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臺北高等行政法院判決 　　　　　　　　　　　　　　　　　　 105年度訴字第1880號 　　　　　　　　　　　　　　　　　　 106年6月1日辯論終結 原　　　告　明洲生化科技股份有限公司 代　表　人　彭金福（董事長） 被　　　告　新北市政府環境保護局 代　表　人　劉和然（局長）住同上 訴訟代理人　蔡正廷 律師 　　　　　　張克豪 律師 　　　　　　林宗憲 律師 上列當事人間政府採購法事件，原告不服新北市政府中華民國10 5年10月26日105購申33009號、105購申33014號申訴審議判斷， 提起行政訴訟，本院判決如下： 主 文 原告之訴駁回。 訴訟費用由原告負擔。 　　事實及理由 一、事實概要：原告參與被告辦理之「101-102年度新北市堆肥 廚餘多元再利用委外處理計畫(第一項次)」及「101-102年 度新北市堆肥廚餘多元再利用委外處理計畫(第二項次)」之 採購案（下稱系爭採購案），被告以系爭採購案經被告民國 103年9月5日北環資字第0000000000函，催原告恢復執行緊 急應變計畫，惟原告仍未續行履約，致履約進度落後超過 20%且日數達95日。被告遂以104年12月8日新北環資第00 00000000號函及新北環資第00000000000號函（上開二函， 以下合稱原處分）通知原告有政府採購法第101條第1項第10 款「因可歸責於廠商之事由，致延誤履約期限，情節重大者 」及第12款「因可歸責於廠商之事由，致解除或終止契約者 」之情形，並同時終止契約。原告不服，提出異議，惟被告 以原告逾越異議處理期限為由，以經被告以105年2月15日新 北環資字第0000000000及00000000000號函不予受理其異議 （下稱異議處理結果）。原告仍表不服，提出申訴，遭新北 市政府以105購申33009號及105購申33014號申訴審議判斷駁 回，遂提起本件行政訴訟。 二、本件原告主張略以： ㈠按政府採購法施行細則第102 條第2 項之期間性質為裁定期 間並非法定期間，依據程序法理，申訴人對於申訴之具體事 實及理由在被告未為不受理處分前已依法補正，申訴人仍不 生失權之法效果，被告於原告105 年1 月21日補正後，再於 105 年2 月15日發函為不受理處分，顯屬違法。 ㈡政府採購法第83條規定：「審議判斷，視同訴願決定。」說 明審議判斷之結果視同訴願決定，並未言及申訴審議判斷準 用訴願法之規定，而採購申訴審議規則，亦僅有第22條第2 項：「審議判斷書未依前項規定為附記或附記錯誤者，準用 訴願法第91條及第92條規定。」顯然採購申訴審議程序中並 非當然適用訴願法，且政府採購法及採購申訴審議規則，皆 無法探求審議判斷書於審議程序中，逸脫政府採購法及審議 規則，直接適用訴願法第79條第2項之依據及理由。 ㈢新北市政府環境保護局103年9月5日北環資字第1031554154 號函文內容（見105購申33009號申訴審議卷第10頁），第1 項僅提及原告應恢復執行緊急應變計畫，第2項說明將計罰 違約金，並未提及「將終止契約或依據採購法條規定登錄為 不良廠商之效果」。惟被告未給與原告陳述意見之機會，逕 以原處分終止契約與為登錄不良廠商之不利處分，顯於法有 違。 ㈣依兩造間契約第13條第5 項約明機關及廠商因下列天災或事 變不可抗力或不可歸責於契約當事人之事由，至未能依時履 約者，得展延履約期限；不能履約者，得免除契約責任：⒋ 罷工、勞資糾紛或民眾非理性之聚眾抗爭。次按「行政行為 ，應以誠實信用之方法為之，並應保護人民正當合理之信賴 。」行政程序法第8 條定有明文。原告並無被告所稱設備毀 損申請暫停進場等情，故無勞務契約書第16條㈠、⒍「因可 歸責於廠商之事由，致延誤履約期限，情節重大者。」及⒐ 「無正當理由而不履行契約者。」（見105 購申33009 號申 訴審議卷第139 頁）之事由。原告係因被告委託處理之堆肥 廚餘產生劇烈惡臭，而遭台南市官田區南廍里里長李清林率 眾抗議，而導致無法堆肥進場情事，此皆有在場證人可稽， 合於契約第13條第㈤項第4 款（見105 購申33009 號申訴審 議卷第137 頁）非可歸責於原告之事由，合於免除契約責任 之要件。此情經原告向被告前承辦人報告，受被告前承辦人 指示應「以設備毀損申請暫停進場，並啟動緊急應變計畫」 ，此有之書面文件可資證明，被告前承辦人顯違反行政程序 法第8條前段之誠實信用原則，致使原告配合被告之指示， 始作出反於真實之申請，係因受被告之詐欺而為錯誤之意思 表示，而原告亦已於105年1月20日之異議事實理由狀撤銷此 錯誤之意思表示。原告因信賴被告而作出反出真實之申請， 卻遭受被告後續以刊登政府公報之行政罰，而施加不利處分 ，被告亦有違行政程序法第8條後段之信賴保護原則，原告 之信賴應受保護，被告後續所為之不利處分顯不適法。 ㈤被告所稱之延誤履約情節重大之情，亦僅係以採購案之決標 金額，輔以採購「預估」數量作為計算，而逕認原告每個月 應執行之處理量，有違明確性，原告遭以「預估」之數量作 為延誤履約之依憑，被告之認定已達恣意，又被告預定之執 行進度，竟係以經費進度為計算，此顯然悖離本件勞務契約 之本旨等情。並聲明：申訴審議判斷、異議處理結果及原處 分均撤銷 三、被告則答辯略以： 　㈠原告雖主張遍查政府採購法及採購申訴審議規則中，無法探 求直接適用訴願法第79條第2項之依據及理由為何，惟政府 採購法第83條規定：「審議判斷，視同訴願決定。」故在申 訴審議判斷決定前均係法規參考，參酌其相關規定辦理並無 禁止、無所依據，故原告此部分主張，尚非可採。 ㈡105年5月17日進行第一次預審會議（見原處分卷第79頁至84 頁），即就程序與實體事項表達並同審議之意見，原告代表 人及代理人並無表達不同意之情事。本案自進入異議程序起 至執行處分前，原告曾提出多次補充，且3次預審會議原告 皆有代表人或代理人與會，原告所指未賦予原告陳述意見之 機會，顯與事實不符。 ㈢原告宣稱有合於免除契約責任之要件，且有書面文件可資證 明，惟原告於105年3月28日採購申訴書中提供103年3月21日 傳真為書證（見105購申33009號申訴審議卷第16頁），該書 證與103年3月28日被告所收到之103年明洲(環)字第006號內 文相似，該書證僅為提供原告啟動緊急應變計畫應備之函文 及內容，與被告於104年12月8日函知原告經103年9月5日北 環資字第10301554154號函催告後仍未續行履約，致有採購 法第101條第1項第10款之情事，顯無關聯，另以原告提送之 103年5月為最後一次履約文件，原告從本案進入異議至申訴 審議結束，皆未說明後續未能續行履約之原因。 ㈣本案延誤履約情節計算依據，被告於105年6月16日新北環資 字第1051073187號函（見原處分卷第85頁至第96頁）、0000 0000000號函（見原處分卷第97至第108頁）所提之陳述意見 補充書已將原告履約數量及金額整理供予原告及申訴審議委 員會參考，原告並未曾有異議，且於105年8月11日第3次預 審會議中闡明有關應執行進度及履約進度落後情形等比例， 就103年5月以後之部分不爭執（見原處分卷第109頁至第112 頁）。被告認原告有延遲履約之情事，乃因於103年5月之後 未續行履約，且經原告103年9月5日催告應於103年9月10日 起恢復啟動緊急應變計畫至履約期限103年12月13日止，仍 未續行履約，至履約進度落後超過20%，且日數達95日，致 有政府採購法第101條第1項第10款之情事等語，資為抗辯。 並聲明求為判決駁回原告之訴。 四、本件如事實概要欄所載之事實，為兩造所不爭執，並有原處 分（見本院卷第81～82頁）、異議處理結果（見本院卷第77 ～79頁）及申訴審議判斷書（見本院卷第18～76頁）均影本 在卷可稽，堪信為真實。本件兩造爭執要點厥為：被告以原 告參與系爭採購案有政府採購法第101條第1項第10款及第12 款之事由，以原處分通知原告將刊登政府採購公報，是否適 法有據？ 五、本院判斷如下： ㈠按「機關辦理採購，發現廠商有下列情形之一，應將其事實 及理由通知廠商，並附記如未提出異議者，將刊登政府採購 公報：……十、因可歸責於廠商之事由，致延誤履約期限， 情節重大者。……十二、因可歸責於廠商之事由，致解除或 終止契約者。」分別為政府採購法第101條第1項第10款及第 12款所明定。而91年11月27日修正發布之同法施行細則第11 1條則規定：「本法第101條第1項第10款所稱延誤履約期限 情節重大者，機關得於招標文件載明其情形。其未載明者， 於巨額工程採購，指履約進度落後百分之10以上；於其他採 購，指履約進度落後百分之20以上，且日數達10日以上。前 項百分比之計算，應符合下列規定：一、屬尚未完成履約而 進度落後已達前項百分比者，機關應先通知廠商限期改善； 屆期未改善者，依逾期日數計算之。二、屬已完成履約而逾 履約期限者，依逾期日數計算之。」除增訂落後日數未達10 日者不適用及招標文件未載明情節重大者之認定方式，另明 定計算履約進度落後百分比時應符合之規定（修正理由參照 ）。上開規定核屬主管機關為執行母法所為之細節性、技術 性規定，且未逾越母法授權之範圍，亦未牴觸母法之規定， 本院自得予以援用。 ㈡依兩造於102 年1 月15日所簽訂勞務契約書第7 條第1 款規 定：「履約期限：自決標日起至達到採購預算總額止，惟不 得超過決標日起算24個月。」本採購案係由原告以底價承包 ，是其決標日為101 年12月14日（見105 購申33009 號申訴 審議卷第147 －152 頁），倘處理總量未達採購額，履約期 限係至103 年12月13日止；另依本案投標須知第2 條規定本 案採購預估數量為9,800 公噸( 暫定每日處理量20-40 公噸 ) ，決標金額為811 萬4, 000元，故每公噸處理單價以827. 959184元計價（見105 購申33009 號申訴審議卷第145 頁， 單價分析表），以採購預算總額換算，處理量應達10,889.4 3 公噸；以本採購案之履約期限24個月計算，原告每月應執 行之處理量約為453.73公噸，其處理價金約為37萬5,670 元 ；⑴關於第一項次部分：本件原告自決標日101 年12月14日 起至103年5月間止，原預定之執行經費進度應為657萬4,167 元，惟申訴廠商僅執行282萬8,883元，履約進度僅為31.38% 。（見原處分卷第91頁）⑵關於第二項次部分：查本件原告 自決標日101年12月14日起至103年4月間止，原預定之執行 經費進度應為619萬8,500元，惟申訴廠商僅執行280萬8,120 元，履約進度僅為31.1%（見原處分卷第103頁）。嗣原告即 未再繼續履約等情，為兩造所不爭執，洵堪認定。查本件原 告自被告機關催告其恢復執行之日起至履約期限屆滿時止， 共計逾期95日，關於第一項部分，履約進度僅為31.38%，其 履約進度落後68.62％，關於第二項部分，履約進度僅為31. 15%，其履約進度落後達68.85％；從而，原處分以原告履約 進度延誤超過20％，且日數達95日，依政府採購法第101條 第1項第10款及第12款規定，處以刊登政府採購公報，核無 違誤。 ㈢至原告主張被告未給與原告陳述意見之機會，逕以原處分終 止契約與為登錄不良廠商之不利處分，顯於法有違乙節。查 原告於履約期間之102年3月21日曾向被告機關函示 ：「本 公司因須停工進行製程改善，恐延誤合約執行，惟勞務契約 時間問題，故通報貴局准本公司啟動緊急應變計畫處理。」 ，而被告亦於103 年9 月5 日以北環資字第1031554154號函 ，其說明欄二謂「為不影響本局堆肥廚餘委外處理順利去化 ，請貴公司依據契約規範第6 條第1 款於103 年9 月10 日 恢復執行『緊急應變計畫』，期間料貴公司自行商借協力廠 商之機具操作處理本局交付之有機廢棄物再利用，不得逕委 由協力廠商處理再利用。……」（見105 購申33009 號申訴 審議卷第10頁），然原告並未執行緊急應變計畫，亦未為任 何反對或主張，被告機關乃於104 年12月8 日以新北環資字 第1042276432號函說明本件經前開催告後，原告仍未依指定 日期恢復執行，而自103 年9 月10日計算至履約期限103 年 12月13日止，共計逾期95日，終止契約並依本法第101 條第 1 項第10款及第12款規定，對原告為刊登政府採購公報之處 分（見原處分卷第1 、3 頁），是原告上開主張於作成處分 前未給予原告陳述機會，自不足採。 ㈣另原告主張其遲延履約係因被告委託處理之堆肥廚餘產生劇 烈惡臭，而遭台南市官田區南廍里里長李清林率眾抗議，而 導致無法堆肥進場，不可歸責於原告之事由，且被告亦有違 行政程序法第8 條後段之信賴保護原則云云；查李清林於本 院106 年5 月8 日行準備程序時證稱：「新北市有車經過我 們那邊，大卡車都會滴臭水，很臭，我們就報警，……，10 3年1月份我們就開始追蹤，到5月我們會同警察進去，後來 我們有經過，新北市有承諾要改善。協商的結果，新北市的 車如果沒有改善，就不能進去，因為沒有改善，所以8月以 後車就沒有進場了。」、「被告訴訟代理人問：證人是否知 道102年8月到103年4月間，明洲持續仍有新北市垃圾車進去 的事嗎？答：我沒有聞到臭味，我不知道車有無進入。」等 語（見本院卷第137頁）；然據原告所製作關於第一項次之 「履約處理費用進度彙整表」顯示，被告自102年9月起仍陸 續執行本件契約，至103年2月時止累計執行量（73萬7,678 元＋76萬4,248元）150萬1,926元（見原處分卷第91頁）， 關於第二項次之「履約處理費用進度彙整表」顯示，被告自 102年11月起亦陸續執行本件契約，至103年4月時止累計執 行量（72萬9,846元＋54萬2,429元）127萬2,275元（見原處 分卷第103頁），足認原告主張自102年8月以後，因民眾抗 爭而致完全無法履行乙節；倘原告主張屬實，何以第一、二 項次仍繼續執行，已如上述，是原告上開主張，尚難可採。 再者，於102年11月至104年4月間任被告機關技佐之許振鵬 證稱：「原告所指的傳真是不存在的，緊急應變計畫本來就 包括機器故障、維修或者被圍廠抗爭都可以啟動緊急應變計 畫，所以我並沒有傳真原告所說的公文，我只有傳真我收到 公文及附件的傳真」等語（見本院卷第126頁），是原告所 主張本件因居民抗爭致無法履約之情形，自當於被告機關10 3年9月5日以北環資字第1031554154號函催告時，敘明理由 向被告機關主張無法履約之情事，惟其接獲被告機關之催告 函時並未回覆；況迨本院行言詞辯論時，亦未能舉證以實其 說，是原告上開主張，亦難可採。 六、綜上所述，原告主張經核均非可採。被告以原告有政府採購 法第101 條第1 項第10款及第12款之情事，通知將刊登政府 採購公報，並駁回原告之異議，核無違誤，申訴審議判斷予 以維持，亦無不合。原告仍執前詞，訴請撤銷申訴審議判斷 、異議處理結果及原處分，為無理由，應予駁回。 七、本件判決基礎已臻明確，兩造其餘之攻擊防禦方法及訴訟資 料經本院斟酌後，核與判決結果不生影響，無一一論述之必 要，併予敘明。 據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項 前段，判決如主文。 中　　華　　民　　國　　106　 年　　6　　 月　　15　　日 臺北高等行政法院第二庭 審判長法 官　黃秋鴻 　 法 官 畢乃俊 法 官 陳金圍 一、上為正本係照原本作成。 二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表 明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判 決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。 三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴 訟法第241條之1第1項前段） 四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同 條第1項但書、第2項） ┌─────────┬────────────────┐ │得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 │ │代理人之情形 │ │ ├─────────┼────────────────┤ │㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資│ │ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨│ │ 為訴訟代理人　 │ 立學院公法學教授、副教授者。 │ │ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│ │ │ 理人具備會計師資格者。 │ │ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代│ │ │ 理人具備專利師資格或依法得為專│ │ │ 利代理人者。 │ ├─────────┼────────────────┤ │㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、│ │ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。│ │ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者│ │ ，亦得為上訴審訴│ 。 │ │ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或│ │ │ 依法得為專利代理人者。 │ │ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關│ │ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬│ │ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業│ │ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │ ├─────────┴────────────────┤ │是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴│ │人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明│ │文書影本及委任書。 │ └──────────────────────────┘ 中　　華　　民　　國　　106　 年　　6　　 月　　15　　日 　　 　　　　　　　 　　 　 書記官 黃明和