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臺北高等行政法院判決 　　　　　　　　　　　　　　　　　　　105年度訴字第253號 　　　　　　　　　　　　　　　　　　 105年9月8日辯論終結 原　　　告　萬泰通運有限公司 代　表　人　羅福欽 訴訟代理人　李之聖　律師 被　　　告　新北市永和區公所 代　表　人　吳興邦 訴訟代理人　邱淑雲 　　　　　　黃郁婷 上列當事人間政府採購法事件，原告不服新北市政府採購申訴審 議委員會中華民國104年12月16日案號：104購申31050號申訴審 議判斷，提起行政訴訟，本院判決如下： 主 文 原告之訴駁回。 訴訟費用由原告負擔。 　　事實及理由 一、事實概要： １、被告為辦理「永和區100年度4月至12月租用中型巴士」採購 （以下簡稱系爭採購案）洽請新北市政府採購處代辦，第一 次公開招標公告後，計有現代遊覽車客運有限公司（以下簡 稱現代遊覽車公司）、明揚通運有限公司（以下簡稱明揚公 司）及原告等3家廠商參與投標，所投之投標文件於民國100 年3月22日經依形式審查表審查結果均符合規定後，即辦理 開標。開標後，原告之基本及資格文件，均經審查不合格， 而明揚公司與現代遊覽車公司比減價格後，由明揚公司以新 臺幣（下同）2,060萬元得標。 ２、嗣臺灣新北地方法院檢察署（以下簡稱新北地檢）檢察官以 原告與明揚公司二家公司之實際負責人與承辦投標業務之第 三人吳惠姿，明知原告無意參加系爭採購案競標，為避免系 爭採購案因未達3家以上合格廠商投標而流標，並使明揚公 司得標，指示第三人周律伶先後為明揚公司及原告領標，由 吳惠姿決定二家公司就系爭採購案之投標金額同為2,083萬4 千元，但故意於原告之投標文件未予檢附資格文件審查表所 定投標廠商投標資格即票據交換機構出具之第一類或第二類 票據信用資料查覆單，並指示第三人吳崡宇繕寫及備具原告 與明揚公司之投標文件，製造二家公司參與競標假象，使系 爭採購案開標發生不正確之結果，於104年1月27日對吳惠姿 、明揚公司及原告，以其等涉犯政府採購法第87條第3項以 詐術使開標發生不正確結果罪，提起公訴（新北地檢檢察官 103年度偵字第28059號起訴書）。被告審認結果，認為原告 有政府採購法第31條第2第8款「其他經主管機關認定有影響 採購公正之違反法令行為」之情形，以104年6月22日新北永 秘字第1042047325號函通知追繳原押標金104萬元及將刊登 政府採購公報。原告不服提出異議，被告以104年7月16日新 北永秘字第1042050446號函維持追繳押標金之決定，惟撤銷 通知刊登政府採購公報部分，並說明將待刑事案件第一審判 決或嗣後有足夠事證，另為適法處分。關於追繳押標金部分 ，原告仍不服提起申訴，經申訴審議判斷決定駁回後，提起 本件行政訴訟。 二、原告主張略以： １、被告104年6月22日函未引用行政院公共工程委員會（以下簡 稱工程會）法規命令，而被告104年7月16日函所引工程會89 年1月19日工程企字第8900318號函（以下簡稱89年1月19日 函），未刊登於符合行政程序法157條第3項規定之政府公報 或新聞紙，縱曾刊載於改制前之臺北縣政府公報，依最高行 政法院104年4月決議，仍不得作為追繳押標金之依據。 ２、行政程序法第157條第3項規定於89年1月19日前即經立法院 三讀通過，並於88年2月3日經總統公告，工程會或被告於工 程會89年1月19日函作成時，已知悉法規命令須刊登於政府 公報或新聞紙之立法要求，審議判斷將立法者提供行政機關 作業時，因應行政程序法實施之日出條款，解釋為欠缺法規 範之空窗期，甚將法不溯及既往引為正當化行政機關「明知 法律已公告卻不遵守，甚至實施後長達10餘年仍不重新公告 」之理由，不符行政程序法規範目的及立法沿革，扭曲最高 行政法院104年4月決議保障人民憲法基本權之意旨。工程會 未將89年1月19日函內容重新依行政程序法規定發布，本件 招標文件及投標須知未載明工程會89年1月19日函，原告於 100年投標時，無從合理預見此法規命令，審議判斷允許被 告事後追補理由，不符政府採購法應將追繳事由事先預告之 規定。另被告認定事實，未自為調查，被告直接引用檢察官 起訴或刑事法院判決書類，不符合應自為調查之行政程序要 求。工程會89年1 月19日函，依工程會網站資料，是放在解 釋性行政函釋查詢系統，可見工程會沒有把89年1 月19日函 當作是法規命令，未以法規命令方公告，對人民而言，公示 性不足。 ３、聲明求為判決： 1 原處分有關追繳押標金104萬元部分、異議處理結果及審議 判斷均撤銷。 2 訴訟費用由被告負擔。 三、被告主張略以： １、被告按政府採購法第31條第2項第8款、系爭採購案投標須知 貳三㈢8，及工程會89年1月19日函釋規定，並依新北地檢10 3年度偵字第28059號起訴書及臺灣新北地方法院（以下簡稱 新北地院）104年度審簡字第572號刑事簡易判決為認定事實 之基礎，予以追繳押標金，並無違法。被告於處理異議之10 4年7月16日函已說明原告行為屬於工程會89年1月19日函釋 認定之「影響採購公正之違反法令行為」，申訴程序並重申 原處分之依據，已於相當於訴願程序之申訴程序終結前補正 ，不影響原處分及異議處理結果之適法性。 ２、工程會89年1月19日函釋在行政程序法90年1月1日施行前， 已於工程會網站公告，符合中央法規標準法第7條規定，自 合法發生法規命令效力，無須依尚未施行之行政程序法第15 7條第3項刊登於政府公報或新聞紙，更無庸於行政程序法施 行後重新公告，此函釋不在最高行政法院104年度4月第1次 庭長法官聯席會議決議範圍。至原告所提及他案行政訴訟裁 判，所涉行為類型與本件不同，且未認為工程會89年1月19 日函釋不得作為採購機關追繳押標金之法令依據，參以最高 行政法院103年7月第1次庭長法官聯席會議決議意旨，被告 得援引該函釋，為追繳押標金依據。原告既有政府採購法第 87條第3項規定之不法行為，且該不法行為經工程會以89年1 月19日函釋認屬政府採購法第31條第2項第8款規定之「其他 經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為」，被告所 為追繳原押標金104萬元之決定，於法有據。 ３、依工程會105年6月7日工程企字第10500165180號函，該會89 年1月19日函釋已於89年2月24日登載於工程會網站，至今於 工程會網站仍可查詢。工程會102年12月修正投標須知範本 前，針對不予發還或追繳押標金之事由，多未詳列法規命令 及其內容，工程會89年1月19日函釋所列「人員涉有犯本法 第87條之罪」為一般人知悉之妨礙採購程序公正違法範疇。 在102年12月以前，原告至少參與政府採購標案達20餘次， 經歷與招標機關間疑義及釋疑過程，對採購案相關規範有相 當程度了解，應明確知悉工程會認定有影響採購公正違反法 令行為之情形。 ４、檢察官起訴書與法院刑事判決認定原告實際負責人吳惠姿之 犯罪事實，已列各項證據，原告對其違反法令之情形，亦已 自認。其為使明揚公司順利得標，製造原告與明揚公司競標 假象、虛增投標家數之詐術行為，實質增加明揚公司得標機 會，致系爭採購案缺乏價格競爭，嗣明揚公司經比減價格後 得標，致本件標案開標發生不正確結果，原告確有政府採購 法第87條第3項詐欺投標，致影響採購公正之行為，被告認 定該當政府採購法第31條第2項第8款及工程會89年1月19日 函規定之要件，於法有據。被告除作成追繳押標金決定外， 另以104 年11月4 日新北永秘字第1042062695號函，依政府 採購法第101 條第1 項第6 款「犯第87條至第92條之罪，經 第一審為有罪判決者」規定予以停權，原告未於規定期限內 提出異議或申訴，其就同一事件，於不同處分為相反主張， 有違誠信原則、禁反言原則。 ５、聲明求為判決： 1 原告之訴駁回。 2 訴訟費用由原告負擔。 四、本院的判斷： １、按政府採購法第31條第2項第8款規定：「機關得於招標文件 中規定，廠商有下列情形之一者，其所繳納之押標金，不予 發還，其已發還者，並予追繳︰……其他經主管機關認定 有影響採購公正之違反法令行為者。」系爭採購案投標須知 貳一般條款押標金之其他規定㈢亦規定：「投標廠商有下 列情形之一者，其所繳納之押標金，不予發還，其已發還者 ，並予追繳︰……其他經主管機關認定有影響採購公正之 違反法令行為者。」工程會89年1月19日函釋意旨：「…… 如貴會發現該三家廠商有本法第48條第1項第2款或第50條第 1 項第3款至5款情形之一，或其人員涉有犯本法第87條之罪 者，茲依本法第31條第2項第8款規定，認定該等廠商有影響 採購公正之違反法令行為，其押標金亦應不發還或追繳。… …」又依政府採購法第9條第1項前段規定，工程會係政府採 購法之主管機關，其基於同法第31條第2項第8款之授權，得 補充認定該條項第1款至第7款以外其他「有影響採購公正之 違反法令行為」，以為機關不予發還押標金或追繳已發還押 標金之法令依據。廠商之人員涉有犯政府採購法第87條之罪 者，業經工程會依上開規定，以89年1月19日(89)工程企字 第89000318號函通案認定該廠商有影響採購公正之違反法令 行為，其押標金應不發還或追繳，亦有最高行政法院103 年 7月份第1次庭長法官聯席會議決議意旨可參。 ２、本件如事實概要欄所載之事實，有系爭採購案投標須知、外 標封、新北地檢103年度偵字第28059號起訴書、被告104年6 月22日新北永秘字第1042047325號函、104年7月16日新北永 秘字第1042050446號函等附於原處分卷，及電子領標資料、 決標紀錄、標單封、標單、投標廠商聲明書、公開招標公告 、決標公告等附於調閱之新北地檢103年度偵字第28059號偵 查卷可佐，為可確認之事實。參以原告公司實際負責人吳惠 姿於法務部調查局新北市調查處（以下簡稱新北市調查處） 103年9月12日詢問時稱：「明揚公司負責人是我先生周銘輝 ，原告負責人是我姐姐吳蕙如，明揚、萬泰、世豪三家公司 業務大部分是我在處理，明揚與萬泰公司標案都是由我決定 ，……我決定以明揚與萬泰公司名義分別參與系爭採購案投 標，萬泰公司只是為湊足3家投標廠商，……2份投標資料標 價是我決定……」等語；第三人周銘輝於新北市調查處103 年9月12日詢問時稱：「世豪租車集團旗下共3家公司，為世 豪、萬泰及明揚，實際營運皆由我太太吳惠姿負責，我主要 負責管理司機、維修車輛及開遊覽車，吳蕙如只是掛名負責 人，投標政府標案相關事宜，是我太太負責」等語；第三人 周律伶於新北市調查處103年9月12日詢問時稱：「明揚及萬 泰公司投標政府標案之投標文件是我負責製作，但是否投標 及投標金額都是由我母親吳惠姿決定，我和吳崡宇一同製作 完成投標文件，由吳崡宇將二家公司投標文件送到永和區公 所投標」等語（見新北地檢103年度偵字第28059號偵查卷10 3年9月12日各次調查筆錄）；第三人吳崡宇於新北市調查處 103年7月30日詢問時稱：「永和區的接駁車之前是明揚公司 承攬負責，吳惠姿告訴我該接駁車標案要續約了……由吳惠 姿決定以明揚公司名義投標，我負責準備投標文件，並向吳 惠姿請示投標金額……萬泰公司投標資料中，投標廠商名稱 、地址、標單、投標廠商聲明書及標價，是我填寫……」等 語（見新北地檢103年度偵字第28059號偵查卷103年7月30日 調查筆錄）。足見，原告與明揚公司之實際負責人吳惠姿， 故意製造形式上符合3家以上合格廠商投標、原告與明揚公 司競標之假象，使系爭採購案於開標後，始因原告基本及資 格文件審查不合格，由明揚公司比減價格後得標，致使開標 發生不正確結果，而犯政府採購法第87條第3項之罪，有影 響採購公正之違反法令行為，應足堪認。被告復於系爭採購 案招標文件中之投標須知貳、一般條款押標金之其他規定 ㈢為「投標廠商有其他經主管機關認定有影響採購公正之違 反法令行為者，其所繳納之押標金，不予發還，其已發還者 ，並予追繳」之規定，依前開規定及說明，已然合致政府採 購法第31條第2項第8款規定應追繳押標金之要件，被告據以 對原告為追繳原押標金104萬元之決定，即屬有據。原告以 投標須知未載明工程會89年1月19日函，指摘追繳押標金決 定違法，並無可取。 ３、至原告所稱被告104年6月22日函未引用工程會法規命令，且 工程會89年1月19日函，未依行政程序法157條第3項規定刊 登政府公報或新聞紙，不得作為追繳押標金依據；依工程會 網站資料，工程會89年1月19日函釋是放在解釋性行政函釋 查詢系統，公示性不足等語。經查： ⑴、政府採購法第31條第2項第8款「其他經主管機關認定有影響 採購公正之違反法令行為」，係法律就發生同條項所定採購 機關沒收或追繳廠商押標金法律效果之要件，授權主管機關 在同條項第1款至第7款之行為類型外，對於特定行為類型， 補充認定屬於有影響採購公正之違反法令行為。主管機關依 此款所為之認定，屬於對多數不特定人民，就一般事項所作 抽象之對外發生法律效果之規定，具有法規命令之性質，此 有最高行政法院104年度4月份第1次庭長法官聯席會議決議 意旨可參。工程會89年1月19日函釋，係工程會依上開法律 授權，針對廠商之人員涉犯政府採購法第87條之罪者，事先 通案認定屬於「有影響採購公正之違反法令行為」之情形， 此一認定，具有法規命令性質，既係依法律授權為認定，即 使主管機關誤認其得以行政規則方式為認定，實質上仍為法 規命令（參見最高行政法院104年度判字第710號判決意旨） 。 ⑵、又法規命令之生效要件，依90年1月1日起施行之行政程序法 第157條第3項規定，固應踐行刊登政府公報或新聞紙之發布 程序。惟工程會89年1月19日函釋，發布時間為89年1月19日 ，早於行政程序法施行前，自無行政程序法第157條第3項規 定之適用。該89年1月19日函釋經工程會公布後，隨即於89 年2月24日登載工程會網站（見本院卷第144-148頁工程會10 5年6月7日函及檢附之政府採購綜合查詢資料、日期89年5月 16日，網址：http://plan3.pcc.gov.tw/gplet/mixac.aspn um=1023之工程會89年1月19日函），可供公眾查詢，應認已 踐行中央法規標準法第7條規定之發布程序，已生法規命令 效力，對工程會89年1月19日函釋發布生效後發生之具體案 件，應予適用，無違前揭最高行政法院104年度4月份第1次 庭長法官聯席會議決議意旨。原告主張工程會89年1月19日 函釋不得執為追繳押標金依據，應有誤解。 ⑶、再者，書面的行政處分，除決定本身外，亦須說明其事實、 理由及法令依據，行政程序法第96條第1項即規定：「行政 處分以書面為之者，應記載下列事項︰……二、主旨、事實 、理由及其法令依據。……」其規範目的在使人民得以瞭解 行政機關作成行政處分之法規根據、事實認定及裁量之斟酌 等因素，以判斷行政處分是否合法妥當，及對其提起行政救 濟可以獲得救濟之機會。行政處分方式的規定，目的在促使 行政機關能作成內容正確的決定，其本身並非目的。所以， 書面行政處分關於事實及其法令依據等記載是否合法，應自 其記載是否足使人民瞭解其受處分之原因事實及依據法令判 定之，而非必須將相關法令及事實全部加以記載，始屬適法 （參見最高行政法院96年度判字第594 號判決意旨）。觀之 被告104 年6 月22日函，已載明原告投標系爭採購案，涉犯 政府採購法罪嫌，違反政府採購法第31條第2 項第8 款規定 ，依政府採購法對其追繳原押標金104 萬元等語，足以表彰 追繳押標金之理由及該決定所根據的法律觀點，核符上揭行 政程序法要求，難認有何作成方式之違法。原告以被告104 年6 月22日函未引用工程會法規命令，指摘於法未合，並不 可採。 五、綜上，原告所訴各節，均無可採。被告對原告所為追繳押標 金104 萬元之決定，並無違誤，異議處理及申訴審議判斷就 此部分遞予維持，亦無不合。原告訴請判決如聲明所示，為 無理由，應予駁回。 六、本案事證已明確，兩造其餘攻擊及防禦方法，均與本件判決 結果不生影響，爰不一一論駁，併予敘明。 七、結論，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1 項 前段，判決如主文。 中　　華　　民　　國　　105　年　　9　 月　 29　　 日 臺北高等行政法院第七庭 審判長法 官 陳秀媖 法 官 鍾啟煌 法 官 蘇嫊娟 一、上為正本係照原本作成。 二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表 明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判 決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。 三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴 訟法第241條之1第1項前段） 四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同 條第1項但書、第2項） ┌─────────┬────────────────┐ │得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 │ │代理人之情形 │ │ ├─────────┼────────────────┤ │㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資│ │ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨│ │ 為訴訟代理人　 │ 立學院公法學教授、副教授者。 │ │ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│ │ │ 理人具備會計師資格者。 │ │ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代│ │ │ 理人具備專利師資格或依法得為專│ │ │ 利代理人者。 │ ├─────────┼────────────────┤ │㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、│ │ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。│ │ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者│ │ ，亦得為上訴審訴│ 。 │ │ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或│ │ │ 依法得為專利代理人者。 │ │ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關│ │ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬│ │ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業│ │ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │ ├─────────┴────────────────┤ │是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴│ │人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明│ │文書影本及委任書。 │ └──────────────────────────┘ 中　　華　　民　　國　　105　 年　　9　　 月　　29　　日 　　 　　　　書記官　李淑貞