99年11月1 日申請董監事等負責人變更 案，以書面承諾於該公司累積虧損彌補後、上櫃掛牌前將設 立2 席獨立董事，限縮其董監事兼任於一定比例內，及維持 經理人員之獨立性。 ⑶關於附款3 ( 設立自有攝影棚，節目部門須獨立，不得與中 天電視公司有節目聯合招攬），與改善「節目互播」而達到 所謂「節目多元化」有無正當合理之關聯？能否助於該目的 （節目互播、節目多元化）之達成（比例原則）？ ①最高行政法院前次發回判決稱：「系爭附款3 ……其中節目 多元化的要求，似係針對上訴人與中天電視公司有互播節目 之情形而來……無助於改善業界節目互播的現象」、「利用 同一攝影棚亦可製作不同之節目、播放不同的新聞與發表不 同的言論，故該等附款何以會有助於提升多元文化？」等詞 ，該發回見解可謂是將系爭附款之目的化約成避免媒體間之 「節目互播」而已，然此實有誤解。承前所述，系爭附款乃 在追求媒體多元（尤其是組織結構多元）之價值，多元文化 之政策設計及檢視指標，亦即在於媒體之組織結構，以及媒 體之內容表現。而媒體之組織結構是否能達到「競爭」、「 參與」、「分權」及「制衡」之多元文化表現，更是首要攸 關。蓋媒體內容，無非是媒體組織結構之產出，若沒有「競 爭」、「參與」、「分權」及「制衡」之多元媒體組織結構 ，實難期待有多元意見及多元表現之媒體內容。再就媒體組 織結構之多元而言，控制股東、資金來源、經營管理階層、 組織決策及參與方式、人員多樣及專業獨立等，均為重要指 標之一，亦為促進多元文化之重要策略及方法。系爭附款經 由要求媒體經營管理階層人員之獨立性、組織決策及參與方 式之獨立性、人員多樣及專業獨立維護，與達到「文化多元 」、「促進通訊傳播健全發展，維護國民權利」，具備正當 合理關聯。 ②又，附款3 關於獨自設立自有攝影棚乙節，乃在於確保原告 此一取得國家無線頻譜特許之無線電視業者按其原有營運計 畫從事節目設置製播，不致因新經營者可能有前述鑑定意見 所指業務掛帥、集團綜效考量而不設置自有攝影棚。蓋攝影 棚運作非僅硬體設備，亦涉原告營運相關設施與人員配置等 內部組織運作，均與原告獨立營運息息相關，故系爭附款於 要求原告節目部獨立性（獨立於廣告、業務部門）之外，並 要求其獨自設立攝影棚以維護其運作獨立性，達到媒體組織 多元、避免集中之目的，並避免其與混和結合後之其他事業 就重要設備及交易內容互惠交換、重組，亦是避免與其他媒 體為不公平競爭之措施。最高行政法院前次發回意旨謂：「 勢將增加上訴人之營業成本」、「基於營利導向及業績需求 ，公司內部各部門本難真正獨立」云云，實有未解原告係取 得國家無線頻譜之特許，絕不能以單純「營利事業」視之， 而必須著眼其無線平台之公共性。 ③再者，最高行政法院前次發回判決雖稱「文化出自人的素質 ，縱令部門可以獨立亦不能確保會發展出多元文化（節目、 新聞與言論多元），其間並無絕對的因果關係」等詞。但承 前所述，「媒體多元」本即為法律所肯認之價值，且媒體內 容乃媒體組織結構之產出，在此價值之追求下，藉由媒體組 織結構之設計，用以鼓勵、促進其內、外部之「競爭」、「 參與」、「分權」及「制衡」仍有必要。否則，若依本件發 回見解之邏輯，所謂「一切文化都出自人的素質」，則國家 文化既然都出自國民的素質，倘國民素質不佳，縱令政府權 力分立而可以獨立，亦不能確保會發展出民主制度、尊重多 元之文化結果，且在「人的素質」先天難以改變之情況下， 國家經由法律設計民主分權制度（五權或三權分立）、避免 權力集中，用以維繫民主多元制度，豈非均屬枉然？因此， 應反過來說：正因「文化出自人的素質」，而吾人不能保證 、期待媒體投資者或經營者均有一定之「素質」（例如人沒 有私欲），則為能避免媒體投資者或經營者對其權力（利） 予以濫用（絕對的權力絕對使人腐化，Power tends to cor rupt , absolute power corrupts absolutely ），自然更 有必要經由多元組織結構之制度設計，促進媒體內、外部之 競爭、參與、分權及制衡，始能用以維護可得產出、發展、 尊重「多元文化」之媒體基礎土壤（組織結構）。 ⑷關於其他電視台間亦有「節目互播」，何以系爭附款可達到 「節目多元化」之目的？單對上訴人與中天電視公司設此負 擔，是否違反平等原則？除所謂節目互播外，有無其他違反 文化多元（例如言論有集中傾向）的實證基礎？ ①「多元文化」之概念，不容窄化曲解為原告所謂之「節目（ 內容）多元化」： 最高行政法院前次發回理由謂：「又上訴人主張不同電視台 間之節目互相報導或播出，乃係媒體界所普遍存在的現象， 若節目多元化確如被上訴人所稱，乃係基於廣播電視法之要 求，則此一要求當一體適用於所有電視台，而非僅針對上訴 人及中天電視公司」並就其他電視台之「節目互播」予以比 較。惟查，所謂「若節目多元化確如被上訴人所稱」云云， 實為就原告將「多元文化」扭曲為「節目多元化」所生之誤 解。蓋被告主張原處分系爭附款乃追求之「多元文化」，絕 非能窄化為原告所稱之「節目內容之多元化」。此業經被告 於過去卷內書狀及庭訊筆錄中指陳再三。原告一而再地以訴 訟文書稱「就本案而言，『依被告主張』作成系爭附款之目 的係為『促進節目內容之多元化』」云云，實涉及不實內容 之登載，難認此僅屬其一時之誤解，而應為有意之曲解，請 予明察。 ②「節目互播」乃原處分參酌聽證會鑑定人引據之參考指標之 一，並非用以論證本件有媒體組織集中化之唯一論據： 原告卷內所引「節目互播數量及時間」或卷內研究報告內有 關節目互播之觀察與統計，僅作為對原告所屬中時媒體集團 於跨媒體混合結合後為節省成本、節目互播、相互促銷綜效 的觀察指標之一。除此之外，卷內尚有聽證過程所呈現之原 告所屬媒體集團化之組織及持股資料，例如：原告持股結構 所呈現之控制股東情形、原告相關媒體事業之高度連結等面 向，各項實證特徵均一再指向原告所屬旺旺中時媒體集團化 之媒體結構多元減損的負面效應及疑慮不能排除。原告將該 「節目互播」之單一觀察指標自其他之觀察指標予以割裂， 並率爾充作原處分系爭附款之「目的」云云，殊有不當。 ③其他競爭電視台之「節目互播」，亦不能與原告情形相比擬 ： 再者，本件發回判決所指「臺視共有11個節目係與其他電視 台互播」、「臺視與三立都會台更訂有1年3部偶像劇合約， 建立長期且固定之節目互播模式」、「華視亦有3 個節目與 其他電視台互播」等詞。但查，臺視、三立、華視等電視台 並非同一媒體集團，縱有部分節目互播，但此乃競爭關係下 各電視台間藉由資金、演員及劇本搭配之非長期合作，且彼 等均非同一集團，而是存在競爭關係，此與原告所屬媒體集 團化之情形大不相同，實無從比擬。 ④再者，商業或娛樂資訊均為一般觀眾所接收，亦屬公共事務 資訊一環，且有拉抬及擴張集團媒體整體影響力之效果： 最高行政法院前次發回理由另謂：「惟商業或娛樂資訊，與 公共事務資訊不同，消費者主權強度較高（節目不好，或社 會大眾不感興趣，即無人購買此等資訊；反之，如節目優質 ，社會大眾感興趣，互播或互相報導，亦無妨害公共利益與 福祉），尚無妨礙多元言論或文化之公益價值」等詞。惟查 ，該判詞仍係針對原告所謂「節目（尤其偶像劇）互播」而 論，但此仍為原告將「多元文化」扭曲為「節目多元化」所 致之誤解。況商業或娛樂資訊，雖非新聞報導資訊，但仍為 一般觀眾所接收，亦屬公共事務資訊之一環。尤其若當原告 經由商業或娛樂資訊，對其所屬旺旺中時集團所屬企業、商 品或服務為拉抬之有利報導，仍為濫用原告此一取得國家無 線頻譜特許之公共平台，仍不應容許。又，節目或娛樂活動 資訊縱認其非屬最高行政法院所認之「公共事務資訊」，然 該商業或娛樂資訊均有拉抬、擴張其集團媒體整體影響力之 實質效果，仍與避免媒體集中、促進文化多元之「公益價值 」攸關。 ⑸關於附款4、5之內容是否不明確？ ①附款4（設置倫理委員會）之內容明確： A.本項附款於處分書理由欄即具體闡明該倫理委員會之設置， 乃基於「媒體社會責任的落實，依賴『自律』、『他律』與 『法律』三律的共管。……倫理委員會設置機制為內部問責 制度之體現，其意義著重在媒體自律面之要求，且觀眾與社 會才是電視臺的主體，因此建構一個以觀眾立場思考的電視 臺內部機制或部門，以回應觀眾的意見，此乃公共參與電視 問責的重要精神。藉由電視臺的倫理委員會定期開會檢視自 身的節目內容，並將檢討報告公開於申請人網站以接受社會 監督之方式，使本件申請人之董事長、董事及監察人變更後 ，該等人員對於申請人未來之經營策略除維護股東權益外， 同時重視其應擔負之公共利益任務」等文，原處分書於理由 欄已將倫理委員會之設置組織及審議方式（由電視台以自律 方式為之）、倫理委員會之運作內容（回應觀眾的意見、定 期開會檢視自身的節目內容、將檢討報告公開於申請人網站 以接受社會監督，使本件申請人之董事長、董事及監察人變 更後重視其應擔負之公共利益任務等），業已敘明綦詳，並 無不明確之處。縱使，「設若」原告主觀稱設置該自律組織 有任何無法履行之問題，亦得尋求被告行政指導而釋原告之 疑。但原告依其電視台媒體之專業知識，就原處分附款所指 倫理委員會之組織設置及審議運作內容，果真無法預見或無 法履行嗎？實則，原告尚連行政指導都不曾需要，於其原處 分作成後，即已按原處分所載理由意旨完成倫理委員會之設 置並運作至今，職司媒體之自律工作，此原告倫理委員會組 織章程及網頁公告會議記錄等資料（本院101 年度訴更一字 第66號卷被更一證2）可稽。 B.行政程序法第5條所定「行政行為之內容應明確」，其立法 意旨，乃在求行政行為內容之明確，俾利相對人遵循或請求 救濟。故行政處分之內容，雖依其文字尚有所不明，但若可 經由整體處分意旨或解釋而知者，即非所謂不明確（最高行 政法院100 年度判字第1248號判決意旨參照）。若原處分附 款對倫理委員會之組織性質及設置運作審議內容等，既經由 原處分整體規範意旨予以闡明具體，原告依其專業知識或一 般社會通念可得預見，已足以遵循或請求救濟，即非不明確 。所謂「明確性」，不應限縮解釋成必須法律有明文定義始 屬之。此從原處分作成後，原告已按原處分意旨進行倫理委 員會之設置及自律運作事實，以及其他媒體如中天電視公司 、壹傳媒電視廣播股份有限公司亦設置倫理委員會辦理媒體 自律事項（本院101年度訴更一字第66號卷被更一證3）之事 實，均益證系爭附款乃電視媒體業者依其媒體專業知識可得 預見並可得遵循履行者，並無原告臨訟指摘之不明確情事。 C.倫理委員會（或稱自律委員會）乃源自傳播事業之監理機制 ，目前多已朝向建立全民參與式之內容共同規範（Co-regul ation ）網絡，以因應現代化之管理趨勢。參諸國外對媒體 問責機制之演進，雖多從媒體社會責任與追求新聞自由之衡 平為始，但在媒體受到商業風潮席捲之後，新聞或節目內容 製作與播出之影響力大增，各國政府在內容監理的態度上逐 漸傾向積極之「再管制」，此一具體化之實踐，即在落實「 媒體自律」，並引進「社會他律」機制，政府保有有自律機 制不足時的最後介入空間。在媒體自律方面，除媒體內部組 成倫理或自律委員會、新聞部門訂立自主公約等措施外，還 包括由商業團體進行外部自律（如國內「中華民國衛星商業 同業公會」亦有組成「新聞自律委員會」）。又，媒體自律 機制，亦不必以新聞自律為限，其他如綜合屬性頻道之事業 ，其內部設置自律、倫理委員會即包含對民眾呈現之節目內 容妥適性（如是否歧視、有害兒少身心健康等），例如國內 臺視、華視、民視等無線電視事業所成立之自律委員會，其 主要頻道所提供之節目為綜合性質（含新聞、戲劇及娛樂等 ），上開電視台各自成立之自律委員會，自包含對大眾娛樂 、談話、戲劇節目等內容製播之檢視（除原告及中天電視公 司之外，國內目前其他設有倫理或自律委員會之無線或衛星 電視事業如本院卷第263頁）。 D.原告依系爭附款設置倫理委員會，引進外部人員參與，經由 此一追求媒體內部組織結構多元之自律組織及內部問責機制 ，定期開會檢視自身節目內容，並將檢討報告公開於申請人 網站以接受社會監督，系爭附款有發揮其設置用意。 E.原告主張系爭附款未將審議委員會之委員人數、年齡或性別 或其比例、審議方式等予以明定，故非明確云云。惟查，倫 理委員會之設置本意即一自律組織性質，既謂為自律組織， 該組成及運作方式除由處分書揭諸方針外，本即有意由媒體 以自律方式規劃辦理。依先前立法院審查會通過「廣播電視 壟斷防制與多元維護法」草案條文第29條規定：「經營新聞 頻道、製播新聞節目之頻道之廣播電視事業應設置新聞倫理 委員會，由學者專家、公民團體代表及該事業所屬人員組成 ，定期審議該事業製播之節目與廣告所涉新聞倫理及製播規 範等事項；二以上該類廣播電視事業或其全體，得共同設置 新聞倫理委員會。觀眾、聽眾對於播送內容正確、平衡及品 味之申訴，應提交新聞倫理委員會審議，審議結果應定期向 該事業董事會及主管機關提出書面報告，並對外揭露。」， 亦是僅揭諸方針，而非逐一明定委員人數、年齡或性別或其 比例、審議方式等細節，否則豈非與倫理委員會乃媒體自律 組織之本意不合。又，被告現行「衛星廣播電視事業及境外 衛星廣播電視事業評鑑作業要點（含附表一至四）」及「衛 星廣播電視事業及境外衛星廣播電視事業換照作業要點（含 附表）」，於媒體內控機制之建立及執行方面，亦有「倫理 委員會」之規範，其內如「組織層級、擬聘成員涵括之學經 歷背景、組織條例及運作方式」等項目，仍係本諸媒體自律 之制度本意，規劃由各衛星廣播電視事業自律辦理，亦可供 參採。 ②附款4（獨立設置節目編審人員等）之內容亦為明確： 附款4 乃為維護媒體之專業獨立判斷，故要求原告各頻道均 應獨立設置節目編審人員，是而，原告當就其原營運計畫內 無法明確呈現各頻道編審人員獨立性進行檢討，據此提出編 審人員獨立設置後之流程管控機制，則系爭附款後段延續前 段內容，要求原告就此提出改善計畫，自無不明確。 ③最高行政法院前次發回判決另稱：「被上訴人既係以公權力 ，於許可處分附加附款課予上訴人此等負擔，則將來上訴人 如未履行上開負擔，或其履行方式不夠完全時，被上訴人即 可以廢止原許可處分」等詞。惟，設若原告不履行系爭負擔 （假設語，實則原告已全部履行），則應適用行政執行法之 規定，行政機關之執行行為須受「依公平合理之原則，兼顧 公共利益與人民權益之維護，以適當之方法為之，不得逾達 成執行目的之必要限度」之規範（行政執行法第3 條規定參 照），其執行方法亦包含處以怠金等措施（同法第30條規定 參照），換言之，此時被告仍受公平合理原則、比例原則之 規範，並非如最高行政法院前開所指即遽然廢止原許可處分 。 ㈡原處分作成後，立法院「廣播電視壟斷防制與多元維護法」 草案亦肯認媒體結構多元之公共利益： ⒈原處分系爭附款之規範立意及內容，與立法院近期「廣播電 視壟斷防制與多元維護法」草案方向一致；被告依通訊傳播 基本法第16條第2 項規定之特別授權，於法律修訂過渡時期 ，為維護媒體內、外部多元等目的而附加系爭附款，乃符合 立法者修法所考量之公共利益： ⑴立法院92年制定通訊傳播基本法時，已揭諸「提升多元文化 」、「促進多元文化均衡發展」等規定，並於該法第16條規 定：「政府應於通訊傳播委員會成立後二年內，依本法所揭 示原則，修正通訊傳播相關法規（第1 項）。前項法規修正 施行前，其與本法規定牴觸者，通訊傳播委員會得依本法原 則為法律之解釋及適用；其有競合者，亦同（第2項）。」 亦即以特別立法授權方式，使被告於相關傳播法規修正施行 前，「得依本法原則（含多元文化之促進及維護）為法律之 解釋及適用；其有競合者，亦同」。因此，被告以「多元文 化之促進及維護」來解釋適用傳播法規時，乃立法者特別明 文授權之代理人，用以發揮「行政立法作用」。目前經立法 院審查會通過之「廣播電視壟斷防制與多元維護法」草案（ 行政院函請審議及各黨團擬具草案及立法院審查會目前通過 或保留條文對照表），可謂即是政府落實通訊傳播基本法前 揭「提升多元文化」、「促進多元文化均衡發展」意旨，再 就「財團以雄厚資金及各種方式不斷擴大媒體版圖，將嚴重 導致媒體所有權集中化的不良後果」（101 年總統府公布國 家人權報告書第19條語）之現象為專法規範。 ⑵依立法院審查會通過「廣播電視壟斷防制與多元維護法」草 案條文，其第1 條規定：「為落實憲法保障之言論自由，防 制媒體壟斷，並促進文化多元性與新聞專業自主，特制定本 法。本法未規定者，適用廣播電視法、有線廣播電視法、衛 星廣播電視法及其他相關法律之規定。」第14條規定：「媒 體事業整合之申請案件，除依前條規定外，主管機關為准駁 之決定前，應審酌許可整合對公共利益之增進，是否大於對 公共利益之減損（第1 項）。媒體事業之整合對公共利益造 成顯著損害者，主管機關不予許可（第2 項）。前二項所稱 公共利益，指下列情形：一、國家安全。二、言論自由。三 、新聞專業自主性。四、廣播電視事業內部多元。五、公眾 視聽權益之維護。六、公眾接近使用媒體之權益。七、資訊 來源之多元性。八、廣播電視事業經營效率之提升。九、市 場之公平競爭。十、媒體產業之健全發展。十一、通訊傳播 技術之互通應用。十二、通訊傳播內容多樣化。十三、公民 參與公共事務之監督。十四、本法第二十七條第一項所稱之 媒體經營者適格性。十五、其他重大公共利益（第3項）。 」準此，足見原處分作成之時雖尚無前開草案，但被告依通 訊傳播基本法第16條第2 項之立法特別授權，於法律修訂之 過渡時期，基於維護媒體內、外部多元、維護大眾視聽權益 及媒體產業公平競爭等目的，於原處分附加各附款，實與立 法者在前開草案所揭諸之「公共利益」內容一致。 ⒉「廣播電視壟斷防制與多元維護法」草案乃原處分作成後始 產生，不影響原處分當時作成之基礎：國內有關維護媒體多 元、避免媒體集中之議題，固因97、98年間本案原告提出本 件申請、聽證會及嗣後原處分之作成而陸續受社會一般大眾 重視。惟有關「廣播電視壟斷防制與多元維護法」草案（即 一般通稱之「反壟斷法」草案），則為嗣後原告所屬旺旺中 時媒體集團擬再申請經由旺中寬頻媒體股份有限公司以多層 次方式間接投資吉隆等11家有線廣播電視系統經營者、及嗣 後又擬參與併購壹傳媒等國內媒體事業等新聞報導傳出，引 發國內各界關切，部分學界及社會團體抗議並提出「政府嚴 審」、「反壟斷入法」等訴求，102 年1 月間民進黨立院黨 團提出廣電三法修正草案，被告則於同年4 月3 日第532 次 委員會議決議通過「廣播電視壟斷防制與多元維護法」草案 並函送行政院審查，行政院於102 年4 月26日送請立法院審 議迄今。準此，縱便原告引用該草案若干條文而為爭執，且 不論原告目前有無適用該草案內容（行政院送請審議與立法 院審查會通過之條文亦有差異），均應不影響原處分作成之 基礎。 ⒊「廣播電視壟斷防制與多元維護法」草案第12條亦將「無線 電視事業」、「全國性日報」、「經營新聞及財經頻道或製 播新聞節目之頻道之衛星廣播電視節目供應者」等，特別明 列為應申請許可之案件，而不再論究其訂戶數等市場占有比 率若干，益徵此類媒體對於媒體多元維護之特別重要性： ⑴「廣播電視壟斷防制與多元維護法」草案乃原處分作成後之 產物，已如前述，惟如該草案第15條有關「依本法申請整合 之案件，主管機關擬予許可者，為維護前條所定公共利益之 必要，得依職權為下列附款：……八、維護新聞專業自主及 確保廣播電視事業內部多元之有效處置」，足徵現今立法方 向亦認確保廣播電視事業內部多元之「內部多元」措施，亦 為達到防制媒體壟斷、促進文化多元性之適當方法。是原處 分作成當時，雖無該草案存在，但原處分系爭附款各項內部 多元之設計，以嗣後該草案對照觀察，亦無原告爭執之欠缺 適當性可言。 ⑵其次，原處分考量原告所屬媒體集團本件經營權變動具有無 線電視（如中視主頻及其他無線數位頻道）、新聞台（如中 天新聞台、中視新聞台）、全國性新聞紙等平面媒體（如中 國時報）之跨媒體產權併購特徵，故認有必要採行媒體多元 維護之預防措施而附加系爭附款。對此，觀諸今日「廣播電 視壟斷防制與多元維護法」草案第12條亦將「無線電視事業 」、「全國性日報」、「經營新聞及財經頻道或製播新聞節 目之頻道之衛星廣播電視節目供應者」等，特別明列為應申 請許可之案件，而不再論究其訂戶數等市場占有比率若干， 足徵此類媒體對於媒體多元維護之特別重要性（該草案內關 於訂戶數、市占率計算規定僅適用於草案第13條主管機關「 應不予許可」之情形；但原處分尚非不予許可）。由此可見 ，原處分作成當時，雖無尚無該草案，但原處分與嗣後立法 草案之價值判斷亦無二致，亦即：無線電視、新聞台及全國 性新聞紙等在媒體多元維護上確實具有特別重要性。 ㈢我國現行法律已賦予被告之獨立機關裁量權限，及原處分為 追求文化多元目的而附加附款之法令授權依據： ⒈依本院本案前審囑託葉俊榮教授之鑑定意見，被告具有法定 獨立機關性質，且法律上有管制領域特殊性之連結及立法特 別授權，法院對被告原處分所為之附款應採尊重模式為當： ⑴依本院依職權囑託國立臺灣大學法律學院葉俊榮教授就「法 院對獨立機關行政行為之司法審查密度」所為鑑定意見書， 於概要及結論指明：「在台灣設置獨立機關的整體脈絡上， 讓獨立機關以合議制的方式，作多元專業的審議論辯，來避 免政治力的個案干預，一直是最重要的制度功能思考。若對 機關的監督採取整體相對的監督，則司法監督得行使，應該 與行政機關此一組織與決策正當性相應施力，才合乎原本設 立獨立機關的原意。因此，對於法院對獨立機關的司法審查 ，相對於一般的獨立機關而言，應採尊重模式為當。」「獨 立機關的『獨立』性與正當性基礎，在不同的管制領域容有 不同的效果。表現在國家通訊傳播委員會此一我國第一個獨 立機關上，更有管制領域特殊性的連結考量。因此，尊重模 式的更進一步連結思考，則是從通訊傳播管制所內涵的維護 多元價值功能出發，進一步去連結獨立機關以合議制為組織 模式，以多元專業為人員組成，以合議論辯與說理為決策模 式，對多元價值維護的積極意義，更進一步豐富司法尊重獨 立機關決定的意涵。而此一連結管制領域的尊重模式的運用 ，更應反映到維護多元價值所必須的行政實踐當中，尤其是 行政行為形式的選擇，包括行政處分、行政契約與行政命令 的搭配運用，即令在准駁決定的行政處分行為形式內，也有 進行彈性搭配措施的需求，包括各種行政處分附款在內，這 些都是司法尊重可以運用的場域。」等（見「鑑定意見書」 ，第2至3、31頁）。鑑定人復於鑑定理由內進一步闡釋： ①「由於當前僅有通訊傳播委員會，為唯一依中央行政機關組 織基準法所設立的獨立機關，本報告以通訊傳播委員會為獨 立機關的論述模型。」又，所稱司法機關之「審查密度」， 乃指「審查密度，為司法對應行政機關決策，採取的寬鬆或 嚴格態度而言，包括決策事理基礎的呈現、法律的解釋空間 以及行政手段的選擇與運用等方面。」（見鑑定意見書第1 頁） ②「獨立機關的任務設計若涉及社會多元價值維護的層次，而 非單純市場的干預，則其組織獨立性與管制事項所產生的聯 繫性大增，因而強化法院尊重獨立機關決定的強度。」「事 務的內涵與職權行政的方式，往往也是支持獨立機關獨立性 的重要正當化條件」、「此等有異於獨任制的設計，以及強 調程序的公開透明與論辯，乃是獨立機關獨立性存在的重要 正當性基礎。」「首先是任期保障。」、「再者是多元專業 的合議決定。……本於委員會組成多元專業性的要求。…… 凡此建制，都是用以確保決策本身可以有多元的考量，並藉 著決策考量的多元確保通訊傳播的管制更趨於正確。」、「 最後則是決策的透明參與。……資訊公開……本於正當法律 程序的要求善用行政程序法中的『聽證』程序。……本此， 通訊傳播委員會組織法第9條第3項至第7項……此等規定都 屬要求國家通訊傳播委員會所為之決議須符合程序正義者， 並以此等較行政程序法嚴謹的程序要求來強化其所為決策的 正當性。」（見鑑定意見書第17頁） ③「獨立機關主管領域所涉的多元價值維護：……事實上，設 計成獨立機關的國家通訊傳播委員會，主要的管制任務在於 維護通訊傳播的多元價值，這與通訊傳播本身的公共性息息 相關，表現在媒體的權利性質、政府介入產業經營的深度以 及公共利益的認定等方面。」「媒體經營權乃是受公眾之信 託，而管理頻譜之使用。」「媒體經營所以受到較一般財經 行政管制更大限制，並不在於具有更大的外部性，而在於其 性質根本的不同。媒體之所以異於一般的商品，在於其為當 代民主社會中最為重要的論壇；而媒體的閱聽人，並不只是 作為易被資訊提供而控制的消費者，更重要的身分是在於構 成民主社會的公民。對於媒體的觀點，如由商品/ 消費者的 角度加以觀察，將忽略更重要的公共論壇/ 公民的意涵。在 我國法制上廣播電視法第四條第一項即明定：『廣播電視事 業使用之電波頻率，為國家所有，由交通部會同主管機關規 劃支配。』此一觀點下，衛星廣播電視法第五條至第八條所 規範媒體經營權的許可，其法律上的性質應為特許，而非單 純的許可。正因為如此，司法機關對於獨立機關基於公益的 要求，對於所創設的媒體經營特許所為限制的審查，應較為 寬鬆。」（見鑑定意見書第24至26頁） ④「由於此一權利特性，在多元價值維護的大原則下，政府對 媒體內部組織與營運模式干預，也往往可以找到其正當性基 礎。」「儘管頻道數目增加，使得各種意見有更多機會被傳 播於公眾，但是相對的由於選擇的增加，民眾可能形成只固 定觀賞符合其既定立場與意見之頻道，而媒體經營者為了迎 合其群眾，也會傾向於更為極端的主張，提供更符合其收視 群眾之理念的資訊與觀點，而篩選掉與其支持群眾（或媒體 經營者本身）所持立場不符之論點或者是資訊。此一現象， 將導致頻道雖然增多，但是社會上不同立場的群體，其所獲 得的資訊與論點卻越趨單一與極端化，進而激化社會不同立 場的群體之間的互不理解與對立。在此一觀點下，即使在頻 道資源越趨增加之今日，如何使以形成固定收視習慣的群體 ，能接收到不同的訊息與意見，對於民主的發展仍然是至關 重要的。…就我國而言，在歷次有關民眾對於民主原則中各 種價值的接受與理解程度的相關調查中，接受程度最低者都 是多元價值。而多元價值的形塑與建立，其實有賴於其日常 生活中能暴露於不同的意見，並學習如何彼此說服與互相溝 通。在此一觀點下，我國現行媒體的生態環境其實是相當惡 劣的示範，並不利於民眾形成接受多元價值與培養民主審議 的態度與理念的形成。」「在上述之觀點下，可以理解『單 一資訊傳播業者言論亦多元』對於我國發展中之民主制度具 有相當的重要性。而要達到『單一資訊傳播業者言論亦多元 』的政策目標，則有必要介入媒體經營的內部組織與決策流 程中，使每一節目播放的決策能考慮到多元價值理念的考量 。由此觀點理解衛星廣播電視法第五條與第七條之規範設計 ，可知肯認主管機關介入媒體的組織結構及內部決策一點都 不勉強。」「在媒體經營者之內部組織經營不應受到一般權 利保障的前提下，法律保留原則與法律可預見性的要求，應 可適度放寬，而以獨立機關的多元專業性及決策程序的公開 與說理補足其正當性。」「從獨立機關的決策模式論，任何 一個重要的決策，都必需經過委員會內合議制的論辯，與當 事人的參與程序，並要求決策的敘明理由與論證。經過如此 的決策程序，雖然只是個案，但相對於一般行政機關的科層 決定，較具有全面關照的效果，在案例援引的效果下，本身 也能扮演相當程度的行政立法作用。前述司法對獨立機關的 尊重，自然包括此種行政行為形式彈性運用在內。」（見鑑 定意見書第26至28頁） ⑤「行政處分附款的功能與作用：……基於獨立機關多元專業 合議決策的需求，即令是做成一個准駁的行政處分，往往也 需要考量許多『外部性』，並做准駁以外的處理，包括准駁 決定所以能做成的一些基本條件或時空限制。這些准駁以外 的搭配，也是反應決策需求的必要作法，用以反應多元論辯 之下做成決定的寬廣思考空間。」「在形式的行政法論述下 ，我國行政程序法引進了德國法上的附款來反應上述准駁決 定搭配的需求。尤其是職司多元價值維護的獨立機關，當做 成准駁處分之際，往往必需考慮管制上的公共價值，而在准 駁之外搭配相關決策配件，方能使准駁決策周延，反應多元 專業論辯的程序的需求。此一行政處分決定的內部彈性處理 ，法院固然也有審查的空間，但前述法院對獨立機關決策的 尊重，也應包括此等決策套裝的整體考量在內。」（見鑑定 意見書第29至30頁） ⑵經查，通訊傳播基本法（93年1月7日公布並施行）第1 條規 定：「為因應科技匯流，促進通訊傳播健全發展，維護國民 權利，保障消費者利益，提升多元文化，特制定本法。」第 3條第1項規定：「為有效辦理通訊傳播之管理事項，政府應 設通訊傳播委員會，依法獨立行使職權。」第5條規定：「 通訊傳播應維護人性尊嚴、尊重弱勢權益、促進多元文化均 衡發展。」第16條甚至明定：「政府應於通訊傳播委員會成 立後二年內，依本法所揭示原則，修正通訊傳播相關法規（ 第1 項）。前項法規修正施行前，其與本法規定牴觸者，通 訊傳播委員會得依本法原則為法律之解釋及適用；其有競合 者，亦同（第2 項）。」其次，國家通訊傳播委員會組織法 （97年1月9日公布並施行）第1 條則規定：「為落實憲法保 障之言論自由，謹守黨政軍退出媒體之精神，促進通訊傳播 健全發展，維護媒體專業自主，有效辦理通訊傳播管理事項 ，確保通訊傳播市場公平有效競爭，保障消費者及尊重弱勢 權益，促進多元文化均衡發展，提升國家競爭力，特設國家 通訊傳播委員會。」第3 條規定：「本會掌理下列事項：一 、通訊傳播監理政策之訂定、法令之訂定、擬訂、修正、廢 止及執行。通訊傳播事業營運之監督管理及證照核發。…… 六、通訊傳播資源之管理。七、通訊傳播競爭秩序之維護… …。」第4 條規定：「本會置委員七人，均為專任。……委 員任期為四年……。本會委員應具電信、資訊、傳播、法律 或財經等專業學識或實務經驗。委員中同一黨籍者不得超過 委員總數二分之一。本會委員由行政院院長提名，經立法院 同意後任命之。」第6 條規定：「本會委員於擔任職務前三 年，須未曾出任政黨專任職務、參與公職人員選舉或未曾出 任政府機關或公營事業之有給職職務或顧問，亦須未曾出任 由政府機關或公營事業所派任之有給職職務或顧問。但依本 法任命之委員，不在此限。」第7 條：「本會依法獨立行使 職權。本會委員應超出黨派以外，獨立行使職權。於任職期 間應謹守利益迴避原則，不得參加政黨活動或擔任政府機關 或公營事業之職務或顧問，並不得擔任通訊傳播事業或團體 之任何專任或兼任職務。……」第8 條：「本會所掌理事務 ，除經委員會議決議授權內部單位分層負責者外，應由委員 會議決議行之。下列事項應提委員會議決議，不得為前項之 授權：……五、通訊傳播業務之公告案、許可案及處分案之 審議。」第9 條規定：「會議之決議，應以委員總額過半數 之同意行之。各委員對該決議得提出協同意見書或不同意見 書，併同會議決議一併公布之（第3 項）。委員會議開會時 ，得邀請學者、專家與會，並得請相關機關、事業或團體派 員列席說明、陳述事實或提供意見（第6 項）。委員會議審 議第三條或第八條涉及民眾權益重大事項之行政命令、行政 計畫或行政處分，應適用行政程序法第一章第十節聽證程序 之規定，召開聽證會（第7 項）。」是以，前開通訊傳播基 本法、通訊傳播委員會組織法均已明揭：立法院以法律特設 被告之立法目的及職權範圍，乃包含「多元文化均衡發展」 與「傳播競爭秩序之維護」等任務，且進一步明文賦予被告 得於傳播法規（如廣播電視法、衛星廣播電視法等）修正施 行前，就與本法所揭諸之規定牴觸者，由被告依通訊傳播基 本法之原則（如「促進多元文化均衡發展」等）為法律之解 釋及適用。是可謂被告在解釋適用傳播法規時，其性質有如 立法者特別明文授權之代理人，可得發揮前開鑑定意見所稱 之「行政立法作用」。職此，原告主張原處分之作成僅能審 查衛星廣播電視法之法規消極要件而無權附款云云，委無可 採。 ⑶再徵諸原處分作成過程中被告依前開法律之具體實踐，亦即 被告「組織與程序之特殊設計」（合議制、任期保障、強調 程序的公開透明與論辯、多元專業的合議決定、資訊公開及 聽證），以及「管制領域性質之連結模式」（通訊傳播領域 、維護通訊傳播之多元價值、通訊傳播本身之公共性、媒體 之權利性質、公共利益之認定），均與前開鑑定意見理由所 述相合。是以，該鑑定意見所肯認之「要達到『單一資訊傳 播業者言論亦多元』的政策目標，則有必要介入媒體經營的 內部組織與決策流程」、「在媒體經營者之內部組織經營不 應受到一般權利保障的前提下，法律保留原則與法律可預見 性的要求，應可適度放寬，而以獨立機關的多元專業性及決 策程序的公開與說理補足其正當性」、「尤其是職司多元價 值維護的獨立機關，當做成准駁處分之際，往往必需考慮管 制上的公共價值，而在准駁之外搭配相關決策配件，方能使 准駁決策周延，反應多元專業論辯的程序的需求。此一行政 處分決定的內部彈性處理，法院固然也有審查的空間，但前 述法院對獨立機關決策的尊重，也應包括此等決策套裝的整 體考量在內」等，足為鈞院審理參採。 ⒉系爭附款所追求之多元文化維護與促進，乃立法者於92年制 定通訊傳播基本法設立被告機關所賦予之任務，非如原告所 稱欠缺法律授權依據： ⑴立法院以通訊傳播基本法及國家通訊傳播委員會組織法揭示 設立被告為獨立機關，並賦予被告以獨立機關職司多元文化 價值維護與促進均衡發展之法律授權： ①「按言論自由為民主憲政之基礎，乃因民主的運作並非只是 單純偏好的集合與計算，而是在思辯的過程中，經由論點競 逐與相互說服，彼此理解對方的立場，形成符合公共利益的 集體決策。是以，言論自由之真諦，其實在於公民有管道可 以自由吸收各種不同多元意見，並以此為基礎形成個人關於 特定議題的看法，從而有能力可以對外自由表述自己之見解 ，再因此而對於他人見解形成產生影響。於此良性互動及循 環下，多元社會及政治文化乃能成形，民主政治始有其正當 化基礎。而民主法治下，行政權之所以服膺於立法權，亦係 立基於此，蓋立法機關之意思表示較諸行政機關之意思表示 具有較高之正當性，前題即是民意之形成實際出於全民理性 思辯之決策，而由立法機關表現之，立法不僅在形式意義上 ，在實質意義上也屬於特定時代之全民共識與選擇，因此具 有優於行政權之正當化基礎；否則，法律終將只是優勢權力 者之意思表示，侈言依法行政，所實現者無非民粹下「多數 暴力」之意志而已。惟所謂之全民理性思辯，自當出於具有 該等民主基礎能力之國民，此等國民人格又只有在充分暴露 於不同意見，並學習如何彼此說服與互相溝通，免遭教條式 或壓抑式言論之灌輸之社會生活中，始能型塑與內化。現代 社會中，傳播媒體乃為影響公眾意見形成最主要的公共論壇 ，其既是國民接收資訊或言論之重要管道，亦是國民表達意 見或言論之重要管道，不論就國民意見交換以凝聚共識，抑 或是國民民主人格之形成上，均扮演非常重要之角色。從而 ，關於媒體之管制的政策目標，就不能僅止於消極的言論自 由保障，尚必須積極確保各種多元意見可藉由媒體發聲，並 令其可自由、有效為一般國民所接收，為現代政府公共行政 重要之一環。」 ②「我國歷經長期戒嚴，言論傳播之管道極端受限，於國民民 主人格之形成有極不利之影響。解嚴後，隨著科技發展，頻 譜增加，媒體市場結構確實處於激烈的競爭狀態，國民民主 素養雖漸成熟，但島國之媒體市場規模過小而易於操作，即 使各種意見有更多機會被傳播於公眾，惟相對的由於選擇的 增加，民眾習於固定觀賞符合其既定立場與意見之頻道，有 致生媒體經營者為了迎合其群眾，甚至傾向於更為極端的主 張，提供更符合其收視群眾之理念的資訊與觀點，而篩選掉 與其支持群眾（或媒體經營者本身）所持立場不符之論點或 資訊，導致頻道雖然增多，但是社會不同立場的群體，其所 獲得之資訊與論點卻越趨於單一與極端，進而激化社會不同 立場群體間之互不理解與對立。職是之故，我國在第一次政 黨輪替所進行政府改造期間，針對具有轉型正義課題的通訊 傳播管制，政黨勢力基於相互安全保障之下，同意以93年所 通過之中央行政機關組織基準法中獨立機關模式設立國家通 訊傳播委員會（即被告），以合議制的方式，做多元專業的 審議辯論，擺脫政治對立，掃除影響多元價值呈現的上述結 構性障礙，在我國特殊的歷史文化背景下，具有關鍵的民主 轉型意涵。」 ③「通訊傳播中媒體經營權，相對於個人言論自由，僅係工具 性基本權利，類似於憲法上之『制度性保障』，係為實現個 人言論自由所由設，與言論自由受絕對保護，不應做相同對 待，而應從功能角度，以利益權衡而非絕對保護之方法為之 。因此，媒體經營權於制度上本來就被設計為係受公眾之信 託而使用頻譜之權利……是不論就促進民主思辯、訊息多樣 化、弱勢者免於汙名化等角度以觀，攸關言論傳播之媒體經 營權，都有進行管制之必要，管制重點不在於維護媒體市場 中各媒體競爭之公平性，而在於媒體市場中多元言論並呈之 可能性。有鑑於前述我國媒體頻道雖然增多，但是社會不同 立場的群體，其所獲得之資訊與論點卻越趨於單一與極端之 現狀，力求單一媒體言論亦多元，使單一收視習慣之民眾亦 能獲取多元資訊，能得進行民主思辯，乃當務之急。此際， 適當管制媒體經營的內部組織與決策流程，使每一個節目播 放的決策，或至少媒體總體節目播放的決策上，能考慮到多 元價值理念的維護，確有必要，且此管制之重要，對一個民 主習慣尚未固化之國家，甚至直接連結至民主進程是否能延 續不墜，這也就是被告之所以被設計架構為獨立機關，求以 避免任何勢力干涉之原因。在前述媒體經營權並非受到一般 權利保障之前提下，基於通訊傳播基本法第1條、第3條，第 5條及訊國家通訊傳播委員會組織法第1條所一再揭示設立被 告此一獨立機關，職司多元價值維護之立法意旨」。 ⑵「多元文化」之意涵、憲法意義及表現指標： ①「多元文化」及「維護人性尊嚴、尊重弱勢權益」，均非被 告於原處分所創，而是立法者以前揭基本法及組織法明揭， 業如前述。 ②有關「多元文化」（或「媒體多元」、「多元化」、「媒體 多樣」）係一反省主流社會族群、意識、階級、語言、性別 、性傾向、宗教、信仰、世代、習俗、價值觀等不同文化群 體權力支配之重要概念，亦即社會上本即普遍存在不同文化 群體與文化實踐，但其中往往有主要或強勢群體憑藉其數量 或資源優勢，或透過思想洗腦的方式，鞏固其擁有之優勢地 位，並壓抑非主流或弱勢之各種力量，使後者處於被犧牲、 被支配或被剝制之不公平情狀，因此，必須透過相關政策之 設計，面對主流/優勢與少數/弱勢力量間之差異，給予合理 之平等參與機會，其意涵包含了「競爭」、「參與」、「分 權」、「制衡」、「差異」、「認同」等精神，以使媒體發 揮其民主、公共的特色，促成不同差異文化群體間之互相尊 重、包容、選擇及欣賞。這在存有不同族群及意識衝突對立 之我國當前社會，其重要性不言可喻。 ③「多元文化」（Multiculturalism）之概念固起源於西方自 由民主社會面對不同種族、移民文化爭議的一種態度、策略 及價值，但實則呼應我國憲法對人性尊嚴價值之維護。司法 院大法官釋字第613號解釋理由即指出：「通訊傳播媒體是 形成公共意見之媒介與平台……鑑於媒體此項功能，憲法所 保障之通訊傳播自由之意義，即非僅止於消極防止國家公權 力之侵害，尚進一步積極課予立法者立法義務，經由各種組 織、程序與實體規範之設計，以防止資訊壟斷，確保社會多 元意見得經由通訊傳播媒體之平台表達與散布，形成公共討 論之自由領域」之意旨。準此，只有在防止媒體集中壟斷， 確保社會多元意見得經由通訊傳播媒體之平台表達與散布之 「媒體多元」情況下，落實媒體外、內部之「競爭」、「參 與」、「分權」及「制衡」機制，以期媒體提供更多選擇而 達成前述「多元文化」之立法目的。總之，媒體之使用應以 社會公共利益為依歸，提供教育、文化、娛樂及資訊平台功 能，發揮增進社會人民福祉之正面利益，非僅不可淪為政府 思想控制或政黨惡鬥工具，亦不能全然成為企業集團謀利之 媒介，因此，世界先進國家通訊傳播主管機關在媒體產業所 推動之政策方向，都是朝向實現媒體多元之目標發展。 ④媒體之文化多元，則表現於「組織結構多元」與「媒體內容 多元」等構面。多元文化之政策設計及檢視指標，亦即在於 媒體之組織結構，以及媒體之內容表現。而媒體之組織結構 是否能達到「競爭」、「參與」、「分權」及「制衡」之多 元文化表現，更是首要攸關。蓋媒體內容，無非是媒體組織 結構之產出，若沒有「競爭」、「參與」、「分權」及「制 衡」之多元媒體組織結構，實難期待有多元意見及多元表現 之媒體內容。再就媒體組織結構之多元而言，控制股東、資 金來源、經營管理階層、組織決策及參與方式、人員多樣及 專業獨立等，均為重要指標之一，亦為促進多元文化之重要 策略及方法。 ⑶如前所述，本件既有朝媒體組織集中化、減損「競爭」、「 參與」、「分權」及「制衡」等多元文化表現之重大負面效 應存在（如公聽會鑑定意見所稱原本可能不同的報紙意見、 衛星電視意見及無線電視意見，會變成報紙意見＝衛星電視 意見＝無線電視意見，「一旦控制在某個企業集團裡，他的 意見是從上面指導到下面是一言堂，沒有任何差異」），基 於前開立法之特別授權，被告於原處分內附加促進「維持市 場公平競爭、避免言論集中」、「保障內容多元化」之各附 款，如前述鑑定意見所稱介入媒體經營之內部組織與決策流 程，有其適當性及必要性。 ⑷原告舉出部分學說評論，指摘系爭附款並無法律依據，亦未 經法律明確授權，已違反法律保留原則云云。惟，原告引用 相關論述均尚未觸及前述基本法與組織法賦予被告以資訊、 傳播、法律及財經等專業多元辯論之獨立機關決策模式，以 及為求維護多元維護與促進多元文化均衡發展之立法特別授 權，其論述尚非周全，自不能以偏蓋全。 ⑸原告爭執被告援引通訊傳播基本法第1 條、第16條作為其法 律授權依據，但未說明本件與該法有何競合或牴觸之情形云 云。按「法律競合」指法律在同一性質事件上之適用有規範 重疊或複數問題，因同時需適用二以上之法律條文，亦稱法 規競合，因各種法律適用目的、範圍與法律效果各有不同， 故須就相關法律加以比較後，考量其所在體系位置及其與相 關規範間之關聯，定其適用優先順序，以資發揮規範功能。 經查，廣播電視法因立法較早，其雖就廣播電視事業之負責 人變更規定應經主管機關裁量許可，但該法就其該許可審查 有關經營權實質移轉所涉文化多元、媒體集中等因素並無直 接之明文規定，是立法院92年通過通訊傳播基本法，揭諸「 提升多元文化」、「促進多元文化均衡發展」等原則，使被 告藉由上開法規間重疊、複數適用，並按基本法優先於普通 法、新法優先於舊法進行比較及解釋，發揮規範功能。因此 ，原處分有通訊傳播基本法第16條「得依本法原則（含多元 文化之促進及維護等原則）為法律之解釋及適用；其有競合 者，亦同」之適用，應無疑義。 ㈣並聲明求為判決駁回原告之訴。訴訟費用由原告負擔。 五、本件事實概要欄所載事實，為二造所不爭執。歸納雙方之陳 述，本件爭點厥為：⑴原告是否仍有權利保護必要？⑵原處 分之附款是否適法？是否違反平等原則、比例原則、不當連 結禁止原則等一般原理原則？茲分述如下： ㈠關於原告是否仍有權利保護必要部分： 1.依行政訴訟法260條第3項規定，受發回或發交之高等行政法 院，應以最高行政法院所為廢棄理由之法律上判斷為其判決 基礎。 2.最高行政法院104年度判字第87號判決發回意旨略以： ⑴行政程序法第123 條第2 款、第3 款規定：「授予利益之合 法行政處分，有下列各款情形之一者，得由原處分機關依職 權為全部或一部之廢止：……原處分機關保留行政處分之 廢止權者。附負擔之行政處分，受益人未履行該負擔者。 ……」、第110 條第3 項規定：「行政處分未經撤銷、廢止 ，或未因其他事由而失效者，其效力繼續存在。」；行政執 行法第27條規定：「（第1 項）依法令或本於法令之行政處 分，負有行為或不行為義務，經於處分書或另以書面限定相 當期間履行，逾期仍不履行者，由執行機關依間接強制或直 接強制方法執行之。（第2 項）前項文書，應載明不依限履 行時將予強制執行之意旨。」、第30條規定：「（第1 項） 依法令或本於法令之行政處分，負有行為義務而不為，其行 為不能由他人代為履行者，依其情節輕重處新臺幣五千元以 上三十萬元以下怠金。（第2 項）依法令或本於法令之行政 處分，負有不行為義務而為之者，亦同。」、第31條規定： 「（第1 項）經依前條規定處以怠金，仍不履行其義務者， 執行機關得連續處以怠金。（第2 項）依前項規定，連續處 以怠金前，仍應依第二十七條之規定以書面限期履行。但法 律另有特別規定者，不在此限。」以上所謂「負擔」者，乃 與一授益處分相結合，對相對人所設定之作為、容忍或不作 為之義務。負擔本身具有實質之規制內容，亦為獨立的行政 處分，因此不同於僅為行政處分成分之期限或條件。又負擔 雖受其所結合主要處分效力之影響，於主要處分被撤銷或廢 止時一併失效，但如果主要處分仍有存續力，對於違反其所 附負擔之義務者，除得廢止主要處分外，並得以間接強制或 直接強制方法執行之，包括不能由他人代為履行者，依其情 節輕重處新臺幣五千元以上三十萬元以下怠金，及於仍不履 行其義務時，連續處以怠金。故相對人如不服該負擔，自得 於循序提起行政訴訟時，選擇採取撤銷訴訟類型作為權利救 濟方法，且由於撤銷判決可以直接免除其權利或法律上利益 受損的狀態，堪認其訴訟具有權利保護必要。 ⑵本件被告於98年6 月29日作成附有系爭附款之原處分後，原 告經依勤業眾信會計師事務所98年7 月6 日勤眾投資000000 0 號代理申請，經被告以98年9 月10日通傳營字第09841062 860 號函許可原告改選董事為法人董事榮麗公司指派代表人 林聖芬、鄭優、楊立民、施養昇、胡雪珠、劉益宏及王嶠奇 、法人董事晟達投資股份有限公司指派代表人呂百倉及法人 董事正聲廣播股份有限公司所指派代表人李永貴，林聖芬並 當選為常務董事及董事長、鄭優及呂百倉並當選為常務董事 ；監察人為法人監察人德慶盛投資股份有限公司指派代表人 何國華、蔡紹淳及吳根成。又經勤業眾信會計師事務所98年 8 月3 日勤眾投資0000000 號代理申請，經被告以98年9 月 17日通傳營字第09841063080 號函許可原告申請總經理由饒 聖雄變更為吳戈卿；復經勤業眾信聯合會計師事務所100 年 1 月6 日勤投00000000號函申請，經被告以100 年3 月1 日 通傳營字第10041008050 號函許可原告申請總經理由吳戈卿 變更為李泰臨代理；再經原告100 年4 月1 日勤投第000000 00號函申請，經被告以100 年5 月27日通傳營字第10041027 160 號函許可原告董事由李永貴變更為劉本善，監察人由何 國華變更為蔡紹方；又經原告委由資誠聯合會計師事務所10 0 年9 月1 日資稅字第11006135號函申請，經被告以100 年 12月16日通傳營字第10041078130 號函許可原告選任謝天仁 、陳永清為獨立董事；又經原告委由資誠聯合會計師事務所 101 年6 月28日資稅字第12004095號、8 月9 日資稅字第00 000000-0號函申請，經被告以101 年9 月12日通傳傳播字第 10100314540 號函許可原告改選董事為神旺投資股份有限公 司指派代表人林聖芬、施養昇、胡雪珠、劉益宏、王嶠奇、 晟達投資股份有限公司指派代表人呂百倉、正聲廣播股份有 限公司指派代表人劉本善、獨立董事謝天仁、陳永清，林聖 芬並選任為董事長；監察人為樂川股份有限公司指派代表人 蔡紹方、蔡紹淳及吳根成。復經原告委由資誠聯合會計師事 務所102 年3 月18日資稅字第13001522號函申請，經被告以 102 年4 月19日通傳傳播字第10200128070 號函許可原告法 人股東神旺投資股份有限公司原指派代表人施養昇解任董事 職務，改派平秀琳；又經原告委由資誠聯合會計師事務所10 2 年10月11日資稅字第13007204號、10月24日資稅字第0000 0000-0號函申請，經被告以102 年11月6 日通傳傳播字第10 200519990 號函許可原告總經理由李泰臨變更為郭人杰代理 ；再經原告以102 年11月15日中視總財字第102001206 號函 申請，經被告以102 年12月11日通傳傳播字第10200592820 號函許可原告法人股東神旺投資股份有限公司原指派代表人 劉益宏解任董事職務，改派顧超。另外，原告之電視執照迭 於99年間及101 年間申請換照，經被告核准換照，執照有效 期自99年7 月1 日起至105 年6 月30日止等情，有上揭函文 及被告換發之執照號碼為00000000及00000000電視執照附原 審卷可稽（參見本院發回前審卷第561 至572 頁）。原告於 本件原處分後，迭經多次申請董事長、董事、總經理、監察 人等變更，以及原告原有電視執照於本件訴訟進行中之99年 間屆期，另經原告提出營運計畫書申請換照（101 年間因執 照格式變更而另行換發），均經被告分別准許在案，乃在本 件原處分具有存續力的基礎上，陸續所為行政處分，且迄今 原處分未經撤銷、廢止，或未因其他事由而失效，其效力繼 續存在，系爭附款亦仍具存續力，除被告仍可因原告日後不 履行系爭附款而廢止原處分外，並得以間接強制或直接強制 方法執行之，此觀被告於99年6 月30日核准換發電視執照以 後，仍分別於100 年7 月4 日、100 年8 月5 日、100 年8 月17日、100 年8 月26日前後四次發函原告，以原告未履行 系爭附款中有關設置獨立董事為由，連續課處原告四次怠金 ，藉以強制原告履行該項負擔等情自明（參見原告103 年9 月9 日行政訴訟陳報㈡狀附件，本院發回前審卷第582 頁以 下），否則牽一髮而動全身，如果原處分因嗣後被上訴人所 為核准變更董事長、董事、總經理、監察人或換發電視執照 而失去規制力，則在其失去規制力後，以原處分為基礎的行 政處分豈不是產生骨牌效應，跟著失去規制力？益見原處分 與系爭附款之規制效力迄今仍然繼續存在，並未因原告董事 、總經理、監察人是否曾獲准變更或電視執照有無獲准換發 而有所差別，原告自得選擇採取撤銷訴訟類型作為權利救濟 方法，而不是以原處分已無回復原狀可能，改提起確認其違 法之訴；且由於撤銷判決可以直接免除其權利或法律上利益 受損的狀態，堪認其訴訟具有權利保護必要等語。 3.是依行政訴訟法260條第3項規定，本院應受上開發回意旨拘 束，應認本件訴訟原告具有權利保護必要。 ㈡關於原處分之附款是否適法部分： 1.本件原告為電視事業，其主要法人股東榮麗公司，分別持有 原告44.5% 股權及中天電視公司68.12%股權。而榮麗公司之 主要股東余建新（持有榮麗公司72.98%股權）將股權全數讓 予旺旺集團之旺旺公司，同屬旺旺集團之蔡合旺事業股份有 限公司並持有中時公司100%股權之事實，為兩造所不爭執； 而原告因主要法人股東榮麗公司改派行使原告董事長、常務 董事、董事，監察人及總經理職權之自然人代表，而為本件 負責人變更許可之申請，被告認此申請實質為股權移轉許可 之申請，並形成旺旺集團同時跨業經營電子媒體之無線電視 台與衛星電視事業及平面媒體之報紙，有影響媒體多元觀點 呈現之虞，而分別於98年5 月4 日及5 月8 日舉行預備聽證 及聽證，由原告、中天公司、利害關係人、專家鑑定人、學 者，相關政府機關、公民團體陳述意見，經被告委員會決議 ，被告委員翁曉玲出具協同意見書，作成附加如事實欄所載 附款之許可處分，有勤業眾信會計師事務所97年12月26日勤 眾投資0000000 號（原處分卷二第1-2 頁）、98年2 月10日 勤眾投資0000000 號申請書（原處分卷二第4-5 頁）、被告 98年4 月17日通傳營字第09841025620 號公告（原處分卷一 第1-4 頁）、聽證紀錄（原處分卷一第18-114頁）、台灣大 學法律學院科技整合法律學研究所教授黃銘傑「中國電視股 份有限公司及中天電視股份有限公司申請董事長、董監事及 總經理變更案之鑑定意見書」（原處分卷三第1-8 頁）、中 正大學傳播學系副教授羅世宏「中視、中天申請董事長、董 監事及總經理變更案聽證會專家鑑定意見書」（原處分卷三 第9-12頁）、被告委員翁曉玲協同意見書（原處分卷一第12 6-138 頁）、被告98年5 月27日第301 次委員會議紀錄（原 處分卷一第115-125 頁）、98年6 月3 日第302 次委員會議 紀錄（原處分卷二第158-162 頁）及原處分（原處分卷二第 163-170 頁）等資料影本附卷可稽。此部分事實先予敘明。 2.按通訊傳播基本法第1 條規定：「為因應科技匯流，促進通 訊傳播健全發展，維護國民權利，保障消費者利益，提升多 元文化，特制定本法。」第5 條規定：「通訊傳播應維護人 性尊嚴、尊重弱勢權益、促進多元文化均衡發展。」；廣播 電視法第1 條規定：「為促進廣播、電視事業之健全發展， 維護媒體專業自主，保障公眾視聽權益，增進公共利益與福 祉，特制定本法。」第4 條第1 項規定：「廣播、電視事業 使用之電波頻率，為國家所有，由交通部會同主管機關規劃 支配。」第13條規定：「廣播、電視事業之組織及其負責人 與從業人員之資格，應符合主管機關之規定。」第14條第1 項規定：「廣播、電視事業之停播，股權之轉讓，變更名稱 或負責人，應經主管機關許可。」 3.次按行政程序法第93條第1 項規定：「行政機關作成行政處 分有裁量權時，得為附款。無裁量權者，以法律有明文規定 或為確保行政處分法定要件之履行而以該要件為附款內容者 為限，始得為之。」行政處分為附款，除於裁量處分，本條 項之規定即可作為賦予行政機關附加附款權限之一般性法規 範依據外，在羈束處分，限於法律明定或為確保行政處分法 定要件之履行，始得為之（以上所述，學說稱之為「附款容 許性」）。而行政程序法第94條規定：「前條之附款不得違 背行政處分之目的，並應與該處分之目的具有正當合理之關 聯。」是以行政處分之附款必須具合目的性，且不得有不正 當之聯結。又因行政處分是否及如何為附款，係行政機關裁 量權之行使，此項裁量權之行使，除不能出於錯誤或不完整 的事實認定外，尚不得有逾越權限及濫用權力情形（行政訴 訟法第201 條參照），自應受一般法律原則（例如明確性原 則、比例原則及平等原則等）之拘束。據此，行政處分相對 人對該處分之附款提起撤銷訴訟時，行政法院自應先審查該 附款之容許性，再就其是否出於錯誤的事實認定或不完全的 資訊，有無具合目的性、不正當之聯結或違反一般法律原則 ，審查其合法性。 4.本件雖得以附款方式而為處分，惟附款仍應符合一般法律原 則： 原告因主要法人股東榮麗公司改派行使原告董事長、常務董 事、董事，監察人及總經理職權之自然人代表，而為本件負 責人變更許可之申請，被告認此申請實質為股權移轉許可之 申請，並形成旺旺集團同時跨業經營電子媒體之無線電視台 與衛星電視事業及平面媒體之報紙，有影響媒體多元觀點呈 現之虞，而分別於98年5月4日及5月8日舉行預備聽證及聽證 ，由原告、中天電視公司、利害關係人、專家鑑定人、學者 ，相關政府機關、公民團體陳述意見，經被告委員會決議， 委員翁曉玲出具協同意見書，而為附加如事實概要欄所載附 款之許可處分；有關廣播電視事業負責人之認定範圍和資格 要件，主要法源依據係廣播電視法第5條第3項、第5條之1第 3 項及依同法第13條和第50條授權訂定的「廣播電視事業負 責人與從業人員管理規則」，而前述法令僅係規範負責人之 消極任用資格，並未對於擔任負責人之適任條件有所規範； 然廣播電視法14條第1 項既規定廣電事業變更負責人應經主 管機關「許可」，被告當然應於具體個案中就擬任負責人之 適任能力進行調查與判斷，方能落實此規定之實質意涵；再 者，上開法文規定不僅「變更負責人」應經被告同意，「股 權之轉讓」亦須經被告同意，就本案而言，原告股份雖未直 接轉移，但其背後母控股公司股權移轉，對原告而言，實質 上即生股權移轉效果，此種經營權轉換情況下所為負責人變 更，已超脫單純因公司治理需要或負責人個人因素導致之人 員更迭，被告將之視為股權轉讓案件予以審查，並不為過。 質言之，此等由廣電事業背後的控股法人股權移轉所造成之 廣電事業股權「間接移轉」情事，若不以股權轉讓視之，那 麼法規針對廣電事業股權轉讓所設之任何條件，技術上皆可 透過此種間接移轉予以規避。又許可與特許尚有所不同，前 者乃人民於憲法上所保障固有權利之回復，若申請條件齊備 ，行政機關就應給予許可，無裁量權限，予以限制需合乎法 律保留授權明確性；後者乃為公益目的，主管機關所創設賦 予人民之權利，人民即使申請條件齊備，行政機關仍得裁量 是否給予許可，擬予限制原則上只需法律概括授權即可，而 廣播電視法第4 條第1 項已明定廣電事業使用之電波頻率為 國家所有，由交通部會同主管機關規劃支配，此一觀點下， 規範媒體經營權之許可，乃至於廣播電視法第14條所規範之 股權轉讓（其實即為經營權轉讓）「許可」，其法律上性質 應為「特許」，而非單純之許可。被告就上原告爭申請許可 與否，既然以股權轉讓視之，自有其裁量權限，法律性質上 係屬裁量處分，以附加附款方式而為處分，乃行政程序法第 93條第1 條所容許。惟依前開說明，該附款仍應符合一般法 律原則。 5.系爭附款內容之合法性存有下列疑義： ⑴系爭附款差別待遇所憑據之事實欠缺實證資料証明： ①行政程序法第93條第1 項固可作為賦予行政機關對於裁量處 分附加附款權限之一般性法規範依據，行政機關於作成裁量 處分之同時為附款，並不違反法律保留原則，惟其於行使為 附款之裁量權限（是否及如何為附款）時，所憑據之事實， 應依證據認定之，無裁量之問題。 ②原告主要法人股東榮麗公司，分別持有上訴人44.5% 股權及 中天電視公司68.12%股權，榮麗公司之主要股東原係余建新 （持有榮麗公司72.98%股權），而余建新將其持有之榮麗公 司股權全數讓予旺旺集團之旺旺公司前，榮麗公司已指派有 自然人代表分別擔任原告和中天電視公司之董事長、常務董 事、董事及監察人職務，已有同時擔任原告常務董事及中天 電視公司監察人職務，或同時擔任原告監察人及中天電視公 司董事職務，或同時擔任原告總經理及中天電視公司董事長 職務之情形，此事實為二造所不爭執。 ③上述情形與本案余建新將其持有之榮麗公司股權全數讓予旺 旺公司後，榮麗公司改派自然人代表分別擔任原告和中天電 視公司之董事長、常務董事、董事及監察人職務，其中有同 時擔任原告常務董事及中天電視公司監察人職務，或同時擔 任原告監察人及中天電視公司董事職務，或同時擔任原告總 經理及中天電視公司董事長等情形類似。 ④然被告於余建新持有榮麗公司股權，榮麗公司指派自然人代 表分別擔任原告和中天電視公司之董事長、常務董事、董事 與監察人職務，及經由董事會選任總經理，一併報請主管機 關許可時，並未於作成許可處分時附加類似本件之附款（即 命原告或中天電視公司法人股東之榮麗公司，其指派於原告 之法人董事、監察人代表，其兼任中天電視公司或原告之董 事、監察人者，應於三個月內變更之，不得兼任；原告或中 天電視公司應於一年內設置至少一名獨立董事；原告或中天 電視公司的部門經理以上之人員，不得兼任中天電視公司或 原告之職務等項目）。換言之，被告於余建新將其持有之榮 麗公司股權全數讓予旺旺公司後，榮麗公司改派自然人代表 分別擔任原告和中天電視公司之董事長、常務董事、董事及 監察人職務，並經由董事會選任新總經理，報請被告許可時 ，才有本件附款之附加。究竟其差別待遇所憑據之事實其實 證資料為如何？被告自應為充分之說明。 ⑤然被告僅泛稱：依原處分卷內相關鑑定報告及統計資料，媒 體集中化乃傳播產業陸續發展成形之匯流趨勢，於余建新取 得榮麗公司股權之後，通訊傳播市場之媒體集中現象產生， 致生多元性減損之結果，此為先前所無，兩案尚無從互為比 擬云云。惟究有何實證資料累積可資檢驗，並未具體指明， 尚無從判斷被告為附款裁量所據事實是否存在。 ⑥申言之，被告在前一次就原告董監事變更申請，曾於95年3月 28日第21次委員會中作成決議：「一、本案就黨政軍退出媒 體經營、跨媒體經營、外資介入疑義及股權集中等四大議題 充分討論後，通過中廣、中視負責人及董監事變更案……三 、至於跨媒體經營等方面，請天津街辦公室再補充國外相關 立法先例。四、本案涉及之跨媒體議題，多數委員認為本案 在形式外觀上雖無違反現行廣電法令，但此議題深值委員會 未來加以重視」。準此，被告當時立場即為該案經充分考量 跨媒體經營等情事後，不應僅因「跨媒體經營」就認為違法 。同時，為使未來能審慎因應此一議題，被告也要求內部先 蒐集、彙整國外相關立法先例，如此方能在有必要時，以立 法方式加以規範。然而，被告於95年3月28日作成該次決議後 ，並未依決議提出過任何國外相關立法先例，以供公眾理性 討論是否有對「跨媒體經營」進行特別規範之必要性、何種 管制手段方屬適當而符合比例原則，及如何一體適用以符合 平等原則，但卻於98年作成原處分時，以附加系爭附款方式 作成處分，顯然違背被告委員會先前決議。 ⑦抑有進者，被告鑑定人所指之節目互播、重播，非得作為認 定言論集中化之依據： 我國有線電視自82年合法化以來，電視頻道數量由過去的三 台暴增至現今之近百台，市場開放及產業急速成長雖然提供 了觀眾更多的收視選擇，但在市場過度膨脹下，資源受到稀 釋，造成電視頻道業者製作節目的種種困境，業者面臨的問 題不僅是製作成本的提升，同時還必須面對製作成本無法經 由廣告回收之嚴峻挑戰。考量節目製作成本高，因此主要方 式就是將製作完成之節目提供給其他電視台播出，讓更多閱 聽人可以觀賞，俾使節目之製作費用可以回收。無論戲劇或 綜藝類節目，節目互播於原處分作成前、後均為國內電視台 之常態現象，不僅原告與中天電視公司有鑑定人所稱之節目 互播、重播情形，公共電視、台視、華視、民視、八大、三 立及TVBS電視台亦有此等情形，有的節目甚至於4家電視台 間互播及重播，此已為公知之事實。顯見節目互播、重播為 普遍現象，與跨媒體經營無關，被告以此指其造成多元化之 減損，並以之作為行使裁量權所依據之事實，顯有錯誤。 被告稱縱有其他不同業者之電視台曾有節目互播或重播，但 均未見有任何電視頻道於平日係以「41.7% 」之時間聯播其 他媒體業者之頻道節目云云。惟此與事實並不相符。例如： 寰宇綜合台僅在完全重播「康熙來了」、「大學生了沒」、 「小燕之夜」等節目（本院卷第120 頁）；又如亞洲綜合台 則是幾乎完全重播民視的「綜藝大集合」與華視「天才衝衝 衝」等節目（本院卷第121 頁）。按，寰宇綜合台與亞洲綜 合台均與原告、民視或華視非屬同一媒體集團，但其重播比 例則幾乎達100%，何以被告不認為如此會有減損媒體多元化 之疑慮而要求其不得重播？由此可見，被告以節目重播作為 認定言論集中化之依據，顯不可採。 ⑵系爭附款與原處分之目的，欠缺正當合理之關聯，違反比例 原則： ①依通訊傳播基本法，促進多元文化均衡發展，固係通訊傳播 事業之社會責任；保障公眾視聽權益，增進公共利益與福祉 則係廣播電視法揭櫫之立法目的。但多元文化與節目多元化 並非完全相同命題，節目多元化與保障公眾視聽權益，增進 公共利益與福祉，亦無絕對的關連（節目的優質化才是）； 而維護市場公平競爭的環境應委諸公平交易法的規範功能（ 公平交易法第1條參照）。至於行為時國家通訊傳播委員會組 織法第1條固規定：「為落實憲法保障之言論自由，謹守黨政 軍退出媒體之精神，促進通訊傳播健全發展，維護媒體專業 自主，有效辦理通訊傳播管理事項，確保通訊傳播市場公平 有效競爭，保障消費者及尊重弱勢權益，促進多元文化均衡 發展，提升國家競爭力，特設國家通訊傳播委員會。」，但 此僅為機關組織法所揭示的機關成立目的，尚難作為行為法 的主要法源。 ②系爭附款3 要求原告部門經理以上之人員，不得兼任中天電 視公司之職務；其廣告、業務部門與節目部門均須獨立，應 獨自設立自有攝影棚，並不得與中天電視公司有節目聯合招 攬之情事。其處分理由略稱係為保障同為一法人股東控制下 之原告與中天電視公司經營與內容（包括節目、新聞與言論 ）之多元，並為防止混合結合之事業透過互惠、交換或搭售 手段之交易方式，排除其他媒體交易機會等語，其中節目多 元化之要求，似係針對原告與中天電視公司有互播節目之情 形而來，然現今國內通訊傳播事業（包括有線、無線及衛星 廣播電視台）琳瑯滿目，競爭激烈，其市場似已達飽和狀態 ，業者為節省成本支出，乃採取彼此間節目互相播出之策略 ，單獨命原告設立自有攝影棚，節目部門須獨立，並不得與 中天電視公司有節目聯合招攬之情事，勢將增加原告之營業 成本，反有礙公平與自由競爭，亦無助於改善業界節目互播 的現象（因為將本求利乃營利事業的生存法則）。何況所謂 應獨自設立自有攝影棚，僅涉及單純硬體設備之利用，與軟 體即節目內容無關，利用同一攝影棚亦可製作不同之節目、 播放不同的新聞與發表不同的言論，故該等附款何以會有助 於提升多元文化？其間邏輯實難以理解。又節目收視率與廣 告營收金額通常成正比，縱使將廣告、業務及節目部門拆分 ，部門之間也會對節目內容有所討論，基於營利導向及業績 需求，公司內部各部門本難真正獨立，且文化出自人的素質 ，縱令部門可以獨立亦不能確保會發展出多元文化（節目、 新聞與言論多元），其間並無絕對的因果關係。是原告主張 系爭附款與原處分之目的，欠缺正當合理之關聯，與違反比 例原則（採取之方法似無助於目的之達成），尚非無據。 ⑶系爭附款未一體適用於其他所有電視台，違反平等原則： ①另按若節目多元化確如被告所稱，乃係基於廣播電視法之要 求，則此一要求當一體適用於所有電視台，而非僅針對原告 及中天電視公司。蓋就被告所稱之節目互播而言，根據被告 傳播內容處98年4 月20日研究報告，在作成系爭附款同一時 期台視共有11個節目係與其他電視台互播，節目互播之數量 及時間均超出原告與中天電視公司共同播出之兩個節目；且 台視與三立都會台更訂有「1 年3 部偶像劇合約」，建立長 期且固定之節目互播模式，而僅三立集團之年平均收視率即 高於原告及中天電視公司，再加以台視本身之收視率，及雙 方同一時期共有五個節目互相播出，豈非更有礙於多元化？ 不僅台視如此，同一時期華視亦有3 個節目與其他電視台互 播，其互播之數量及時間亦超出原告與中天電視公司，業據 原告提出該研究報告為證（參本院更審前卷3 第629 、630 頁，原證27號），然被告對於台視及華視確從未作成與本件 相同內容之附款，亦未作成要求渠等注意或改善之行政指導 ，卻以原告與中天電視公司之間有節目互播行為，節目不夠 多元化，而作成系爭附款，要求其廣告、業務部門與節目部 門均須獨立，應獨自設立自有攝影棚，並不得與中天電視公 司有節目聯合招攬之情事；並應在三個月內成立倫理委員會 ，且每三個月定期在網站公布委員會對節目內容自律之報告 ；原告（主頻、新聞臺、娛樂綜藝臺）各頻道應各自設置獨 立節目編審人員，並於三個月內提出內部流程管控機制之改 善計畫等。是原告主張系爭附款課予原告其他電視台所無之 義務，違反平等原則，亦非無據。 ②雖然被告另稱原告與中天電視公司彼此間尚有互相報導節目 或娛樂活動資訊之情形存在云云。惟商業或娛樂資訊，與公 共事務資訊不同，消費者主權強度較高（節目不好，或社會 大眾不感興趣，即無人購買此等資訊；反之，如節目優質， 社會大眾感興趣，互播或互相報導，亦無妨害公共利益與福 祉），尚無妨礙多元言論或文化之公益價值。 ⑷被告允許臺視與非凡電視之董監事彼此兼任，且非凡電視亦 有經營平面媒體，但被告對於非凡媒體集團卻未課予如原告 一般之系爭附款，足證系爭附款具有針對性，明顯違反平等 原則： ①依經濟部網站資料，臺視公司之代表人為黃崧，目前11名董 、監事中，除有1 名監察人席位由臺灣水泥股份有限公司擔 任外，其餘10席若非由黃崧家族擔任（包括黃崧、黃璋、黃 江、黃鏗），即由非凡國際科技股份有限公司（下稱非凡公 司）擔任（本院卷第220-221 頁）；而非凡公司之代表人亦 為黃崧，其4 名董、監事席位亦相同分別由黃崧、黃璋、黃 江、黃鏗擔任（本院卷第222-223 頁），不僅如此，該4 位 也正為飛凡傳播股份有限公司（即提供非凡新聞臺、非凡商 業台之衛星電視頻道事業，下稱飛凡公司）的全體董監事（ 本院卷第224-225 頁）。由此可知，臺視公司（無線電視） 與飛凡公司（衛星電視頻道）實已完全受黃崧家族所控制（ 合稱「非凡媒體集團」），而均係經被告允許負責人變更之 結果。更遑論臺視公司在99年11月時以曾以書面承諾「在上 市櫃掛牌前，逐步將飛凡傳播公司兼任臺視公司之董事、監 察人限縮至1/3 的比率內，並固定維持該比率」（本院卷第 249 頁），始獲被告同意因飛凡公司入主臺視公司所申請之 公司負責人變更，如今非凡媒體集團反其道而行，透過黃崧 家族完全控制臺視公司，被告卻對此不聞不問，亦未要求其 履行承諾。相較於原告，被告確實採取雙重標準，違反平等 原則甚明。 ②被告固辯稱臺視公司「有公營時期之鉅額虧損仍待民營化彌 補，且非如原告係股票上市公司，與原告背景仍有大異…其 跨媒體力量根本無從與原告所屬橫跨無線、衛星及新聞紙等 媒體版圖之旺旺中時媒體集團可得相提並論」云云。然而， 何以因「公營時期有鉅額虧損仍待民營化後彌補」，就不會 有被告所謂的「追求綜效」而減少節目多元化疑慮？被告以 此作為只對原告作成附款，但不對非凡媒體集團課予系爭附 款之理由，實無足採。 ③況非凡媒體集團不只擁有無線電視與衛星電視頻道，其亦有 經營平面媒體「非凡商業週刊」及「非凡新聞週刊」（本院 卷第227頁），故該集團與被告所稱原告所屬媒體集團橫跨 無線、衛星及新聞紙等媒體實無二致，實無道理系爭附款僅 有原告須受到規範之道理。被告僅在原告申請公司負責人變 更時，才以所謂「有減損節目多元性疑慮」為由，在原處分 中附加系爭附款；反之，對於同屬跨媒體之非凡媒體集團卻 未曾討論是否亦有相同疑慮，即無條件准許其負責人變更， 顯然違反平等原則。 ④此外，對原告內部治理方面，引進外部獨立董事，固有助於 原告內部獨立平衡，相互批評與制衡功能角色之發揮，促成 對外言論資訊提供的多元化，但盱衡當今社會，特定媒體有 特定的言論表現，乃眾所週知的事，然被告並未通案規劃要 求所有媒體都須設置獨立董事，以實現通訊傳播基本法所揭 櫫的多元文化均衡發展目標，而卻於許可上訴人申請變更其 負責人時，附款命其限期設置獨立董事（命其應於一年內設 置至少一名獨立董事），亦屬違反平等原則。 ⑸系爭附款欠缺明確性： 系爭附款4 要求原告須成立倫理委員會，但卻未具體說明倫 理委員會之組成人員身分、資格及審議方式為何；附款5 要 求原告應提出「內部流程管控機制之改善計畫」，顯然被告 認為原告內部流程管控機制仍有疏失不足之處，而有改善之 必要。惟原告管控機制疏失不足之處何在？原告應如何改善 始能符合要求？上開附款完全未予說明。被告既係以公權力 ，於許可處分附加附款課予原告此等負擔，則將來原告如未 履行上開負擔，或其履行方式不夠完全時，被告即可以廢止 原許可處分（行政程序法第123 條第3 款參照，且系爭附款 已保留此項廢止權），故系爭附款內容並非僅涉及媒體自律 問題，如其內容不明確，縱使原告可以自行體悟實踐該負擔 內容，亦無法確知其所行是否符合被告之要求，而將處於隨 時可能被廢止原許可處分的危險狀態。足見系爭附款此部分 內容欠缺明確性要求，亦不適法。 ㈢綜上，原告所訴，為可採信。從而，原處分關於附款部分於 法尚有未合。原告訴請撤銷原處分關於附款部分，為有理由 ，應予准許。 六、兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐 一論述，併此敘明。 七、據上論結，本件原告之訴為有理由，爰依行政訴訟法第98條 第1項前段，判決如主文。 中　　華　　民　　國　　104　 年　　11　　月　　12　　日 　　　　　　　　　　臺北高等行政法院第三庭 　　審判長法 官　黃　秋　鴻 法 官　陳　鴻　斌 　 　　 法 官　陳　金　圍 一、上為正本係照原本作成。 二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表 明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判 決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。 三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴 訟法第241條之1第1項前段） 四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同 條第1項但書、第2項） ┌─────────┬────────────────┐ │得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 │ │代理人之情形 │ │ ├─────────┼────────────────┤ │㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資│ │ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨│ │ 為訴訟代理人　 │ 立學院公法學教授、副教授者。 │ │ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│ │ │ 理人具備會計師資格者。 │ │ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代│ │ │ 理人具備專利師資格或依法得為專│ │ │ 利代理人者。 │ ├─────────┼────────────────┤ │㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、│ │ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。│ │ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者│ │ ，亦得為上訴審訴│ 。 │ │ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或│ │ │ 依法得為專利代理人者。 │ │ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關│ │ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬│ │ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業│ │ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │ ├─────────┴────────────────┤ │是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴│ │人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明│ │文書影本及委任書。 │ └──────────────────────────┘ 中　　華　　民　　國　　104　 年　　11　　月　　12　　日 書記官 劉 道 文