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臺北高等行政法院判決 　　　　　　　　　　　　　　　　　　　105年度訴字第734號 　　　　　　　　　　　　　　　　　 105年10月26日辯論終結 原　　　告　徠特營造有限公司 代　表　人　姜黃鳳枝（董事） 訴訟代理人　呂榮海　律師 　　　　　　謝佳伯　律師 複　代理人　吳怡鳳　律師 被　　　告　交通部公路總局第一區養護工程處 代　表　人　薛讚添（處長） 訴訟代理人　成介之　律師 上列當事人間政府採購法事件，原告不服行政院公共工程委員會 中華民國105年4月1日訴0000000號採購申訴審議判斷，提起行政 訴訟，本院判決如下： 主 文 原告之訴駁回。 訴訟費用由原告負擔。 　　事實及理由 一、事實概要： 緣原告參與被告於民國92年至94年間所辦理「台七線4k+785 -6k+000及7k+500-7k+620段挖掘路面修復工程」等如附表所 示之共計33件工程採購案（下稱系爭採購案），因被告事後 知悉原告實際負責人邱鳳亭就系爭採購案涉犯政府採購法第 87條第1項之影響投標行為，經臺灣臺北地方法院（下稱臺 北地院）以96年度訴字第1624號刑事判決（下稱系爭刑事判 決）有罪確定，被告乃查認原告就系爭採購案有政府採購法 第31條第2項之情形，以104年4月22日一工養字第104002791 1號函（下稱原處分）通知原告追繳系爭採購案押標金，總 計新臺幣（下同）7,214,000元。原告不服，提出異議，經 被告以104年6月5日一工養字第1040042476號函（下稱異議 處理結果）維持原處分，遂提起申訴遭審議判斷駁回，遂提 起本件行政訴訟。 二、原告主張： ㈠、就被告已可得知悉原告涉犯圍標，顯已逾追繳押標金請求權 5年時效部分： 1.臺灣臺北地方法院檢察署（下稱臺北地檢署）於96年10月間 寄送之96年度偵字第1323號、第17087號、第18688號移送併 辦意旨書部分： 臺北地檢署96年度偵字第1323號、第17087號、第18688號起 訴書所載之採購機關之一臺北市政府工務局水利工程處（下 稱臺北市水工處）於本院101年度訴字第784號案件中，自承 其於96年10月29日被動收受臺北地檢署之移送併辦意旨書。 由此可證，臺北地檢署確實依案情將上開移送併辦意旨書寄 送至相關連行政機關。被告既與臺北市水工處為同一案件、 同一案號、列載於同一移送併辦意旨書中之行政機關，臺北 地檢署當時既寄送移送併辦意旨書予臺北市水工處，則應同 樣寄送予被告，而有調查確認之必要。被告是否確有收受上 開移送併辦意旨書乃係判斷被告追繳本件押標金請求權是否 罹於時效之重要爭點，亦對原告權益有重大影響，則申訴審 議判斷自應就此爭點詳加調查。詎申訴審議判斷逕行駁回原 告提出向臺北地檢署函詢之請求，即以被告主張認定被告應 無收受上開移送併辦意旨書之認事用法，顯有違誤。 2.被告應自其取得95年度偵字第18098號追加起訴書之日起， 起算追繳押標金請求權時效： 依最高行政法院102年11月份第1次庭長法官聯席會議決議文 可知，追繳押標金請求權以可合理期待機關為得追繳時起算 。上開追加起訴書雖係關於被告所屬公務人員涉犯瀆職罪嫌 案件，然該追加起訴書內容已足以使被告知悉，其招標之道 路工程有臺北、桃園地區之瀝青業者圍標，且業經臺北地檢 署追加起訴；換言之，被告已可立即確認追繳押標金之對象 及工程範圍，亦即，被告已立於「可得知悉、可合理期待行 使追繳權」之權利人地位。又被告因涉案人員陳剛偉為申請 涉訟補助而取得該追加起訴書，則被告必然可知悉該追加起 訴書第4頁關於廠商涉犯圍標罪嫌之記載。況被告機關人員 瀆職案件，前經法務部檢調單位搜索被告機關，被告機關政 風人員陪同涉案人員陳剛偉等人至檢調單位接受調查偵訊， 後經各家新聞媒體報導被告機關多名公務人員被提起公訴， 殊難想像被告機關就所屬人員發生重大瀆職案件竟毫不知情 ，甚至未曾向被訴人員要求提供追加起訴書？亦未曾仔細詳 加審閱追加起訴書內容？此與公務人員之職責、精神及作業 準則不符，更違背經驗法則。若就前述最高行政法院法官聯 席會議決議將「可合理期待機關得為追繳」之文字解為，機 關可全然被動等待其他機關或管道通知得為追繳押標金之對 象及工程標案範圍者，係加重廠商之責任，亦實質上造成機 關行使追繳權消滅時效之延長，更違背前述最高行政法院法 官聯席會議決議意旨內涵，破壞消滅時效制度之立意。 3.被告至遲應於98年12月21日，抑或98年12月31日時起，已可 得知悉原告涉犯違反政府採購法事宜及系爭工程案件： (1)被告於98年12月21日收受交通部公路總局（下稱公路總局 ）轉送臺北地院98年12月15日北院隆刑國96訴1624字第09 80018463號函（下稱臺北地院98年函）及附件，即已可得 知悉廠商涉犯違反政府採購法案件，而就涉犯工程標案範 圍，則可於臺北地院98年函附件所列附表一、二所示工程 可得知悉。又臺北地院98年函附件所列附表經核對除有部 分編號有跳號之情形外，與臺北地院96年度訴字第1624號 刑事宣示判決筆錄後附之附表一、二所示工程相符。 (2)被告以98年12月31日一工挖字第0981011263號函（下稱被 告98年12月31日函）覆臺北地院之函稿，明確蓋有被告處 長、副處長、養護課課長、政風室課員用印章，且前述政 風室課員簽呈內容記明「經洽詢本案承辦書記官表示，廠 商違反採購法部分，將於年初審結，請注意後續判決情形 ，及刊登政府採購公報事宜」，更可證實被告已明確知悉 就臺北地院96年度訴字第1624號案件涉犯圍標罪之廠商及 涉犯圍標之工程標案範圍，故認為該案被告廠商有刊登政 府採購公報之可能。 (3)依本院104年度簡上字84號判決及臺中高等行政法院103年 度訴字第469號判決，所謂「可合理期待機關為追繳時」 之要件，乃係以「機關知悉廠商違反行為之時點」，及「 可合理期待機關發動職權展開調查案件具體事實」；換言 之，最高行政法院102年11月份第1次庭長會議決議文，並 非免除行政機關職權調查之權限與職責，而僅係為衡平機 關與廠商權益，如機關發動職權展開調查，即可合理期待 機關可得獲取案件具體事實者，自應以該時點起算追繳押 標金請求權時效，是申訴審議判斷以「機關知悉具體事實 (包含涉案廠商、圍標工程範圍)」作為被告是否可得知悉 之判準，顯違反前開最高行政法院決議。 (4)綜上可知，被告至遲應自98年12月21日收受公路總局轉送 臺北地院98年函時，已可得知悉其附件所示圍標工程標案 範圍，進而知悉涉犯圍標之廠商；抑或於被告98年12月31 日函覆臺北地院並由政風室課員聯絡該案承辦書記官後， 已足以使被告可得知悉涉犯圍標罪之廠商及全數圍標工程 標案。則縱以98年12月31日作為系爭採購案之追繳押標金 請求權起算日，被告至遲應自該日起5年內行使追繳押標 金請求權，然被告迄至104年4月23日始作成追繳押標金之 原處分，顯已罹於5年消滅時效，於法自未有合，應予撤 銷。 ㈡、臺北地檢署提供96年度偵字第1323號、第17087號、第18688 號追加起訴書、臺北地院96年度訴字第1624號宣示判決筆錄 及檢察官審理程序提出之97年度蒞字第1412號補充理由書之 內容，尚無從使被告得以具體認定原告犯有圍標罪： 1.依改制前行政法院39年度第2號判例及行政程序法第36條、 第43條、第96條規定，檢察官之起訴書或刑事判決書雖就犯 罪事實證據為調查而提起公訴或作成判決。然行政機關本不 受刑事判決認定事實之拘束，因此其仍應依職權調查證據證 明犯罪事實之存在，始能據以對人民作成處罰，以符合憲法 保障人民自由、權利之意旨。換言之，行政機關作成行政處 分須已「充分職權調查證據」且達到「確實證明犯罪事實存 在之確信」為必要條件，尚不得以犯罪事實業經起訴或判決 在案，而得免除行政機關職權調查之義務。 2.前開宣示判決筆錄、追加起訴書及補充理由書內容，均無從 使被告得以具體認定原告犯有圍標罪： (1)原處分以臺北地院96年度訴字第1624號宣示判決筆錄作為 認定事實之依據，然該宣示判決筆錄係依協商程序作成， 其犯罪事實未經承審法官實質審查，自不得逕為原處分認 定事實之依據。國內工程價格普遍過低，造成營造業者互 為價格競爭，瀝青工程業者間競爭更是激烈，原告為營利 廠商，公司營運已是十分勉力經營，在考量普通審理程序 因被告人數眾多勢必相當耗時耗力下，原告迫於無奈，選 擇以認罪並捐助相當金額予公益團體換取訴訟時程得以縮 短，免除原告可能在普通審理程序恐須付出大量之時間、 精神、及人力成本等額外支出。因此原告雖為有罪答辯， 然此乃係與檢察官達成協商程序合意之法定要件，自不得 僅以該有罪答辯而認定原告承認犯罪或起訴所載犯罪事實 為真。又原告與檢察官達成之協商程序合意科刑範圍，僅 包含94年度及95年度之工程案件，92年度及93年度之工程 案件均因罹追訴期間而為免訴。換言之，被告原處分函文 附件中，法院附件編號1-1至1-68之工程案件均予以免訴 ；法院附件編號1-69至1-71、2-1至2-28之工程案則為協 商程序合意科刑範圍。因此不僅94年度及95年度之工程案 件因協商程序而未實質審查「犯罪事實」及「證物」，92 年度及93年度之工程案件，更因免訴而根本未經法官實質 審理。則不論92年至93年間工程或94年至95年間工程，均 未經實質審理，從而原告是否有本案圍標事實，尚屬不明 ，被告自有進一步查明之必要。被告遽以宣示判決筆錄， 作為認定原告有本案圍標事實之證據，顯已違反行政程序 法第36條及第43條規定，復未有任何被告再為調查之證據 可知，尚不足以使被告得以確信原告確實有參與圍標，則 原處分顯於法不合。 (2)被告雖於申訴程序追補追加起訴書為原處分認定事實之依 據。然追加起訴書不得為行政處分認定事實之唯一依據： 追加起訴書第28頁「益聖、徠特公司參與公路總局一區處 標案統計表」，就原告參與被告標案共2件工程，亦屬宣 示判決筆錄之認罪協商範圍。惟揆諸最高行政法院104年 度判字第80號判決意旨，原處分機關仍應依職權調查並負 舉證責任，尚難僅以檢察官起訴書之記載作為唯一證據。 是追加起訴書雖記載該案被告犯罪事實，然該起訴書並未 載有相關證據資料，則追加起訴書內容係經如何認定？是 否與其他證據或事實相符？被告顯無從僅以追加起訴書內 容而得以判斷認定原告有圍標行為。被告雖於申訴程序再 次追補臺北地檢署檢察官97年度蒞字第1412號補充理由書 ，就92年至93年間工程因罹於追訴時效而未列入認罪協商 範圍之31件部分，作為認定原告有圍標行為之依據，然上 開補充理由書僅就該案被告湯憲金、廖學德等人涉嫌於92 年至93年間，可能圍標公路總局之工程做出列表，並無任 何相關事證提供被告調查、甚至足以使被告確信並證實原 告於92年至93年間有圍標行為之事實，則被告僅以前開補 充理由書為據，並向原告追繳免訴之31件工程押標金之原 處分，於法顯未有合，應予撤銷。 ㈢、系爭採購案，原告均積極為價格之競標，並無實施圍標之行 為： 原告參與系爭採購案均有昱盛、上泰、益聖、承宗、一亨、 成昌等多家合格廠商競標，是如原告欲圍標，無須多家廠商 投標；再者，系爭採購案之各家廠商投標價格不僅顯低於工 程標案底價，且均相當接近，足見原告所提出之標價極具競 爭力，足證原告均積極參與競標，並無實施圍標行為。且臺 北地檢署檢察官就臺北地院96年度訴字第1624號刑事案件， 於97年2月2日提出補充理由書，該理由書第7頁表示「本案 偵查中對於廠商於92、93年間各廠商尚有競標行為，此部分 是否合於政府採購法第87條第4項構成要件中『不為價格之 競爭』尚有爭議。」，足以佐證至少系爭33件工程標案中， 92、93年間之標案原告確實均積極參與競標，並無實施圍標 行為；另94年間之標案，原告仍以接近底價之標價競標，可 見原告亦無圍標行為。 ㈣、原處分追繳之工程案件中，尚有部分工程案件未附有投標須 知或招標文件，不符政府採購法第31條第2項追繳押標金之 規定： 被告追繳之系爭採購案，原告謹就各工程標案開標日、投標 金額、標案底價、標比及有無投標須知彙整。依該附表「投 標須知有無」欄位，載明「N」之工程案，係被告未提出投 標須知之工程標案，法院附件編號1-11、1-15、1-16、1-19 、1-25、1-26、1-53、1-60、1-64及1-65，共計高達10件， 押標金額共計158萬2千元。被告提出之投標須知或招標須知 均僅為制式書面文件，仍無從證明前述工程案皆附有上開制 式書面文件。則被告未能提出招標文件工程，根本無從認定 其有向原告追繳押標金之請求權，且被告未能提出之招標文 件工程高達10件，占被告追繳系爭採購案押標金近3分之1， 是申訴審議判斷僅以投標須知或招標須知為制式書面文件， 進而認定被告所稱系爭採購案均有追繳押標金規定屬實之認 事用法，顯過於寬鬆而有違誤。 ㈤、行政院公共工程委員會（下稱工程會）89年1月19日工程企 字第89000318號函釋（下稱工程會89年1月19日函釋）乃係 工程會於89年1月19日發函予行政院衛生署中醫藥委員會， 復於104年7月17日以工程企字第10400225210號令發布經其 認定有政府採購法第31條第2項第8款影響採購公正之違反法 令行為。工程會89年1月19日函釋並未發布於政府公報，則 依行政機關法制作業應注意事項規定，該函釋應不生法規命 令效力；況且，工程會89年1月19日函釋縱有公告於工程會 網站，然係於何時公告？公告網站是否即等同發布？是否符 合前開注意事項規定？故被告依據工程會89年1月19日函釋 作成原處分，自未合法。 ㈥、縱工程會89年1月19日函釋之發布程序無行政程序法之適用 而生效力者，惟工程會89年1月19日函釋乃係對人民財產權 之權利義務有重大影響，依行政程序法第174條之1及最高法 院96年度判字第506號判決意旨，自應於92年1月2日前重新 訂定之。然工程會係104年7月17日始以函令重新發布政府採 購法第31條第2項第8款認定之行為，顯已逾越法規修正期間 ，工程會89年1月19日函釋應自92年1月2日起失其效力。 ㈦、本案依行政程序法第7條，目的應係防止「聯合行為」與促 進「採購公平」。惟本件發生於00年至94年，當事人經「刑 事追訴」，10年來原告早已無類似之「聯合行為」及妨害「 採購公平」之情事，追繳無助於目的之達成，本案於近10年 後追繳，顯然違反行政程序法第7條第1款。退步言之，本件 於認罪協商時，關係人邱鳳亭須向檢察官指定之公益團體捐 贈72萬元，另並已繳回所謂「圍標」受分配之所有款項，已 經受有教訓，縱追繳亦以不超過10分之1，始符比例原則等 語，並聲明：申訴審議判斷、異議處理結果及原處分均撤銷 。 三、被告則以： ㈠、被告係於103年5月15日方知悉原告有圍標之行為，是被告於 104年4月23日所為追繳押標金之原處分，尚未逾法定5年消 滅時效： 1.被告係於103年5月15日收受公路總局路機採字第1030022906 號函轉審計部交通建設審計處103年5月9日審交處四字第103 8401061號函，方知悉原告於92年至95年參與之標案有因與 他人共同涉犯圍標事宜遭臺北地院判刑之事實。被告於收受 上開公路總局函文而知悉上開判決後，隨即對各投標廠商進 行查察並依法追繳已發還之押標金，並於104年4月23日以原 處分通知原告其應被追繳押標金，尚未逾行政程序法公法上 請求權5年時效之規定；況縱以臺北地院96年度訴字第162 4 號案件宣判之日即99年8月6日起算，被告追繳押標金而對原 告所為之原處分，亦未逾法定5年之消滅時效。 2.關於臺北地檢署於96年10月間寄送之96年度偵字第1323號、 第17087號、第18688號移送併辦意旨書部分： 被告自96年10月迄104年4月23日向原告為追繳押標金之處分 前，皆未收受臺北地檢署96年度偵字第1323號、17087號、 18688號移送併辦意旨書或相同案號之追加起訴書。且每一 行政機關應分屬不同之法律主體，就事實判斷問題自應分別 認定，是就本院101年度訴字第784號判決同案之他機關是否 有收受上開移送併辦意旨書，實與被告無關。 3.關於臺北地檢署95年度偵字第18098號追加起訴書部分： (1)被告於104年4月23日作成向原告為追繳押標金之處分前， 並未正式收受由臺北地檢署寄發或給予之該署95年度偵字 第18098號追加起訴書。 (2)臺北地檢署95年度偵字第18098號追加起訴書處理之事項 係廠商或機關人員有無於工程中賄賂或接受賄賂而於後期 驗收階段放水之問題，此與被告追繳原告押標金係處理於 工程投標之前階段各廠商間有無共同圍標之問題顯然不同 ，亦無任何關聯。且按公務人員因公涉訟輔助辦法第3條 、第13條規定，可知人事單位於審核是否給予涉訟補助時 ，僅須為形式審查即可，而不須深入探究其涉訟原因。 (3)臺北地檢署95年度偵字第18098號追加起訴書上僅顯有湯 憲金、羅金泉之名，而無原告或其代表人之名，被告實無 從於該追加起訴書中得知原告有無涉及圍標，亦即顯然無 法特定該追加起訴書中所謂「關於湯憲金與羅金泉等業者 所犯政府採購法圍標罪嫌部分」究係指何人於何時於何標 案有涉犯圍標之情形。是被告得否從該追加起訴書中關於 湯憲金與羅金泉「等業者」之敘述及該追加起訴書中概括 所稱「違反政府採購法圍標罪嫌」知悉原告亦有涉案顯有 所疑，且該追加起訴書亦未明示、特定所稱圍標案件為被 告於何時所對外招標之工程案件，實難認被告得據此發現 原告有涉犯圍標事宜具有合理可期待性。 (4)更有甚者，行政機關之調查權相較於檢察機關之調查權， 可認是毫無力道，被告要審認投標廠商有無圍標情形，至 多僅能從各廠商之投標文件觀察，而無可能透過機關調查 取得其他如自白等之證據。且該追加起訴書並未具體指出 投標廠商參與之採購案，及實際上有參與「意圖影響決標 價格，而以協議使廠商不為投標或不為價格之競爭」，亦 未敘明陪標或不參加投標之廠商（行為人），更未指明究 竟係何採購案有圍標弊端，是被告尚無從知悉及展開行政 調查，更遑論確認圍標事實後行使追繳押標金之公法上請 求權。 4.關於原告主張被告至遲應於98年12月21日或98年12月31日時 起，已可得知悉原告涉犯違反政府採購法事宜及系爭採購案 部分： (1)被告於98年12月間收受由公路總局函轉之臺北地院98年函 ，並請被告提供臺北地院98年函附表各工程之工程預算為 何及相關資料，而臺北地院98年函中既未顯現該刑事案件 之被告、涉犯內容，其後之附表亦僅有工程名稱及得標廠 商，尚無其他資訊；由臺北地院98年函文內容如何能確定 附表中所示工程即為該案之全部工程？原告係以事後臺北 地院96年度訴字第1624號刑事宣示判決筆錄附表與之為比 對，惟該時並未有該宣示判決筆錄存在，顯不能就臺北地 院98年函文附表是否即為全部工程為判斷。 (2)關於被告98年12月31日函回覆臺北地院98年函部分： 廠商違反政府採購法規定而應刊登政府採購公報之情形眾 多，難謂得僅依當時被告同仁為提醒其他同仁而重申政府 採購法相關規定之文字，即逕認被告於該時已知悉並得向 相關廠商為追繳，況該簽文記載之內容亦全無提及圍標二 字。又無論於偵查程序中或起訴後之審理程序，被告皆非 該案之當事人，是基於個人資料保護法之精神及法院作業 程序相關規定，書記官應無可能將案件資訊或內容告知案 件當事人及其訴訟代理人以外之人。況臺北地院96年度訴 字第1624號案件之基礎事實、案情複雜，該案光被告人數 即高達40逾人，殊難想像承辦書記官會於電話中逕將該案 件內容及犯罪事實等可能涉及個人資料之資訊告知該位被 告同仁。被告機關同仁雖曾有就臺北地院向招標機關調閱 資料之函文內容與該案書記官聯繫，然從該員之文字記載 內容可知，該員並不因與書記官通話後而知悉該案之案情 、內容為何。再從被告回覆臺北地院之函文內容觀之，被 告亦只就臺北地院所需之工程預算、招標公告等文件提供 其參酌，而無提及任何圍標或請求臺北地院協助辦理追繳 押標金之相關文字或語句，據此，當時被告機關同仁與書 記官所洽詢事項至多僅為程序問題，而就廠商間究有無共 同參予圍標等事實仍無從考究或知悉。 ㈡、被告依法向原告追繳押標金，所依據之事實及理由應無違誤 ： 1.原告雖係以認罪協商模式與檢察官就罪名及科刑範圍等達成 共識，然從其他共同參與圍標廠商代表人之自白及判決書理 由欄可知，原告亦確實參與該圍標協議，因此被告依法對其 追繳已發還之押標金並無違誤： 被告與檢察官達成合意，就其所犯之罪名、刑度、科刑範圍 為協商，且為確保被告確實了解其所放棄之權利，法院於協 商判決前必先依同法455-3條訊問被告，確認被告了解協商 判決之意義後，法院始得為協商判決，故在整個認罪協商之 過程中，被告實質上應已就檢察官所起訴之罪名為「認罪」 。又本案其他共同被告，如祥恩公司、冠得公司等均遭法院 認定其確實有參與圍標，並為有罪判決確定，其中關於事實 理由之認定，如於92年間各廠商代表人於桃園縣大溪交流道 附近之櫻花日本料理店共同為圍標之協議，原告代表人亦在 其中之列，再多數其他圍標廠商之代表人，也已自白犯罪， 是縱依最高法院判決意旨認認罪協商並不等同於被告承認犯 罪，惟依法院調查之其他證據資料及判決書所載理由，應已 足認定原告確實有參與圍標。況被告依政府採購法等規定向 申訴廠商追繳已發還之押標金本即不以經法院判決有罪為必 要，再參以行政機關之調查權受有一定之限制，並無類似司 法機關之強制處分手段可資運用，故行政機關引用司法機關 所為之調查程序亦應屬合理，且亦應認不失為行政機關調查 程序之一種。又國家向廠商追繳押標金旨在建立政府採購制 度能依公平、公開之採購程序，提升採購效率與功能，並確 保採購品質為目的，擔保全體投標者均能遵照投標應行注意 事項以踐行相關程序等，其目的與刑罰權之行使是有不同， 故應不需適用如刑事案件嚴格之程序，其認定之事實亦不需 如刑事案件法院判決必達於「確信」之心證始得為之。檢察 官於起訴被告前已就被告之犯行為實質之調查程序，則被告 輔以原告經檢察官起訴有罪為向申訴廠商追繳押標金之依據 ，顯無不可，且應認為適當。 2.被告並非僅以臺北地院96年度訴字第1624號刑事宣示判決筆 錄或臺北地檢署96年度偵字第1323、17087、18688號追加起 訴書作為向原告追繳押標金之唯一依據，且行政機關依政府 採購法第31條第2項第8款規定向廠商追繳押標金，不以經司 法機關判決有罪確定為必要： (1)被告向原告追繳押標金時，原處分之記載雖然較為簡略， 然亦已明白表示係依據臺北地院96年度訴字第1624號判決 及經檢察官起訴之範圍，後並於申訴程序中陸續補正如臺 北地檢署96年度偵字第1323號、17087號、18688號追加起 訴書等依據，且從臺北地院96年度訴字第1624號判決內容 可知，原告之代表人確實有參與共同圍標之情形，追加起 訴書或相同案號之併辦意旨書中亦已敘明各廠商代表人共 同圍標之事實，並於證據清單中詳列其他廠商代表人自白 之內容，顯可認原告有參與共同圍標之事實明確。 (2)是各投標廠商之圍標行為，既已經檢方調查並有該案多數 被告代表人之自白，甚且有於檢方起訴後以認罪協商模式 進行審理程序，原告亦在認罪協商之列，顯見其確實有參 與圍標事實存在。因此，縱原告共同參與圍標之犯罪事實 因法律規定而罹於時效免訴，然行政機關對於免訴之部分 非不得以現有可得之資料認定廠商有無違反政府採購法而 得追繳押標金之情形。 ㈢、被告確實有於各工程標案之投標須知內載明各項應追繳押標 金之情形： 本件被告向原告追繳之33件標案中，因發動追繳時距各工程 標案已逾約10至12年，且過去被告機關曾經歷颱風淹水等事 件導致文書滅失，故其中有10件被告目前並無法提出契約內 容。然其他23件標案之投標須知第22點，其上確實有記載如 政府採購法第31條第2項第8款之規定。且從被告制式投標須 知內容可知，其中於第22點皆有如政府採購法第31條第2項 第8款之規定，再被告於投標廠商領取(購買)標單時即會附 上該招標須知，並於投標廠商得標後將該招標須知附於契約 之後作為契約文件之一，被告亦已函文向工程會說明上開情 形。據此，應已足認由被告辦理之工程標案投標須知內皆有 記載追繳押標金之規定。又以本件為例，被告所缺少之投標 須知標案與已提供投標須知之標案，開標日期甚為接近，年 份亦多為相同或接近，依經驗法則及論理法則，應無前後相 隔不遠即於投標須知內無追繳押標金規定之可能。 ㈣、工程會89年1月19日(89)工程企字第89000318號函之性質即 屬法規命令，其亦已依該時法律規定踐行發布程序而生效力 ，且行政程序法為90年1月1日起施行向後適用，並無朔及既 往之規定，況原告所引之中央行政機關法制作業應注意事項 、各機關依行政程序法修訂主管法規之參考原則及法務部（ 89）法律字第007928號函等規定或內容，皆非法律，至多僅 係上級機關監督下級機關之程序或辦法，是縱行政機關未遵 守該注意事項、參考原則，亦不影響依法已生效法規命令之 效力。工程會89年1月19日函釋，係依據當時政府採購法第 31條第2項第8款之授權所作之函釋，而與不具法律授權依據 之職權命令全然不同。是以，系爭函釋並非行政程序法第17 4條之1所欲歸範之對象，自無2年後失效與否的問題。因此 原告所引用之最高行政法院96年度判字第506號判決，其係 針對於原未有法律授權之函釋應依公布施行後之行政程序法 第174條之1規定以法律規定或增列授權依據後重新訂定所為 之判決，然工程會系爭函釋於作成時即已有法律授權依據， 自與該判決所指之基礎事實全然不同。 ㈤、原告認本件係於10年方為追繳，無助追繳防止聯合行為之目 的，顯然違反比例原則。惟此係原告倒果為因之謬誤，追繳 押標金之處分，目的在確保未來採購案件投標之公正性，避 免不當或違法行為之介入，並非僅事前預防不法之聯合行為 ，且追繳押標金處分，非對原告過去違反行政法上義務之裁 處，而係被告基於投標所為之管制性不利處分，故當原告行 為有違犯採購公平性之際，被告予以追繳押標金，自符合管 制性不利處分之目的等語，資為抗辯。並聲明：駁回原告之 訴。 四、本件如事實概要欄所載之事實，有臺北地院96年度訴字第16 24號刑事宣示判決筆錄（附件一）影本附申述審議卷可閱1 冊；被告104年4月22日一工養字第1040027911號函（第44-4 5頁）、被告104年6月5日一工養字第1040042476號函（第57 -58頁）、行政院公共工程委員會105年4月1日工程訴字第10 500099740號函檢附訴0000000號採購申訴審議判斷書（第59 -151頁）、臺北地檢署96年度偵字第1323號、17087號、186 88號移送併案意旨書（第416-445頁）臺北地檢署檢察官97 年度蒞字第1412號補充理由書（第446-458頁）、被告95年 至94年投標須知及附件（第459-495頁）等件影本附本院卷 一可稽，洵堪認定。是本件爭點乃在被告以原告有政府採購 法第31條第2項第8款之事由，通知將追繳系爭採購案之押標 金，是否適法？ 五、本院判斷如下： ㈠、按「行政院為統籌公共工程之規劃、審議、協調及督導，設 行政院公共工程委員會。」84年7月10日公布施行之行政院 公共工程委員會組織條例第1條定有明文。又為建立政府採 購制度，依公平、公開之採購程序，提升採購效率與功能， 確保採購品質，於87年5月27日經總統公布政府採購法（自 公布1年後施行）。依政府採購法第9條第1項前段規定：「 本法所稱主管機關為行政院採購暨公共工程委員會…」第30 條第1項規定：「機關辦理招標，應於招標文件中規定投標 廠商須繳納押標金；得標廠商須繳納保證金或提供或併提供 其他擔保。…」第31條規定：「（第1項）機關對於廠商所 繳納之押標金，應於決標後無息發還未得標之廠商。…（第 2項）機關得於招標文件中規定，廠商有下列情形之一者， 其所繳納之押標金，不予發還，其已發還者，並予追繳：… 八、其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為者 。」準此，工程會係政府採購法之主管機關，其依政府採購 法第31條第2項第8款授權得補充認定該條項第1款至第7款以 外其他「有影響採購公正之違反法令行為」類型，以為機關 不予發還押標金或就已發還押標金追繳之法令依據。而「投 標廠商有下列情形之一者，其所繳納之押標金，不予發還， 其已發還者，並予追繳：…（八）其他經主管機關認定有影 響採購公正之違反法令行為者。」且為系爭採購案投標須知 第22條第2項第8款所明定。 ㈡、次按「意圖影響決標價格或獲取不當利益，而以契約、協議 或其他方式之合意，使廠商不為投標或不為價格之競爭者， 處6月以上5年以下有期徒刑，得併科新臺幣100萬元以下罰 金。」、「廠商之代表人、代理人、受雇人或其他從業人， 因執行業務犯本法之罪者，除依該規定處罰其行為人外，對 該廠商亦科以該條之罰金。」政府採購法第87條第4項、第 92條著有規定。又政府採購法主管機關工程會基於政府採購 法第31條第2項第8款之授權，業以89年1月19日函釋：「… …發現該3家廠商有本法第48條第1項第2款或第50條第1項第 3款至第5款情形之一，或其人員涉有犯本法第87條之罪者， 茲依本法第31條第2項第8款規定，認定該等廠商有影響採購 公正之違反法令行為，其押標金亦應不發還或追繳。……」 而「依政府採購法第9條第1項前段規定，工程會係政府採購 法之主管機關，其基於同法第31條第2項第8款之授權，得補 充認定該條項第1款至第7款以外其他『有影響採購公正之違 反法令行為』，以為機關不予發還押標金或追繳已發還押標 金之法令依據。廠商之人員涉有犯政府採購法第87條之罪者 ，業經工程會依上開規定，以89年1月19日函通案認定該廠 商有影響採購公正之違反法令行為，其押標金應不發還或追 繳。……」且經最高行政法院103年度7月份第1次庭長法官 聯席會議決議有案。又工程會89年1月19日函經該會發布後 ，隨即登載於公共工程會網站（網址：http://plan3.pcc.g ov.tw/gp let/mixac.asp?num=1023），可供公眾查詢，應 認為已踐行中央法規標準法第7條規定之發布程序，而生法 規命令效力，亦有最高行政法院104年度判字第710號判決意 旨可資參照。工程會上開函中關於通案認定投標廠商其人員 涉有政府採購法第87條之罪者，該廠商即有同法第31條第2 項第8款規定所指之影響採購公正之違反法令行為部分；觀 諸政府採購法第87條所列圍標、以不法方法妨礙廠商使不能 投標等犯罪型態，均有違公平競爭之採購程序，工程會將此 等行為作為不予發還或追繳押標金之事由，符合政府採購法 授權本旨，且無違法律保留原則、比例原則及授權明確性原 則，自得為各機關辦理採購案時所適用。至最高行政法院10 4年度4月份第1次庭長法官聯席會議(一)固決議：主管機關 依政府採購法第31條第2項第8款所為認定有影響採購公正之 違反法令行為，該認定具法規命令之性質，依90年1月1日起 施行之行政程序法第157條第3項規定，應踐行行政程序法第 157條第3項規定之發布程序，始生法規命令之效力。然工程 會89年1月19日函係於90年1月1日行政程序法施行前為之， 行政程序法並無溯及適用於該函釋（參最高行政法院104年 度判字第456號判決意旨）。再原告援引之行政機關法制作 業應注意事項、各機關依行政程序法修訂主管法規之參考原 則及法務部(89)法律字第007928號函，皆非法律，僅係上級 機關監督下級機關之程序或辦法，是縱行政機關未遵守該注 意事項、參考原則，亦不影響依法已生效法規命令之效力； 另原告引用之最高行政法院96年度判字第506號判決係針對 於原未有法律授權之函釋，認應依公布施行後之行政程序法 第174條之1規定，以法律規定或增列授權依據後重新訂定， 核與工程會89年1月19日函於作成時即已有法律授權依據之 情形有別。原告主張工程會89年1月19日函未生法規命令效 力；依行政程序法第174條之1規定，亦應自92年1月2日起失 其效力效力云云，要無可取，先此敘明。 ㈢、經查，92年間，瀝青工會北區辦事處幹事廖學德在改制前桃 園縣大溪交流道附近之櫻花日本料理店，邀集包括原告實際 負責人邱鳳亭（代表原告、益聖公司、弼聖公司）、湯憲金 （代表國泰公司、上泰公司、冠得公司、建誠瀝青、昌隆瀝 青）、羅金泉（代表祥恩公司、三峽瀝青）、張克承（代表 承宗公司、盛功瀝青）、邱萬成（金昌興公司、成昌公司、 偉雍公司）、徐步盛（代表昱盛公司、路盛公司）、潘隆雄 （代表北鉅公司、合豐瀝青）、徐武雄（代表欣道公司、欣 道實業）、林顯松（代表信程公司、忠建公司）、張清逸（ 代表恆揚瀝青）、董金海（代表大山瀝青）等具競標實力之 瀝青廠商（大部分兼營造廠代表）代表人研議，並由該公會 北區辦事處主任徐步盛擔任主席，共同基於意圖影響決標價 格並獲取不當利益之概括犯意聯絡與行為分擔，為提高決標 價格，保障同業利潤，決議自92年起，所有投標之營造廠若 欲投標，應將原擬競標之底價，依再生瀝青料之總噸數，每 噸提高50至200元不等，作為最後競標之底價，以協議使廠 商不為價格之競爭，得標之廠商，則於決標後，將上開提高 之價金，交與廖學德，製作基金分配表，均分與其他未得標 或未參標廠商，圍標之代價，則以該標案之再生瀝青合約噸 數乘以50至200元不等之金額為圍標金，偽以改善再生瀝青 生產設備之「環保基金」名目，提撥作為其他未得標、未競 標或未參與該標案投標之廠商，共同均分不法之利益，廖學 德則於該標案廠商得標後約3個月內，向得標廠商實際負責 人收取圍標金後，再由廖學德製作圍標金分配表，然後按照 各家廠商應得之金額由廖學德親自分送給湯憲金、羅金泉、 邱鳳亭、張克承、邱萬成、徐步盛、潘隆雄、徐武雄、林顯 松、張清逸、董金海等人，經統計自92年間至94年3月間各 廠商協議圍標之工程如臺北地院96年度訴字第1624號刑事宣 示判決筆錄之附表一所示。惟自94年4月起，廖學德退出不 再負責公路總局之圍標事宜，湯憲金、羅金泉、邱鳳亭、張 克承、邱萬成、徐步盛、徐武雄、林顯松、潘隆雄、張清逸 、董金海等人，仍共同基於前開意圖影響決標價格並獲取不 當利益之概括犯意聯絡與行為分擔，共同決議如臺北地院96 年度訴字第1624號刑事宣示判決筆錄之附表二所載之公路總 局發包之道路工程，以桃園為界，將如臺北地院96年度訴字 第1624號刑事宣示判決筆錄之附表二中屬於公路總局第1、2 工務段（現更名為景美、中和工務段）轄區工程，劃屬於「 北區」，第3、4、5工務段（現更名為中壢、新竹、復興工 務段）為南區；原則上其中「北區」再劃分為屬於第1工務 段轄區工程獨為湯憲金所有之國泰營造、上泰營造承攬，而 屬於第2工務段則由羅金泉、潘隆雄所有之祥恩營造、北鉅 公司輪流按照比例分配施作，其餘○於○區○○○段○道路 工程則歸張克承等人之公司施作，渠等合意可越區陪標，即 故意提高底價，而不為價格之競爭者，但不可越區競標。各 廠商所應支付、收受之金額，經相互扣抵計算後，除羅金泉 、潘隆雄、張克承、徐步盛外，湯憲金等人因前開協議，分 別獲得127,300元至337,000元不等之金額。原告自92年至94 年間參與其中之系爭採購案等事實，業據行為時原告實際負 責人邱鳳亭於臺北地院96年度訴字第1624號刑事案件審理時 坦承；「（問：你是不是益聖及徠特公司的負責人？）是的 ……（問：你在92年間，是否有在大溪交流道附近之櫻花日 本料理店參與廖學德所召集討論在投標公路總局的瀝青工程 中，每噸提出50元-100元分給其他廠商的事情？）我記得廖 學德有召集我們在櫻花日本料理店開會聯誼，有提到事情… …（問：當時你們這些金額是何人分配？）廖學德。（問： 在92-93年，你的益聖或徠特有分到多少錢？）印象中共分 到30幾萬元。（問：在這段期間，你的營造廠有無公路總局 的工程？）有。（問：你是否有拿錢出來分？）……我不太 記得了，但我們是收支相減，最後再拿錢出來……我們是94 年1-4月時還有去投標，但是4月後就沒有再去標了。（問： 請提示96偵1323號卷第15-17頁廖學德所製作的分配表，請 確認你是否確實有收到上述金額？）確實有收到……。」等 語不諱（見上開刑事卷三第38-40頁），同案被告湯憲金、 羅金泉、廖學德、張克承、邱萬成、徐步盛、徐武雄、林顯 松、潘隆雄、張清逸、董金海等人亦均於該刑案自白上開圍 標事實（見上開刑事卷一第105-107、118頁、刑事卷二第7 頁背面、第70-71、第139-140、153-161、190-195頁、刑事 卷三第41-47頁），並有被告之決標紀錄、開標蒞臨現場廠 商簽名冊、工程驗收紀錄、工程結算書、工程結算驗收證明 書、圍標工程統計分配表、基金分配辦法附卷可參（見臺北 地檢署96年度偵字第1323號偵查卷1第15-21、132-138、164 -199頁及證物卷宗1），自堪信為真實。上開刑事法院並據 前揭事證暨邱鳳亭、廖學德、張克承、邱萬成、徐步盛、徐 武雄、林顯松、潘隆雄、張清逸、董金海等人均就所犯政府 採購法第87條第4項罪為認罪，而依協商程序，以原告實際 負責人邱鳳亭與張克承、邱萬成、徐步盛、徐武雄、袁耕民 、林顯松、潘隆雄、張清逸、董金海、廖學德共同連續意圖 影響決標價格及獲取不當利益，而以協議，使廠商不為投標 或不為價格之競爭，各判處有期徒刑6月，得易科罰金確定 （見本院卷一第156-186頁96年度訴字第1624號刑事宣示判 決筆錄）；而原告於該刑事案件亦已認罪，認罪範圍包含系 爭採購案，僅因罰金刑追訴權時效僅有1年時效，92、93年 度之罪行業逾時效，上開刑事法院經協商程序，乃只就未逾 追訴權時效之94年以後案件，以原告代表人，因執行業務， 犯政府採購法之罪，判處應執行罰金50萬元確定（參本院卷 一第335-341頁該刑事案件98年3月6日訊問筆錄），已經本 院調取上開刑事卷查閱確實，則原告實際負責人邱鳳亭與原 告所涉違反政府採購法第87條第4項、第92條罪行均經刑事 法院實質審理，確認屬實，方予科罰，洵堪認定。核工程會 89年1月19日函稱：「…其人員涉有犯本法第87條之罪者… 」並未以廠商本人經刑事判決有罪要件。是縱原告經刑事判 決科罰範圍，未及於92、93年之罪行，惟原告實際負責人涉 犯系爭92至94年度之圍標犯行既經刑事法院論罪科刑如上述 ，自無礙由上揭事證確認原告所屬人員涉及系爭圍標犯行不 限於94年度，尚及於92、93年度之事實。被告據而認定原告 實際負責人邱鳳亭參與系爭採購案犯有政府採購法第87條第 4項之罪；原告則涉犯政府採購法第92條之罪，遂依政府採 購法第31條第2項第8款規定，以原處分追繳系爭採購案之押 標金，揆之上開法令規定，尚無不合。而附表編號13之採購 案既便係經原告降價得標、編號16-17、19係其以最低標得 標（見本院卷二第74-77頁開標紀錄），暨其有參與原證29 （見本院卷二第78-90頁開標紀錄）之採購案投標角逐，均 不影響原告實際負責人邱鳳亭於系爭採購案投標前，即與湯 憲金等人為上開圍標謀議，而涉犯政府採購法第87條第4項 罪行之認定。原告未舉證證明邱鳳亭等人自白上開犯行，有 何非出於自由意志或與事實不符情事，猶主張系爭採購案均 經其原告為積極價格之投標，並無實施圍標之行為，臺北地 院96年度訴字第1624號宣示判決筆錄係依認罪協商程序作成 ，且僅限於94年度工程，其犯罪事實未經承審法官實質審查 ，不應以其於刑案中之認罪為真，而逕為原處分認定事實之 依據，故被告認原告就系爭採購案涉圍標，違反行政程序法 第36條及第41條規定，被告近10年後追繳，顯然違反行政程 序法第7條之比例原則云云，乃其主觀見解，要無可採。 ㈣、次查，被告於系爭採購案之招標文件中已載明，廠商有其他 經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為者，其所繳 納之押標金，不予發還，其已發還者，並予追繳等情，業據 被告於申訴程序中提出如附表編號1-3、5、8-9、13-21、23 -24、26-28、31-33等23件標案之「交通部公路總局工程投 標須知及附件」（即被告所稱招標須知）影本在卷可憑，經 核其第22點第2項第8款規定內容係與政府採購法第31條第2 項第8款之規定相同〔見申訴卷可閱覽部分(2)第422頁反面 、第427頁反面、第432頁反面、第441頁反面、第454頁反面 、第459頁反面、第476頁反面、第481頁反面、第486頁、第 491頁反面、第496頁反面、第501頁反面、第506頁反面、第 511頁反面、第516頁反面、第525頁反面、第530頁反面、第 539頁反面、第544頁反面、第549頁反面、第564頁反面、第 570頁反面、第576頁反面〕；且於第1點、第2點明定：「本 局為明訂履行契約所應遵守之行為及方式，特訂定本須知及 附件，其效力視同契約。……」、「本局各主辦工程單位自 公告領標之日起應備具投標須知、契約約樣稿、……等，陳 列於各領標處所供投標廠商閱覽及備價領取……」至被告雖 未能就附表編號4、6、7、10-12、23、25、29-30部分提出 上開文件，惟已陳明：係因被告發動追繳時距各工程標案已 逾約10至12年，被告歷經颱風淹水等事件導致文書滅失，然 所定投標須知均屬制式規定，亦即於須知第22點皆定有如政 府採購法第31條第2項第8款之追繳押標金內容，經被告於辦 理工程採購案之招標時，作為招標文件之一，於廠商購買標 單時將之一併附上，被告所未提供者與已提供投標須知及附 件之標案，開標日期甚為接近，年份亦多為相同或接近，依 經驗法則及論理法則，應無前後相隔不遠即於投標須知內無 追繳押標金規定之可能等語在卷，且於被告致工程會之104 年10月13日一工挖字第1040077640號函（見本院卷一第497 -498頁）載明：「……使用之投標須知，向來均有明列追繳 押標金之規定，並無例外。以92年版本為例，追繳押標金之 條款規定皆係於投標須知第22點，其中第2項第8款即係若廠 商因涉及圍標事項等情時，得向其追繳押標金之規定。而後 依序修訂之93、94年版本，並未修正前述追繳押標金之條款 ，而仍將該追繳之規定明列於第22點第2項第8款。至95年3 月30日修訂之版本，因修正幅度較大，原列於第22點追繳押 標金之條款，改列至53點，惟該條款之內容皆未變動……」 等情綦詳，核與制式之「交通部公路總局工程投標須知及附 件」（見本院卷一第459-467頁）將該文件列為公路總局各 主辦工程單位辦理採購時應備供廠商閱覽、領取之文件，且 具契約效力之規定，而其制式之「交通部公路總局工程招標 說明附件清單」（見本院卷一第496頁），亦將「交通部公 路總局工程投標須知及附件」列為廠商應購領文件之情形相 符；參之被告提出之上開23件採購案（第1件92年7月17日開 標、最後1件94年4月19日開標）之投標須知及附件第22點第 2項第8款均載有：「廠商有下列情形之一者，其所繳納之押 標金，不予發還，其已發還者，並予追繳：……八、其他經 主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為者。」之規定 ，足見被告稱其未能提出投標須知之採購案，亦皆有備具有 與已提出投標須知相同內容之文件，且均有相同之追繳押標 金規定等語，堪信屬實。原告主張原處分追繳之工程案件中 ，其中部分工程案件未附有投標須知或招標文件，不符政府 採購法第31條第2項追繳押標金之規定云云，核與上述交通 部公路總局工程投標須知及附件、工程招標說明附件清單規 定內容不合，尚無可採。 ㈤、復按時效制度之目的乃在於使法律關係及早確定，並避免舉 證上之困難；惟如權利人之請求權尚無從行使時，即開始起 算消滅時效，除不符時效制度原在督促權利人及早行使權利 之意旨，亦屬強人所難。故民法第128條規定：「消滅時效 ，自請求權可行使時起算。以不行為為目的之請求權，自行 為時起算。」實屬時效制度之一般法理，自得為公法領域所 援用。又採購機關於招標文件中規定廠商有所列各款所定情 形之一者，其所繳納之押標金不予發還，已發還者，並予追 繳。法文明定機關得以單方之行政行為追繳已發還之押標金 ，乃屬機關對於投標廠商行使公法上請求權，應有行政程序 法第131條第1項關於公法上請求權消滅時效規定之適用，已 經最高行政法院102年11月份第1次庭長法官聯席會議決議在 案。有關該公法上請求權消滅時效起算時點，亦經該次會議 決議：「政府採購法第31條第2項各款規定機關得向廠商追 繳押標金之情形，其構成要件事實既多緣於廠商一方，且未 經顯現，猶在廠商隱護中，難期機關可行使追繳權，如均自 發還押標金時起算消滅時效期間，顯非衡平，亦與消滅時效 制度之立意未盡相符。故上述公法上請求權應自可合理期待 機關得為追繳時起算其消滅時效期間。至可合理期待機關得 為追繳時，乃事實問題，自應個案具體審認。」是有關行政 程序法所未規定之消滅時效起算點，固得類推適用民法第12 8條規定，自請求權可行使起算；惟何謂「請求權可行使時 」？於公法領域乃應就具體個案判斷可合理期待權利人為請 求之時，為其消滅時效之起算時點，始符公法上請求權時效 制度兼在督促權利人行使權利之意旨。又上述投標廠商圍標 決議係行為人私下進行，原為招標機關所不知，廠商人員是 否有政府採購法第87條第4項所列之行為，自以經招標機關 調查後，已掌握足夠事證，得確認廠商有該條項所指圍標事 實，為招標機關得行使押標金請求權之前提。查原告所涉圍 標刑事案件，係法務部調查局臺北市調查處移送臺北地檢署 檢察官偵辦起訴，並非被告移送偵辦，被告係於收受公路總 局以103年5月15日路機採字第1030022906號函（見本院卷一 第412頁），轉發審計部交通建設審計處103年5月9日審交處 四字第1038401061號函後始知悉原告涉及圍標，是被告於10 4年4月22日以原處分通知原告追繳押標金時，並未逾行政程 序法第131條第1項所定之5年消滅時效期間，乃經被告陳明 在卷。 ㈥、雖原告主張被告於96年10月間臺北地檢署寄送該署檢察官96 年度偵字第1323號、第17087號、第18688號移送併辦意旨書 予被告時，即應知悉系爭圍標事實云云，惟被告否認收受該 移送併辦意旨書，經本院調取該偵查卷亦查無原告指稱之送 達資料，原告就此復未能舉證以實其說，則其徒以臺北市水 工處曾收受上述移送併辦意旨書，即為上開主張，顯係臆測 之詞，洵無可採。又原告主張被告所屬人員陳剛偉經臺北地 檢署檢察官以95年度偵字第18098號追加起訴書起訴，被告 因陳剛偉申請涉訟補助而取得該追加起訴書，該追加起訴書 內容已足以使被告知悉，其招標之道路工程有臺北、桃園地 區之瀝青業者圍標，已可立即確認追繳押標金之對象及工程 範圍云云，惟檢察官係以人民涉有犯罪嫌疑而提起公訴（刑 事訴訟法第251條第1項規定參照），是否涉有犯罪猶待刑事 法院確認，檢察官製作之起訴書既非確定國家具有刑罰權之 判斷，行政機關自無得徒憑檢察官之起訴書逕認投標廠商人 員確犯政府採購法第87條之罪，而仍應踐行相關行政調查程 序（如調閱相關卷證等），始得確認，以免不當侵害投標廠 商之財產權。查被告所屬員工陳剛偉固曾因臺北地檢署檢察 官以95年度偵字第18098號追加起訴書，就其所涉瀆職等案 件，於97年1月16日申請因公涉訟輔助律師費並檢附上開追 加起訴書為附件。惟觀之臺北地檢署檢察官95年度偵字第18 098號追加起訴書（見本院卷一第228-248頁），係針對被告 所屬員工執行路面銑鉋加鋪查驗工作，因收受廠商賄賂或不 正利益而違背職務或不違背職之犯罪行為追加起訴，於其犯 罪事實，固敘及：「……湯憲金因聯合羅金泉等臺北桃園地 區其他瀝青業者圍標（關於湯憲金與羅金泉等業者所犯政府 採購法圍標罪嫌部分均已併案或追加起訴），分食臺北市政 府、臺北縣政府及公路總局道路工程，為支應其他瀝青業者 之圍標價金及獲取不法利益。……」等語（見本院卷一第23 1頁），然僅載湯憲金、羅金泉等人之名，並無原告或其代 表人之名，無法特定該追加起訴書中所謂「關於湯憲金與羅 金泉等業者所犯政府採購法圍標罪嫌部分」中之「業者」， 除湯、羅二人外，究係指何人於何時就何標案涉犯圍標情事 ，自無可期待被告徒由上開記載即得知原告亦參與該圍標， 此觀上開追加起訴書附表一、二列載陳剛偉等人涉違背職務 之標案合計僅10件，仍無關湯憲金圍標之具體事實益明。況 依公務人員因公涉訟輔助辦法第3條、第13條規定：「本法 第22條第1項所定依法執行職務，應由服務機關就該公務人 員之職務權限範圍，認定是否依法令規定，執行其職務」、 「各機關得指派機關內人事、政風、法制、該涉訟業務單位 及其他適當人員組成審查小組，審查公務人員因公涉訟輔助 事件。」服務機關於審核是否給予涉訟補助時，重點在申請 當事人涉訟是否係因「依法執行職務」，至於上開追加起訴 書提及之圍標情事，原非該因公涉訟補助之審查事項；核此 圍標犯罪事實既已繫屬於職司確定國家刑罰權有無之刑事法 院，非俟刑事法院蒐集相關證據資料，調查終結，亦難期無 調查犯罪專業之被告，得就參與之人、事、物猶有未明之湯 憲金、羅金泉所涉圍標情節，另行啟動行政調查程序，全面 調查，而得查出原告及其人員亦牽涉其中。是原告以被告於 97年間取得臺北地檢署檢察官95年度偵字第18098號追加起 訴書，即得知悉原告系爭圍標事實並據以追繳押標金之主張 ，亦無可取。再被告於98年12月21日接獲公路總局以98年12 月18日路養管字第0980058311號函轉送臺北地院98年函（見 本院卷一第279-296頁），被告因以98年12月31日以一工挖 字第0981011263號函（見本院卷一第297頁）將臺北地院要 求之採購案之工程預算及招標公告提供該院等情，僅足認被 告知悉臺北地院受理96年度訴字第1624號違反政府採購法案 件，有調查系爭採購案相關資料之必要；因臺北地院98年函 未記載該刑事案件之被告、涉嫌犯罪事實，附表要求提供之 上開資料，亦只有工程名稱及得標廠商，並未敘明違反政府 採購法之具體態樣及違反廠商，是徒由臺北地院上開函文， 仍無得認被告已知悉原告因系爭採購案之圍標涉訟及其具體 情形。是原告執此主張被告至遲於98年12月21日，抑或98年 12月31日時起，即可得行使追繳押標金，仍不足採。而被告 上開回覆臺北地院之函稿，經會被告政風室，固經該室課員 陳啟聰記載：「經洽詢本案承辦書記官表示，廠商違反採購 法部分，將於年初審結，請注意後續判決情形，及刊登政府 採購公報事宜」等語。惟在刑事法院審結上開刑案前，被告 既無能就系爭圍標案件啟動行政調查，自無從逕以此即謂被 告於復函當時，即掌握原告及其人員涉犯政府採購法第87條 之具體犯行，而得於缺乏具體憑據之情形下，率爾向原告為 系爭押標金之追繳。換言之，被告上述課員之會辦意見，充 其量只得認被告於上開刑事案件判決後，即可向該刑事法院 調取相關資料，著手調查上述湯憲金、羅金泉所涉圍標犯行 之具體情況，進而查明原告及其實際負責人邱鳳亭就系爭採 購案部分亦涉犯該等罪行；惟縱認被告於99年8月6日臺北地 院於作成96年度訴字第1624號刑事宣示判決筆錄（見本院卷 一第156-186頁）之後，即可合理期待被告著手查知原告系 爭圍標犯行，以該時日起算，被告於104年4月22日為原處分 ，仍未逾行政程序法第131條第1項所定之5年消滅時效期間 。是被告就系爭採購案之追繳押標金請求權並未罹於時效而 消減，亦堪認定。原告主張被告就系爭追繳押標金請求權已 逾5年時效云云，無可憑採。 ㈦、綜上所述，被告以原告因有影響採購公正之違反法令行為， ，遂依政府採購法第31條第2項第8款規定，通知原告追繳已 返還之押標金，於法尚無不合；異議處理結果及申訴審議判 斷遞予維持，亦無違誤。原告仍執前詞，訴請撤銷，為無理 由，應予駁回。又本件事證已臻明確，兩造其餘之攻擊及防 禦方法及原告聲請傳喚被告政風室課員陳啟聰，經本院審酌 後，核與本件判決結果不生影響，故不逐一論究說明，附敘 明之。 六、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第 1項前段，判決如主文。 中　　華　　民　　國　　105　 年　　11　　月　　16　　日 臺北高等行政法院第五庭 審判長法 官 許瑞助 法 官 洪慕芳 法 官 林玫君 一、上為正本係照原本作成。 二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表 明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判 決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。 三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴 訟法第241條之1第1項前段） 四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同 條第1項但書、第2項） ┌─────────┬────────────────┐ │得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 │ │代理人之情形 │ │ ├─────────┼────────────────┤ │㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資│ │ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨│ │ 為訴訟代理人　 │ 立學院公法學教授、副教授者。 │ │ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│ │ │ 理人具備會計師資格者。 │ │ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代│ │ │ 理人具備專利師資格或依法得為專│ │ │ 利代理人者。 │ ├─────────┼────────────────┤ │㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、│ │ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。│ │ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者│ │ ，亦得為上訴審訴│ 。 │ │ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或│ │ │ 依法得為專利代理人者。 │ │ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關│ │ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬│ │ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業│ │ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │ ├─────────┴────────────────┤ │是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴│ │人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明│ │文書影本及委任書。 │ └──────────────────────────┘ 中　　華　　民　　國　　105　 年　　11　　月　　16　　日 　　　　　　　　　　 書記官 徐子嵐