臺北高等
行政法院判決
106年度訴字第1022號
106年11月20日
辯論終結
原 告 可聖有限公司
代 表 人 郭淑卿
訴訟代理人 孫治平
律師
複 代理人 林忠儀 律師
被 告 新北市政府
代 表 人 朱立倫
訴訟代理人 麥揚竣
朱月如
上列
當事人間食品安全衛生管理法事件，原告不服衛生福利部中
華民國106年6月1日衛部法字第1060008457號
訴願決定，提起
行
政訴訟，本院判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：
被告所屬衛生局會同內政部警政署保安警察第七總隊第三大
隊及衛生福利部食品藥物管理署，於民國105年12月13日至
原告設立所在地稽查，發現原告存放逾有效日期產品計31項
（詳如附表所示），總重6,870公斤。被告因認原告違反食
品安全衛生管理法第15條第1項第8款規定，
乃以106年2月8
日新北府衛食字第1060171279號裁處書（下稱原處分），依
同法第44條第1項第2款，就每項逾期存放產品各處
罰鍰新臺
幣（下同）6萬元，合計186萬元。原告不服，提起訴願，經
決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、原告起訴主張：
原告為進口食品後發貨至賣場販賣之貿易商，賣場如有無法
售出之商品，將會運回退貨，部分早已逾期，原告囿於人力
，無法立即完成逾期商品挑選銷毀之作業，需另行安排銷毀
時程，
是以，逾期時間與存放時間並不能劃上等號。原告雖
無銷毀計畫書，但已口頭交代員工儘速銷毀過期食品，
難謂
原告有違反食品安全衛生管理法第15條第1項規定之故意或
過失。縱認原告確實違反
上開規定，因原告無暇亦無人力自
眾多退回商品中逐一挑選出逾期產品以銷毀，無從認識該等
商品品項多寡，主觀上即無違反多個行為義務之意思；且上
開違規行為係同一日發生而被同時查獲，逾期商品復無流入
市面造成實際危害之情，依一般社會通念，應將單一查獲行
為視為原告單一行為義務違反，而以一次行為計罰；被告不
附理由，即以每一逾期品項視為一行為，而未依場所地或行
為地認定行為數，已屬有誤；況有部分商品，品名相同，僅
到期日不同（如附表編號6、9、10品名相同，附表標號11、
12品名相同），被告
竟即認定為不同品項而分別論罰，有違
食品安全衛生管理法
行政罰行為數認定標準（下稱食安法行
為數認定標準）第2條第2款「不同品項之物品」之規定，所
為裁處有違
比例原則云云。
並聲明：
訴願決定及原處分均
撤
銷。
三、被告則以：
依據食品安全衛生管理法第15條第1項第8款規定，逾有效日
期之食品，本即不得貯存；又
按食品良好衛生規範準則第6
條規定，逾期待報廢之食品，與正常食品本應為
適當區隔，
並隨時處理，
俾確保食品衛生與安全。被告查獲原告將逾期
及未逾期之產品未予區隔混合放置，原告負責人亦承認前情
，則原告貯存逾期食品事實明確。原告長期從事食品進口，
應熟知食品安全衛生管理法之規範，對於相關法令即無主張
不知之理，且對於退貨品或逾期食品，應有良好報廢銷毀管
理機制卻未建立，亦無報廢各項逾期食品之處理紀錄，自可
歸責。至於被告以逾期食品品項數認定原告違規行為數，乃
係依據食安法行為數認定標準第4條規定，審酌具體個案事
實情節（貯存逾期產品）、原告主觀犯意（逾期及未逾期產
品混放，逾期食品數量眾多甚且有逾期3年產品、原告員工
以松香水竄改食品有效日期）、
構成要件之實現及受侵害法
益（企圖塗改食品有效期限，欺騙社會大眾，無視大眾健康
，使消費者可能食用過期食品），斟酌食品安全衛生管理法
第15條第1項保障國民健康權及社會大眾對於食品體系之信
任等立法目的，該條規定並不以實害發生為要件，逾期產品
入食物鏈之後有損害
之虞，即足當之，而依據食安法行為數
認定標準第2條第2款規定，依不同品項物品認定其行為數，
並按法定最低罰鍰金額裁處，無違比例原則等語。並聲明：
原告之訴駁回。
四、本院判斷如下：
（一）本件如事實概要欄
所載，被告於原告設立地址查獲如附表
所示之過期食品，與未逾期食品未予區隔混合放置，有被
告105年12月13日現場稽查工作日誌表（
原處分卷第29-31
頁）、現場稽查照片（原處分卷第81-117頁）、原告員工
訪問紀要（原處分卷第32-34頁）、
扣留文件、物品或設
備清單（原處分卷第40-45頁）、原告負責人訪談紀錄表
（原處分卷第118-120頁）等件在卷
可憑，並為
兩造所不
爭執，
堪信為真實。核兩造所爭執者，無非原告貯存上開
過期食品，是否出於違反食品安全衛生管理法第15條第1
項第8款之故意或過失？以及原處分依原告貯存31項逾期
食品品項，逐項認為1行為而
裁罰6萬元，是否有違比例原
則？
茲分論之：
（二）關於原告之責任條件部分：
1.食品逾有效期日者，不得貯存﹔違者處6萬元以上2億元
以下罰鍰，食品安全衛生管理法第15條第1項第8款、第
44條第1項前段第2款分別定有明文。
2.原告從事食品輸入，係同法第3條第7款之食品業者，而
為該法之規範對象。原告既為輸入食品業務之經營，食
品經通路退貨時，如何區隔是否逾有效期日而分類另為
利用或銷毀，如何將逾有效期日之食品定期銷毀，均為
原告為遵循上開法令所應必備之管控流程及模式，為合
法經營食品輸入業者所不可想像不存在。本次查獲原告
貯存逾期食品，品項31項，總重達6,870公斤，逾期有
長達3年者，可想見原告從事食品輸入有相當規模及時
程，然
迄審理中未能提出物流倉管紀錄以資比對所貯存
食品之退貨日期，也無任何銷毀清理計畫，足徵原告放
任過期食品置於其實力支配之貯存，乃明知並有意實現
食品安全衛生管理法第15條第1項第8款之客觀構成要件
，而具故意之主觀責任條件無疑。原告執詞人力欠缺，
貯存過期食品無故意或過失云云，不過臨訟飾卸，殊無
可採。
（三）關於原告行為數之計算與裁罰裁量部分：
1.行政罰制度上之所以設計「行為個數」之概念，
無非以
此作為
法律效果之依據，依行為個數決定為一個處罰或
數個處罰；是而，何種行為應評價為「一行為」往往繫
於政策之考量，
而非邏輯之所當然。
故此，
行政罰法對
於所謂一行為或數行為，並未
予以定義，乃有意識地保
留
主管機關及裁判機關依具體個案事實解釋認定之空間
，以利各類行政法律不致囿於尚欠思慮復且統一僵化之
規定，能得各自基於其規範目的而為相關體系之進化。
2.因此，食品安全衛生管理法第44條第2項規定，違反同
法第15條規定者，其罰鍰裁罰標準由中央主管機關定之
，衛生福利部據此發布「食品安全衛生管理法第44條第
1項罰鍰裁罰標準」（下稱裁罰標準），原則上以違規
次數及是否有加權事實（如
資力、工廠非法性，違規行
為故意性等等）為準據﹔而同法55條之1復規定：「依
本法所為之行政罰，其行為數認定標準，由中央主管機
關定之。」衛生福利部基此授權則制定「食品安全衛生
管理法行政罰行為數認定標準」（下稱行為數認定標準
），該標準第2條及第4條分別規定：「依本法有不得製
造、加工、調配、包裝、運送、貯存、販賣、輸入、輸
出、作為贈品或公開陳列特定物品之義務而違反者，依
下列基準判斷其行為數：一、不同日之行為。二、不同
品項之物品。三、不同場所之行為或物品。四、受侵害
對象之個數。五、限期改善之期限。六、其他經主管機
關認定之事項。」「判斷前2條之行為數時，應斟酌下
列各款情事：一、違反之動機及目的。二、違反之手段
。三、違反義務之影響程度。四、違反義務所致之所生
危害及損害。」此等將行為次數之認定與本應列入裁罰
考量之因素（如行為違反法令之動機、影響程度，所生
危害及損害）相連結之模式，雖然殊屬少見，但可認係
立法者認知「製造、加工、調配、包裝、運送、貯存、
販賣、輸入、輸出、作為贈品或公開陳列特定物品」行
為樣態極為複雜，如何定其行為數而適當對應裁罰，並
予以抽象化為統一準則，尚非目前立法技術所能掌握，
遂基於「執法公平性」之考量（食品安全衛生管理法第
44條第2項、第55條之1立法目的
參照），授權中央主管
機關得將行為數之認定及裁罰內容結合處理，俾求得國
民健康維護與行為人惡報制裁間之衡平。
揆諸前述行為
數之認定繫於政策考量，以及行政罰法預留主管機關及
裁判機關依具體個案事實解釋認定行為數空間之意旨，
行政機關就違反食品安全衛生管理法第15條者所作成之
行為數認定及相應裁罰，如係依上開二標準連結行為數
認定與裁罰裁量，且就行為數認定標準第4條所示斟酌
情事，與裁罰標準中加權事由雷同者，並未重複評價致
失比例原則者，即可認係
依法行政。
3.原處分斟酌原告貯存如附表所示過期品食品，達6,870
公斤，與未過期食品混合放置，且有逾期3年以上者等
行為數認定標準第4條例舉情事，而採用行為數認定標
準第2條第2款，以貯存過期食品之品項數為行為數標準
，共計31品項﹔並依裁罰標準中第一次查獲之基準，不
採計任何加權事由，以一行為對應最低裁罰6萬元，總
計186萬元等節，均據被告
陳明在案。原告所貯存者既
係其輸入後寄賣於各通路商品之退貨，
衡諸商業
慣例，
通路退貨應以逐項逾期未銷售完成品項商品為限，要無
囤積大量逾期商品一次退貨之可能，是原告貯存過期食
品達6,870公斤，必然基於諸多通路之多次退貨，苟循
行為數認定標準第2條第3款標準以貯存地點同一而認定
出於貯存之一行為，顯然悖離現實。原處分選擇行為數
認定標準第2條第2款之基準，寓有以逾期品項數認定為
通路退貨次數，再轉據為退貨後予以貯存行為次數之意
旨，合於前述商業慣例，具有合理
正當性。而原處分據
此行為數認定，就各該次行為裁量與之相應之法定最低
罰鍰額度，容無就上開2標準所示相同事由重複評價之
疑慮，無違比例原則可言。
徵諸前揭說明，原處分行為
數與裁罰相應連結之認定，與
前開二標準並無不合，應
認為合法。
4.原告仍
指摘不應以品項為行為數計算標準，又指摘附表
編號6、9、10食品品名相同，附表標號11、12品名相同
，原處分竟予重複計算品項數，乃有違法云云。然則，
被告認定行為數之標準，有其正當合理依據，業如前述
，且原告就其貯存該等食品之時序及原因，迄本院審理
終結，始終未能協力提出相關憑證以資查核認定，泛稱
被告認定行為數違法，應採用行為數認定標準第2條第3
款以貯存場所同一認定為一行為，殊屬無謂。至於附表
編號6、9、10食品品名，附表標號11、12食品品名關於
口味部分並不相同，自應認係不同品項食品，原告就此
為爭執，核亦無據，均無可採。
五、綜上，原告主張均無可採，原處分
認事用法均無
違誤，訴願
決定予以維持，均無不合。原告仍執前詞，訴請撤銷，為無
理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項
前段，判決如主文。
中 華 民 國 106 年 12 月 21 日
臺北高等行政法院第六庭
審判長法 官 劉穎怡
法 官 林秀圓
法 官 楊得君
一、上為
正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於
送達後20日內，向本院提出
上訴狀並表
明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判
決送達後20日內補提上訴理由書（須按
他造人數附
繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出
委任書。（行政訴
訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同
條第1項但書、第2項）
┌─────────┬────────────────┐
│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 │
│代理人之情形 │ │
├─────────┼────────────────┤
│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資│
│ 者，得不委任律師│ 格或為教育部
審定合格之大學或獨│
│ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 │
│ │2.
稅務行政事件，上訴人或其法定代│
│ │ 理人具備會計師資格者。 │
│ │3.
專利行政事件，上訴人或其法定代│
│ │ 理人具備專利師資格或依法得為專│
│ │ 利代理人者。 │
├─────────┼────────────────┤
│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、│
│ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。│
│ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者│
│ ，亦得為上訴審訴│ 。 │
│ 訟代理人 │3.
專利行政事件，具備專利師資格或│
│ │ 依法得為專利代理人者。 │
│ │4.上訴人為
公法人、中央或地方機關│
│ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬│
│ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業│
│ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │
├─────────┴────────────────┤
│是否符合㈠、㈡之情形，而得為
強制律師代理之例外，上訴│
│人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明│
│文書影本及委任書。 │
└──────────────────────────┘
中 華 民 國 106 年 12 月 21 日
書記官 徐子嵐