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臺北高等行政法院判決 　　　　　　　　　　　　　　　　　　 105年度訴字第1308號 　　　　　　　　　　　　　　　　　 107年8 月8 日辯論終結 原　　　告　東崢企業有限公司 代　表　人　林天亮（董事） 訴訟代理人　王至德　律師 被　　　告　臺灣菸酒股份有限公司 代　表　人　吳容輝（董事長） 訴訟代理人　胡峰賓　律師 複　代理人　陳品鈞　律師 上列當事人間政府採購法事件，原告不服行政院公共工程委員會 中華民國105年7月1日訴字第0000000號審議判斷，提起行政訴訟 ，本院判決如下： 主 文 原告之訴駁回。 訴訟費用由原告負擔。 　　事實及理由 一、事實概要： 原告於民國98年間參與被告辦理之「98年度國內裝菸酒用紙 製手提袋採購案」（下稱系爭採購案），由原告得標。嗣被 告查得依原告後續履約之出貨單所載主管為趙筱芸，與其中 投標廠商柏峻企業有限公司（下稱柏峻公司）負責人及出席 系爭採購案開標會議代表為同一人，有未得標廠商負責人為 得標廠商之員工情形，審認原告涉有政府採購法第87條第4 項（應更正為第3項）、第48條第1項第2款之情形，爰依政 府採購法第31條第2項第8款、投標須知第36條第8項、行政 院公共工程委員會（下稱工程會）89年1月19日(89)工程企 字第00000000號函釋（下稱89年1月19日函釋）等規定，以1 04年11月4日臺菸酒行字第1040022102號函（下稱原處分） 通知原告繳回押標金新台幣（下同）47萬7,060元。原告不 服，向被告提起異議後，經被告以104年11月30日臺菸酒行 字第1040023001號函，維持追繳押標金之決定（下稱異議處 理結果）。原告仍不服，提起申訴，遭申訴審議判斷駁回， 遂提起本件行政訴訟。 二、本件原告主張： （一）本件原處分於104年11月6日送達於原告，依政府採購法第 75條第1項第3款之規定，原告僅需在104年11月16日前向 被告提出異議即屬符合程序，原告早於104年11月14日即 已將異議函送達被告，並由被告聘僱之警衛收受，依行政 程序法第73條規定及最高行政法院106年度裁字第1989號 裁定意旨，已生合法送達之效力，有中華郵政股份有限公 司之「傳真查詢國內各類掛號郵件查單」（下稱掛號郵件 查單）可憑。又被告雖主張掛號郵件查單並未揭示其信件 內容，難認係異議文件，惟原告當時並無與被告另有其他 公文往來，而被告亦於同年11月30日駁回原告之異議，顯 見被告於11月30日前已收受原告之異議文件，依經驗法則 ，當可合理認定被告該日收受的文件即為原告提出之異議 函。 （二）原告並無影響決標價格或獲取不當利益而以契約、協議或 其他方式之合意，使廠商不為投標或不為價格之競爭者之 意圖，亦無足以影響採購公正之違法行為。原告並未禁止 　　　員工自行設立公司擔任負責人，員工設立公司亦無需經原 　　　告同意，故原告對於趙筱芸另擔任柏峻公司負責人一事並 　　　不知情。縱使知情，並無法即以此推論原告與柏峻公司有 　　　如何之共謀，而柏峻公司投標之金額並非不具競爭力，要 　難謂其有與原告合謀而為影響採購公正之違法行為之意圖 　，亦無法在客觀上實質增加原告得標之機會。復以，系爭 　　　採購案招標時，共有4家廠商參與投標，縱柏峻公司不參 　與投標，亦符合政府採購法第47條應有3家以上之廠商參 　與投標之規定，原告實無必要要求柏峻公司以不具競爭力 　之條件參與投標。 （三）依原處分內容所示，趙筱芸先以柏峻公司之負責人身分出 席開標會議並於簽到表簽到，開標日期為98年7月15日， 是被告至少於該日前即已知悉趙筱芸為柏峻公司之負責人 ，後於原告出貨單上載明其姓名，被告至遲應於收到出貨 單時，即可合理期待知悉柏峻公司之負責人任職於原告公 司。而被告於98年12月10日前即已取得上開簽到表及出貨 單，自可合理期待被告於斯時即得行使請求權，迄今已逾 5年，依行政程序法第131條規定及最高行政法院102年11 月第1次庭長法官聯席會議見解，被告之追繳押標金之請 求權已因5年時效之經過而罹於消滅。至於出貨單究為被 告所屬採購單位或收料單位負責一事，乃被告內部工作事 務之分配，並不影響本件請求權時效之進行；且被告本應 於原告完成履約後，隨時依職權進行稽核，其遲至監察院 要求說明始開啟稽核程序，其據此主張以完成稽核報告並 簽報董事長為時效起算日云云，有倒果為因之謬誤等語。 並聲明：申訴審議判斷、異議處理結果及原處分均撤銷。 三、被告則以： （一）原告異議函係於104年11月17日送達被告，有該異議函上 　　　被告總收文戳可憑，依政府採購法施行細則第105條之規 　　　定，已逾異議法定期間。原告雖提出掛號郵件查單及被告 　警衛室之印文為憑，然此等資料無法確認該文件即為原告 　　　提出之異議文件，且仍須由被告警衛以受雇人身分簽名或 　　　蓋其私章，始生與交付本人有同一之效力。又原告所提掛 　　　號郵件查單記載收件人為：「臺灣菸酒股份有限公司游百 　　　淳……收」，顯見該信件已指定收件人為該游姓人員，而 　　　非被告本身，依行政程序法第69條第2項規定，並未生向 　　　被告送達之效力。又原告主張其異議函業於104年11月14 　　　日「妥投」而已合法送達云云，惟「妥投」與合法送達究 　　　屬二事，所謂「妥投」，係單純郵政公司內部管理作業， 　與訴訟效力上之送達，不能等同視之，原告僅舉證於104 　　　年11月14日妥投，仍難謂其已於異議法定期間內合法送達 　　　被告。 （二）按政府採購法第31條第2項第8款認定有影響採購公正之違 反法令行為，不以結果犯為準，僅客觀上已實質增加得標 機會，使開標發生不正確結果之危險，即滿足構成要件， 最高行政法院103年7月份第1次庭長法官聯席會議決議意 旨可參。而原告得標系爭採購案，後續履約之出貨單所載 　　　主管為趙筱芸，與參與投標廠商柏峻公司負責人即出席開 　　　標會議代表為同一人，客觀上原告已實質增加得標機會， 　致使開標發生不正確結果之危險，且開標結果原告得標， 　被告依政府採購法第31條第2項第8款認定原告有影響採購 公正之違反法令行為，以原處分要求追繳押標金，並無違 誤。而趙筱芸亦於本院106年8月1日開庭時證稱，係由時 任原告公司總經理李淑貞之指示擔任柏峻公司之負責人， 且投標資料及應投標多少金額均由李淑貞提供等語。 （三）被告追繳押標金之請求權，依實務見解認應自請求權可行 　使時起算，被告政風處辦理專案稽核完成之日即104年9月 　10日，被告始知悉原告有無政府採購法不法干涉之情事， 　　　故本件請求權時效應自104年9月10日起算，而原處分作成 　　　日為同年11月4日，自不逾請求權時效5年期間。至出貨單 　　　係屬後續履約文件，並非採購文件，且各機關採購單位與 　　　收料單位並不相同，要求機關收料人員須對出貨單上所有 　　　資訊審查是否有圍標之可能，明顯不符常情。又政府採購 　　　法第31條第2項各款規定機關得向廠商追繳押標金之情形 　　　，其構成要件事實既多緣於廠商一方，猶在廠商隱護中， 　　　難期機關可行使追繳權，如均自被告收到履約出貨單之日 　起算消滅時效，顯非衡平，亦與消滅時效制度之立意未盡 　相符。又原告與柏峻公司間有「不同投標廠商投標文件筆 　跡雷同」、「未得標之原因為明顯不為價格之競爭」、「 　未得標廠商負責人為得標廠商之員工」等異常情形，而涉 　　　有違反政府採購法第50條第1項第7款及第87條第3、4項規 　定，須交叉比對原告與柏峻公司數年來之前後投標資料始 　　　得知悉，並非廠商於違法投標及履約時能掌握。 （四）再者，本件開標部分係由被告採購單位行政處辦理採購開 標程序，負責審查投標廠商資格及標價；而被告請購單位 係流通事業部，於採購開標階段並未參與審查投標廠商之 資格，無從知悉未得標公司之名稱、代表人及相關資訊。 　　　而開標檔案於簽奉被告長官核准後均歸採購單位行政處保 　　　管，被告請購單位即流通事業部，至履約結束前，無法再 　　　查閱前開檔案。本件決標後，被告採購單位行政處並不涉 　　　及後續相關履約事項，故被告採購招標承辦人員並不會與 　　　履約廠商接洽（即原告），尤其柏峻公司是未得標廠商， 　　　更無接觸之可能。至履約階段，請購單位即流通事業部， 　　　不會與未得標廠商負責人接觸，其於出貨單上僅核對廠商 　　　出貨單上之運送日期、數量、地址及廠商之大小章，對於 　　　廠商公司內部承辦員工之人名，無需核對。準此，被告確 　　　實無法將未得標之柏峻公司時任負責人之趙筱芸與原告公 　　　司出貨單上之趙筱芸做相關連結，因開標前標封為彌封， 　　　相關人員均不會到場。開標後至決標期間被告行政處所知 　　　悉之情事為趙筱芸為未得標柏峻公司之負責人，但無從知 　　　悉其為原告之員工；履約期間，依政府採購法相關規定， 　　　被告行政處均無法與得標廠商（即原告）接觸，被告流通 　　　事業部因依相關規定，無法查閱開標檔案、絕無可能知悉 　　　趙筱芸曾以柏峻公司之負責人身分參與前開投標。被告政 　　　風處係因監察院監察調查處於104年2、3月間前後發函調 　　　相關書卷資料，瞭解被告包含本件在內之數件採購異常購 　　　案資料，為釐清是否有違反政府採購法之情事，另自行篩 　　　選相關採購案後，辦理包括本件在內之異常採購案件專案 　　　稽核，將開標階段審查資料及嗣後履約階段文件兩相比對 　　　，始查悉上情等語。並聲明：駁回原告之訴。 四、本件如事實概要欄所載之事實，有開標決標紀錄（見原處分 卷第140頁）、系爭採購案契約書（見同上卷第114至128頁 ）、投標須知（見同上卷第129至132頁）、參與開標廠商簽 到表（見同上卷第66頁）、原告出貨單（見同上卷第67至72 頁）、原處分（見同上卷第46頁）、異議處理結果（見同上 卷第52至53頁）、申訴審議判斷書（見同上卷第3至15頁） 影本附卷可稽，洵堪認定。是本件爭點在於：被告以原告有 政府採購法第31條第2項第8款之事由，通知將追繳系爭採購 案之押標金，是否適法？ 五、本院之判斷： （一）按「行政院為統籌公共工程之規劃、審議、協調及督導， 設行政院公共工程委員會。」84年7月10日公布施行之行 政院公共工程委員會組織條例第1條定有明文。又為建立 政府採購制度，依公平、公開之採購程序，提升採購效率 與功能，確保採購品質，於87年5月27日經總統公布政府 採購法（自公布1年後施行）。依政府採購法第9條第1項 前段規定：「本法所稱主管機關為行政院採購暨公共工程 委員會……」第30條第1項規定：「機關辦理招標，應於 　　　招標文件中規定投標廠商須繳納押標金；得標廠商須繳納 　　　保證金或提供或併提供其他擔保。……」第31條規定：「 　　　（第1項）機關對於廠商所繳納之押標金，應於決標後無 　　　息發還未得標之廠商。……（第2項）機關得於招標文件 　　　中規定，廠商有下列情形之一者，其所繳納之押標金，不 　予發還，其已發還者，並予追繳：……八、其他經主管機 　關認定有影響採購公正之違反法令行為者。」第48條第1 　項第2款規定：「機關依本法規定辦理招標，除有下列情 　形之一不予開標決標外，有3家以上合格廠商投標，即應 　依招標文件所定時間開標決標：……二、發現有足以影響 　採購公正之違法或不當行為者。」第87條第3項：「以詐 　術或其他非法之方法，使廠商無法投標或開標發生不正確 　結果者，處5年以下有期徒刑，得併科新臺幣一百萬元以 　下罰金。」準此，工程會係政府採購法之主管機關，其依 　政府採購法第31條第2項第8款授權得補充認定該條項第1 　款至第7款以外其他「有影響採購公正之違反法令行為」 　類型，以為機關不予發還押標金或就已發還押標金追繳之 　法令依據。而「廠商有下列情形之一者，其所繳納之押標 金，不予發還，其已發還者，並予追繳：……㈧其他經主 管機關認定有影響採購公正之違反法令行為者。」且為系 爭採購案投標須知第36條第8項所明定（見原處分卷第78 至79頁）。 （二）次按政府採購法第31條第2項第8款規定所稱之「其他經主 　管機關認定有影響採購公正之違反法令行為」，係法律就 　發生同條項所定採購機關沒收或追繳廠商押標金法律效果 　之要件，授權主管機關在同條項第1款至第7款之行為類型 　　　外，對於特定行為類型，補充認定屬於「有影響採購公正 　　　之違反法令行為」（最高行政法院103年度7月份第1次庭 　長法官聯席會議決議參照）。主管機關依此款所為之認定 　，屬於對多數不特定人民，就一般事項所作抽象之對外發 　生法律效果之規定（行政程序法第150條第1項），具有法 　規命令之性質。準此，政府採購法第31條第2項第8款規定 　所稱之「其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令 　行為」，係指特定之行為類型，事先經主管機關一般性認 　定屬於「影響採購公正之違反法令行為」，而非於具體個 　案發生後，始由主管機關認定該案廠商之行為是否為影響 　採購公正之違反法令行為。工程會89年1月19日函釋稱： 　「……如貴會發現該3家廠商有本法第48條第1項第2款或 　第50條第1項第3款至第5款情形之一，或其人員涉有犯本 　法第87條之罪者，茲依本法第31條第2項第8款規定，認定 　該等廠商有影響採購公正之違反法令行為，其押標金亦應 　不發還或追繳。」並已公開載於公共工程會網站（網址： 　http://plan3.pcc.gov.tw/gplet/mixac.asp?num=1023） 　　　，可供公眾查詢。經核工程會89年1月19日函釋，係於90 　　　年1月1日行政程序法施行前所公布，行政程序法並無溯及 　　　適用於該函之餘地，前揭89年1月19日函釋作成時，行政 　　　程序法既未施行，非必須依行政程序法刊登於政府公報或 　　　新聞紙，工程會將上開函釋於該會網站公告，使一般不特 　定人得上網查悉，應認已踐行中央法規標準法第7條規定 　之發布程序，自合法發生法規命令效力，且未逾越上開母 　法之規定，對於該函釋於89年發布生效後發生之具體案件 　，自得予以適用，亦有最高行政法院104年度判字第710號 　判決意旨可資參照。至最高行政法院104年度4月份第1次 　庭長法官聯席會議(一)決議係就工程會於行政程序法90年 　1月1日施行後，所發布之92年11月6日函釋，僅在網站上 　　　公告，未刊登政府公報或新聞紙，不能認已踐行發布程序 　　　，欠缺法規命令之生效要件，尚未發生效力所為決議，與 　　　89年1月19日函釋無涉（最高行政法院105年度判字第189 　　　號判決意旨可資參照）。從而，投廠商涉有政府採購法第 　　　48法第1項第2款、第87條第3項之情形，依前述規定，其 押標金自應不發還或追繳。 （三）又按廠商與機關間關於招標、審標、決標之爭議，得依本 章規定提出異議及申訴，為政府採購法第74條所明定。又 對採購之過程、結果提出異議者，為接獲機關通知之次日 起10日，同法第75條第1項第3款定有明文。又按「送達由 行政機關自行或交由郵政機關送達。」「前項郵政機關之 送達準用依民事訴訟法施行法第3條訂定之郵政機關送達 訴訟文書實施辦法。」「對於機關、法人或非法人之團體 　為送達者，應向其代表人或管理人為之。」「對於機關、 　法人、非法人之團體之代表人或管理人為送達者，應向其 　機關所在地、事務所或營業所行之。但必要時亦得於會晤 　之處所或其住居所行之。」「於應送達處所不獲會晤應受 　送達人時，得將文書付與有辨別事理能力之同居人、受雇 　人或應送達處所之接收郵件人員。」行政程序法第68條第 　1項、第5項、第69條第2項、第72條第2項、第73條第1項 　定有明文。準此，應受送達人之送達處所倘設（僱）有負 　責接收郵件之人員，其所服勞務既包括為在該處所工作或 　居住人員接受郵件，即屬上開條文所定之接收郵件人員。 　對於此種設（僱）有接收郵件人員之應受送達人為文書送 　達者，郵務人員於應送達處所不獲會晤應受送達人之情形 　，將文書付與應送達處所之接收郵件人員，即生合法送達 　之效力，至於應受送達之本人實際上於何時收受文書，並 　不影響送達之效力。再按「送達證書僅為送達之證據方法 　，與事實上送達之行為，係屬兩事。故送達未作送達證書 　或其證書不合程式，不得即謂無送達之效力。」業經最高 　行政法院著有61年裁字第156號判例在案，故送達是否合 　法，當依事實上送達之行為認定之（最高行政法院106年 　度裁字第1989號裁定參照）。查本件原處分於104年11月6 　日送達原告，為兩造所不爭，且有送達情形資料附卷可參 　（見原處分卷第48頁），則自同月7日起算異議期間10日 　，104年11月16日為異議期間之最末日。被告認異議函於1 04年11月17日送達，固有原告異議函上之「被告總收文10 4年11月17日」為憑（見原處分卷第49頁）。惟掛號郵件 查單載明：查該件於「104年11月14日妥投」（見本院第3 9頁）。經本院函詢，中華郵政股份有限公司臺北郵局以 106年2月14日北遞字第1069500405號函覆：「……二、按 郵件處理規則第48條規定，掛號郵件應由收件人、代收人 、代理人、同居家屬或收件地址之接收郵件人員、管理服 務人員或郵件收發處收領。是以按址投遞之掛號郵件，經 依上開規定之人員收領者，即稱謂『妥投』。三、旨揭掛 號郵件，經查係由臺灣菸酒公賣局股份有限公司警衛室郵 件收發人員代領訖，係符合上述郵件處理規則第48條收領 人之規定，爰於該查單上註明『妥投』。」（見本院卷第 115頁）。另系爭掛號郵件查單雖未揭示其信件內容，惟 原告主張當時並無與被告另有其他公文往來，而被告亦於 同年11月30日駁回原告之異議，顯見被告於11月30日前已 收受原告之異議文件，依經驗法則，當可合理認定被告該 日收受的文件即為原告提出之異議函等語，符合常情，堪 以採認。揆諸前開說明，原告異議函已於104年11月14日 為被告僱傭之當日值班警衛所接收，即生合法送達之效力 ，至於被告內部之收發單位何時開始處理郵件並送至主管 單位，並不影響送達之效力，因而原告於104年11月14日 將異議文件妥投即已生合法送達之效力，原告異議並無逾 期，被告主張原告已逾異議法定期間云云，委無足採。 （四）次查，被告辦理之系爭採購案，由原告、柏峻公司、金讚 　實業有限公司（下稱金讚公司）、台灣超級包裝材料股份 　有限公司（下稱臺灣包裝材料公司）4家廠商投標，由原 　告得標。嗣監察院監察調查處以104年2月17日處台調肆字 第1040830325號函請被告就其採購案查處並提出說明，經 原告政風室調查後，查得原告後續履約之出貨單所載主管 為「趙筱芸」，而另一投標廠商柏峻公司負責人及出席系 爭採購案開標會議代表亦為「趙筱芸」，認有未得標廠商 負責人為得標廠商之員工情形等情，有監察院監察調查處 104年2月17日函、原告所屬政風室簽呈、被告開標決標紀 錄、參與開標廠商簽到表、原告出貨單、臺北市政府營利 事業登記證、系爭採購案投標標價清單、授權書等件影本 附卷可稽（見原處分卷第27至51、65至76頁）。且證人即 原告員工趙筱芸到庭結證稱：「我受僱於原告公司。」「 我任職於原告公司，大概從93年、94年左右開始任職。」 「（問：在該公司擔任何職務？）負責採購、生產管理及 一些文書作業。（問：在採購部分，要負責哪些項目？） 確認原料的庫存量，決定何時要再訂購原料。（問：臺灣 菸酒股份有限公司98年7月15日上午10時開標決標紀錄表 後的廠商簽到簿上，柏峻公司廠商代表欄的簽名是否為妳 簽的名？）是我簽的。（問：當時為何會在簽到簿上以柏 峻公司代表的身份簽名？）我當時代表柏峻公司參與投標 。（問：那妳是柏峻公司的員工嗎？）我只是掛名的負責 人。（問：妳說妳是掛名負責人，那有無在柏峻公司實際 從事任何職務？）都沒有，只是掛名的負責人。（問：妳 擔任柏峻公司負責人期間大概是從什麼時候到什麼時候？ ）我忘記了，且我現在也不是該公司的負責人了。（問： 為何當初會去擔任柏峻公司掛名的負責人？）當時是原告 公司的李淑貞總經理指示我去擔任的，她是公司的一個主 管。（問：按照剛剛的簽到簿所示，簽名的日期是98年7 月15日，當時你就是原告公司的員工了嗎？）是。（問： 簽到簿上原告公司代表「李淑貞」是否就是指示妳去擔任 柏峻公司負責人的那位？）是。（問：參與系爭投標需要 準備什麼文件？）有準備柏峻公司的投標資料，大概有公 司執照，其他我不記得了。（問：被告「98年度國內裝菸 酒用紙製手提袋採購案」投標標價清單上的簽名是否是妳 簽的？）是我簽的。（問：投標清單上所載的手提袋單價 、總價等是如何決定的？）資料室李淑貞總經理給我的。 （問：投標清單後附的授權書上的簽名也是妳簽的？）是 。（問：妳當時並非任職於柏峻公司，只擔任柏峻公司掛 名負責人，同時是原告公司的員工，為何會一起去參與投 標？）當時只是按照公司交辦事項去投標，沒有想那麼多 。（問：原告公司出貨單上的蓋章是否是妳蓋的？）是我 蓋的。」等語（見本院卷第156至160頁之106年8月1日準 備程序筆錄）。此外，訴外人趙筱芸、李淑貞涉犯刑事罪 責部分，經臺灣臺北地方法院檢察署（107年5月25日更名 為臺灣臺北地方檢察署，下稱臺北地檢署）檢察官偵查後 ，認定李淑貞係東崢公司總經理及柏峻公司之實際負責人 ，為順利使東崢公司標得系爭採購案，與趙筱芸共同基於 以詐術開標發生不正確結果之犯意聯絡，指示趙筱芸代表 柏峻公司參與投標（陪標），由李淑貞準備東崢公司、柏 峻公司之押標金支票後，趙筱芸填載柏峻公司授權書、投 標信封、廠商審查表、押標金申購記錄等，加以另有台灣 包裝材料公司、金讚公司參與該標案，而塑造形式上已有 3家合格廠商投標之競爭假象，使經辦該標案人員陷於錯 誤，誤以該採購案之投標係屬公司公平自由之競爭，而於 98年7月15日開標決標，致已檢附押標金支票及投標總價 較低之東崢公司得標，使開標發生不正確之結果，均犯有 政府採購法第87條第3項之以詐術或其他非法之方法使開 標發生不正確結果罪，渠等均於偵查中坦承犯行，經該署 檢察官以106年度偵字第4784、23661號，就李淑貞、趙筱 芸等人為緩起訴處分；另就東崢、柏峻等公司部分，因追 訴權時效業已完成，以106年度偵字第4784號為不起訴處 分，有臺北地檢署前開緩起訴及不起訴處分書附卷足憑（ 見本院卷第281- 1至281-8頁），且經本院調閱上開偵查 卷宗屬實。可知趙筱芸係原告負責採購事項之員工，受原 告總經理李淑貞之指示擔任柏峻公司之掛名負責人；而李 淑貞為順利使東崢公司標得系爭採購案，指示趙筱芸代表 柏峻公司參與投標，實際上僅具陪標之性質，目的欲由投 標總價較低之東崢公司得標等情，堪以認定。是依工程會 89年1月19日函釋意旨，即得依政府採購法第31條第2項第 8款規定，認定該等廠商有影響採購公正之違反法令行為 。 （五）復按「依政府採購法第9條第1項前段規定，行政院公共工 　程委員會（下稱公共工程會）係政府採購法之主管機關， 　其基於同法第31條第2項第8款之授權，得補充認定該條項 　　　第1款至第7款以外其他『有影響採購公正之違反法令行為 』，以為機關不予發還押標金或追繳已發還押標金之法令 依據。廠商之人員涉有犯政府採購法第87條之罪者，業經 公共工程會依上開規定，以89年1月19日（89）工程企字 第00000000號函通案認定該廠商有影響採購公正之違反法 令行為，其押標金應不發還或追繳。『以詐術或其他非法 之方法，使廠商無法投標或開標發生不正確結果者，處五 年以下有期徒刑，得併科新臺幣一百萬元以下罰金。』為 政府採購法第87條第3項所規定；同條第6項並罰其未遂犯 。廠商於投標前基於使開標發生不正確結果之犯罪目的， 合議不為競價，營造係不同廠商競標之假象，分別參與投 標，足使招標機關之審標人員誤認彼等與其他廠商間確有 競爭關係，破壞招標程序之價格競爭功能，縱因無法預知 有若干競爭者及競爭對手之競標價格為何而未必能決定性 左右決標結果，然客觀上已實質增加得標機會，仍有使開 標發生不正確結果之危險。甲、乙關聯廠商之代表人既以 合議不為競價之假性競爭方式，分別以甲、乙廠商參與採 購案投標，雖開標結果為流標或未得標，彼等代表人仍應 成立共同犯政府採購法第87條第6項、第3項之以詐術使開 標發生不正確結果未遂犯，而非不能犯。採購機關自得據 之對甲、乙廠商分別為追繳押標金之處分。」（最高行政 法院103年7月份第1次庭長法官聯席會議參照）。查趙筱 芸係原告負責採購事項之員工，竟受原告總經理李淑貞之 指示擔任柏峻公司之掛名負責人，並依指示參與系爭採購 案之投標，足見原告為求得標，營造不同廠商競標之假象 ，分別參與投標，足使招標機關之審標人員誤認彼等與其 他廠商間確有競爭關係，破壞招標程序之價格競爭功能， 縱因無法預知有若干競爭者及競爭對手之競標價格為何， 而未必能決定性左右決標結果，然客觀上已實質增加得標 機會，仍有使開標發生不正確結果之危險，影響系爭採購 案品質之真實性及公正性，揆諸上開說明，自合政府採購 法第48條第1項第2款「發現有足以影響採購公正之違法或 不當行為」之構成要件。依工程會89年1月19日函釋意旨 ，亦得依政府採購法第31條第2項第8款規定，認定該等廠 商有影響採購公正之違反法令行為，其押標金應不予發還 ，是被告所為追繳押標金之處分，核屬有據，並無違誤。 原告主張其後續履約之出貨單所載主管為趙筱芸，與柏峻 公司負責人及出席系爭採購案開標會議代表為同一人，未 能使原告增加投標之機會，並無影響採購公正之違反法令 行為之意圖云云，委無足採。 （六）再按時效制度之目的乃在於使法律關係及早確定，並避免 舉證上之困難；惟如權利人之請求權尚無從行使時，即開 始起算消滅時效，除不符時效制度原在督促權利人及早行 使權利之意旨，亦屬強人所難。故民法第128條規定：消 滅時效，自請求權可行使時起算。以不行為為目的之請求 權，自行為時起算。」實屬時效制度之一般法理，自得為 公法領域所援用。又採購機關於招標文件中規定廠商有所 列各款所定情形之一者，其所繳納之押標金不予發還，已 發還者，並予追繳。法文明定機關得以單方之行政行為追 繳已發還之押標金，乃屬機關對於投標廠商行使公法上請 求權，應有行政程序法第131條第1項關於公法上請求權消 滅時效規定之適用，已經最高行政法院102年11月份第1次 庭長法官聯席會議決議在案。有關該公法上請求權消滅時 效起算時點，亦經該次會議決議：「政府採購法第31條第 2項各款規定機關得向廠商追繳押標金之情形，其構成要 件事實既多緣於廠商一方，且未經顯現，猶在廠商隱護中 ，難期機關可行使追繳權，如均自發還押標金時起算消滅 時效期間，顯非衡平，亦與消滅時效制度之立意未盡相符 。故上述公法上請求權應自可合理期待機關得為追繳時起 算其消滅時效期間。至可合理期待機關得為追繳時，乃事 實問題，自應個案具體審認。」是有關行政程序法所未規 定之消滅時效起算點，固得類推適用民法第128條規定， 自請求權可行使起算；惟何謂「請求權可行使時」？於公 法領域乃應就具體個案判斷可合理期待權利人為請求之時 ，為其消滅時效之起算時點，始符公法上請求權時效制度 兼在督促權利人行使權利之意旨。原告雖主張趙筱芸先以 柏峻公司之負責人身分出席開標會議，是被告至少於98年 7月15日開標前即已知悉趙筱芸為柏峻公司之負責人，後 於原告出貨單上載明其姓名，被告至遲應於98年12月10日 前收到出貨單時，即可合理期待知悉柏峻公司之負責人任 職於原告公司，自可合理期待被告於斯時即得行使請求權 ，迄今已逾5年時效而罹於消滅云云。惟查，系爭採購案 之開標程序係由被告採購單位即行政處辦理，負責審查投 標廠商資格及投標標價，開標後相關檔案資料即由該處保 管。而系爭採購案決標後之履約階段，被告之請購單位係 流通事業部，其於採購開標程序並未參與審查投標廠商之 資格，無從知悉其他競標公司之名稱、代表人、承辦人等 相關資訊，迄履約結束前，因開標階段之資料業已歸檔存 查，亦無相關檔案資料再行查閱。而系爭採購案決標後， 被告採購單位行政處並不涉及後續相關履約事項，故被告 採購招標承辦人員並不會與履約廠商即原告接洽，尤其柏 峻公司係未得標廠商，更無接觸之可能。至履約階段，請 購單位即流通事業部，亦不會與未得標廠商負責人接觸； 且其業務重點在於核對出貨單上之運送日期、數量、地址 及廠商之大小章，對於廠商公司內部承辦員工之人名，實 際上無需核對，自無可合理期待被告於斯時即得行使請求 權等情，為被告陳述明確。參諸被告係公開發行股票且營 業額龐大之公司，其總公司設有流通事業部、酒事業部、 菸事業部、行銷處、企劃處、行政處等十餘單位，各司其 職，此有被告網路查詢資料可稽，是被告前開主張，尚有 所據，堪以採認。準此，本件係監察院監察調查處於10 4 年2、3月間函調相關書卷資料，發現有採購異常情形，通 知被告查察並提出說明，被告所屬政風處為釐清是否有違 反政府採購法之情事，遂辦理異常採購案件專案稽核，將 開標階段審查資料及嗣後履約階段文件兩相比對，方察覺 原告出貨單上之趙筱芸與柏峻公司負責人姓名相同，是本 件計算裁處權時效，揆諸上開說明，應自被告受監察院調 查處於104年2、3月間通知時起算，故104年11月4日被告 作成原處分通知原告追繳押標金時，並未逾行政程序法第 131條第1項所定之5年消滅時效期間。原告此部分主張， 亦無足採。 六、綜上所述，原告主張委無可採，被告依政府採購法第31條第 　　2項第8款規定，通知原告追繳已返還之押標金，於法尚無不 　　合，異議處理結果遞予維持，亦無違誤。申訴審議判斷雖以 　　原告提起異議已逾法定不變期間，於程序審查後予駁回，雖 有未洽已如前述，惟不影響原告應繳還押標金之結論，自無 庸撤銷之。是原告提起本件撤銷訴訟，為無理由，應予駁回 。 七、本件判決基礎已臻明確，兩造其餘之攻擊防禦方法及訴訟資 料經本院斟酌後，核與判決結果不生影響，無一一論述之必 要，併予敘明。 八、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第 1項前段，判決如主文。 中　　華　　民　　國　　107　 年　　8　　 月　　29　　日 臺北高等行政法院第五庭 審判長法 官 林 玫 君 法 官 梁 哲 瑋 法 官 侯 志 融 一、上為正本係照原本作成。 二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表 明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判 決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。 三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴 訟法第241條之1第1項前段） 四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同 條第1項但書、第2項） ┌─────────┬────────────────┐ │得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 │ │代理人之情形 │ │ ├─────────┼────────────────┤ │㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資│ │ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨│ │ 為訴訟代理人　 │ 立學院公法學教授、副教授者。 │ │ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│ │ │ 理人具備會計師資格者。 │ │ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代│ │ │ 理人具備專利師資格或依法得為專│ │ │ 利代理人者。 │ ├─────────┼────────────────┤ │㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、│ │ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。│ │ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者│ │ ，亦得為上訴審訴│ 。 │ │ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或│ │ │ 依法得為專利代理人者。 │ │ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關│ │ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬│ │ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業│ │ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │ ├─────────┴────────────────┤ │是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴│ │人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明│ │文書影本及委任書。 │ └──────────────────────────┘ 中　　華　　民　　國　　107　 年　　 8　　月　　29　　日 　　　　　　　　　　 書記官 徐 偉 倫