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臺北高等行政法院判決 　　　　　　　　　　　　　　　　　　　105年度訴字第793號 　　　　　　　　　　　　　　　　　　105年9月29日辯論終結 原　　　告　介華事業有限公司 代　表　人　蔡文傑（董事） 訴訟代理人　翁瑞麟律師 　　　　　　莊劍郎律師 　　　　　　白玉蘋律師 被　　　告　台灣中油股份有限公司 代　表　人　陳金德（董事長） 訴訟代理人　林慶苗律師 　　　　　　謝宗哲律師 上列當事人間政府採購法事件，原告不服行政院公共工程委員會 中華民國105 年4 月22日訴0000000 號採購申訴審議判斷，提起 行政訴訟，本院判決如下： 主 文 原告之訴駁回。 訴訟費用由原告負擔。 　　事實及理由 一、程序事項：被告之代表人於訴訟進行中由陳綠蔚變更為陳金 德，茲由新任代表人具狀向本院聲明承受訴訟，核無不合， 應予准許。 二、事實概要：原告參與招標機關即被告所辦理「煉製事業部0 0000000000000拆售工作（案號：0000000000 ）」採購案（下稱系爭採購案），經被告所屬採購處南部採 購中心（下稱南部採購中心）發現原告為批發零售業，與投 標時所附切結書不同，認原告有「偽造、變造」投標文件行 為，遂以民國104 年12月30日南採中心發字第10410745180 號函（下稱原處分1 ）通知原告，依政府採購法第50條第1 項第2 款、第4 款及投標須知第14點第1 項㈡、㈣之規定撤 銷決標，並依同法第31條第2 項第8 款、投標須知第12點㈦ 、8 及切結書之規定不發還所繳押標金；且以104 年12月31 日南採中心發字第10410748530 號函（下稱原處分2 ，與原 處分1 合稱原處分）通知原告，依政府採購法第101 條第1 項第4 款、第103 條第1 條第1 款規定，如原告未提出異議 ，將依同法第102 條第3 項規定，將原告公司名稱及相關情 形刊登於政府採購公報，原告自刊登之次日起3 年內不得參 加投標或作為決標對象或分包廠商（已於105 年5 月16日刊 登）。原告不服，提出異議，被告南部採購中心分別以105 年1 月19日南採中心發字第10510039390 號函（下稱異議處 理結果1 ）及同日第00000000000 號函（下稱異議處理結果 2 ，與異議處理結果1 合稱異議處理結果）維持各該原處分 。原告仍不服，提起申訴審議亦遭駁回，遂提起本件訴訟。 三、原告主張略以： ㈠被告認定原告有政府採購法之「偽造、變造」行為，其理由 無非以原告於「行政院環境保護署事業廢棄物管制資訊網之 再利用者登記資料及身分核發資料」（下稱再利用者登記資 料），勾選為批發零售業，與原告切結其為「非批發零售業 」之事實不符，故原告有「偽造或變造投標文件」之情事云 云。然原告於投標系爭採購案時，已提出廠商登記證明及主 管機關網站資料，而原告之營業項目，依主管機關網站所載 ，包括「其他批發業（F199990 ）」、「其他零售業（F299 990 ）」，此為被告審查原告資格時，明顯得以確認之事實 ；且上開再利用者登記資料係完全公開之資訊，只要輸入廠 商之名稱，即可得知原告所登記者究否為「批發零售業」， 被告應完全具有審核之能力，亦足見原告並無刻意隱瞞之情 事，亦無偽造、變造投標文件之意圖。原告實際從事資源回 收業務，並非以批發零售為業，亦即原告於切結書內容所載 與原告實際經營事業，並無不符，至於原告之公司登記營業 項目，包括其他批發業、其他零售業，乃指公司登記核准之 營業範圍之一，而非指原告實際上經營批發零售業，兩者間 不得混淆。再者，縱使被告認定原告出具之文件與投標資格 不符，依招標公告，被告亦應認定原告為不合格標，豈有於 104 年12月11日決標予原告，此際原告已有正當合理之信賴 ，又於104 年12月30日再行認定原告資格不符，逕自撤銷決 標，顯見被告之審查程序僅為虛應故事、聊備一格。況被告 於審標階段，業已認定遠陞實業有限公司、高徽實業有限公 司、兌泳有限公司、詠冠企業有限公司等為不合格標，足見 被告並非無能力進行具體審查，然被告為何連原告於再利用 者登記資料所勾選之項目為批發零售業是否為合格標或不合 格標均無法判斷，必須待決標後，又再行認定原告資格不符 ？倘若原告資格不符，被告於審標階段時，本應注意此事實 ，剔除原告之參與資格，顯見被告上開決定，實已違反行政 程序法第8 條、第9 條及第36條之規定。 ㈡被告認定原告為不合格標之法令依據，乃經濟部事業廢棄物 再利用管理辦法（下稱再利用管理辦法）之附表編號一、廢 鐵之再利用管理方式第4 點運作管理之規定：從事批發零售 業務者，不得直接收受經行政院環境保護署指定公告應檢具 事業廢棄物清理計畫書（下稱廢清書）之大型事業，惟該辦 法中並未針對「從事批發零售業務者」為定義，被告卻於招 標公告就廠商資格，自行增設「投標廠商之廢鐵再利用者登 記資料及身分核發資料須為非批發零售業」之規定，以此規 避被告對投標廠商是否為批發零售業者之實質審查。復參照 經濟部事業廢棄物再利用種類及管理方式（修法後已刪除並 增訂為再利用管理辦法之附表）之修正對照表可知，主管機 關係考量從事批發零售業者僅進行廢棄物轉交、買賣等行為 ，無實質再利用行為，爰針對批發零售業或批發業者之再利 用機構資格及運作管理為限制。同理可參，現行再利用管理 辦法亦係基於批發零售業者多半不具備完整之再利用技術， 若使其參與大型廢棄物清理事業，與廢棄物再利用之立法意 旨不符。惟原告所從事者自始即非批發零售業，而是資源回 收業務，原告之公司登記營業項目，包括「其他批發業」、 「其他零售業」，乃指公司登記核准之營業範圍之一；且原 告於主管機關之再利用者登記資料中，就廢鐵之再利用量， 最大每月可達2,800 公噸，足證原告確實有能力及技術處理 大型事業之廢棄物再利用。既前開辦法並未就「批發零售業 者」為要件之規範，則原告究否為批發零售業之身分，被告 即須依職權調查證據而實質認定，並非僅以形式登記資料作 為判斷基準，且應對當事人有利及不利事項一律注意。惟被 告便宜行事，自行定義為依主管機關再利用者登記資料為準 據，後又出具切結書令原告切結，將責任轉嫁予原告，顯已 違反行政程序法第36條規定。 ㈢被告訴訟代理人於105 年7 月20日開庭時稱：廠商資格已經 在「台灣中油股份有限公司煉製事業部拆除部分工作說明書 」第14.1「投標廠商」明載其需符合：⑴投標廠商須通過環 保主管機關審查廢棄物項目包含廢鐵（代碼：R1301 ）之再 利用身分檢核。⑵及依法辦理工廠登記或符合免辦理登記規 定之工廠。工廠登記之證明文件，得由全國商工行政服務入 口網站工廠申辦查詢經濟部工業局工廠公示資料查詢查詢之 資料列印代之。按原告已通過環保主管機關審查之廢鐵再利 用身分之檢核，符合廠商資格第1 點之規定，又依照上開第 2 點之指示，查得工廠公示資料中，顯示原告之產業類別， 依據行政院主計處「中華民國行業標準分類」，係屬第25類 之「金屬製品製造業」，足證原告並非「批發零售業」甚明 。又上開廠商資格規定之備註雖記載：「⑴依經濟部事業廢 棄物再利用管理辦法：投標廠商之廢鐵再利用者登記資料及 身分核發資料須為非批發零售業，投標時須檢附切結書，否 則視為不合格標」。惟再利用管理辦法之附表編號一、廢鐵 之再利用管理方式第4 點運作管理僅規定：「從事批發零售 業務者，不得直接收受經行政院環境保護署指定公告應檢具 事業廢棄物清理計畫書之大型事業…。」根本未表示所謂「 批發零售業」須以廢鐵再利用者登記資料作為認定。縱使被 告於廠商資格規定中之備註事項額外附加上開要件，惟「廢 鐵再利用者登記資料及身分核發資料」不僅定義不明，被告 亦未標示其出處來源、公告之網頁等相關訊息，相較於廠商 資格規定第2 點中，被告已明確標示出原告得由何處查詢工 廠登記資訊，則原告依據上開指示並確認原告為「非批發零 售業」而為切結，自無可歸責之處。 ㈣行政罰責任之成立，須具備故意或過失之主觀歸責要件，故 違反行政法上之義務人是否涉及「違反適用法令之構成要件 」，其事實包括違反該行政法上義務構成要件事實之故意或 過失，此部分須由處分機關舉證證明後，始得依法處罰。對 此，被告所為通知原告將刊登政府採購公報，並自刊登之次 日起3 年內，不得參加投標或作為決標對象或分包廠商之決 定，其理由無非以原告之廢鐵再利用者登記資料勾選為批發 零售業，故原告有違反「偽造或變造投標文件」之情事云云 。然原告實際從事資源回收業務，縱認原告於被告提供之切 結書上用印切結，客觀上似有違反政府採購法第101 條第1 項第4 款之規定，惟原告主觀上卻非明知並有意使其發生， 或預見其發生而其發生並不違背其本意，亦未認知該行為有 何違反政府採購法第101 條第1 項第4 款之義務，而被告竟 未查證原告有何故意或過失之主觀歸責要件，即遽予裁處， 顯見被告已違反行政罰法第7 條第1 項之規定。末按行政院 公共工程委員會（下稱工程會）96年4 月16日工程企字第09 600151280 號函意旨，對不良廠商刊登公報之要件應考慮者 ，除違法外，在違約行為部分，尚須有重大違約之情形，且 應考量行政程序之比例原則規定，倘遇有違約情事即一律予 以刊登公報，即與立法目的不符。原告切結其為非批發零售 業，係依原告公司營利事業登記證所載之營業項目及原告實 際上所從事之營業活動為據，而非依主管機關之再利用者登 記資料為斷，原告確非從事批發零售業務，當無違反再利用 管理辦法之規定，亦無以不實文件取得系爭採購案之意圖。 本件被告不僅未考量原告客觀上違約情事之輕重，亦未審酌 原告主觀上並無預見其所提出之切結書會遭被告認定為「偽 造或變造投標文件」，在未查證原告有任何故意過失之主觀 歸責要件下，即遽予裁處通知原告將刊登於政府採購公報， 使原告無法承接新案，對原告之營運造成極大影響，顯已違 反比例原則。 ㈤系爭採購案於104 年12月11日開標，由原告以新臺幣（下同 ）23,205,000元得標，嗣被告旋於104 年12月30日作成原處 分1 ，於104 年12月31日作成原處分2 。從被告不到20日便 作出原處分，可知原告縱因誤解而出具切結書，惟原告所涉 違約情節尚非重大，對於被告或整體公共工程之利益，亦未 產生重大損害，被告依政府採購法第101 條第1 項第4 款規 定將原告停權，其手段之必要性即有疑義。且原處分對於提 升政府採購效率與功能，確保採購品質等公共利益目的之效 果，相較於原告在此3 年期間內，均不得參加投標或作為決 標對象或分包廠商所受之損害，原告所受工作權與財產權之 不利益，顯然較為重大，被告之手段與政府採購法之立法目 的間已失均衡。遑論原告另有其他得標之公共工程，尚於履 約進行期間，原告遭到停權，亦將導致原告先前已經得標之 公共工程，因此受到之莫大影響。 ㈥聲明求為判決：原處分、異議處理結果、申訴審議判斷均撤 銷。 四、被告答辯略以： ㈠原告確屬從事批發零售業，與其所出具的切結書切結內容不 符，並違反工作說明書之規定，係違反政府採購法第31條第 2 項第8 款、第50條第1 項第2 款及第4 款、第101 條第1 項第4 款、投標須知第12點㈦、8 及第14點第1 項第4 款等 規定。又政府採購法第31條第2 項第8 款「其他經主管機關 認定有影響採購公正之違反法令行為者」，係指工程會104 年7 月17日工程企字第10400225210 號令（下稱104 年7 月 17日令），包含「有政府採購法第50條第1 項第3 款至第5 款、第7 款情形之一。」當屬同法第1 條公平公開採購程序 之立法目的所禁止者。政府採購法第101 條第1 項第4 款「 偽造、變造」之文義，如工程會94年1 月20日工程企字第 09400024600 號函釋意旨：「…本法第101 條第1 項第2 款 及第4 款有關『偽造、變造』之定義，應依本法之立法意旨 認定，例如，以廠商自己名義所製作之文書，然與真實不符 者，雖為有權限之人所製作，非刑法上之偽造、變造，仍違 反本法；又如，廠商所檢送或出具之文書，雖非以其自己名 義所製作，然係其為不實之陳述或提供不實之資料，致使公 務員或從事業務之人，登載於職務上所掌之公文書或業務上 作成之文書者，亦違反本法。」且參政府採購法之立法意旨 ，其定義自含禁止廠商自己名義所製作文書的內容與真實不 符者。而應嚴格保障文書製作名義人及文書內容符合真實， 兩者缺一不可。再利用管理辦法第3 條第2 項之附表編號1 、四㈠明定從事批發零售業者不得直接收受特定的事業廢棄 物。工作說明書第14.1的備註⑴並要求廠商投標時須切結其 為非批發零售業，否則視為不合格標。招標公告第2 頁，壹 、廠商資格、備註⑴亦載同旨。則「投標廠商之廢鐵再利用 者登記資料及身分核發資料須非批發零售業」顯為白紙黑字 的限制。原告於104 年5 月8 日自行登入事業廢棄物申報及 管理資訊系統，已查知其為批發零售業，足見原告於投標前 已知其身分為批發零售業者，其所查知之身分，與原告於投 標時檢附之切結書內容不符，故原告之投標文件有偽造、變 造投標文件之情形，更不符招標公告的要求，原告投標時亦 知悉此情。是原告有政府採購法第50條第1 項第4 款偽造或 變造投標文件，即堪認定，屬「其他經主管機關認定有影響 採購公正之違反法令行為」之情形，原處分引據同法第31條 第2 項第8 款規定，應屬允當。 ㈡系爭採購案投標須知第4 點，明定廠商資格：「詳工作說明 書14.1廠商資格之規定。」係消極資格之依據：廠商須具再 利用身分，且包含廢鐵（代碼：R1301 ）之廢棄物項目，並 經環保主管機關檢核。系爭採購案標售物為符合行政院環境 保護署指定公告應檢具事業廢棄物清理計畫書之大型事業。 被告屬國營事業，須依再利用管理辦法第3 條第2 項附表、 編號1 、廢鐵、四、㈠辦理，則系爭採購案投標廠商須非批 發零售業再利用業者。再利用者（機構）應依環保署103 年 12月10日環署廢字第0000000000A 號公告第3 點第⑶項，向 所在地直轄市、縣（市）主管機關申請後取得管制編號始得 進行再利用運作。關於環保署核發管制編號之程序，是為利 該署進行再利用機構後續事業廢棄物處理流向之稽查管理， 則有投標廠商須檢附環保主管機關許可核發廢棄物項目包含 廢鐵（R-1301）之再利用者檢核文件的上揭要求。廠商填具 之「再利用檢核表」其內容為再利用者登記資料，而環保機 關核准後登錄網站其管制編號、檢核有效日期、廢棄物明細 、是否為批發零售業等為身分核發資料。再利用者取得管制 編號（環保主管機關許可核發之再利用文件公文）後，環保 署全國醫療廢棄物處理網站即可查到相關資料。此為環保署 網站的公開資料，而係供再利用管理辦法第3條第2項附表管 理方式進行再利用，或取得中央目的事業機關再利用許可之 再利用機構查詢之網站。再利用者登記資料所載之「管制編 號」、「廢棄物明細」、「是否為批發零售業」及「檢核起 始、到期日期」等資料，係被告就系爭投標廠商資格審查是 否為批發零售業之依據。依系爭採購案工作說明書第9頁、 十四、14.1、備註⑴，原告切結其為非批發零售業，投標時 須檢附切結書，切結內容為真實，更是要件所在，否則切結 並無意義。且切結不實，依該備註⑴即視為不合格標，沒有 舉反證的餘地。尤其就批發零售業者，此備註揭櫫：「不得 直接收受經行政院環境保護署指定公告應檢具事業廢清書之 大型事業…設備維修或汰換產生之廢鐵」的消極要件。 ㈢原告起訴狀並不爭執主管機關再利用者登記資料「勾選為批 發零售業」的事實，卻又同時主張僅是經濟部商業司營業項 目「其他批發業（F199990 ）」、「其他零售業「（F29999 0 ）」的登記資料，顯有矛盾。況再利用管理辦法第3 條第 2 項附表、編號1 廢鐵、三㈡關於「商業」，係指營業登記 證項目，再利用機構仍應受「四、運作管理」㈠從事批發零 售業務者的消極要件限制。原告刻意忽視是自己切結在先， 對於自己是否屬從事批發零售業者，在投標前已上網查知， 當再清楚也不過，臨訟反而託稱是被告審標時未剔除原告參 與資格云云，則不符事理之平。又同訴狀先稱公司登記資料 不能作為實質判斷，卻另稱應以營利事業登記證記載的營業 項目為據，則已矛盾，且更忽視工作說明書第9 頁、十四、 14.1 、 備註⑴開宗明義以再利用管理辦法為據。原告之主 張，未結合工作說明書14.1廠商資格第⑴項及備註⑴觀察， 卻是逕查與再利用者登記資料及身分核發資料無關的第⑵項 「工廠登記證明文件」，單憑「金屬製品製造業」的查詢結 果，謂其並非批發零售業，已規避再利用管理辦法第3 條第 2 項附表編號1 廢鐵、四㈠之規定，殊無足採。系爭採購案 之投標廠商多達14家，被告從招標到決標階段，要審查的項 目十分多，被告盡力但不可能做到鉅細靡遺，否則就投標須 知連結工作說明書，又何須將切結書作為投標文件之附件？ 被告事後查證發覺原告切結內容不實，依法撤標，當屬適法 。原告既接受投標須知，就工作說明書也未爭執其文義，並 接受參與投標，如有疑義，理應申請被告釋疑，俟被告作出 系爭處分，卻又藉詞爭執，殊非有理。 ㈣聲明求為判決：駁回原告之訴。 五、上開事實概要欄所述之事實，有原處分1 （申訴審議卷第4 頁）、原處分2 （申訴審議卷第6 頁）、異議處理結果1 （ 申訴審議卷第11頁）、異議處理結果2 （申訴審議卷第13頁 ）、無法決標公告（申訴審議卷第15頁）、公開招標公告（ 本院卷第100 至102 頁）、再利用者登記資料報表（申訴審 議卷第47頁）、切結書（申訴審議卷第48頁）、投標須知（ 本院卷第84至97頁）、工作說明書（本院卷第132 至157 頁 ）、刊登政府採購公報（拒絕往來廠商）報表（本院卷第24 5 頁）在卷可稽，應認屬真實。兩造之爭點為：本件是否有 政府採購法第50條第1 項第2 款「投標文件內容不符合招標 文件之規定」及第4 款「偽造、變造招標文件」情形？原處 分1 撤銷決標及不發還押標金，是否適法？原處分2 刊登政 府採購公報，是否適法？ 六、本院之判斷： ㈠按「機關得於招標文件中規定，廠商有下列情形之一者，其 所繳納之押標金，不予發還，其已發還者，並予追繳：八、 其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為者。」 「機關辦理採購，得依實際需要，規定投標廠商之基本資格 。」「投標廠商有下列情形之一，經機關於開標前發現者， 其所投之標應不予開標；於開標後發現者，應不決標予該廠 商：…二、投標文件內容不符合招標文件之規定。…四、偽 造或變造投標文件。…」「決標或簽約後發現得標廠商於決 標前有前項情形者，應撤銷決標、終止契約或解除契約，並 得追償損失。但撤銷決標、終止契約或解除契約反不符公共 利益，並經上級機關核准者，不在此限。」「機關辦理採購 ，發現廠商有下列情形之一，應將其事實及理由通知廠商， 並附記如未提出異議者，將刊登政府採購公報：四、偽造、 變造投標、契約或履約相關文件者。」政府採購法第31條第 2 項第8 款、第36條第1 項、第50條第1 項第2 款、第4 款 、第2 項及第101 條第1 項第4 款分別定有明文。次按工程 會104 年7 月17日令明定：「機關辦理採購，廠商有下列情 形之一者，依政府採購法第三十一條第二項第八款認定屬『 其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為者』情 形，並自即日生效：……二、有政府採購法第五十條第一項 第三款至第五款、第七款情形之一。……」又按系爭採購案 投標須知第12點㈦、8 及第14點第1 至3 項業載明：「投標 廠商有下列情形之一者，其依招標文件規定額度繳納之押標 金全部不予發還，其已發還者，並予追繳…8.其他經行政院 公共工程委員會認定有影響採購公正之違反法令行為者。【 附記：行政院公共工程委員會認定之情形如下：（行政院公 共工程委員會104 年7 月17日工程企字第10400225210 號令 ）：…2.有政府採購法第50條第1 項第3 款至第5 款、第7 款情形之一。…。】」「（第1 項）投標廠商有下列情形之 一，經本公司於開標前發現者，其所投之標應不予開標；於 開標後發現者，應不決標予該廠商：…㈡投標文件內容不符 合招標文件之規定。…㈣偽造或變造投標文件。…（第2 項 ）前揭不予開標或不予決標，致採購程序無法繼續進行者， 本公司得宣布廢標。（第3 項）決標或簽約後發現得標廠商 於決標前有前揭情形者，應撤銷決標、終止契約或解除契約 ，並得追償損失。但撤銷決標、終止契約或解除契約反不符 公共利益，並經經濟部核准者不在此限。」（本院卷第88、 90頁）依上開規定，足認政府採購法第50條第1 項第4 款「 偽造或變造投標文件」，業經工程會認定為同法第31條第2 項第8 款所指「主管機關認定有影響採購公正之違反法令行 為」，並於系爭採購案中，經被告於招標文件中規定，廠商 有該情形時，其所繳納之押標金即不予發還。 ㈡末按「政府採購法之立法目的為『建立政府採購制度，依公 平、公開之採購程序，提升採購效率與功能，確保採購品質 ……』，其所採之行政制裁手段作為實現行政目標之獨立性 格，不僅有規制社會日常活動之作用，並有引導社會正常交 易秩序之功能存在，與純然建立在社會倫理非難基礎上之刑 法原理原非盡同，因此以刑事制裁之非難性立場所建立之刑 事制裁原理或注意義務，在行政制裁上不能完全適用。是以 政府採購法第101 條第1 項第4 款規定之『偽造、變造』定 義，應依該法之立法意旨認定之，此核與刑事犯罪之偽造、 變造文書罪，指『無權』製作文書之人冒用他人名義製作文 書之規範目的不同。」「按政府採購法規定之行政管制或制 裁規範，其用語雖有類同於刑法或其他刑事法規之情形，但 因彼此規範目的並非一致，自不能作相同之解釋，準此，政 府採購法第101 條第1 項第4 款規定，原不以行為人成立刑 事犯罪之偽造、變造文書罪為必要，無論有權抑或無權製作 文件者偽造、變造履約文件者，無論既遂或未遂，均明顯妨 礙採購品質及依約履行目的之確保，是該條款所稱偽造、變 造履約相關文件，與刑法關於偽、變造之概念並非完全相同 ，尚包括有權製作文件之廠商自行製作不實之文書及製作未 遂之情形在內。」最高行政法院101 年度判字第431 號、10 5 年度判字第440 號判決意旨可參。 ㈢經查，被告系爭採購案採公開招標方式，決標方式為最高標 ，依投標須知第12點㈠規定，押標金為49萬元。按招標公告 【附加說明】明載：「壹、廠商資格：本案標售物符合行政 院環境保護署指定公告應檢具事業廢棄物清理計畫書之大型 事業，且其行業別包含石油及煤製品製造業或石油化工原料 製造業之事業廢棄物清理計畫書所載製程設備維修或汰換產 生之廢鐵，故投標廠商須同時符合下列資格，且須檢附相關 證件影本。⑴投標廠商須通過環保主管機關審查廢棄物項目 包含廢鐵（代碼：R-1301）之再利用身份之檢核。⑵及依法 辦理工廠登記或符合免辦理登記規定之工廠。工廠登記之證 明文件，得由全國商工行政服務入口網站http://gcis.nat. gov.tw/main/→工廠申辦查詢→經濟部工業局工廠公示資料 查詢→查詢之資料列印代之。檢核文件期限之有效期須至最 後一次開標日，無有效期者以檢核通過日期之次日起二年內 有效。備註：⑴依經濟部事業廢棄物再利用管理辦法：投標 廠商之廢鐵再利用者登記資料及身分核發資料須為非批發零 售業，投標時須檢附切結書（附件5 ），切結其為非批發零 售業，否則視為不合格標；從事批發零售業務者，不得直接 收受經行政院環境保護署指定公告應檢具事業廢清書之大型 事業，且其行業別包含石油及煤製品製造業或石油化工原料 製造業之廢清書所載製程設備維修或汰換產生之廢鐵。⑵投 標時須檢附至標售現場切實看貨切結書（附件6 ），否則視 為不合格標。」（本院卷第101 頁）系爭採購案投標須知第 4 點「廠商資格」亦明載：「詳工作說明書14.1廠商資格之 規定。」而系爭採購案工作說明書第14.1規定之廠商資格， 內容即與上開招標公告【附加說明】相同（本院卷第140 頁 ）。上開招標文件之文字均甚明確，並無原告所主張欠缺明 確性之問題，況就招標文件內容如有疑義，依政府採購法第 41條規定，廠商亦得以書面向招標機關請求釋疑，本件原告 既未依法請求釋疑，事後再予爭執，亦非可採。依上開規定 ，足認系爭採購案之投標廠商須符合環保主管機關審查廢棄 物項目包含廢鐵（代碼：R-1301）之再利用身份之檢核，並 依經濟部事業廢棄物再利用管理辦法，投標廠商之廢鐵再利 用者登記資料須為非批發零售業，且檢附切結其為非批發零 售業之切結書，否則視為不合格標。查被告於104 年12月11 日辦理第3 次開標，計有14家廠商參與投標，開標結果，原 告報價最高且高於底價，被告乃宣布決標予原告。嗣經被告 查證原告之再利用者登記資料，發現原告登載為批發零售業 ，有該再利用者登記資料報表在卷可稽（本院卷第75、76頁 ），與原告投標時檢附之切結書所切結其為非批發零售業之 內容不符，亦有該切結書在卷可稽（本院卷第77頁），足認 原告投標時檢附之切結書與真實不符，有偽造變造投標文件 之情形，且不符合系爭採購案招標文件之要求，並不具備投 標廠商之資格。是被告所屬南部採購中心依政府採購法第50 條第1 項第2 款、第4 款、第2 項及投標須知第14點之規定 ，以原處分1 撤銷上開決標，並依同法第31條第2 項第8 款 、投標須知第12點㈦、8 規定，不予發還押標金，依前開規 定及說明，洵屬有據。 ㈣又查，原告於再利用登記者資料所載內容（包括上開登載係 批發零售業部分），係於104 年5 月8 日連線至事業廢棄物 申報及管理資訊系統\ 專題區\ 再利用及再生資源檢核申請 系統，經由輸入管制編號及密碼方式登入，並於同日上午09 :19 正式提出申請，登入者為蔡○豪，有桃園市政府環保局 105 年9 月2 日桃環事字第1050076641號函在卷可稽（本院 卷第272 頁），該函經提示後，原告亦自承登入者蔡○豪為 其代表人之胞兄，並未否認其登載原告為批發零售業等事實 （本院卷第301 頁），自不得推諉而稱不知原告業於再利用 登記者資料登載係批發零售業之事實。再者，系爭採購投標 文件之切結書係記載：「本公司參與投標台灣中油公司『煉 製事業部00000000000000拆售工作』（案號 ：0000000000）』，切結本公司之廢鐵再利用者登記資料及 身分核發資料確為非批發零售業，決標後若查證發現本公司 為批發零售業，本公司願接受貴事業部撤銷決標、不予發還 押標金之處分。」（本院卷第77頁）對於切結事項及相關責 任，均已載明，原告既於其上用印而為切結，即應負擔其符 合招標公告所規定非批發零售業者之切結責任。按原告於再 利用登記者資料上登載為批發零售業，不具系爭採購案投標 廠商資格，卻為參與投標而檢附與真實不符之切結書，縱非 故意，亦屬過失，原告主張其無偽造變造投標文件之主觀歸 責要件，原處分2 違反行政罰法第7 條第1 項規定云云，自 無可採。是被告所屬南部採購中心以原處分2 通知原告有政 府採購法第101 條第1 項第4 款情事，將刊登於政府採購公 報，於法自屬有據。 ㈤至於原告主張實際上係從事資源回收業務，其營利事業登記 證所載營業項目，並無批發零售，於工廠公示資料查詢系統 之產業類別，登載為金屬製品製造業，故其切結為非批發零 售業，與事實並無不符，且所提供之全部投標文件均為真實 ，原告自始至終並未變更被告所提供之切結書內容，並無「 偽造或變造投標文件」之情事，再者，若依公開之公司基本 資料，原告所營事業包括「其他批發業（F199990 ）」「其 他零售業（F299990 ）」，被告應實質調查原告是否為批發 零售業，如有不符即應認定原告為不合格標，被告不得使用 切結書要原告簽立而轉嫁責任，顯見原處分已違反行政程序 法第8 條誠信原則、第9 條對當事人有利及不利事項一律注 意、第36條職權調查等規定云云，固有公司基本資料（本院 卷第11頁）、工廠公示資料查詢系統報表（本院卷第237 頁 ）在卷可稽。惟查，依系爭採購案招標公告及工作說明書之 規定，本件投標廠商應檢附之資格文件包括：1.投標廠商須 通過環保主管機關審查廢棄物項目包含廢鐵再利用身分之檢 核；2.工廠登記之證明文件；3.非批發零售業之切結書；4. 現場看貨之切結書。原告之投標文件有檢附上開資格文件， 形式上符合規定，與其他因投標廠商資格文件檢附不齊全致 當場認定為不合格標之情形有別。而投標廠商之再利用者登 記資料須為非批發零售業，且要求投標廠商以切結書切結之 ，此明定於招標公告及工作說明書之廠商資格中，為系爭採 購案投標條件之一，原告出具與真實不符之切結書，即屬政 府採購法所指「偽造、變造」投標文件之情形，有首揭最高 行政法院判決意旨可參，尚與原告所舉營利事業登記證或公 司基本資料之記載無涉。按原告違背誠信原則、真實義務在 前，出具不實切結書參與投標，經被告查獲而遭撤銷決標後 ，竟回頭指摘被告未能事先查明其不實切結之真相，有違行 政程序法第8 、9 、36條規定云云，其主張顯違事理之平， 自非可採。至於招標公告及工作說明書所稱工廠公示資料查 詢系統列印之文件，僅是作為取代另一投標文件即工廠登記 證明文件之用，與上開再利用者登記資料須為非批發零售業 之投標條件（切結書）無關，原告將其混為一談，亦無可取 。 ㈥又原告主張依工程會96年4 月16日工程企字第09600151280 號函釋：「對不良廠商刊登公報之要件應考慮者，除違法外 ，在違約行為部分，尚須有重大違約之情形，且應考量行政 程序之比例原則規定，倘遇有違約情事即一律予以刊登政府 採購公報，即與立法目的不符。」及最高行政法院103 年度 判字第341 號判決意旨，被告未考量原告客觀上違約情事之 輕重，亦未審酌原告主觀上並無預見其所提出之切結書會被 認定為「偽造或變造投標文件」，在未查證原告有任何主觀 歸責要件下，遽予裁處通知原告將刊登於政府採購公報，使 原告無法承接新案，對原告之營運造成極大影響，顯見被告 上開決定，已違反比例原則云云。惟查，政府採購法第101 條第1 項第4 款規定「偽造、變造投標、契約或履約相關文 件」刊登於政府採購公報之情形，並未以「情節重大」為要 件，與同條項第3 款「擅自減省工料情節重大者」、第8 款 「查驗或驗收不合格，情節重大者」及第10款「因可歸責於 廠商之事由，致延誤履約期限，情節重大者」等以「情節重 大」為要件之規定，有所不同，況本件原告不實切結者係涉 投標廠商資格，本居得否參與投標之關鍵地位，自非可一概 而論。又工程會96年4 月16日函釋，對於不良廠商刊登公報 之要件，係針對違約行為部分，認應考量重大違約之情形， 並舉例如故意或重大過失之違約行為等是，然本件原告係以 不實切結書作為投標文件參與系爭採購案投標，其行為已非 僅違約之程度，業如前述，與上揭函釋情形不同，無從比附 援用。至於最高行政法院103 年度判字第341 號判決，其個 案事實係採購契約成立後，因履約期間之施工日誌有浮報淤 泥挖除堆置數量之情形，因而就該浮報數量多寡，是否情節 重大而有所論斷，與本件為原告不具投標廠商資格之情形， 亦有不同。是原告援引該判決意旨而指摘原處分未審酌情節 是否重大云云，乃係對於上揭規定之誤解，自非可採。 七、從而，原處分並無違法，異議處理結果、申訴審議判斷予以 維持，核無不合。原告訴請撤銷，為無理由，應予駁回。至 於原告聲請向行政院環境保護署函查再利用者登記資料上登 載批發零售業是否由該署認定？標準及依據為何？批發零售 業定義為何？與工廠公示資訊查詢系統之廠商產業類別有無 關係？等問題，實與本件係原告自行登載為批發零售業及其 不實切結參與投標之事實無關；又原告聲請傳訊證人即該公 司實際執行投標之人員林福源，待證事實為其書立切結書之 緣由，惟無論該林福源是否誤認原告之批發零售業身分，其 過失仍應由原告承擔不利結果，尚難認有調查必要。兩造其 餘主張或陳述，經核尚不影響本件判決結果，爰不一一論究 ，附此敘明。 據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1 項 前段，判決如主文。 中　　華　　民　　國　　105　年　　10　　月　　27　　日 　　　　　　臺北高等行政法院第三庭 審判長法 官　王碧芳 法 官　林秀圓 法 官　高愈杰 一、上為正本係照原本作成。 二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表 明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判 決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。 三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴 訟法第241條之1第1項前段） 四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同 條第1項但書、第2項） ┌─────────┬────────────────┐ │得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 │ │代理人之情形 │ │ ├─────────┼────────────────┤ │㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資│ │ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨│ │ 為訴訟代理人　 │ 立學院公法學教授、副教授者。 │ │ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│ │ │ 理人具備會計師資格者。 │ │ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代│ │ │ 理人具備專利師資格或依法得為專│ │ │ 利代理人者。 │ ├─────────┼────────────────┤ │㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、│ │ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。│ │ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者│ │ ，亦得為上訴審訴│ 。 │ │ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或│ │ │ 依法得為專利代理人者。 │ │ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關│ │ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬│ │ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業│ │ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │ ├─────────┴────────────────┤ │是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴│ │人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明│ │文書影本及委任書。 │ └──────────────────────────┘ 中　　華　　民　　國　　105　年　　10　　月　　27　　日 　　　　　　 　　　 書記官 何閣梅