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臺北高等行政法院判決 　　　　　　　　　　　　　　　　　　 105年度訴字第1847號 　　　　　　　　　　　　　　　　　　 106年6月7日辯論終結 原　　　告　鴻輝建設有限公司 代　表　人　呂羅麗華 訴訟代理人　吳文華　律師 被　　　告　臺北市政府工務局大地工程處 代　表　人　林志峯 訴訟代理人　游雅鈴　律師 上列當事人間回饋金事件，原告不服臺北市政府中華民國105 年 10月19日府訴二字第10509146400 號訴願決定，提起行政訴訟， 本院判決如下： 主 文 原告之訴駁回。 訴訟費用由原告負擔。 事實及理由 一、事實概要：原告前為向臺北市政府申請辦理臺北市○○區○ ○段1 小段131 、132 、133 、136 、139-1 、150 、151 、152 、153 、154 等地號○○區○○段○ ○段71、71-1、 166 等地號土地（下合稱系爭土地）之住宅新建工程案，於 105 年5 月16日擬具「水土保持計畫（第2 次變更設計）」 （下稱變更水土保持計畫），送經被告以民國105 年5 月26 日北市工地審字第10531442200 號函（下稱105 年5 月26日 函）核定，並依山坡地開發利用回饋金繳交辦法（下稱回饋 金繳交辦法）第5 、6 條及臺北市政府98年12月24日府產業 農字第09834924501 號公告（下稱98年12月24日公告）之臺 北市山坡地開發利用繳交回饋金之乘積比率計算，以105 年 6 月27日北市工地森字第10531919500 號函（下稱原處分） ，核定原告應繳交山坡地開發利用回饋金新臺幣（下同）9, 372,791 元。原告認系爭土地中之臺北市○○區○○段1 小 段000 0000 0000 000000 00號土地，面積合計772.47 平方公尺（下稱系爭保安林地，提及各筆土地則僅簡稱地號 ），乃不得作為開發建築之保安林地，被告仍課徵回饋金， 於法不符，提起訴願經決定駁回，遂提起本件行政訴訟。 二、原告主張：系爭保安林地依法不得為任何開發行為，伊就系 爭保安林地亦無開挖整地之設計規劃或實際開發利用行為， 僅維持保安林之水土保持功能，依法自僅須繳交系爭土地中 ，其他9 筆土地之回饋金計3,596,939 元，被告卻將系爭保 安林地面積亦納入計算回饋金，未能契合森林法及回饋金之 目的，有違比例原則。又回饋金繳交辦法雖係依森林法第48 條之1 第2 項而訂定，然前揭法律條文就「繳交數額」並無 具體授權，且該繳交數額涉及人民財產權之保障，應由法律 明訂，不得授權相關辦法規定，是回饋金繳交辦法第5 條規 定，回饋金之計算方式，依其開發利用程度之類別，核以6% 至12% 計算，有悖法律保留原則，同條第3 項再授權主管機 關逕行發布相關規定，臺北市政府據此於98年12月24日公告 修正回饋金乘積比率，復有違再授權禁止原則，被告據以援 用，洵非有據。退萬步言，縱認系爭保安林地仍應課徵回饋 金，惟伊就系爭土地申請核發之建造執照及所提變更水土保 持計畫，均未將系爭保安林地列入整地開發範圍，故該保安 林地之開發利用程度與另9 筆土地顯有不同，被告未實際核 算伊利用之程度，一律以11% 為標準課徵回饋金，不符回饋 金繳交辦法第5 條規定，亦有裁量怠惰之違法等語。並聲明 ：訴願決定及原處分命原告繳納山坡地開發利用回饋金中超 過3,596,939 元部分均撤銷。 三、被告抗辯：回饋金繳交辦法第5 條第1 項明確規定，依開發 利用程度之類別，以水土保持主管機關核定水土保持計畫或 簡易水土保持申報書之計畫面積核算回饋金，並未區分有開 發或未開發面積。原告所提變更水土保持計畫第參章「目的 事業開發或利用計畫內容概要」中，已將系爭保安林地全部 列入計畫面積，並經被告105 年5 月26日函核定屬開發面積 之一部，且系爭保安林地縱未開發，然因屬變更水土保持計 畫書之計畫範圍，本案計畫興建地上5 層及地下1 層之集合 住宅，其建築工法、排水等建築設施，甚或日後住戶之使用 管理行為，均會影響周遭保安林之水文或地質狀態，從而並 無區分開發或未開發行為，而分別適用不同利用程度類別計 算回饋金之需要，以免影響整體規劃、設計及施工。故原告 計畫興建集合住宅，依臺北市山坡地開發利用繳交回饋金之 乘積比率部分第2 點，開發利用程度類別係屬於開發建築連 棟或集合住宅，被告依據核准計畫面積，乘以乘積比率11 % 計算回饋金9,372,791 元，於法有據，並無違反法律保留原 則或裁量怠惰之違法等語。並聲明：駁回原告之訴。 四、如事實概要欄所載之事實，有原告所提變更水土保持計畫書 、被告105 年5 月26日函、原處分書及訴願決定書，附本院 卷第62至71、72至74、15至16及19至24頁可稽，且為兩造所 不爭執，堪信為真實。 五、經核本件爭點為：被告以原處分核定原告於系爭土地上辦理 建築新建工程，應繳納回饋金9,372,791 元，有無違誤？經 查： ㈠按森林法第1 條規定：「為保育森林資源，發揮森林公益及 經濟效用，制定本法。」第2 條規定：「本法所稱主管機關 ：……在直轄市為直轄市政府……。」第48條之1 規定：「 （第1 項）為獎勵私人或團體長期造林，政府應設置造林基 金；其基金來源如下︰……二、山坡地開發利用者繳交之回 饋金……。（第2 項）前項……第2 款回饋金應於核發山坡 地開發利用許可時通知繳交，其繳交義務人、計算方式、繳 交時間、期限與程序及其他應遵行事項之辦法，由中央主管 機關擬訂，報請行政院核定之。」行政院農業委員會（下稱 農委會）依森林法第48條之1 第2 項後段規定之授權，訂定 之回饋金繳交辦法第1 條規定：「本辦法依森林法第48條之 1 第2 項規定訂定之。」第2 條規定：「本辦法所稱山坡地 ，指水土保持法第3 條第3 款所定之山坡地。」第3 條規定 ：「本辦法所稱山坡地開發利用，指水土保持法第12條第1 項及第4 項所定，應先擬具水土保持計畫或簡易水土保持申 報書之行為。」第4 條規定：「山坡地開發利用回饋金（以 下簡稱本回饋金）之繳交義務人，為擬具水土保持計畫或簡 易水土保持申報書之水土保持義務人。」第5 條規定：「（ 第1 項）本回饋金之計算方式，應依其開發利用程度之類別 ，以水土保持主管機關核定水土保持計畫或簡易水土保持申 報書之計畫面積與其當期公告土地現值乘積6%至12% 計算。 ……（第3 項）第1 項類別及計算回饋金之乘積比率，由主 管機關公告之。」第6 條第1 項規定：「水土保持主管機關 核定水土保持計畫或簡易水土保持申報書前，屬應繳交本回 饋金者，由主管機關計算本回饋金數額，通知繳交義務人於 申領水土保持施工許可證或簡易水土保持申報書核可函前， 一次繳納。」臺北市山坡地開發利用繳交回饋金之乘積比率 第2 點規定：「開發利用程度類別及計算回饋金之乘積比率 ，詳下列：……開發利用程度類別：連棟或集合住宅者，百 分比（％）：11。」 ㈡經查，原告為辦理在屬山坡地範圍內之系爭土地上，新建集 合住宅工程，於105 年5 月16日擬具變更水土保持計畫，送 經被告以105 年5 月26日函核定；該變更水土保持計畫之「 貳、計畫範圍」載明：「……面積共2495.23 平方公尺…… 。」（參見本院卷第71頁），另依該計畫「參、目的事業開 發或利用計畫內容概要」記載：「……計畫興建地上5 層及 地下1 層之集合住宅……」（參見本院卷第68頁），可知原 告開發利用系爭土地，係為建築集合住宅。是被告依其核定 之變更水土保持計畫面積，按系爭土地當期公告現值（即10 5 年1 月之公告現值，參見本院卷第124 至129 頁），乘以 臺北市政府98年12月24日公告中、關於以興建連棟或集合住 宅方式開發建築臺北市山坡地，應適用之繳交回饋金乘積比 率11% ，核計原告應繳交回饋金9,372,791 元（計算式詳見 附表），核與前引各法令規定均相符合，洵屬有據。 ㈢原告雖主張：森林法第48條之1 第2 項未授權主管機關得於 回饋金繳交辦法中訂定繳交數額，故該辦法第5 條規定，回 饋金應依開發利用程度類別，以6%至12% 核算，有悖法律保 留原則，同條第3 項再授權主管機關逕行發布相關規定，臺 北市政府據此以98年12月24日公告修正回饋金乘積比率，復 有違再授權禁止原則，被告據以援用，自屬違法云云。惟查 ： ⒈森林法之立法目的係為保育森林資源，發揮森林公益及經濟 效用，一方面抑制山坡地開發速度，同時獎勵長期造林，以 調和經濟發展與環境保護之衝突，故同法第48條之1 第1 項 規定，為獎勵私人或團體長期造林，政府應設置造林基金， 同項第2 款進而規定，山坡地開發利用者繳交之回饋金為造 林基金來源之一，業已明示山坡地開發利用者有繳交回饋金 之義務；該條第2 項後段，復規定山坡地回饋金「應於核發 山坡地開發利用許可時通知繳交」，明定繳交回饋金義務發 生之時點，至於山坡地回饋金之繳交義務人（課徵之具體對 象）、計算方式、繳交時間、期限與程序及其他應遵守事項 之辦法，則授權由中央主管機關擬訂，報請行政院核定之， 故其授權之目的及範圍，並無不明確之情形。農委會依前揭 法律授權所訂回饋金繳交辦法第5 條第1 項，規定回饋金之 計算方式，應依其開發利用程度之類別，以核定水土保持計 畫時之開發面積與其當期公告土地現值乘積6%至12% 計算， 容許水土保持主管機關就山坡地回饋金之計算方式，斟酌事 物性質不同為合目的性選擇，使其課徵額度與森林法立法目 的之達成產生合理之關聯性，亦未牴觸憲法規定之平等原則 與比例原則。至於山坡地回饋金之乘積比率，基於各地方之 差異性及執行之需要強度，本須賦予各地方主管機關區別當 地各類別開發行為之具體情節，酌情在回饋金繳交辦法第5 條第1 項所定乘積比率限度內，訂定細節性及技術性之規則 。臺北市政府為水土保持法第2 條所定直轄市主管機關，其 依回饋金繳交辦法第5 條第1 項規定，於98年12月24日公告 修正之臺北市山坡地開發利用繳交回饋金之乘積比率第2 點 ，將臺北市轄區內山坡地開發利用之行為，依其種類及對山 坡地所生影響程度之不同，分為「設置公園者」、「修建鐵 路、公路、農路、溝渠者」、「採探礦及鑿井或設置有關附 屬設施者」、「土石採取或設置有關附屬設施者」、「設置 遊憩用地、運動場或其他開挖整地者」、「殯葬設施設置者 」、「開發建築者」、「開發高爾夫球場、堆積土石或處理 廢棄物者」、「其他經主管機關核定之水土保持計畫者」等 項目，另就「開發建築者」一項，再區分係「原有合法房屋 改建、重建者」、「農舍者」、「學校事業及社會福利相關 暨其附屬設施者」、「公用事業設施者」、「獨立或雙併住 宅者」、「連棟或集合住宅者」及「其他非以上類別之開發 建築者」等情形，各別規定6%至12% 不等之乘積比率，係該 府為執行法律，遵照前揭法律規定之授權依據，而為必要之 補充規定，合於回饋金繳交辦法第5 條所定乘積百分比，且 未逾越或牴觸母法之立法意旨，亦得予適用。原告主張：森 林法第48條之1 第2 項就繳交回饋金額度並未規定或授權主 管機關以命令為必要之規範，回饋金繳交辦法及臺北市政府 98年12月24日公告修正之上述乘積比率，違反法律保留原則 及再授權禁止原則云云，並無可採。 ⒉再者，上開臺北市山坡地開發利用繳交回饋金之乘積比率， 係經臺北市政府於98年12月24日公告，該府嗣以104 年6 月 29日府工地字第1043 1662101號公告，將回饋金繳交辦法第 5 至7 條所定山坡地開發利用回饋金之收取、計算、應用及 後續處理等相關事項之權限，委任被告辦理，有該104 年6 月29日公告附本院卷第122 、123 頁足憑，經核與行政程序 法第15條第1 項規定，並無不合，故原告所稱臺北市政府於 98年12月24日公告前述回饋金乘積比率時，係委任所屬產業 發展局辦理，其後又由該府工務局辦理，嗣再委由被告辦理 云云，並無根據，其執此指稱臺北市政府將權限轉移被告行 使並非適法云云，洵無足取。 ㈣原告復主張：伊就系爭保安林地並無開挖整地之設計規劃或 實際開發利用行為，僅維持保安林之水土保持功能，自無須 就系爭保安林地繳交回饋金，被告將系爭保安林地面積納入 回饋金計算範圍，有違比例原則；縱認被告就系爭保安林地 核計回饋金並無違法，惟原處分不論伊就系爭土地開發程度 之輕重，一律以11% 之乘積比率計算回饋金，未就不得開發 之系爭保安林地予以排除或減免，亦有裁量怠惰之違法云云 。惟查： ⒈依水土保持法第1 條第1 項：「為實施水土保持之處理與維 護，以保育水土資源，涵養水源，減免災害，促進土地合理 利用，增進國民福祉，特制定本法。」第8 條第1 項第5 款 ：「下列地區之治理或經營、使用行為，應經調查規劃，依 水土保持技術規範實施水土保持之處理與維護：……五、於 山坡地或森林區內開發建築用地，或設置公園、墳墓、遊憩 用地、運動場地或軍事訓練場、堆積土石、處理廢棄物或其 他開挖整地。」第12條第1 項第4 款：「水土保持義務人於 山坡地或森林區內從事下列行為，應先擬具水土保持計畫， 送請主管機關核定，……：……四、開發建築用地、設置公 園、墳墓、遊憩用地、運動場地或軍事訓練場、堆積土石、 處理廢棄物或其他開挖整地。」等規定意旨，可知水土保持 計畫係為配合目的事業開發行為，採行之水土保持處理與維 護，在山坡地開發建築用地或其他開挖整地，即應依規定擬 具水土保持計畫書，送請主管機關核定，其「水土保持計畫 面積」自應與「目的事業主管機關核發開發或利用許可面積 」相當。 ⒉次依上揭回饋金繳交辦法第3 條、第4 條之規定，山坡地開 發利用回饋金之繳交與否，端視其是否為「山坡地範圍內之 開發利用申請案件」暨該案件「須否擬具水土保持計畫（或 簡易水土保持申報書）」而定，並非僅限於山坡地原生地之 開發、破壞原地貌山林者。且觀諸水土保持法第3 條第3 款 規定：「山坡地：係指國有林事業區、試驗用林地、保安林 地，及中央或直轄市主管機關參照自然形勢、行政區域或保 育、利用之需要，就合於下列情形之一者劃定範圍，報請行 政院核定公告之公、私有土地：㈠標高在100 公尺以上者。 ㈡標高未滿100 公尺，而其平均坡度在5%以上者。」足見水 土保持法所稱山坡地，不限於林地，舉凡有維護水土保持、 保育水土資源必要之坡地，亦得經主管機關劃定範圍，公告 列入山坡地之範疇。森林法第48條之1 第1 項第2 款所謂「 山坡地開發利用者」繳交之回饋金，其「山坡地」之定義， 既係依水土保持法之規定，水土保持法規定之山坡地復不限 於林地，則所謂「山坡地開發利用者」應繳交回饋金之規定 ，其「山坡地開發利用者」自非僅止對林地之破壞，將山坡 地列入建築開發計畫，致對原有生態產生影響，亦屬之，故 法條規定「山坡地開發利用者」，而不稱「破壞森林者」為 回饋金之繳交對象，即可明瞭。 ⒊再按建築法第25條第1 項規定：「建築物非經申請直轄市、 縣（市）（局）主管建築機關之審查許可並發給執照，不得 擅自建造或使用或拆除。……」第31條規定：「建造執照或 雜項執照申請書，應載明左列事項：……四、基地面積、建 築面積、基地面積與建築面積之百分比。」第97條之1 規定 ：「山坡地建築之審查許可、施工管理及使用管理等事項之 辦法，由中央主管建築機關定之。」內政部依該條文授權， 訂定之山坡地建築管理辦法第2 條規定：「（第1 項）本辦 法以建築法第3 條第1 項各款所列地區之山坡地為適用範圍 。（第2 項）前項所稱山坡地，指依山坡地保育利用條例第 3 條規定劃定，報請行政院核定公告之公、私有土地。」第 3 條第1 項規定：「從事山坡地建築，應向直轄市、縣（市 ）主管建築機關依下列順序申請辦理：一、申請雜項執照。 二、申請建造執照。」是以，在山坡地開發建築用地之人， 應依水土保持法第12條第1 項第4 款規定，自行擬具水土保 持計畫，於其內記載所欲開發利用之山坡地範圍及面積後， 送請水土保持主管機關核定，另須向建築主管機關申請核發 建造執照，於建造執照申請書內並應載明基地面積及建築面 積等事項。故水土保持計畫之面積與申請建築主管機關核准 開發利用之面積，均由申請開發利用山坡地之人自行決定， 則該水土保持計畫一經核定，水土保持義務人就其列入計畫 範圍內之所有山坡地，即皆負有維護水土保持及保育水土資 源之責任，並應依回饋金繳交辦法第5 條第1 項規定，按該 核定水土保持計畫之全部開發面積，適用利用程度類別為「 開發建築」之乘積比率，繳交回饋金。 ⒋經查，原告為辦理在系爭土地上之住宅新建工程案，擬具之 第1 次水土保持計畫，經被告於100 年12月28日核定在案， 當時之計畫範圍即包括系爭保安林地；原告繼於103 年5 月 26日，申請建築執照時，亦將系爭保安林地列入建築基地， 惟農委會林務局（下稱林務局）就此先向原告發函表示保安 林不得作為開發建築，內政部營建署亦表示系爭保安林地不 宜列入法定空地檢討，至得否納入開發面積計算，因涉及當 地都市計畫相關法令及計畫書圖規定，故移由臺北市政府依 其權責處理；嗣臺北市政府都市發展局（下稱都發局）認為 系爭土地屬「特定休閒旅館住宅專用區」，適用「臺北市都 市計畫劃定山坡地開發建築管制規定」（下稱管制規定）， 其中之系爭保安林地因平均坡度超過30% ，依管制規定第2 點，不得計入檢討建蔽率與容積率，但得計入開發面積等情 ，業據變更水土保持計畫書之「壹、計畫目的」載明（參見 本院卷第66頁），並有林務局103 年6 月4 日林政字第1031 721405號函、103 年8 月22日林政字第1031722044號函、內 政部營建署103 年8 月18日營署都字第1032914745號函、都 發局103 年9 月15日北市都規字第10312979400 號函及管制 規定，附本院卷第54至61頁可稽。故原告對於系爭保安林地 不得作為開發建築使用，早於103 年間即已知悉，且由原告 所提水土保持設施配置圖及地籍配置圖（參見本院卷第132 、133 頁）觀之，系爭保安林地乃位於系爭土地之東南側， 且131 、132 、133 及139-1 地號等4 筆保安林地均相連接 ，與系爭土地中另9 筆土地之區隔明顯，故原告並無必將系 爭保安林地納入開發建築用地之絕對必要；惟原告於105 年 5 月16日製作之變更水土保持計畫，仍沿用第1 次水土保持 計畫之計畫範圍，將系爭保安林地列入開發面積，送經臺北 市政府核定，則系爭保安林地即成為原告整體建築開發計畫 範圍之一部，且原告興建地上5 層及地下1 層之集合住宅工 程，對系爭保安林地之水文或地質狀態勢將造成影響，則被 告依變更水土保持計畫所載全部開發面積（包括系爭保安林 地在內），按開發建築連棟或集合住宅者之乘積比率，核算 原告應繳交之回饋金，合於森林法第48條之1 第1 項第2 款 及回饋金繳交辦法第3 至5 條規定，凡因對山坡地開發利用 致影響原有生態者，即應依其開發利用程度之類別，就全部 開發範圍繳交回饋金之意旨。至新北市政府於100 年12月28 日公告之山坡地開發利用繳交回饋金乘積比率（參見本院卷 第108 、109 頁），係該府依據回饋金繳交辦法第5 條規定 ，針對其轄區內各類型開發行為對山坡地所生不同影響情形 ，訂定之回饋金乘積比率，於本件並無適用，且其中之公告 事項第4 點，關於開發利用類別為建築用地者，所須繳交之 回饋金，亦係以水土保持主管機關核定水土保持計畫或簡易 水土保持申報書之計畫面積全部，乘以9%，為計算標準，並 不因計畫面積內有不得開發建築之保安林地，而適用不同之 乘積比率，原告執上開新北市政府公告，主張：伊就系爭保 安林地並無開挖整地或實際開發利用行為，被告就系爭保安 林地面積與系爭土地其他作為建築基地部分，一律以11% 之 乘積比率核計回饋金，高於新北市政府公告之9%，顯然違反 比例原則，且屬裁量怠惰云云，仍難採憑。 六、綜上所述，被告依原告送經臺北市政府核定之變更水土保持 計畫面積，按其開發利用程度之類別，以原處分核定原告於 系爭土地上辦理建築新建工程，應繳納回饋金9,372,791 元 ，並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合。原告訴請撤銷 訴願決定及原處分命其繳納回饋金中超過3,596,939 元部分 ，為無理由，應予駁回。本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊 防禦方法，經核均與判決結果無影響，爰不分別斟酌論述， 附此敘明。 七、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第 1 項前段，判決如主文。 中　　華　　民　　國　　106　 年　　6　　 月　　28 　 日 　　　　　　　　　　臺北高等行政法院第六庭 　　審判長法 官　蕭　惠　芳 　　　 法 官　陳　姿　岑 　 　　 法 官　鍾　啟　煒 一、上為正本係照原本作成。 二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表 明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判 決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。 三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴 訟法第241條之1第1項前段） 四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同 條第1項但書、第2項） ┌─────────┬────────────────┐ │得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 │ │代理人之情形 │ │ ├─────────┼────────────────┤ │㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資│ │ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨│ │ 為訴訟代理人　 │ 立學院公法學教授、副教授者。 │ │ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│ │ │ 理人具備會計師資格者。 │ │ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代│ │ │ 理人具備專利師資格或依法得為專│ │ │ 利代理人者。 │ ├─────────┼────────────────┤ │㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、│ │ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。│ │ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者│ │ ，亦得為上訴審訴│ 。 │ │ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或│ │ │ 依法得為專利代理人者。 │ │ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關│ │ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬│ │ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業│ │ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │ ├─────────┴────────────────┤ │是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴│ │人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明│ │文書影本及委任書。 │ └──────────────────────────┘ 中　　華　　民　　國　　106　 年　　6　　 月　　28 　 日 　　　　　　　　　　　　　　　　　　書記官　李　建　德