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臺北高等行政法院判決 　　　　　　　　　　　　　　　　　　 106年度訴字第1524號 　　　　　　　　　　　　　　　　　　107年10月4日辯論終結 原　　　告　群運環保股份有限公司 代　表　人　陳淑敏（董事長） 訴訟代理人　江信賢　律師 被　　　告　法務部 代　表　人　蔡清祥（部長） 訴訟代理人　李易臻 　　　　　　葉菁雯 上列當事人間公職人員利益衝突迴避法事件，原告不服行政院中 華民國106年8月31日院臺訴字第1060185504號訴願決定，提起行 政訴訟，本院判決如下： 主 文 原告之訴駁回。 訴訟費用由原告負擔。 事實及理由 一、被告代表人原為邱太三，於訴訟進行中變更為蔡清祥，茲由 其具狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。 二、事實概要：緣被告以訴外人李天佑自民國95年3月1日起，係 臺南市議會第16屆市議員，並擔任原告之董事，其配偶陳淑 敏則為原告之負責人，是原告為公職人員利益衝突迴避法（ 下稱利益衝突迴避法）第3條第4款規定之關係人。原告自95 年3月29日起至96年11月14日止陸續得標臺南市政府「臺南 市95年度加強街道揚塵洗掃計畫」、「臺南市公有零售市場 廢棄物委託清運後續擴充採購案」、「教育部委外清理位於 中西區、北區鹽水溪岸外產業道路旁廢棄物及撈除水中飄浮 物」、「臺南市肉品市場股份有限公司清運事業廢棄物」、 「臺南市96年度加強街道揚塵洗掃計畫（後續擴充採構）」 、「臺南市公有零售市場垃圾委託民間清運」、「臺南市肉 品市場股份有限公司污泥委託清運」等7項勞務採購案（下 稱系爭採購案），違反利益衝突迴避法第9條規定，乃依103 年11月26日修正公布前之同法第15條規定，以98年1月9日法 利益罰字第0981100117號處分書（下稱前處分）處原告罰鍰 新臺幣（下同）27,693,509元。原告不服，提起訴願，遭決 定駁回，提起行政訴訟，經本院98年度訴字第1833號判決駁 回，原告提起上訴，嗣經最高行政法院認前處分所據之利益 衝突迴避法第15條有牴觸憲法之疑義，聲請司法院解釋，經 司法院大法官作成釋字第716號解釋後，最高行政法院以103 年判字第653號廢棄本院判決，並撤銷上開訴願決定及前處 分，著由被告依修正後利益衝突迴避法第15條規定重為處分 。被告乃以106年5月31日法授廉利益罰字第10605006580號 處分書（下稱原處分）處原告罰鍰計1,415萬元。原告不服 ，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。 三、原告主張略以：（一）訴外人李天佑雖同時具備臺南市市議 員、原告之董事及原告代表人陳淑敏之配偶身分，然原告參 與公部門招標已有多年，招標案亦係由內部職員上網取得資 訊並投標，李天佑難有就原告投標、決標之行為有何置喙餘 地；再者，原告僅為李天佑之關係人，揆之司法院釋字第71 6號解釋意旨，相較於李天佑本身，國家對於公職人員不利 用其權力影響公務運作之正常與公正之要求應遠高於公職人 員之關係人，且就公務運作之影響程度、直接性而言，公職 人員之關係人亦不若公職人員個人。是以，違反利益衝突迴 避法第9條，理應區辨行為人究係公職人員抑或公職人員之 關係人而有不同之裁罰準則，惟法務部公職人員利益衝突迴 避法第15條處罰鍰額度基準（下稱處罰額度基準），未區別 違反義務人之身分、角色，僅以投標數額作為裁罰金額之唯 一判斷標準，導致不同情形卻以相同方式處理，有違平等原 則，亦無法落實個案正義，顯與母法即利益衝突迴避法第15 條之授權目的、意旨相牴觸。又公職人員之關係人究非公職 人員，參與交易之競爭，造成不當利益輸送或利益衝突之程 度、情節始終不若公職人員，一體適用相同之裁處基準，對 於關係人實屬過苛，亦與比例原則相違。是以，被告援引處 罰額度基準對原告所作之裁罰數額決定，難謂適法。（二） 原告雖長期參與政府採購案，然原告過去並無相關人員擔任 公職，僅因李天佑於95年3月起擔任市議員，而使原告突為 利益衝突迴避法第3條之規範對象，是原告之負責人與內部 職員均不瞭解利益衝突迴避法所規定之具體內容並非無由。 況投標時僅受告知廠商或其負責人與機關首長如有配偶、三 親等內血親或姻親，或同財共居親屬之利益等關係時，不得 參與採購，且原告於系爭採購標案投標時，投標廠商聲明書 上所載內容為「本廠商或負責人並無公職人員利益衝突迴避 法第3條應行迴避事項」之聲明事項，該具體內容為何？有 無承辦人員作詳細闡明？故僅憑上開聲明內容，客觀上實難 認一般人均能確實暸解。於此情形下，原告於投標時誤解而 勾選無利益衝突迴避法第3條應迴避之情事，因而違法參與 投標，主觀上難認係故意違反，應有依行政罰法第8條減免 責任之原因。又臺南市政府雖然係受市議員李天佑監督之機 關，惟李天佑於府會並無擔任要職，依常理難以就系爭招標 案之決定有何重要影響性，故原告雖為李天佑之關係人，其 違反利益衝突迴避法第9條之規定所生影響亦難謂重大，且 觀察歷次投標金額難認原告有因係李天佑之關係人而受有特 別之暴利。是以，揆之最高行政法院106年度判字第307號判 決意旨，原處分及訴願決定均未審酌上情，僅以處罰額度基 準之投標金額高低遽為裁罰數額之判斷，要難謂與責罰相當 原則相符。（三）司法院釋字第716號解釋明確於解釋文揭 示，利益衝突迴避法第9條規定，於公職人員之關係人部分 ，苟公職人員服務之機關或受其監督之機關於交易過程中已 行公開公平之程序，而有充分之防弊規制，是否仍有造成不 當利益輸送或利益衝突之虞，而有禁止公職人員之關係人交 易之必要，相關機關應儘速通盤檢討改進。是被告務必應說 明究竟原告「是否仍有造成不當利益輸送或利益衝突之虞， 而有禁止公職人員之關係人交易之必要」，而且修正前同法 第15條規定：「違反第9條規定者，處該交易行為金額1倍至 3倍之罰鍰。」於可能造成顯然過苛處罰之情形，未設適當 之調整機制，其處罰已逾越必要之程度。則裁罰基準前提乃 是「是否仍有造成不當利益輸送或利益衝突之虞，而有禁止 公職人員之關係人交易之必要」。被告雖另於104年3月5日 發布處罰額度基準，但仍然並未依照司法院上開解釋意旨， 究竟本案原告享有何等不當利益？又原告所提供之清運垃圾 服務，與其它縣市比較，是否有過高之情形？是否有不應收 取清運費用仍收取清運費用之情形？或者原告另有違反廢棄 物清理法情事因本件利益衝突未遭取締之情形？苟無上開情 形，被告確實僅以決算金額為計算基準，處罰罰鍰高達1,41 5萬元，已高達原告所承接清運垃圾之決算金額之51％，豈 非無顯然過苛處罰之情形？（四）又利益衝突迴避法於107 年5月22日經立法院三讀通過，依據修正條文對照表所示， 第9條增訂公職人員或其關係人與公職人員服務之機關，或 受其監督機關為補助或交易行為禁止之例外規定，包含依法 令規定經由公平競爭方式以公告程序辦理之採購、以公定價 格交易、公營事業機構執行國家建設、公共政策或為公益用 途所為之交易與一定金額以下之交易，不受該法禁止交易行 為之規範；並於第15條同步下修違反同法第9條之裁罰基準 ，避免個案過苛之處罰，以期符合憲法第23條比例原則。立 法院既已依循司法院釋字第716號解釋意旨完成利益迴避法 之修正，並經三讀程序通過，於法律公布後6個月施行，期 落實人民權益之保障，則本院於本案審理中，對於所適用之 現行利益衝突迴避法（舊法），其合憲性既經大法官解釋為 有違憲疑慮，尚難謂業已「正確適用」憲政秩序下之法律或 命令，特別是涉及侵害人民受憲法保障之權利，實不宜以新 修正之法規尚未正式生效而無視於憲法保障人民權利之精神 ，若此非但將陷本院於個案審判之不義，亦將對憲法規範之 正當性造成負面影響。（五）是本件原告係依據政府採購法 參與公部門招標，所標得7件台南市政府勞務採購案之交易 標的均係由台南市政府提供，既經公開招標競爭，殊難想像 何來不法利得？且交易過程中已行公平公開之程序，復徵政 府採購法第15條有相當周延之明文，即便原告以公職人員之 關係人身分與受公職人員監督之機關為交易行為，是否有不 當利益輸送似非無再斟酌之餘地；退而言之，縱經本院依憑 卷證資料所認原告上揭行為仍屬有違利益衝突迴避法之立法 意旨，原處分之裁罰數額亦顯逾107年新法修正後所訂之罰 鍰額度，造成裁罰過酷而有害於憲法上比例原則等語。並聲 明求為判決訴願決定、原處分均撤銷。 四、被告則以：（一）原告主張原處分依據處罰額度基準所為之 裁罰處分未區分公務員抑或關係人，有違平等原則、比例原 則云云。依司法院釋字第716號解釋理由書所示，利益迴避 法第9條關係人交易行為部分尚未遭宣告違憲，本案適用上 開規定並無違憲之虞。（二）按利益衝突迴避法第9條之立 法背景，係考量公職人員之親屬承攬公共工程及與政府機關 交易之情況普遍，導致在締約與履約等階段因公職人員或其 親屬憑恃公職人員之職權而有利益輸送之虞，故禁止公職人 員或其關係人，與公職人員服務之機關或受其監督之機關為 買賣等交易行為，因此只要有上開交易行為即為利益衝突迴 避法所不許，非必以公職人員利用職務之便，或執行職務時 直接或間接使關係人獲得利益為前提要件。且其所侵害者為 公務運作及行政程序之廉潔公正，故非以交易所得利潤最作 為裁罰金額之惟一依據。依法務部94年4月20日法政決字第 0941103926號函釋，原告既為利益衝突迴避法第3條第4款之 關係人，自不得與受臺南市議員李天佑監督之機關即臺南市 政府為交易行為，與李天佑議員於具體採購個案是否有置喙 餘地無涉。（三）按法律經總統公布施行後，人民即有遵守 之義務，不得因不知法規而免除責任。行政院公共工程委員 會98年1月23日工程企字第09700533210號函修正「投標廠商 聲明書範本」，聲明書爰增列第10點由廠商聲明其是否屬利 益衝突迴避法第2條之公職人員及第3條之關係人情事，原告 既自88年至98年間長年參與政府機關採購案，應有法律專業 人士可供諮詢，且原告苟不知利益衝突迴避法規定詳情，於 檢附「投標廠商聲明書」時，自應查明法規內容而為正確聲 明，難謂對於施行經年之利益衝突迴避法相關規定毫無所知 ，應無行政罰法第8條但書適用之餘地。（四）103年11月26 日修正公布之利益衝突迴避法第15條規定，業依司法院釋字 第716號解釋意旨修正，明定區分交易金額級距計算裁罰金 額，並明定交易金額之認定基準，被告並於104年3月5日發 布處罰額度基準據以適用，亦無違反平等原則、比例原則之 情形。至利益衝突迴避法雖於107年6月13日修正通過經過總 統令公布，惟依行政罰法第5條規定，本案之裁處仍應適用 最初裁處時，即現行法之規定。綜上所述，原處分依據修正 後之利益衝突迴避法第15條規定處1,415萬元罰鍰，確屬合 法有據等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。 五、本院之判斷： （一）按「本法所稱公職人員，指公職人員財產申報法第2條第1 項所定之人員。」「本法所定公職人員之關係人，其範圍 如下：一、公職人員之配偶或共同生活之家屬。……四、 公職人員、第1款及第2款所列人員擔任負責人、董事、監 察人或經理人之營利事業。」「公職人員或其關係人，不 得與公職人員服務之機關或受其監督之機關為買賣、租賃 、承攬等交易行為。」「違反第9條規定者，處該交易行 為金額1倍至3倍之罰鍰。」行為時利益衝突迴避法第2條 、第3條、第9條、第15條（第15條已於103年11月26日修 正，詳下述）分別定有明文。又「下列公職人員，應依本 法申報財產：……九、各級民意機關民意代表。……。」 亦為公職人員財產申報法第2條第1項第9款所明定。次按 103 年11月26日修正公布之利益衝突迴避法第15條規定： 「（第1項）違反第9條規定者，依下列規定處罰：一、交 易金額未逾新臺幣10萬元者，處新臺幣1萬元以上5萬元以 下罰鍰。二、交易金額新臺幣10萬元以上未逾100萬元者 ，處新臺幣6萬元以上50萬元以下罰鍰。三、交易金額新 臺幣100萬元以上未逾1,000萬元者，處新臺幣60萬元以上 500萬元以下罰鍰。四、交易金額新臺幣1,000萬元以上者 ，處新臺幣600萬元以上該交易金額1倍以下罰鍰。（第2 項）前項交易金額以契約所明定或可得確定之價格定之； 如結算後之金額高於原定金額者，以結算金額定之。」考 其立法意旨乃鑑於公職人員、其親屬或其他關係人，與公 職人員服務或受其監督之機關為買賣、租賃、承攬等交易 行為，易衍生不公平競爭、不當利益輸送之弊端，為促進 廉能政治、端正政治風氣，防範公職人員及其關係人憑恃 公職人員在政府機關任職所擁有之職權或影響力，取得較 一般人更為優越或不公平之機會或條件，而與政府機關進 行交易，造成利益衝突、不當利益輸送甚或圖利之弊端， 乃於利益衝突迴避法第15條規定，違反同法第9條禁止公 職人員及其關係人為上開交易行為規定者，應按其交易金 額高低裁處一定比例之罰鍰，以確保該禁止規範之事項能 獲得落實，從而杜絕公職人員及其關係人有上述不當利益 輸送或造成利益衝突之機會。且該法第9條規定，並未牴 觸憲法第23條之比例原則，與憲法第15條、第22條保障人 民工作權、財產權及契約自由之意旨均無違背，亦經司法 院釋字第716號解釋在案。 （二）復按被告於104年3月5日發布處罰額度基準，明定：「一 、依公職人員利益衝突迴避法（以下簡稱本法）第15條第 1項第1款規定裁罰者，罰鍰基準如下：㈠交易金額新臺幣 （下同）2萬元以下：1萬元。㈡交易金額逾2萬元，以罰 鍰金額1萬元為基準，交易金額每增加2萬元，提高罰鍰金 額1萬元。交易金額增加不足2萬元，以2萬元論。二、依 本法第15條第1項第2款規定裁罰者，罰鍰基準如下：㈠交 易金額逾10萬元，在12萬元以下：6萬元。㈡交易金額逾 12萬元，以罰鍰金額6萬元為基準，交易金額每增加2萬元 ，提高罰鍰金額1萬元。交易金額增加不足2萬元，以2萬 元論。三、依本法第15條第1項第3款規定裁罰者，罰鍰基 準如下：㈠交易金額逾100萬元，在120萬元以下：60萬元 。㈡交易金額逾120萬元，以罰鍰金額60萬元為基準，交 易金額每增加20萬元，提高罰鍰金額10萬元。交易金額增 加不足20萬元，以20萬元論。四、（第1項）依本法第15 條第1項第4款規定裁罰者，罰鍰基準如下：㈠交易金額逾 1,000萬元，在1,200萬元以下：600萬元。㈡交易金額逾 1,200萬元，以罰鍰金額600萬元為基準，交易金額每增加 200萬元，提高罰鍰金額100萬元，交易金額增加不足200 萬元，以200萬元論。（第2項）違反本法第9條規定情節 重大且交易金額逾1,000萬元者，得處以依前項所計算之 罰鍰金額以上交易金額1倍以下之罰鍰。五、違反本法第9 條規定，而其交易行為所得利益超過依前四點計算之罰鍰 金額者，得於所得利益之範圍內酌量加重，不受前四點罰 鍰基準之限制。」查上開處罰額度基準係被告考量修正後 利益衝突迴避法第15條係按交易金額之高低劃分為4個處 罰級距，並審酌各該級距裁罰金額上下限甚廣，乃基於主 管機關地位，為妥適行使裁量權，就法律授予裁罰裁量權 之行使，在遵循法律授權目的及範圍內，為實踐具體個案 正義，並顧及法律適用之一致性及符合平等原則，於法律 明定得裁罰之金額範圍內所訂定之裁量基準。上開規定， 除分別就交易金額之高低等不同情節，據以為調整裁罰金 額之機制，而為原則性或一般性裁量基準外，另有例外情 形之裁量基準，核與法律授權目的及法律保留原則尚無牴 觸，並與司法院釋字第716號解釋及103年11月26日修正公 布之利益衝突迴避法第15條規定修法意旨相符（最高行政 法院107年度判字第379號判決參照）。是原告主張違反利 益衝突迴避法第9條，理應區辨行為人究係公職人員抑或 公職人員之關係人而有不同之裁罰準則，被告處罰額度基 準有違平等原則、比例原則，裁罰實屬過苛云云，核屬其 主觀見解，洵不足採。 （三）又法律經總統公布施行後，人民即有遵守義務，不得以不 知法律而免責，行政罰法第8條定有明文。查李天佑為臺 南市議會第16屆市議員，屬公職人員財產申報法第2條第1 項第9款規定應申報財產之公職人員，亦為利益衝突迴避 法第2條所定之公職人員，原告行為時之代表人陳淑敏為 李天佑之配偶，李天佑復為原告之董事，有其等戶籍資料 、臺南市議會資訊網及公司登記資料查詢影本等附原處分 卷可稽，並為原告所不爭，堪認屬實。復依原處分卷附系 爭採購案之相關資料，原告在投標廠商聲明書之聲明事項 十「本廠商負責人並無公職人員利益衝突迴避法第3條應 行迴避事項」，均勾選「是」（見原處分卷第20頁、25頁 、27頁、30頁、61頁、65頁、98頁背面）。足見原告明知 利益衝突迴避法第3條有公職人員之關係人應行迴避之規 定無訛，原告事後泛稱於投標時因誤解而勾選無利益衝突 迴避法第3條應迴避之情事，主觀上難認係故意違反，應 有依行政罰法第8條減免責任之原因云云，尚非可採。 （四）另按利益衝突迴避法第9條之規範意旨，係考量公職人員 之親屬承攬公共工程及與政府機關交易之情況普遍，導致 在締約與履約等階段因公職人員或其親屬憑恃公職人員之 職權而有利益輸送之虞，故明文禁止公職人員或其關係人 與公職人員服務之機關或受其監督之機關為買賣等交易行 為，因此只要有上開交易行為即為本法所不許。是原告主 張臺南市政府雖然係受市議員李天佑監督之機關，惟李天 佑於府會並無擔任要職，難以就系爭招標案之決定有何重 要影響性，原處分不符責罰相當原則云云，亦難憑採。至 利益衝突迴避法雖又於107年6月13日修正公布，惟係自公 布後6個月始施行，且依行政罰法第5條規定，「行為後法 律或自治條例有變更者，適用行政機關最初裁處時之法律 或自治條例。但裁處前之法律或自治條例有利於受處罰者 ，適用最有利於受處罰者之規定。」是本案自仍應適用裁 處時即103年11月26日修正公布現行法之規定。原告主張 原處分之裁罰數額顯逾107年新法修正後所訂之罰鍰額度 ，造成裁罰過酷而有害於憲法上比例原則云云，仍無可採 。 六、綜上所述，原告各該主張均無足採，原處分於法並無違誤， 訴願決定予以維持，核無不合，原告訴請撤銷，為無理由， 應予駁回。 七、本件事證已臻明確，兩造其餘主張及陳述，經核於判決結果 不生影響，爰不逐一論列，附此敘明。 據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1 項前段，判決如主文。 中　　華　　民　　國　　107　 年　　10　　月　　25　　日 　　　　　　　 臺北高等行政法院第三庭 審判長法 官　 李玉卿 　 法 官　 鍾啟煒 法 官　 李君豪 一、上為正本係照原本作成。 二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表 明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判 決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。 三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴 訟法第241條之1第1項前段） 四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同 條第1項但書、第2項） ┌─────────┬────────────────┐ │得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 │ │代理人之情形 │ │ ├─────────┼────────────────┤ │㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資│ │ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨│ │ 為訴訟代理人　 │ 立學院公法學教授、副教授者。 │ │ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│ │ │ 理人具備會計師資格者。 │ │ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代│ │ │ 理人具備專利師資格或依法得為專│ │ │ 利代理人者。 │ ├─────────┼────────────────┤ │㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、│ │ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。│ │ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者│ │ ，亦得為上訴審訴│ 。 │ │ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或│ │ │ 依法得為專利代理人者。 │ │ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關│ │ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬│ │ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業│ │ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │ ├─────────┴────────────────┤ │是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴│ │人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明│ │文書影本及委任書。 │ └──────────────────────────┘ 中　　華　　民　　國　　107　 年　　10　　月　　25　　日 書記官 樓琬蓉