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臺北高等行政法院判決 　　　　　　　　　　　　　　　　　 105年度訴更二字第76號 　　　　　　　　　　　　　　　　　　106年3月30日辯論終結 原　　　告　昌溢股份有限公司 代　表　人　范雅軒（董事長） 訴訟代理人　王晨桓　律師 　　　　　　林伊柔　律師 被　　　告　新北市政府 代　表　人　朱立倫（市長） 訴訟代理人　馬惠美　律師 　　　　　　王翊至　律師 上列當事人間促進民間參與公共建設法事件，原告不服行政院公 共工程委員會中華民國101年12月21日促0000000號申訴審議判斷 ，提起行政訴訟，經最高行政法院第2次發回本院更為審理，本 院判決如下： 主 文 原告之訴駁回。 第一審及發回前上訴審訴訟費用由原告負擔。 　　事實及理由 一、事實概要：緣原告於民國99年2月26日依促進民間參與公共 建設法（下稱促參法）第46條規定，以自備土地之方式，向 被告提送「新北市（臺北縣）三峽生命園區興建營運BOO投 資計畫」案（下稱系爭計畫案）之投資計畫書，經被告於10 0年1月25日在系爭計畫案第4次審核委員會會議審核通過， 並於100年3月7日以北府民生字第1000125267號函（下稱審 核通過處分）通知原告，兩造於100年4月11日完成投資契約 之議約程序。嗣被告以101年7月5日北府民生字第101206473 2號函（下稱原處分）通知原告：「因原告未能於101年5月1 7日前完成疏處，依行為時機關辦理促進民間參與公共建設 案件作業注意事項（業於104年5月15日停止適用，下稱促參 案件注意事項）第69點準用第16點及第59點規定，不繼續辦 理系爭計畫案後續事宜。」原告不服，向被告提出異議，被 告以101年8月9日北府民生字第1012227450號之異議處理結 果（下稱異議處理結果），駁回原告所提異議。原告猶有不 服，向行政院公共工程委員會（下稱公共工程委員會）提起 申訴，復經該委員會以101年12月21日促0000000號申訴審議 判斷駁回，遂提起行政訴訟，經本院102年度訴字第346號判 決（下稱本院前審判決）駁回後，原告猶表不服，提起上訴 ，最高行政法院以103年度判字第167號判決將本院前審判決 廢棄發回。本院另以103年度訴更一字第41號更為審理（原 告起訴聲明除備位聲明部分不再請求法定遲延利息外，其餘 同前，下稱本院更一審判決），經本院該判決撤銷原處分及 申訴審議判斷，被告不服，提起上訴，復經最高行政法院 105年度判字第482號判決將本院更一審判決廢棄，發回本院 更為審理。 二、本件原告主張： ㈠按最高行政法院101年判字第65號判決意旨，如行政處分所 載之額外理由，已足影響行政處分之結論（主旨）者，該行 政處分即有得撤銷之違法瑕疵。經查，原處分之主旨欄係以 系爭計畫案「因未能於101年5月17日……前完成疏處」為由 ，故不繼續辦理後續事宜，惟其於說明欄第二項末、第三項 末載有與主旨無關之文字，足見被告一方面於原處分主旨謂 原處分之作成係因原告未盡疏處義務云云，另一方面卻於說 明中挾帶政策變更之說明，並據此一併主張廢止審核通過處 分，依照上開見解，原處分所載之額外理由（政策變更部分 ），足以影響行政處分之結論（主旨），不僅已有得撤銷之 違法瑕疵，益證被告所謂「政策變更」，極為倉促、空洞， 無政策變更之實情，且有專為後續不與原告簽訂投資契約而 刻意拼湊之嫌。復查，被告於101年5月4日始以原處分明定 最後疏處期限為101年5月17日，另外被告以101年5月3日民 政局新聞稿作為政策變更之依據，兩者時間前後密接，可證 被告於101年5月3日之新聞稿，係為後續不與原告簽訂投資 契約刻意量身打造，更可證被告以政策變更為由不續辦本案 ，即屬行政恣意及公權力濫用，有違行政程序法第8條前段 之誠信原則。又所謂政策變更，應為行政機關經審慎評估後 ，所為之政策改變，必須極為慎重，否則若動輒變更，則人 民之權利勢必受到嚴重牽動而盡皆墨然，更不容許行政機關 以強行拼湊、模糊之政策變更為由，作為違法處分之依據。 查被告之代理人於公共工程委員會第二次預審會議陳述意見 可證，被告於101年5月3日之政策變更新聞稿係為與被告101 年5月4日發函予原告明定不到兩週之最後疏處期限函文相互 搭配，而拼湊出之理由，而被告就原告上述主張，從無任何 爭執，足見被告於101年5月3日所發上開新聞稿，係為不續 辦系爭計畫案而臨時拼湊者，並非原告之一面之辭，實難認 被告有任何政策變更之實情。 ㈡被告就原告申請以系爭計畫案設置單一之殯葬設施，係自市 場供給需求、選址、開發策略及回饋措施等方面，詳予評估 其可行性，並將評估結果作成「臺北縣縣立第二殯儀館規劃 設置可行性評估案」結案報告書（下稱可行性評估報告）， 程序極為慎重，並經招標等程序後始擇定原告為最優申請人 ，其審核階段不可謂不嚴謹，然被告對其於100年1月25日作 成審核通過處分後，其政策究竟有何變更，以致無法繼續同 意原告在新北市三峽區設置殯葬設施之計畫，始終未能舉證 以實其說，僅忽以其於98年9月公告之「臺北縣民政政策白 皮書」（下稱政策白皮書）記載新北市殯儀館已有集中於三 峽區之情形，即逕謂系爭歷經嚴謹審查之計畫案亦將殯葬設 施設立於三峽區，故與前揭白皮書內容相悖云云，作為不續 辦系爭計畫案之理由，自與促參案件注意事項第59點之規定 不相符合。復查，被告稱其於101年就殯葬設施之需求所作 重新評估，既係就新北市整體為之，影響範圍遠較系爭計畫 案更大，其竟未能提出載有重新評估之緣由、評估時所考量 因素及詳實之計算數據等資料之評估結果，僅依憑一份民政 局之新聞稿簡略說明，已屬不可置信。況不論係被告政策白 皮書，抑或可行性評估報告，均明確指出新北市係全國人口 及每年死亡人數最多之行政區，死亡人數亦逐年遞增，且死 者採火葬方式之人數達90%之譜，新北市至117年火葬供給將 嚴重不足，且由被告或官方出具之相關文件中，亦均呈現國 人因習俗風情，使用火化爐均呈現「吉（旺）日集中」之現 象，則被告上開主張，非唯表示新北市火化爐不足之年限提 前至114年（提早3年），復因自101年起各縣市均對外縣市 居民倍數收費，此將對人口數最多之新北市將產生火化爐更 不足之情形，是本件原處分後所依據之事實事後固發生變更 ，惟非如被告所言係有所和緩，實際上反而是更加嚴峻、更 有增建火化爐之需求壓力，故由被告所提出之評估時所考量 因素及相關數據資料，均得見被告之認事用法有嚴重違誤。 ㈢再按政策變更或設定，行政機關固有其形成空間，惟若其以 政策變更做成對人民不利行政行為之理據，自應充分為舉證 及論證，且不應悖於客觀事實。查被告101年5月3日新聞稿 稱「新北市三峽火化場計有火化爐12座，每日可火化量約為 60具，全年可提供2萬1,600具的火化容量，目前以不分淡、 旺日的整體火化日為61%...」云云。惟民眾之治喪旺日非政 策所得更改，新北市對殯葬設施之需求至今仍存，政策變更 之理由不成立，此觀被告於民政局殯葬管理處網站公告之新 北市立三峽火化場火化爐使用情形甚明，被告現有火化爐12 爐因需輪休保養及進行故障維修，故並非如被告101年5月3 日新聞稿所稱每日均能全部開放12爐運轉。復配合農民曆宜 安葬日及不宜日對照，於農民曆之旺日假日（103年4月20日 星期日），火化爐須加班六爐，民眾最晚需等待親人遺體火 化至凌晨12點。反觀同為假日之淡日（103年4月27日星期日 ），火化爐亦需加班一爐至二爐，民眾最晚需等待親人遺體 火化至晚上6點。由此可見，新北市火化爐數量明顯不足， 民眾為求於吉日安葬，甚至寧願等待親人遺體火化時間至凌 晨，可見新北市民對殯葬設施之需求至今仍十分迫切。由此 可證該新聞稿基於不分淡旺日之使用率，更改殯葬設施政策 ，並未考量實際風俗及民眾治喪旺日對殯葬設施之需求，其 政策變更理由，實無從成立，亦有悖於客觀事實。且政策雖 有其原則性、上位性，惟仍應有明顯可稽之內容，以供包括 司法機關在內之外界檢視，絕非得空泛指陳，否則除明顯違 背行政行為明確性原則外，亦有行政機關藉詞逃避司法審查 之疑慮。從而，本件被告縱主張其係因政策變更而做成原處 分，然就政策變更之內涵語焉不詳，僅以「改變民眾治喪習 慣」為由，即做成對原告不利之處分。惟系爭計劃案之規劃 目的，除殯葬設施「量」問題之解決外，尚包含殯葬設施「 質」之改變，而依被告機關所宣稱之政策變更內涵，顯無法 涵蓋本件設施之規劃目的，故若以此為由做成原處分，認定 事實亦有違誤，而有得撤銷之違法瑕疵。 ㈣姑不論新北市民對殯葬設施之需求至今仍十分迫切，並無政 策變更之事實，亦無被告所謂暫無興建火化場之需求云云， 縱令被告確有積極推動多元自然葬法，惟不論係聯合海葬、 骨灰植存或環保樹花葬等葬法，甚或被告極力強調之「三芝 櫻花生命園區」，皆需先將遺體火化為骨灰後方能續行上開 儀式，因此，火化場之使用率並不因葬法之不同而產生需求 程度上之差別，足見被告據此主張其變更殯葬政策卓見成效 ，而再無火化場之興建需求，其說詞與事實顯然相互矛盾， 委無足採，並有混淆視聽之嫌，且該等作為是否確得降低殯 葬設施之需求，已屬可疑，猶未見被告舉證以實其說，且於 原處分以政策變更為由之作成當時，顯然亦並無任何初步規 劃措施，更可證諸所謂政策變更，實屬處分作成當時所強加 之理由，敬請鈞院明鑑，勿受誤導。所謂政策，雖有其原則 性、上位性，惟仍應有明顯可稽之內容，以供包括司法機關 在內之外界檢視，絕非得空泛指陳，且不應悖於客觀事實， 否則除明顯違背行政行為明確性原則外，亦有行政機關藉詞 逃避司法審查之疑慮。循此，被告所謂政策變更之「政策」 ，無論其形成過程或內容，均至為粗糙及空洞，僅係用以作 為粉飾被告違法廢棄原審核通過處分所強加之理由，故被告 遽行廢棄原審核通過處分，顯於法未合，足堪認定。 ㈤被告於103年取得本計畫用地鄰接國有土地後，仍移轉予被 告機關所屬殯葬管理處規劃作為殯葬設施，益見被告於101 年7月以原處分敘及之「政策變更」顯不存在，故被告以此 作為不繼續辦理本案之理由，亦無可採。本案歷經原審及更 一審兩次事實審，均無認定被告有政策變更之實情，益證被 告辯稱之政策變更云云，實不足採信。 ㈥本案業經議約完成，至少已成立公法上之預約關係，原告自 得請求被告訂定本約，故被告應依99年6月17日修正之促進 民間參與公共建設法施行細則第41條之2第2項第2款規定， 與原告訂定「新北市三峽生命園區興建營運BOO計畫投資契 約」之本約。 ㈦另被告以政策變更為由廢止審核通過處分，未依據行政程序 法第123條第1項第4款情事變更為之，而誤用行政程序法第 123條第1項第3款未履行負擔而為廢止，係將政策變更與被 告自身未完成之疏處義務混為一談，並欲規避行政程序法第 126條廢止後之損失補償，其主張顯非可採，而被告所轄行 政區域對殯葬設施之需求始終存在，並無改變，原告基於被 告「可行性評估報告」，擬定系爭計畫，欲建立可提升殯葬 品質之建物與設施，被告卻擅以殯葬政策改變為由，作為不 再與原告簽訂系爭計畫案投資契約之理由，依行政程序法第 123條第4款規定，廢止原核准處分，有違法律保留原則，亦 為行政恣意與公權力之濫用，應依同法第126條第1項之規定 ，給予原告合理之損失補償。原告因信賴被告之審核處分及 可行性評估報告，而籌辦系爭計畫案成立專案公司支出相關 籌辦費用共計新台幣（下同）14,481,405元之損害（詳原證 7，原審卷第62頁），被告應依同法第126條第1項之規定， 給予原告合理之損失補償，或依國家賠償法第2條第2項、行 政訴訟法第199條第1項之規定，對原告予以補償。且原告迄 今仍維持營運並支出相關費用，以備將來履行本案本約之需 ，故原告除上開請求被告賠償之金額外，後續於本件訴訟進 行中仍保留基於同一原因事實，擴張請求被告賠償原告金額 之權利。除上開損害額外，原告禮聘國內排名前三大之工程 技術顧問「台灣世曦工程顧問股份有限公司」為顧問，負責 投資計畫書及園區配置之研擬，顧問費用部分之支出憑證詳 如更一審證15（詳更一審卷一第177頁至第178頁）。故被告 至少應就前開期間原告所受之信賴損失共計5,636,243元（ 詳更二證14）負補償責任，始為適法。 ㈧聲明：1.先位聲明：原處分、異議決定與申訴審議判斷均撤 銷。被告應與原告訂定「新北市三峽生命園區興建營運BOO 計畫投資契約」之本約。2.備位聲明：被告應賠償原告14, 481,405元，及自起訴狀繕本送達被告之翌日起至清償之日 止依法定週年利率百分之五計算之利息。 三、被告則以： ㈠按行政程序法第96條第1項規定可知，行政程序法並未要求 行政處分之主旨必須將所有作成處分之理由含括於內，毋寧 為求行政處分之直白簡潔，主旨之記載應盡可能簡明扼要。 查本件原處分之主旨已明確記載「有關　貴公司因申請『新 北市三峽生命園區興建營運BOO投資計畫』案，因未能於101 年5月17日（星期四）前完成疏處，依規定不繼續辦理本投 資計畫案後續事宜，詳如說明，請查照。」，明揭不繼續辦 理系爭BOO案意旨，並於理由中敘明「…促參案件議約及簽 約階段，如主辦機關因政策變更，不續辦促參案件，應啟動 退場機制…」「…因本府革新措施所致對部分殯葬設施興闢 需求期程之調整，依注意事項…第59點規定不繼續辦理本投 資計畫案後續事宜。」，原處分顯已依行政程序法第96條第 1項規定，表明主旨及作成不續辦系爭計畫案之法源依據及 相關事實之理由，並無違反行政程序法第96條規定，且被告 之殯葬政策確實已有變更（詳如後述），被告作成原處分自 屬合法。 ㈡本件最高行政法院兩次發回判決意旨均認為被告民政局新聞 參考資料已屬「提出載有評估時所考量因素及相關計算數據 等資料之評估結果」，而認為被告得廢止原核定處分。被告 殯葬設施於97年至101年間需求之迫切程度，因被告評估基 數自「政策白皮書」、「可行性評估報告」等二報告書均以 「北北基桃」之「區域」為估算基礎，改為「新北市殯葬政 策規劃報告」（下稱規劃報告）僅計算「新北市」為估算基 準，且被告針對火化設施更新汰舊等效率提升等客觀情事改 變而有所緩和，且民意對於殯葬設施之設置仍有諸多反對意 見，被告遂決定變更既定新設殯葬設施之政策，改為提升既 有殯葬設施效率、改變民眾治喪習慣等方式辦理，乃因此廢 止系爭計畫案，被告廢止處分至為合法。 ㈢次按司法院釋字第613號解釋意旨，政策之決定及變更，核 屬行政機關之核心事項，行政機關就此等行政事項享有專業 判斷之餘地，司法機關應予高度尊重，此復有最高行政法院 104年判字第589號判決可參。查本件被告於核准系爭計畫案 時之殯葬政策係「以促參方式由民間廠商新設殯葬設施」， 但因新設殯葬設施遭致民眾劇烈抗爭，且與民眾溝通不具效 果，被告迫不得變更為「不再新設殯葬設施」之殯葬政策， 遂不再續行系爭計畫案，並以改善既有設施設備提升效能及 鼓勵環保葬法等方式，來因應民眾使用殯喪設施需求，此參 被告民政局101年5月3日新聞參考資料及規劃報告記載可稽 ，顯見被告殯葬政策確實已有所變更。而有關被告轄區內是 否新設殯葬設施，以及如何兼顧環境保護、考量民眾抗爭及 民眾使用需求等事項，自屬行政機關計畫性政策之決定及行 政裁量範疇，具有高度之判斷餘地，核諸前述被告殯葬政策 之變更顯無違法情事，司法機關基於憲法權力分立原則，自 應予尊重而不得妄加僭越。再者，本件被告原本之殯葬政策 是「以促參方式由民間廠商新設殯葬設施」，而被告既將殯 葬政策變更為「不再新設殯葬設施」，從而廢止原核准處分 ，則判斷被告有無變更政策，即應以被告是否停止新設殯葬 設施為標準，而非以被告為政策變更「後」，是否採行替代 措施、或該替代措施是否有效為斷。而被告自101年5月間決 定變更殯葬政策後，未再新設其他殯葬設施，亦未允許其他 民間申請人設立火化場及納骨設施，已足以證明被告殯葬政 策確已變更，更何況被告確實已如前述採取相關替代措施， 且各該作為均能有效緩解殯葬設施之需求，益證被告變更殯 葬政策並非恣意更無違法。 ㈣復按行政程序法第126條第1項規定及最高行政法院101年度 判字第931號判決意旨，本件原告援引被告可行性評估報告 ，認為新北市有增設殯葬設施之需求，並據此為原告信賴基 礎，惟被告於進行上開可行性評估案期間，對外並無任何行 政作為，且可行性報告全係被告內部文件，係因民眾於100 年8月2日函請被告民政局依政府資訊公開法第7條第1項第5 款規定公開可行性報告，被告民政局始於100年8月10日將可 行性報告刊登於新北市政府民政局網站上，而原告提出本件 申請案為99年2月26日，早在可行性報告公告「前」約1年6 個月，可行性評估報告自無可能作為原告信賴之基礎。其次 ，本件係原告依據促參法第46條規定「主動」提出之促參案 件，被告機關乃「被動」接受原告之申請。原告固就其所提 出之民間投資申請案件，有所準備及支出，惟依促參法規定 ，原告提出申請時，並不當然獲審核通過，縱獲審核通過， 兩造亦不當然達成契約意思表示之合致而簽訂契約，故於此 過程中原告所支出之成本，核屬其自行提案所產生之備標成 本，並非基於被告有足以引起原告信賴之行為存在。又依據 機關辦理促參案件注意事項第16點及第69點規定，原告「應 」於自提規劃案件時徵詢相關民眾及團體之意見，並「應」 將前揭意見納入規劃考量，原告亦知悉本件於簽約前，如相 關民眾及團體尚有反對意見時，主辦機關「應」明定最後疏 處期限，逾期未獲共識者，主辦機關「應」審慎考量是否繼 續辦理，故本件原告自投標伊始即可預見如民眾抗爭未能有 效排除，主辦機關依法本可考慮不續辦理，則其投入備標成 本均屬可預見之損失。況且，原告依前揭機關辦理促參案件 注意事項規定，本「應」自行負責與當地民眾溝通協調，其 義務並非被告所課予，自與被告不續辦系爭計畫案之決定間 不具因果關係，原告所稱其具信賴利益云云並不存在，與損 失補償之要件未合，自不得依行政程序法第126條第1項規定 請求損失補償。 ㈤又原告公司係於提出系爭計畫案申請前之97年12月18日設立 ，根本非專為系爭計畫案而籌辦設立，又原告既自97年12月 18日始設立，何以得自97年1月1日請求補償？且系爭計畫案 於101年7月5日即遭被告以原處分通知不續辦理，原告又何 以得延長計算補償期間至101年12月31日？再者，原告所營 事業除祭祀用品零售、批發業、殯葬場所開發租售業外，尚 包括休閒活動場館等17項營利事業，原告豈得將其所有營業 費用要求被告補償？原告請求高達1,448餘萬之鉅額補償， 顯然荒誕以極，至不合理。實則，原告提出本案申請，並不 當然審查通過，故原告非經獲被告審核通過其具有最優申請 人資格身分，並無任何信賴之基礎可言，此有最高行政法院 104年度判字第102號判決可稽。本案自被告100年1月25日審 核通過以前，原告之支出均顯非因信賴「審核通過決定」而 為者，自與信賴原核准處分不具因果關係，自不得請求。但 本案原告卻泛以97年1月1日至101年12月31日期間原告公司 之比較損益表作為其請求依據之主張，正屬最高行政法院10 4年度判字第102號判決「籌辦、議約階段因信賴該決定而為 籌辦民間機構設立或變更登記與議約所為者，其所生損失當 亦以此為限，容無漫以『期間』計算損失之理」明確指駁錯 誤者，自無可採。至於原告於更一審時雖提出4張台灣世曦 工程顧問股份有限公司之發票，但卻未提出契約及付款憑證 ，難謂其支出與其信賴有何因果關係。且4張發票中，除101 年7月20日所開立之發票係記載為「系爭計畫案簽約階段服 務費」外，其餘均屬審核階段及財務試算之服務費用，依前 揭最高行政法院判決意旨，亦均不得請求。至於101年7月20 日之發票，雖記載為「簽約階段第(8)期服務費」，但系爭 計畫案既未簽約，臺灣世曦公司根本不得向原告請領該筆款 項，且該張發票亦無從證明原告確實已支付，故原告主張自 難採信。原告迄今僅檢附乙紙自行製作難以採信為真實之「 比較損益表」為其請求14,481,405元損失補償之依據，其訴 應無理由。 ㈥末查，最高行政法院105年判字第482號判決雖認定被告未盡 疏處之固有義務，但亦未肯認原告已盡疏處義務。然系爭BO O案既係因民眾抗爭無法排除而不續辦理，則原告請求損失 補償部分，即應審究原告是否亦未盡疏處義務而與有過失。 然查，原告於申請之初已知悉本計畫案將遭遇反對民意而慨 允盡最大努力排除。但被告於100年5月9日至101年5月4日期 間曾5度函催原告進行疏處，但原告於疏處期限（101年5月 17日）屆至前，僅於100年7月22日、101年5月14日與101年5 月16日辦理三場說明會，尤以，原告復遲至被告通知本案最 後疏處期限為101年5月17日後，始辦理101年5月14日、16日 二場座談會，距離被告於100年5月9日之催告已逾一年，顯 然係為應付被告所為倉促、敷衍之作。原告明知本計畫地方 民眾存有高度疑慮，竟消極、遲延不辦理說明會，致民眾積 怨越來越深，終爆發100年10月29日千人遊行、同年12月3日 萬人開講等數次大型民眾抗爭，而原告仍然繼續拒不辦理說 明會，並拖延至最後疏處期限101年5月17日即將屆滿之際， 始分別於101年5月14日、16日草草辦理2場座談會，實難謂 其已盡疏處即溝通協調之善良管理人注意義務。又原告自承 其通知民眾參與說明會之方式，僅以「電詢當地耆老等地方 上有號召力之意見領袖」為之，則原告通知對象為何？是否 足使當地民眾知悉會議並得以參與，顯有疑問，故本案顯然 原告只是虛應故事，草草辦理，實則並不希望民眾到場表示 意見，是以，以本案具有重大爭議之鄰避設施之促參計畫而 言，實難以想像僅以寥寥不知是否具有代表性之十數人與會 ，足認原告縱有損失發生，對於此項損失之發生亦顯然與有 過失等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。 四、本院之判斷： ㈠關於先位聲明： 1.按促參法第1條：「為提升公共服務水準，加速社會經濟發 展，促進民間參與公共建設，特制定本法。」第5條規定： 「（第1項）本法所稱主管機關，為行政院公共工程委員會 。（第2項）本法所稱主辦機關，指主辦民間參與公共建設 相關業務之機關：在中央為目的事業主管機關；在直轄市為 直轄市政府；在縣(市)為縣(市)政府。主辦機關依本法辦理 之事項，得授權所屬機關(構)執行之。……」、第8條第1項 ：「民間機構參與公共建設之方式如下：一、民間機構投資 新建並為營運；營運期間屆滿後，移轉該建設之所有權予政 府。二、民間機構投資新建完成後，政府無償取得所有權， 並由該民間機構營運；營運期間屆滿後，營運權歸還政府。 三、民間機構投資新建完成後，政府一次或分期給付建設經 費以取得所有權，並由該民間機構營運；營運期間屆滿後， 營運權歸還政府。四、民間機構投資增建、改建及修建政府 現有建設並為營運；營運期間屆滿後，營運權歸還政府。五 、民間機構營運政府投資興建完成之建設，營運期間屆滿後 ，營運權歸還政府。六、配合國家政策，由民間機構自行備 具私有土地投資新建，擁有所有權，並自為營運或委託第三 人營運。七、其他經主管機關核定之方式。」、第42條規定 ：「經主辦機關評估得由民間參與政府規劃之公共建設，主 辦機關應將該建設之興建、營運規劃內容及申請人之資格條 件等相關事項，公告徵求民間參與。前項申請人應於公告期 限屆滿前，向主辦機關申購相關規劃資料。」、第43條規定 ：「依前條規定參與公共建設之申請人，應於公告所定期限 屆滿前，備妥資格文件、相關土地使用計畫、興建計畫、營 運計畫、財務計畫、金融機構融資意願書及其他公告規定資 料，向主辦機關提出申請。」、第46條規定：「（第1項） 民間自行規劃申請參與公共建設者，應擬具相關土地使用計 畫、興建計畫、營運計畫、財務計畫、金融機構融資意願書 及其他法令規定文件，向主辦機關提出申請。（第2項）主 辦機關對於前項之申請案件，應於一定期限內核定之。（第 3項）民間依第1項規定自行規劃申請參與公共建設，經主辦 機關審核通過後，應按規定時間籌辦，並依主辦機關核定之 土地使用計畫，取得土地所有權或使用權，並與主辦機關簽 訂投資契約後，始得依法興建、營運。（第4項）民間自行 規劃之申請案件未獲審核通過，或未依前項規定取得土地所 有權或使用權時，主辦機關得基於公共利益之考量及相關法 令之規定，將該計畫依第42條規定公告徵求民間投資或由政 府自行興建、營運。」、第47條規定：「（第1項）參與公 共建設之申請人與主辦機關於申請及審核程序之爭議，其異 議及申訴，準用政府採購法處理招標、審標或決標爭議之規 定。（第2項）前項爭議處理規則，由主管機關定之。」。 2.行為時（即105年10月4日財政部台財促字第10500667400號 令修正前）促參法施行細則第39條規定：「（第1項）主辦 機關辦理民間參與政府規劃之公共建設前，應辦理可行性評 估及先期規劃。但未涉及政府預算補貼或投資者，不在此限 。（第2項）前項可行性評估，應依公共建設特性及民間參 與方式，以民間參與之角度，就公共建設之目的、市場、技 術、財務、法律、土地取得及環境影響等方面，審慎評估民 間投資之可行性。（第3項）第1項先期規劃，應撰擬先期計 畫書，並應依公共建設特性及民間參與方式，就擬由民間參 與公共建設興建、營運之規劃及財務，進行分析；必要時， 應審慎研擬政府對該建設之承諾與配合事項及容許民間投資 附屬事業之範圍，並研擬政府應配合辦理之項目、完成程度 及時程。（第4項）主辦機關辦理民間參與公共建設，得聘 請財務、工程、營運、法律等專業顧問，協助辦理相關作業 。」上開行政命令核與母法意旨並無牴觸，亦未逾越授權範 圍，應可援用。 3.促參法主管機關公共工程委員會訂定之行為時「機關辦理促 進民間參與公共建設案件作業注意事項」（下稱促參案件注 意事項）第1點規定：「為確保主辦機關依公平、公開之程 序及符合公共利益、公平合理之原則，辦理促進民間參與公 共建設（以下簡稱促參）案件，以提升公共服務品質，特訂 定本注意事項。」、第2點規定：「本注意事項適用於依促 進民間參與公共建設法（以下簡稱本法）第42條辦理之政府 規劃促參案件。」、第16點規定：「主辦機關辦理促參案件 之規劃時，應徵詢相關民眾及團體之意見，並應將前揭意見 納入規劃考量。如屬鄰避設施或位於生態及環境敏感地區案 件，於公告前或簽約前尚有反對意見者，主辦機關應明定最 後疏處期限，逾期未獲共識者，主辦機關應審慎考量是否繼 續辦理。」、第59點規定：「促參案件議約及簽約階段，如 有下列情形者，應啟動退場機制：…（二）主辦機關因政策 變更，不續辦促參案件；或為符合公共利益及公平合理原則 ，致須重新辦理公告。」、第69點規定︰「主辦機關辦理民 間自行規劃案件，準用本注意事項之規定。」上開行政規則 為公共工程委員會基於主管機關地位，為確保主辦機關依公 平、公開之程序及符合公共利益、公平合理之原則，辦理促 參案件，以提升公共服務品質而訂定，經核乃屬執行法律之 技術性、細節性次要規定，與母法意旨尚無牴觸，本件得以 援用。準此，主辦機關在未簽約之前，因政策變更，自得啟 動退場機制，無禁止其決定不續辦促參案之理。 4.行政程序法第123條規定：「授予利益之合法行政處分，有 下列各款情形之一者，得由原處分機關依職權為全部或一部 之廢止：一、法規准許廢止者。二、原處分機關保留行政處 分之廢止權者。三、附負擔之行政處分，受益人未履行該負 擔者。四、行政處分所依據之法規或事實事後發生變更，致 不廢止該處分對公益將有危害者。五、其他為防止或除去對 公益之重大危害者。」上開第4款所謂「行政處分所依據之 事實事後發生變更」，係指作成行政處分之基礎事實，於行 政處分作成後，有所改變者而言。所謂有害公益，係指廢棄 行政處分之公益超過維持行政處分之利益。惟其有害公益之 程度，尚不及於對公共福祉之重大不利益，否則當屬同條第 5款之廢止原因。一般而言，有事實狀況變更後，不得作成 該行政處分，或作成該行政處分至少有裁量瑕疵時，即為有 害公益（參見陳敏著行政法總論96年10月5版第472頁）。 5.查系爭BOO（Build-Own-Operate，興建-擁有-營運）計畫案 ，屬促參法第8條第1項第6款「配合國家政策，由民間機構 自行備具私有土地投資新建，擁有所有權，並自為營運或委 託第三人營運。」之民間機構參與公共建設。系爭投資案程 序如下：審核通過、議約、簽約、興建及辦理實質開發內容 審查（包括：非都市土地變更、環境影響評估、殯葬設施設 置與經營許可程序）、營運。系爭計畫案之投資計畫書，係 原告依促參法第46條主動於99年2月26日向被告提出申請， 經被告於100年1月25日在系爭計畫案第4次審核委員會會議 審核通過，以同年3月7日以審核通過處分通知原告，兩造於 100年4月11日完成投資契約之議約程序。嗣被告以原處分通 知原告，略以：原告疏處未盡周延，且因被告革新措施所致 對部分殯葬設施興闢需求期程之調整，依促參案件注意事項 第69點準用第16點及第59點規定，不繼續辦理系爭計畫案後 續事宜等語。原告不服，循序救濟，案經本院更一審判決撤 銷原處分及申訴審議判斷，被告不服，提起上訴，復經最高 行政法院105年度判字第482號判決將本院更一審判決廢棄， 發回本院更為審理，廢棄理由如下（見該判決第26頁）：「 （六）綜上所述，原審（指本院更一審）以上訴人（指被告 ）未克盡其固有疏處義務，不能依促參案件注意事項第69點 準用第16點規定，作成不繼續辦理系爭計畫案後續事宜之原 處分（即廢止先前所為審核通過處分），於法雖無不合，但 認定上訴人於審核通過系爭計畫案後並未變更其殯葬政策， 亦不能依促參案件注意事項第69點準用第59點規定，作成不 繼續辦理系爭計畫案後續事宜之原處分，則有未洽，其進而 判決撤銷申訴審議判斷及原處分，自難維持，上訴人聲明將 之廢棄，即為有理由。……」等語。故本件更為審理之重點 在於被告於審核通過系爭計畫案後，是否變更其殯葬政策， 而得作成不繼續辦理系爭計畫案後續事宜之原處分？ 6.經查，原告表示系爭計畫緣起於98年公告之「臺北縣民政政 策白皮書」，其欲配合上開政策白皮書揭櫫之提升殯葬服務 品質政策需求，乃依據促參法規定，以自行規劃及自備土地 之方式，向被告提出系爭計畫投資案，協助被告加速實現現 代化殯葬服務之提供，此參照系爭投資計畫書第1-1頁「1.1 計畫緣起」自明。依上開「臺北縣民政政策白皮書」，新北 市殯儀館患不足且不均，即集中於板橋區及三峽區，系爭計 畫案將殯葬設施設立於三峽區，已與前揭白皮書內容相悖； 系爭計畫案於100年1月25日審核通過後，旋即遭當地民意代 表及民眾強烈反對，被告遂於100年6月2日（見被證13）函 請原告與民眾溝通，嗣原告於100年7月22日辦理區民說明會 時，有立法委員、多名市議員及里長等民意代表出席，劇烈 反對而散會，有原告所提影音光碟（見原告更證7光碟，外 放）可稽，被告陳稱依光碟內容所示，說明會會場掛滿了各 式各樣抗議布條，上開民意代表發言，略謂：「我們要把我 們的民意讓他們知道，絕對反對，絕對反對殯葬區在我們這 個地方設立，……如果他還是執意做的話，我們把火葬場轟 掉好不好，不要讓他們做可不可以？……」「今天不只我這 個管區阿仁議員，包括我們王明麗議員、洪佳君議員，包括 我們吳琪銘議員、黃永昌議員、蔡黃隆議員大家都反對，對 不對？……」、「……政府和財團來勾結，這對我們百姓非 常不公平，所以我們就是反對到底，不分國民黨、民進黨大 家都站出來反對到底，好不好？……」、「……其實有需要 的應該是五股那邊和汐止那邊，不是在我們這裡，我們這個 地方已經足夠了。……在這裡跟大家做一個報告，我們絕對 會站在市民的立場上，反對到底。我們表達的行動已經很清 楚，也希望廠商今天就不必做簡報了……」、「我相信，在 場不論是立委還是議員，或者里長以及我們在座的鄉親們， 包含佳君我現在戴的也已經是抗議的布條了。……所以再度 讓所有單位知道，我們當地居民，不分彼此，大家都反對， ……」、「……誰最需要？新店、雙溪、平溪、五股、泰山 那邊才最需要，……」等語（參被告更一審行政訴訟答辯( 三)狀，第5-11頁；更一審言詞辯論意旨狀第11-13頁），原 告對上開譯文並不爭執，上開發言自堪信為真實。代表及民 眾除於說明會強烈反對外，更於100年10月29日發起千人遊 行（更一審更被證4）、100年12月3日萬人開講（被證10-6 起）等數次大型民眾抗爭，並有土（城）樹（林）三（峽） 鶯（歌）市民陳情書、北大特區環境保護行動聯盟新聞稿、 反三峽殯葬特區行動聯盟召集100年10月29日千人遊行報名 資料以及聯合報100年10月30日報載資料(http://key88.net /article33961.html)、100年12月3日反三峽○○○區○○道 萬人開講（作戰計畫）、在地論壇等可稽（見外放被證10、 更一卷一第71頁）。又上開「臺北縣民政政策白皮書」係依 據北部4縣市（北北基桃）地區殯葬設施設置預估量，因自 101年起，各縣市均對外縣市居民倍數收費，故新北市101年 公布之殯葬政策，其計算依據便配合改為新北市市民殯葬設 施需求量預估。而被告在博採眾議審慎評估後，決定先從提 升現有設施經營效能及改變民眾迷信治喪旺日著手，故原先 依火化旺日之高使用比率，評估出有立即興建火化場之需求 ，因改以不分淡旺日之火化使用均值，而評估出至114年以 前無設置火化場立即性之需求。爰說明如下：被告於101年7 月5日作成原處分前，已於同年5月11日完成「新北市殯葬政 策規劃報告」，載明暫不新設火化場設施，於114年未屆前 即將現有火化爐陸續以更換新式設備、加強設備維修保養、 提升火化效能方式處理，並調整設施使用費率（7日內出殯 或火化者免收冷藏等費用、先火化再辦理告別式者使用禮廳 半價優惠）以提高禮廳使用周轉率，且於結論敘明「殯葬設 施是人人用得到的必要設施，惟此類設施鄰避性甚高，大家 都不希望設在我家旁邊，以致有殯葬設施申設案，經常遭受 當地民意之強烈反彈。……市府面對此一現象時，雖已規劃 先就現有設施進行設備改善及效能提升，未來仍得透過更多 的溝通與對話，於兼顧民意基礎下，始予辦理新設場館…」 等語（更一審卷一第243至247頁）。綜上，被告主張系爭計 畫案於100年1月25日審核通過後，其殯葬政策已變更為就現 有設施進行設備改善及效能提升。 7.雖上開「新北市殯葬政策規劃報告」記載：「本市目前有12 具火化爐，考量爐具之維養需求，每日可火化量為60具」（ 更一審卷一第245頁背面），惟對照原告於本院原審時提出 之103年4月28日「新北市議會第1屆第7次定期會主席裁定事 項答覆表」之附表「新北市死亡人口數及禮廳、火化爐、冰 櫃使用數推估表」，其內容係記載「12座火化爐，每具大體 火化時間約1小時，一天8小時可處理96具」（同上卷一第12 8頁背面），可見被告確已依該殯葬政策規劃報告，提高火 化效率，而有執行變更後殯葬政策之實。被告又稱其早已於 101年10月辦理第二及第三火化區共6座火化爐體更新，使用 最新型火化爐具，並同時辦理火化爐具供給燃料更換工程， 將燃料系統由「柴油」更換為「天然瓦斯」，火化時間由原 本的100～120分鐘縮短為60～70分鐘，以提升整體火化數量 ，目前三峽火化場淡日開放3爐進行作業，旺日亦僅開放10 爐進行作業，即可消化完畢當日待火化人數；另已參考農民 曆編排加、減價日，以吉(旺)日提高、淡日降低火化規費之 方式，推廣日日好日之觀念，以鼓勵民眾分散使用殯葬設施 ；有關環保自然葬法部分，被告亦積極推動多元化自然葬法 ，如聯合海葬、骨灰植存、環保樹花葬等方式，此從被告所 屬民政局殯葬處官方網頁可以查悉，且在三芝區設立「三芝 櫻花生命園區」，打造九層梯田景觀，園內遍植167株吉野 櫻，形成特殊美麗環保葬園景致，這也是國內首座由公部門 設立的骨灰植存專區，該園區並已於102年4月22日啟用等情 ，益證被告於100年1月25日審核通過系爭計畫案後，歷經上 開抗爭，及依新北市市民殯葬設施需求量預估日之火化使用 均值，評估出至114年以前無設置火化場立即性之需求，其 殯葬政策有所變更。 8.再稽諸原告提出之被告所屬民政局新聞參考資料（101年5月 3日，標題為「新北市殯葬新政策，火化場暫無新闢需求」 ，參見前一審卷第60、61頁）。且所謂政策，乃包含政治的 考量，並非全然屬行政行為之性質，其具體明確性之要求自 難與行政行為相比，政策的改變法無明文規定必須遵循一定 的程序。其內容說明「新北市政府民政局對火化爐、納骨塔 、禮廳及公墓，四項殯葬管理條例明定之殯葬設施逐一檢視 ，確認全市火化爐12座可提供至114年的需求，納骨塔與公 墓數量足敷未來長期之供需，但禮廳平均使用率目前已達78 %，未來新北市殯葬新政策，將朝向不新設火化場方向實施 。新北市三峽火化場計有火化爐12座，每日可火化量約為60 具，全年可提供2萬1,600具的火化容量，目前以不分淡、旺 日的整體火化率為61%，以100年度火化量1萬3,368具，再加 上死亡人口及火化率逐年增加等因素，以此推估火化爐將可 使用至114年左右。因此暫無新設之必要。現有火化爐部分 ，將以更換新式設備、加強維修保養，提昇火化爐效能，… …」另隨著民情變更，無設置公墓之需求。至101年5月，新 北市轄區內計有32座公私立納骨塔，剩餘塔位數為151萬 8,151個，現有存量至少可供50年以上，故目前亦無新設納 骨塔之必要。關於禮廳，市立殯儀館有10間，使用達90%以 上，推估105年恐有一廳難求情形，被告所屬民政局將依殯 葬管理條例第14條規定，朝向單獨設置禮廳及靈堂方式處理 ，解決需求（訴願可閱卷第123至124頁、160頁）。可見已 經提出載有評估時所考量因素及相關計算數據等資料之評估 結果，核與原告系爭投資計畫興建及營運範圍包括殯儀館、 納骨塔及火化場，與被告101年之政策內容，已有差異，是 原審核通過處分所依據之事實或政策事後變更，為可採信。 原告所稱政策形成資料付之闕如，極為空泛，無政策變更實 情，自不得以政策變更為由不續辦本案，違反誠信原則云云 ，自無可取。至於原告所稱被告之代理人曾於公共工程會預 審會議時陳述意見表示：「當初是要以原告未盡疏處作為不 續辦本案的理由，但為了加強理由，因此又押了一個政策變 更的理由」云云，業據被告具狀嚴正否認（本院更二審卷第 300頁），原告既未舉證以實其說，所述自難採信。 9.原告復主張系爭投資計畫案本屬鄰避設施，審核階段早已預 期面臨抗爭，已將民眾抗爭納入處分作成事實之一環，予以 考量，故原處分依據之事實並無變更云云。查系爭投資計畫 案因政策變更而不續辦，啟動退場機制，政策變更為行政程 序法第123條第4款事實變更之廢止事由，民眾抗爭為政策變 更考量因素之一，但非謂民眾抗爭為行政程序法第123條第4 款事實變更之廢止事由，原告主張容有誤解。況系爭投資計 畫案審核期間預期面臨抗爭，因民眾並不知有系爭投資計畫 案之審核，而無抗爭事實（本院更一審卷一第176頁），與 審核通過後，民眾知情而抗爭，前後事實顯非相同，原告主 張本件係主管機關對同一事實狀態作成新的評價或判斷，並 非事實之變更，不構成行政程序法第123條第4款事實變更之 廢止事由，原告主張為不足取。 ⒑原告依被告所屬民政局網頁公告之「火化爐使用查詢」資料 ，主張火化爐體及燃料更新前後相較，並無改善，益證新北 市火化爐量明顯不足云云。經被告辯稱網頁資料未因應火化 爐具更新及改善而更動，其已與實際火化爐利用情形並不吻 合等語，並提出被告市立三峽火化場進出場資料，及新北市 三峽火化場實際進出時間與新北市民政局網站公布火化爐使 用查詢資料對照表為證（本院更二審卷第310至338頁），可 見被告所稱其於變更殯葬政策後，火化時間縮短效能提昇， 火化設施仍足以因應，為可採信。原告主張委不足採。 ⒒查被告前雖審核通過系爭計畫案，但嗣後經推估火化爐將可 使用至114年，因此新北市火化場暫無新設之必要之情，已 如上述，因此維持系爭處分難謂合於公益；政策以民意為依 歸，而被告於本院前審審理中以電話調查三峽地區28里里長 對系爭計畫案所持態度，其中24里表示反對，有調查表可稽 （本院前審卷第94頁），被告辦理系爭促參案件時，涉及地 區民眾之重大公共利益，因相關民眾多數持反對意見，且本 件屬鄰避設施或生態及環境敏感地區，且被告革新措施所致 對部分殯葬設施興闢需求期程調整，被告基於上開考量改變 政策，乃考量公益而為，況且系爭計畫案於興建期間涉及污 廢水、空氣污染物、廢棄物等，營運期間涉及廢棄物、噪音 、生態等影響，且將發生上述抗爭，比較廢止處分與維持處 分，即明被告倘不廢止系爭處分，對公益反將造成危害，從 而被告依促參案件注意事項第69點準用第59點規定，廢止原 審核通過處分，核屬有據，且符合行政程序法第123條第4款 規定。 ⒓原告復主張原處分之主旨與說明不符，且未列明政策變更之 依據，亦與處分應附具理由及法令依據之規定殊有未符云云 。按依行政程序法第96條第1項第2款規定，行政處分以書面 為之者，固應記載主旨、事實、理由及其法令依據，惟為此 等記載之主要目的，乃為使人民得以瞭解行政機關作成行政 處分之法規根據、事實認定及裁量之斟酌等因素，以資判斷 行政處分是否合法妥當，及對其提起行政救濟可以獲得救濟 之機會；故書面行政處分關於事實及其法令依據等記載是否 合法，即應自其記載是否已足使人民瞭解其受處分之原因事 實及其依據之法令判定之，而非須將相關之法令及事實全部 加以記載，始屬適法，有最高行政法院96年度判字第594號 判決意旨可參。查本件原處分之主旨已明確記載「有關　貴 公司因申請『新北市三峽生命園區興建營運BOO投資計畫』 案，因未能於101年5月17日（星期四）前完成疏處，依規定 不繼續辦理本投資計畫案後續事宜，詳如說明，請查照。」 ，明揭不繼續辦理系爭BOO案意旨，並於理由中敘明「…促 參案件議約及簽約階段，如主辦機關因政策變更，不續辦促 參案件，應啟動退場機制……」「……因本府革新措施所致 對部分殯葬設施興闢需求期程之調整，依注意事項…第59點 規定不繼續辦理本投資計畫案後續事宜。」並無違反行政程 序法第96條規定，且被告之殯葬政策確實已有變更，已如前 述，原告此部分主張，自無可取。 ⒔原告再主張本件已於100年4月11日完成議約，被告應依99年 6月17日修正之促參法施行細則第41條之2第2項第2款規定， 與原告簽訂系爭投資計畫案之本約云云。按上開施行細則第 41-2條規定：「（第1項）主辦機關應視公共建設性質，訂 定合理之議約及簽約期限。（第2項）前項議約及簽約期限 ，除有特殊情形者外，不得逾下列期限：一、議約期限：自 評定最優申請人之日起至完成議約止之期間，不得超過等標 期之二倍，且以六個月為限。二、簽約期限：自議約完成至 簽訂契約期間，以一個月為原則，並得展延一個月。但簽約 前依本法第四十五條及第四十六條規定之籌辦時間，不予計 算。」又104年12月30日修正公布前促參法第46條第3項規定 ：「民間依第一項規定自行規劃申請參與公共建設，經主辦 機關審核通過後，應按規定時間籌辦，並依主辦機關核定之 土地使用計畫，取得土地所有權或使用權，並與主辦機關簽 訂投資契約後，始得依法興建、營運。」可見系爭投資計畫 案係經審核通過，再經議約、簽約、興建及營運，循序構成 ，系爭投資計畫案之審核因政策變更而廢止，不辦理後續事 宜，並無違誤，已如前述，原告請求簽約辦理簽約後續事宜 ，自非有據，不應准許。 ⒕綜上，原告主張原處分違誤，其先位聲明訴請撤銷原處分、 異議決定及申訴審議判斷，暨被告應與原告訂定「新北市三 峽生命園區興建營運BOO計畫投資契約」之本約，均無理由 ，應予駁回。 ㈡備位聲明部分： 1.按先位之訴無理由，為後位（備位）之訴裁判的停止條件， 本件先位之訴無理由，已如前述，本件自應就後位（備位） 之訴，予以裁判。 2.按行政程序法第93條規定：「（第1項）行政機關作成行政 處分有裁量權時，得為附款。…（第2項）前項所稱之附款 如下︰…三、負擔。…」、第120條：「（第1項）授予利益 之違法行政處分經撤銷後，如受益人無前條所列信賴不值得 保護之情形，其因信賴該處分致遭受財產上之損失者，為撤 銷之機關應給予合理之補償。（第2項）前項補償額度不得 超過受益人因該處分存續可得之利益。（第3項）關於補償 之爭議及補償之金額，相對人有不服者，得向行政法院提起 給付訴訟。」第123條規定：「授予利益之合法行政處分， 有下列各款情形之一者，得由原處分機關依職權為全部或一 部之廢止：…三、附負擔之行政處分，受益人未履行該負擔 者。四、行政處分所依據之法規或事實事後發生變更，致不 廢止該處分對公益將有危害者。…」、第126條第1項規定： 「原處分機關依第一百二十三條第四款、第五款規定廢止授 予利益之合法行政處分者，對受益人因信賴該處分致遭受財 產上之損失，應給予合理之補償。」依上開規定可知，當事 人對合法行政處分之存在，具有值得保護之信賴，並因廢止 受有損失，自應給予補償。惟補償之範圍，一則必須限定於 該損失係因信賴授益處分之存在而發生者，亦即損失與信賴 必須有相當因果關係存在，而非漫無邊際之公法危險責任。 其二，廢止授益處分之補償，為徵收補償或犧牲補償之性質 ，在彌平當事人為公共福祉而受之特別犧牲，並非損害賠償 性質，如無特別規定，關於所失利益，不予補償；至於所受 損害，原則上全部補償，但不得超過受益人因該處分存續可 得之利益（行政程序法第126條第2項準用第120條第2項）， 有最高行政法院104年度判字第102號判決意旨可參。 3.查系爭投資BOO案係民間機構配合國家政策投資興建，興建 後由民間機構擁有所有權，並自為營運或委託第三人營運。 原告所提系爭計畫書所載興建營運規模係屬初步規劃，後續 由原告與被告簽約後，尚須就本件非都市土地進行變更、環 境影響評估、殯葬設施設置與經營許可申請等程序，辦理實 質開發內容審查，要非一經審核通過及議約，即可進行興建 、營運（系爭投資計畫書第7-1頁）。以土地變更部分為例 ，系爭計畫基地面積合計約4.6公頃之非都市土地，使用分 區為河川區及特定農業區，使用編定包括水利用地、農牧用 地、丁種建築用地、國土保安用地，其為興辦殯葬設施必須 就部分土地變更為殯葬特定專用區。可見原告通過審核及議 約完成，必待簽約後，始有後續興建、營運可言。是本件原 告信賴通過審核所生損害，應以通過審核至被告政策改變， 不繼續後續事宜期間所生損害為範圍。 4.原告主張其因信賴被告之審核處分及可行性評估報告，而籌 辦系爭計畫案成立專案公司支出相關籌辦費用共計14,481,4 05元之損害（詳原證7，原審卷第62頁），被告應依行政程 序法第126條第1項之規定，給予原告合理之損失補償，或依 國家賠償法第2條第2項、行政訴訟法第199條第1項之規定， 對原告予以補償。除上開損害額外，另支付工程技術顧問「 台灣世曦工程顧問股份有限公司」，負責投資計畫書及園區 配置之研擬，顧問費用部分之支出憑證詳如更一審證15（詳 更一審卷一第177頁至第178頁）。因本案係經被告於100年1 月25日審核通過，並於100年3月7日以北府民生字第1000125 267號函通知原告，復於101年7月5日作成原處分廢止原審核 通過處分，故被告至少應就前開期間原告所受之信賴損失共 計5,636,243元（詳更二審卷第221頁更二證14）負補償責任 等語。被告則以原告迄今僅檢附乙紙自行製作之損益表，難 以採信為其請求14,481,405元損失補償之依據，其訴無理由 應予駁回等語，資為抗辯。經查，原告就合法行政處分之存 在，有值得保護之信賴，並因廢止受有損失，固應給予補償 ；補償乃對原告有利之事項，原告對此負有舉證責任，原告 就補償數額、範圍及損失與信賴有相當因果關係存在，應負 舉證責任。惟原告僅提出4張開立給訴外人台灣世曦工程顧 問股份有限公司之統一發票為證（見本院更一審卷一第177 、178頁即更證15），發票內容如下：⑴100年3月31日銷售 金額481,405元，品名：系爭BOO案計畫書審核階段(6)期服 務費；⑵100年6月22日銷售金額350,000元，品名：系爭BOO 案計畫書審核階段(7)期服務費；⑶100年6月22日銷售金額9 5,238元，品名：「系爭BOO案計畫排除火化設施之興建與營 運內容財務試算案」服務費；⑷100年7月20日銷售金額152, 000元，品名：系爭BOO案計畫書簽約階段(8)期服務費。上 開⑴⑵之發票係審核階段之服務費，此2筆費用乃原告為申 請系爭計畫投資BOO案之必要支出，不論系爭投資案是否廢 止都會產生，故此2筆審核階段之服務費非屬系爭處分廢止 所受財產上之損失；上開⑶之發票乃有關財務試算案之服務 費，原告並未說明是項服務（試算案）之具體內容，不足以 證明是項支出係信賴系爭處分致遭受財產上之損失；上開⑷ 之發票係「簽約」階段之服務費，但系爭計畫案尚未到簽約 階段，是項費用之性質係不續辦系爭投資計畫案後所生之服 務費，自非屬信賴被廢止之處分所生損害，原告請求補償， 核與上開規定不符。此外，原告就4筆發票以外之其餘請求 數額均未證明其數額屬實，及其損失與信賴有何相當因果關 係存在。從而，原告請求被告給付14,481,405元，及自起訴 狀繕本送達被告之翌日起至清償日止，依法定週年利率5%計 算之利息，為無理由。 五、綜上所述，被告因政策變更，作成不續辦系爭投資計畫後續 事宜之處分，尚無違誤，異議處理結果及申訴審議判斷遞予 維持，亦無不合，原告先位聲明請求撤銷，及命被告應與原 告完成系爭投資計畫案之本約，為無理由，應予駁回；備位 聲明請求被告給付14,481,405元，及自起訴狀繕本送達翌日 起至清償日止，依年利率5%計算之利息，亦無理由，應予駁 回。本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法或陳述，經 本院詳加審究，或與本件之爭執無涉，或對本件判決結果不 生影響，爰不逐一論述，附此敘明。 六、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第 1項前段，判決如主文。 中　　華　　民　　國　　106 　年　　4　　月　　20　　日 臺北高等行政法院第一庭 審判長法 官　黃 本 仁 　法 官　蕭 忠 仁 法 官　林 妙 黛 一、上為正本係照原本作成。 二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表 明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判 決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。 三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴 訟法第241條之1第1項前段） 四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同 條第1項但書、第2項） ┌─────────┬────────────────┐ │得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 │ │代理人之情形 │ │ ├─────────┼────────────────┤ │㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資│ │ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨│ │ 為訴訟代理人　 │ 立學院公法學教授、副教授者。 │ │ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│ │ │ 理人具備會計師資格者。 │ │ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代│ │ │ 理人具備專利師資格或依法得為專│ │ │ 利代理人者。 │ ├─────────┼────────────────┤ │㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、│ │ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。│ │ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者│ │ ，亦得為上訴審訴│ 。 │ │ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或│ │ │ 依法得為專利代理人者。 │ │ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關│ │ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬│ │ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業│ │ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │ ├─────────┴────────────────┤ │是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴│ │人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明│ │文書影本及委任書。 │ └──────────────────────────┘ 中　　華　　民　　國　　106 　年　　4　　月　　20　　日 書記官 劉 育 伶