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臺北高等行政法院判決 　　　　　　　　　　　　　　　　　 105年度訴更一字第31號 　　　　　　　　　　　　　　　　　 105年10月13日辯論終結 原　　　告　宣洋實業股份有限公司 代　表　人　張景芳（董事長） 訴訟代理人　謝智潔　律師 　　　　　　林厚成　律師 被　　　告　臺北市政府衛生局 代　表　人　黃世傑（局長） 訴訟代理人　黃景義 　　　　　　李慧虹 　　　　　　劉興祥 上列當事人間食品衛生管理法事件，原告不服臺北市政府中華民 國103年10月9日府訴二字第10309131000號訴願決定，提起行政 訴訟，經最高行政法院發回更審，本院更為判決如下： 主 文 原告之訴駁回。 第一審及發回前上訴審訴訟費用由原告負擔。 事實及理由 一、事實概要：新北市政府衛生局於民國102年8月29日在訴外人 古拉爵板橋大遠百新站店抽檢原告進口販售之洋甘菊，經檢 出殘留農藥可滅蹤（Clomazone）0.16ppm，基於源頭管理， 乃以102年10月8日北衛食藥字第10228297931號函移由被告 處理。因原告主張上開產品已遭分裝，嗣被告函請新北市政 府衛生局於103年1月20日再至原告倉庫工廠（新北市○○區 ○○路○○○○ 號）採樣「乾燥洋甘菊」產品（下稱系爭食品 ），經被告委外檢驗，檢出殘留農藥可滅蹤0.06ppm，與規 定不符，被告乃以103年4月28日北市衛食藥字第1033139530 0號函（下稱103年4月28日函）將檢驗結果通知原告，並請 原告於103年5月8日至被告所屬聯合稽查隊西區分隊說明， 該日訪談原告並製作調查紀錄表後，原告未於法定期間內對 於前揭檢驗結果申請複驗，被告爰審認原告違反食品安全衛 生管理法第15條第1項第5款規定，依同法第44條第1項第2款 及第52條第1項第1款規定，以103年5月27日北市衛食藥字第 10332488300 號裁處書（下稱原處分），處原告新臺幣（下 同）6萬元罰鍰，並命不符規定同批產品應於103年6月10 日 前提具回收銷毀計畫書，送被告核定後銷毀。原告不服，提 起訴願，遭決定駁回，遂提起行政訴訟。案經本院以103年 度訴字第1809號判決將訴願決定及原處分均撤銷。被告不服 ，提起上訴，經最高行政法院以105年度判字第140號判決廢 棄原判決，將本件發回本院更行審理。 二、原告主張略以：（一）被告委由台灣檢驗科技股份有限公司 （下稱台灣檢驗科技公司）檢出系爭食品殘留農藥可滅蹤0. 06ppm與規定不符後，雖以103年4月28日函將檢驗結果告知 原告，然卻未同時告以被告得於15日內申請複驗，被告又於 103年5月8日訪談原告並製作調查紀錄表，惟仍未告以原告 得申請複驗，業與行政程序法第96條第1項第6款規定不符， 依同法第98條第3項規定，原告如於受通知後1年內申請複驗 時，應視為於法定期間內所為。嗣被告作成原處分後，原告 於103年6月5日提起訴願時（被告收文戳所載日期則為6月10 日），即已於訴願書中要求「再一次進行檢驗」，依前開說 明，應視為於法定期間內為複驗之申請，被告應於3日內進 行複驗，詎料被告竟未予處理，而將全案逕自移送訴願機關 ，堪認原處分違反裁處時食品安全衛生管理法第39條、行政 程序法第96條第1項第6款及第98條第3項情節重大，應予撤 銷。被告將全案逕自移送訴願機關後，原告於訴願程序中， 又以103年7月10日訴願書及103年9月24日訴願補充理由書， 向臺北市政府法務局明確表示要求「再次進行檢測」之意思 ，原告此所為複驗之請求，雖係向訴願機關而非原抽驗之機 關為之，然依行政程序法第99條規定，此時訴願機關應於10 日內移送有管轄權之機關（即被告），並通知當事人，同時 應視為自始向被告申請複驗，然訴願機關卻仍未予處理，甚 且於訴願決定書中表示「訴願人（即原告）未依法定程序申 請複驗，自難對該檢驗結果再行爭執」云云，訴願決定顯然 違法，自應予以撤銷。且最高行政法院發回理由中已指明原 處分機關未告知救濟期間或告知錯誤未為更正，致相對人或 利害關係人遲誤者，其所生之法律效果為何，行政程序法第 98條第3項規定甚明，今原告確實有依法聲請複驗，但訴願 機關卻未依法移送，構成違法。（二）最高行政法院發回理 由中，雖認本件所涉法律並未變更，而無行政罰法第5條規 定之適用，惟並未進一步說明「何以足以影響行政罰裁處之 授權命令之變更，並非行政罰法第5條所稱法律變更」，實 難昭信。按法律或自治條例授權訂定對外發生法律效果之法 規命令，係用以補充義務規定或處罰規定之一部分，此類法 規命令與各該母法結合後，即成為母法之構成要件，足以直 接影響行政罰之裁處（或可處罰之範圍），故此類法規命令 若有變更，必導致處罰之構成要件變更，基此，若此類法規 命令有所變更，應認屬行政罰法第5條所定之法律變更，而 有「從新從輕」原則之適用，較為合理。本件所涉「殘留農 藥安全容許量標準」，乃係依食品安全衛生管理法第15條第 2項規定所訂定，且係對外發生法律效果之規定，當屬法規 命令，而被告於103年5月27日做成原處分時，農藥「可滅蹤 」之殘留容許量業經衛生福利部103年4月16日部授食字第10 31300976號令（下稱103年4月16日令）修正發布，將系爭食 品（洋甘菊）殘留農藥「可滅蹤」容許量由原來不得檢出， 放寬為0.05ppm，此種變更顯然影響被告可否對原告為裁罰 ，應認屬行政罰法第5條所稱法律有變更，適用裁處時對原 告較有利之新標準，即0.05ppm。（三）本件關鍵在於事實 上系爭食品經被告委外檢驗，檢出殘留農藥「可滅蹤」0.06 ppm，該數值是否正確，亦或者該數值本身仍有不確定性存 在，此為科學實驗精確度之問題，要非被告所引衛生福利部 （前行政院衛生署）101年7月24日FDA食字第1010042945號 函可以排除。原審審理時，本院曾檢附台灣檢驗科技公司測 試報告（報告日期2013/01/21；報告編號FA/2013/11/440） 向該公司函詢該測試報告測試之結果是否仍有誤差值之存在 ？並請該公司說明其不確定度之評估情行。嗣該公司函覆確 認該測試結果有誤差值存在，且不確定度為+-32.89％。又 本件系爭食品於被告委託該公司檢驗時，一共做了兩次檢驗 ，第1次檢驗結果為0.06ppm，第2次檢驗結果則為0.05ppm， 足認該公司以相同樣本於相同方式下所為檢測，並非每次結 果均完全相同，意即每次檢測，均因受不確定度之影響，導 致結果有誤差存在，故必須於事實之認定上考量不確定性問 題，否則甚難確證系爭食品農藥「可滅蹤」之殘留量，確已 超出標準而應受裁罰。被告於105年8月2日準備程序時，亦 當庭自承「有時候抽驗的樣本還是會有不平均的狀況，因為 是農產品沒辦法特定哪部分，生產不是一個標準，變成我們 去抽驗，所以才允許到時候有問題再驗一次。」也就是說， 台灣檢驗科技公司兩次檢驗，一次結果顯示超過標準，一次 結果則顯示未超過標準，而農產品沒辦法特定哪部分，生產 不是一個標準，是以系爭食品是否確實超過容許量，顯然單 以該公司兩次檢驗結果而言，未足證明行政罰要件之事實存 在。至被告另主張將兩次檢驗結果加總取其平均之計算而主 張系爭食品之「可滅蹤」殘留量為0.055ppm，顯係出於推測 ，並無實據，要難作為認定行政罰要件事實存在之依據。則 本件台灣檢驗科技公司兩次檢驗，一次結果超過容許值，惟 另一次則未超過，則當以有利於人民之結果為認定，應認系 爭食品並未超過容許值等語。並聲明求為判決訴願決定、原 處分均撤銷。 三、被告則以：（一）原告以101年8月22日宣洋食字第10108220 1號函表示欲針對另案產品「薰衣草」申請複驗，顯示原告 知悉申請食品複驗相關規定及程序，故被告於103年5月8日 約詢原告時，其對系爭檢驗結果表示「不解」，顯見原告對 系爭檢驗結果有所質疑，即應於食品安全衛生管理法第39條 規定「自收受通知之日起15日內」申請複驗。另原告於103 年6月10日提起訴願表示：「……再一次進行檢測……」， 已逾法定15日申請期限，故被告不受理原告之申請。又行政 程序法所規定之「救濟」係處分機關進行處分後，受處分人 於行政體系內或司法程序上之救濟，惟食品安全衛生管理法 第39條規定之「複驗」係檢驗機關對食品業者進行檢驗結果 之事實告知後，業者得為複驗申請，二者不得一概而論；另 行政程序法第98條第3項僅規定「救濟期間」之展延期限， 並無規範處分機關未告知「救濟期間」或告知錯誤未為更正 時，則原處分失效。（二）我國現行法規尚無檢驗「量測不 確定度」應納入結果判定之規範，爰應依據食品安全衛生管 理法規定之中央主管機關-衛生福利部101年7月24日FDA食字 第1010042945號函釋意旨，經台灣檢驗科技公司以衛生福利 部食品藥物管理署公布之品質管制、確效規範（衛生福利部 食品藥物管理署實驗室品質管理規範－化學領域測試結果之 品質管制、食品化學檢驗方法之確效規範）進行實驗數據品 質管制、實驗數據圖譜審核，確認圖譜、數據皆符合品管規 範、具備穩定性及可信度後，簽發檢驗報告。被告委託該公 司以衛生福利部102年9月6日部授食字第1021950329號公告 之「食品中殘留農藥檢驗方法－多重殘留分析方法（四）」 檢驗系爭產品，檢驗前均將檢體攪拌均勻，並取均質化檢體 進行檢測，爾後由原告將2次檢驗數據加總平均後【（0.06+ 0.05）/2=0.055】，以中華民國國家標準CNS 2925「規定極 限值之有效位數指示法」之規定，修整檢驗數據為0.06ppm ，仍不符衛生福利部103年4月16日令修正發布，系爭產品殘 留農藥可滅蹤之容許量0.05 ppm。（三）被告於105 年8 月 2 日準備程序時略謂：「有時候抽驗的樣本還是會有不平均 的狀況，因為是農產品沒辦法特定哪部分，生產不是一個標 準，變成我們去抽驗，所以才允許到時候有問題再驗一次。 」被告係指或許因農產品混合不均勻，而使衛生單位抽驗農 產品時，因取樣位置不同（例如抽取袋中偏上方、偏中間或 偏下方之產品），而有不同檢驗結果，故衛生單位受理食品 業者複驗申請後，會以備份檢體進行複驗；另檢驗單位係依 據衛生福利部公告之檢驗方法，先將產品攪拌均勻後，再取 均質化檢體進行檢驗，故同一包檢體尚無檢驗結果落差極大 之情事。（四）原告如對檢驗結果有疑義，即應依食品安全 衛生管理法第39條規定，自收受通知之日起15日內申請複驗 ，而非辯稱「系爭食品仍有可能並未超出標準」。又最高行 政法院已指明原處分僅裁處最輕6 萬元罰鍰，被告已無從輕 裁量餘地等語資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。 四、本院之判斷： （一）按食品衛生管理法於103年2月5日修正公布名稱為食品安 全衛生管理法，該法第15條第1項、第2項（條文內容未更 動）規定：「（第1項）食品或食品添加物有下列情形之 一者，不得製造、加工、調配、包裝、運送、貯存、販賣 、輸入、輸出、作為贈品或公開陳列：……五、殘留農藥 或動物用藥含量超過安全容許量。……。（第2項）前項 第5款、第6款殘留農藥或動物用藥安全容許量及食品中原 子塵或放射能污染安全容許量之標準，由中央主管機關會 商相關機關定之。」又農藥「可滅蹤」（Clomazone）之 殘留容許量經衛生福利部103年4月16日令修正發布，依該 標準第3條附表一及第6條附表四規定，「洋甘菊」殘留農 藥「可滅蹤」（Clomazone）容許量由原來不得檢出，放 寬為0.05ppm。次按行為時（103年2月5日修正前）食品衛 生管理法第44條第1項規定：「有下列行為之一者，處新 臺幣6萬元以上1千5百萬元以下罰鍰；情節重大者，並得 命其歇業、停業一定期間、廢止其公司、商業、工廠之全 部或部分登記事項，或食品業者之登錄；經廢止登錄者， 1年內不得再申請重新登錄：……二、違反第15條第1項、 第4項或第16條規定。……。」第52條第1項規定：「食品 、食品添加物、食品器具、食品容器或包裝及食品用洗潔 劑，經依第41條規定查核或檢驗者，由當地直轄市、縣（ 市）主管機關依查核或檢驗結果，為下列之處分：一、有 第15條第1項、第4項或第16條所列各款情形之一者，應予 沒入銷毀。……。」 （二）查殘留農藥「可滅蹤」之定量極限為0.05ppm，而經被告 委託台灣檢驗科技公司以衛生福利部102年9月6日部授食 字第1021950329號公告之「食品中殘留農藥檢驗方法－多 重殘留分析方法（四）」檢驗系爭產品，該公司兩次檢驗 系爭產品，均檢出殘留農藥「可滅蹤」，初示報告測試結 果分別為0.06ppm及0.05ppm、測試報告記載測試結果為0. 06ppm一節，有檢驗初示報告及測試報告在卷可稽（見本 院卷第83頁、第86頁、104年9月7日被告補充答辯卷附件 13）；又被告已說明經其將兩次檢驗數據加總平均後【（ 0.06+0.05 ）/2=0.055】，以中華民國國家標準CNS2925 「規定極限值之有效位數指示法」之規定（見本院卷第87 頁），修整檢驗數據為0.06ppm，該檢驗結果不僅未符合 行為時不得檢出殘留農藥「可滅蹤」之規定，亦高於衛生 福利部103年4月16日令修正發布系爭食品殘留農藥可滅蹤 之容許量0.05 ppm之規定。原告雖對被告修整數據有所質 疑，惟縱使依原始檢驗數值觀之，台灣檢驗科技公司兩次 檢驗系爭產品「可滅蹤」之濃度分別為0.0592ppm及0.053 4ppm，有檢測結果記錄表在卷足憑（見被告104年9月7日 補充答辯卷附件8第3頁及附件11），顯示系爭食品殘留農 藥「可滅蹤」濃度確實高於上開衛生福利部修正發布該殘 留農藥之限量標準0.05ppm無訛。 （三）原告又質疑測試結果有誤差值之不確定性存在云云。惟依 衛生福利部101年7月24日FDA食字第1010042945號函釋（ 見本院前審卷第105頁）：「現行食品衛生管理法（現為 食品安全衛生管理法）相關標準內所訂之限量或含量等規 定數值，係為極限值，當以該數值以上或以下表示時，均 包括原數值在內，並無誤差允許範圍，……檢驗結果之量 測不確定度，係作為實驗數據品質管制之指標，其實驗數 據需先經過量測不確定度評估後，確認具備穩定性及可信 度，始得作為檢驗報告之數值供作判定依據，而不宜將不 確定度納入結果判定。」中央主管機關已考量科學儀器檢 驗方法所可能產生之量測不確定度，係作為實驗數據品質 管制之指標，其實驗之數據均已先經過量測不確定度之評 估後，確認具備穩定性及可信度，始得作為檢驗報告之數 值供作判定依據。而本件經台灣檢驗科技公司以衛生福利 部食品藥物管理署公布之品質管制、確效規範（衛生福利 部食品藥物管理署實驗室品質管理規範－化學領域測試結 果之品質管制、食品化學檢驗方法之確效規範）進行實驗 數據品質管制、實驗數據圖譜審核，確認圖譜、數據皆符 合品管規範、具備穩定性及可信度後，簽發檢驗報告。依 上說明，自無從再就檢驗結果主張有量測不確定度之誤差 值存在。 （四）又食品安全衛生管理法第39條規定：「食品業者對於檢驗 結果有異議時，得自收受通知之日起15日內，向原抽驗之 機關（構）申請複驗；受理機關（構）應於3日內進行複 驗。但檢體無適當方法可資保存者，得不受理之。」查系 爭食品經被告委外檢驗，檢出殘留農藥可滅蹤0.06ppm ， 與規定不符，被告已以103 年4 月28日函將系爭食品檢驗 結果告知原告，並請原告於103 年5 月8 日至被告所屬聯 合稽查隊西區分隊說明，嗣原告亦派員於當日到場說明， 並提出陳述書等情（見原處分卷第237 頁、第207 頁、第 211 頁），為兩造所不爭。原告當日所提陳述內容雖表明 對系爭檢驗結果表示詑異與不解等語，惟並未對檢驗結果 提出複驗之申請。原告固主張被告未告知得於15日內申請 複驗，與行政程序法第96條第1 項第6 款規定不符，依同 法第98條第3 項規定，原告如於受通知後1 年內申請複驗 時，應視為於法定期間內所為云云。惟按「處分機關未告 知救濟期間或告知錯誤未為更正，致相對人或利害關係人 遲誤者，如自處分書送達後1 年內聲明不服時，視為於法 定期間內所為。」固為行政程序法第98條第3 項所明定。 然食品安全衛生管理法第39條係檢驗機關對食品業者進行 檢驗結果之事實告知後，業者得為複驗申請之規定，此與 行政機關作成行政處分未告知救濟期間或告知錯誤應如何 救濟之規定，自屬有別。被告以103 年4 月28日函將系爭 食品檢驗結果告知原告，並非行政處分，尚無適用行政程 序法第98條第3 項規定之餘地。且法律既已明定食品業者 對檢驗結果有異議時，得申請複驗，原告為食品業者，自 不得以不知該規定為由，而主張因被告未為此項告知，原 告仍得於受通知1 年內申請複驗。是原告主張被告未於其 提出複驗申請3 日內進行複驗，原處分自有違誤應予撤銷 云云，亦非可採。 五、從而，原告上開主張均無可採，原處分於法並無違誤，訴願 決定予以維持，核無不合，原告猶執前詞，訴請撤銷，為無 理由，應予駁回。 六、本件事證已臻明確，原告聲請傳訊台灣檢驗科技公司人員到 庭說明有關其檢驗報告有無不確定性（即誤差值）、及其不 確定度之範圍一節，就檢驗報告量測不確定度業經本院論述 如前，自無再傳訊必要；又兩造其餘主張及陳述，經核於判 決結果不生影響，爰不逐一論列，均附此敘明。 據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1 項前段，判決如主文。 中　　華　　民　　國　　105　 年　　11　　月　　3　　 日 　　　　　　　 臺北高等行政法院第七庭 審判長法 官　 陳秀媖 　 法 官　 蘇嫊娟 法 官　 李君豪 一、上為正本係照原本作成。 二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表 明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判 決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。 三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴 訟法第241條之1第1項前段） 四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同 條第1項但書、第2項） ┌─────────┬────────────────┐ │得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 │ │代理人之情形 │ │ ├─────────┼────────────────┤ │㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資│ │ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨│ │ 為訴訟代理人　 │ 立學院公法學教授、副教授者。 │ │ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│ │ │ 理人具備會計師資格者。 │ │ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代│ │ │ 理人具備專利師資格或依法得為專│ │ │ 利代理人者。 │ ├─────────┼────────────────┤ │㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、│ │ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。│ │ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者│ │ ，亦得為上訴審訴│ 。 │ │ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或│ │ │ 依法得為專利代理人者。 │ │ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關│ │ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬│ │ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業│ │ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │ ├─────────┴────────────────┤ │是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴│ │人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明│ │文書影本及委任書。 │ └──────────────────────────┘ 中　　華　　民　　國　　105　 年　　11　　月　　3　　 日 書記官 樓琬蓉