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臺北高等行政法院判決 　　　　　　　　　　　　　　　　　　　106年度訴字第272號 　　　　　　　　　　　　　　　　　　107年3月15日辯論終結 原　　　告　登泰海事工程股份有限公司 代　表　人　郭志強（董事長） 訴訟代理人　陳欽煌　律師 被　　　告　經濟部水利署北區水資源局 代　表　人　江明郎（局長） 訴訟代理人　駱忠誠　律師 上列當事人間政府採購法事件，原告不服行政院公共工程委員會 中華民國105年12月9日訴0000000號申訴審議判斷，提起行政訴 訟，本院判決如下： 主 文 原告之訴駁回。 訴訟費用由原告負擔。 　　事實及理由 一、事實概要： 原告參與被告所辦理「石門水庫PRO永久河道取水塔內外結 構物修復及各進水口水下結構物整體安全檢查維護工作」採 購案（下稱系爭採購案），經被告審認原告有「冒用他人證 件投標」之情事，遂以政府採購法第31條第2項第3款「冒用 他人名義或證件投標」及同法第101條第1項第2款「借用或 冒用他人名義或證件，或以偽造、變造之文件參加投標、訂 約或履約者」之規定，不予發還押標金並刊登政府採購公報 ，於105年7月26日以水北秘字第10510024621號函（下稱原 處分）通知原告。經原告向被告提出異議，被告認為異議無 理由而維持原處分，原告不服，向行政院公共工程委員會（ 下稱工程會）提起申訴，亦遭申訴駁回，遂提起本件行政訴 訟。又本件被告已將上開結果刊登政府採購公報，生效日自 106年1月26日至109年1月25日止（本院卷第295頁，附件1： 刊登公報紀錄）。 二、原告主張： ㈠系爭採購案投標須知第66條約定，即准許投標廠商「取得證 照持有人同意」使用該證照投標，此為被告投標須知約定， 且不允許其他之替代方案。是以，原告在投標前與證人陳信 宏就其所有之潛水作業主管安全衛生教育訓練合格證照（下 稱系爭潛水作業主管證照）之使用投標達成協議，並同意提 供相關資料之影本供原告參與投標，故原告參與投標之系爭 潛水作業主管證照，為陳信宏太太傳真予原告參與投標。嗣 系爭採購案由大淶海事工程股份有限公司（下稱大淶公司） 得標，原告非得標廠商。惟開標當日陳信宏突遭不明人士來 電恐嚇「其係臺灣港務股份有限公司高雄港務分公司任職之 公務員不能在外兼職」，陳信宏深恐喪失其工作，立即於翌 日出具無提供該證件參加投標之「澄清聲明書」與電告被告 ，雖生爭議，惟同意原告使用系爭潛水作業主管證照參與系 爭採購案仍為陳信宏之真意。 ㈡次按最高法院19年上字第453號判例意旨、103年度台上字第 75號判決及最高行政法院103年度判字第617號判決意旨，參 與投標廠商為契約行為，仍應探究參與投標廠商之真意。查 系爭採購案投標須知第66條約定「投標廠商於投標時所提出 之上述兩項人員證照影本，即代表投標廠商已取得證照持有 人同意使用」。是以，陳信宏之真意為原告參與投標契約必 要之點，被告及工程會應盡實質審查義務以探究陳信宏之真 意，而不應拘泥於文字。再者，陳信宏同意原告使用系爭潛 水作業主管證照參與投標，開標當天遭人恐嚇而向被告出具 違背真意之「澄清聲明書」，在恐嚇威脅事件落幕後，才向 被告出具其同意原告使用系爭潛水作業主管證照聲明書，為 其真意，被告及工程會未探究陳信宏真意，所為原處分及申 訴審議判斷，均有違誤。 ㈢再者，原告以自己之名義參與系爭採購案，並無致生影響政 府採購法中就公平與公開採購程序之維護，亦無任何行為有 導致假性競爭之情事，且原告無任何可強制他人提供之強制 權限，則被告所為之處分除無法有助於政府採購法對採購程 序之公平及公正之要求外，其逕對申訴廠商作成沒收押標金 與公告不良廠商之處分，尚非最小侵害之手段，亦顯失均衡 ，而與行政程序法第7條之比例原則規定有違。又陳信宏配 偶丁家妤為晟貿海事工程有限公司（下稱晟貿公司）之負責 人，晟貿公司自104年起已多次承包原告水下焊接、切割等 工程，有晟貿公司開立之發票為證，雙方當有交易往來合作 關係。原告參與系爭採購案所檢附之陳信宏系爭潛水作業主 管證照，係由晟貿公司所提供，晟貿公司負責人又係陳信宏 配偶，益證原告確實有取得陳信宏之同意「使用」系爭潛水 作業主管證照參與投標。 ㈣又按最高行政法院103年度判字第617號判決及工程會96年4 月16日工程企字第09600151280號函釋意旨，政府採購法第 101條第1項第2款規定係著眼於因投標廠商另行借用他人名 義或證件參與投標，造成假性競爭之行為，而「冒用他人名 義或證件」亦規定於同款，可見其規範目的相同，皆係為避 免廠商虛設廠商家數造成假性競爭即俗稱圍標之情形，只為 達法定投標廠商家數以遂得標目的。然而原告於系爭採購案 中，係有真意參與投標，原告與系爭採購案之其他廠商「源 鼎工程有限公司」、「儀優工程技術有限公司」及「大淶海 事公司」係處於競爭關係，且原告係以自己之名義即「登泰 海事工程股份有限公司」名義投標，何來圍標假性競爭之違 法。再者，不發還廠商繳納之押標金及將廠商列名不良廠商 刊登於政府採購公報予以停權之處分，對於廠商屬重大不利 處分，自應審慎以待，應於廠商違規、違約且情節重大，並 考量行政程序法之比例原則規定，倘遇有違約情事即一律予 以沒收押標金或刊登公報，即與立法目的不符。且由公務電 話紀錄內容，足以說明原告已取得陳信宏口頭上授權使用系 爭潛水作業主管證照，即非屬被告主張之「借用或冒用他人 名義或證件」。 ㈤退步言，縱原告於參與投標時與陳信宏對合作事宜尚有細節 未完成共識，且陳信宏又遭不明人士以其為高雄港務局員工 不得在外兼職一事恫嚇，導致陳信宏陷入錯誤向招標機關發 「澄清聲明書」，然此乃陳信宏因個人認知誤會所致，與原 告是否實取得其同意使用證照投標無涉，且陳信宏事後亦發 聲明書澄清誤會，足證原告並無政府採購法第31條第2項第3 款、第101條第1項第2款「冒用他人名義或證件投標」之情 形，僅係與陳信宏於雙方合作洽談事宜尚有細節需要溝通， 原告對於「冒用他人名義或證件投標」一事，主觀上並無故 意或任何過失，被告逕以政府採購法第31條第2項第3款、第 101條第1項第2款之規定，對於原告處以繳納之押標金不予 發還，列名不良廠商名單刊登於政府採購公報之重大不利處 分，實有違行政程序法之比例原則規定，且與政府採購法之 立法目的不符等情，並聲明求為判決：⒈申訴審議判斷、異 議處理結果及原處分均撤銷。⒉訴訟費用由被告負擔。 三、被告則以： ㈠依招標公告及系爭採購案投標須知第66點第2款及第3款規定 可知，投標廠商須有2人以上具有國內頒發潛水作業主管安 全衛生教育訓練合格且有效證照，為廠商資格條件之一，倘 投標廠商所提之投標文件與投標須知未盡相符，即為廠商資 格條件不符，且投標廠商於投標時所提出之人員證照影本， 自應經證照持有人之同意，否則自難謂其具有投標文件所定 之資格。原告參加系爭採購案投標雖有提出潛水作業主管證 照影本，然被告於開標後一日（即105年6月15日）即接獲陳 信宏「澄清聲明書」表明其潛水作業主管證照，絕無提供任 何廠商參與政府相關工程作投標等語，足見原告有未徵得本 人同意即借用或冒用他人名義或證件參加投標之情形。縱陳 信宏於事後於105年8月23日提出聲明書亦恐係受原告要求所 為，其真實性已非無疑。再者，比對原告與陳信宏間於105 年6月27日簽署之「誤用和解同意書」內容以觀，顯然原告 於投標時，確實未經陳信宏之同意，否則何來「誤用」，故 由此亦足證，本件原告於投標時，確實未經陳信宏之同意， 故其情形，自屬「冒用他人證件」投標。又由陳信宏105年8 月23日之聲明書所使用「嗣本人業已……達成合作協議」及 「效力溯及」等文字以觀，亦可證雙方係事後始達成協議， 原告投標當時使用之證件，係未經其同意，故本件自不能以 陳信宏與原告事後所達成協議，即認原處分係違法。是原告 借用陳信宏證照之情形，自符合政府採購法第101條第1項第 2款「借用或冒用他人名義或證件」之要件，則被告依政府 採購法第101條之規定作成系爭處分，自屬合法。 ㈡被告為釐清疑義於105年6月23日以函文通知原告，於105年6 月30日前出具投標文件潛水作業主管有效證照2名持有人同 意使用證明文件。原告於105年6月30日正式函覆被告，原告 分別提出訴外人吳一卿使用同意書及陳信宏「誤用和解同意 書」，其中「誤用和解同意書」內容係陳述原告投標當時係 誤用陳信宏證件等語，足證原告於投標時確未徵得陳信宏之 同意即冒用他人名義或證件參與投標，符合政府採購法第31 條第2項第3款不予發還押標金之情形。且由原告所提文件以 觀，原告投標時並未得證明文件持有人（即陳信宏）同意， 事證明確，被告所為之處分並無違反行政程序法第5條、第7 條及第9條之規定且屬依法有據。 ㈢本件依陳信宏所提供之「澄清聲明書」、「誤用和解同意書 」以及電話紀錄，均未陳明投標前有同意原告使用其證照參 與系爭標案，足認原告確有「借用或冒用他人名義或證件」 參與投標之情形。退步言之，縱經其同意，然依原告自承陳 信宏係「臺灣港務股份有限公司高雄港務分公司任職之公務 員」，則其自不可能在外兼職，且縱其干冒風險在外兼職， 亦不可能距其工作及生活地點過遠之地，而系爭契約之履約 地點係住於桃園之石門水庫，陳信宏係於高雄港任職，亦居 住於高雄市，則其如何能於現場履行契約，由此足證原告以 陳信宏之證照作為投標廠商資格證明文件，實際上根本未有 使陳信宏履約之考量，顯然原告目的亦僅係借用其證件投標 。故本件原告縱經陳信宏同意使用其證件，然以陳信宏不可 能履約之情形下，原告顯然亦構成借用他人證件投標，則被 告依政府採購法第101條第1項第2款通知將刊登政府採購公 報，自屬合法。另有關沒收押標金部分，原告亦構成政府採 購法第31條第2項第2款，原處分說明一已載明係以政府採購 法第31條為據，被告於此併予補充不發還之依據及理由。是 原告自已違反系爭採購投標須知之規定，且被告所為之處分 亦與行政程序法之規定無違，原告稱其僅係「使用」陳信宏 證照乙節，顯屬詭辯之詞，不足採信。 ㈣本件原告以冒用文件投標，已使本件無法開標及決標，且由 原告以冒用文件投標之行為以觀，無法要符合招標文件所定 資格，從而獲取得標機會及利益，故其採用之手段，實已重 大破壞政府採購之公平性，故本件被告依投標須知第55點、 政府採購法第31條第2項不發還押標金，及依政府採購法第 101條第1項第2款規定通知將刊登政府採購公報，自係為維 護採購之公平性為目的，其所採用之方式，與其所欲達成之 目的，實係必要且正當，自未有違反比例原則之情形。且本 件冒用他人證件投標，係法定得沒收押標金及刊登政府採購 公報之態樣，故於立法時，實已考量，此等行為係重大破壞 政府採購秩序，故無再探求是否係「假性競爭」，且「假性 競爭」係指有政府採購法第50條第1項第5款之情形，然本件 所涉並未有上開規定之情形，故自無探究是否係「假性競爭 」之必要，故原告主張未有假性競爭乙節，實與本件無關。 又被告及申訴審議委員會為釐清案情，均有要求原告提供證 明，並使其陳述意見，方作成處分，非如原告所述未盡實質 審查義務、違反比例原則之不當行政處分及認事用法有誤云 云，其主張顯非可採。 ㈤原告表示陳信宏之證照係由多次承包原告水下焊接、切割等 工程之晟貿公司所提供，而晟貿公司之負責人係陳信宏之配 偶，足證原告未徵得陳信宏本人之同意。縱該證照係貿晟公 司所提供，亦無法證明貿晟公司亦已取得陳信宏本人之同意 ，故原告既未查證，陳信宏是否同意使用其證照投標，自不 能以貿晟公司負責人係陳信宏配偶即主張其已取得陳信宏之 同意，故原告此部分主張，亦非有據等語，資為抗辯。並聲 明求為判決：⒈駁回原告之訴。⒉訴訟費用由原告負擔。 四、本件如事實概要欄所載之事實，有下稱系爭採購案第一次招 標公告（本院卷第133頁）、105年6月14日開標紀錄表（本 院卷第138頁）、原處分（本院卷第21頁）、異議處理結果 函（本院卷第86頁）、工程會申訴審議判斷書（本院卷第23 頁），在卷可憑，為可確認之事實。爰就被告以原告冒用第 三人陳信宏證件事由，不予發還押標金，並依政府採購法第 101條第1項第2款及第103條第1項第1款規定，刊登政府採購 公報，是否適法？判斷如下。 五、本院之判斷： ㈠按「為建立政府採購制度，依公平、公開之採購程序，提升 採購效率與功能，確保採購品質，爰制定本法。」政府採購 法第1條定有明文。同法第31條第2項第3款規定：「機關得 於招標文件中規定，廠商有下列情形之一者，其所繳納之押 標金，不予發還，其已發還者，並予追繳︰……三、冒用他 人名義或證件投標。」第101條第1項第2款規定：「機關辦 理採購，發現廠商有下列情形之一，應將其事實及理由通知 廠商，並附記如未提出異議者，將刊登政府採購公報：…… 二、借用或冒用他人名義或證件，或以偽造、變造之文件參 加投標、訂約或履約者。」而該條款所謂「借用或冒用他人 名義或證件……參加投標、訂約或履約」之規定，乃著眼於 因投標廠商另行借用或冒用他人名義或證件參與投標並履約 ，造成假性競爭之行為，影響最初投標之公正性，已違政府 採購法第1條規定確保公平、公開之採購程序之立法目的， 故祇要借用或冒用他人名義或招標所須資格證件參加投標、 訂約或履約者均屬之，此與該廠商是否業已得標、已訂約或 經採購機關認可及採用該廠商提供之證件作為履約文件並無 干係。抑且，該款所定情事者，亦無須經法院第一審判決有 罪，即有其適用餘地，復經政府採購法第101條修正草案中 明確述及（因該款並無同條項第6款相同之規定）。是以， 參加投標、訂約或履約之廠商，不論其參加投標之方式（或 單獨或共同投標），如有借用或冒用他人名義或招標所須資 格證件參加投標者，辦理採購之機關即應依政府採購法第10 1條第1項第2款之規定將其事實及理由通知廠商，並附記如 未提出異議者，將刊登政府採購公報，其結果不利於受通知 之廠商，自屬對於人民違反行政法上義務之行為，就公法上 具體事件所為之決定而對外直接發生法律效果之行政處分（ 最高行政法院93年2月份庭長法官聯席會決議意旨參照）。 同法第102條第3項：「機關依前條通知廠商後，廠商未於規 定期限內提出異議或申訴，或經提出申訴結果不予受理或審 議結果指明不違反本法或並無不實者，機關應即將廠商名稱 及相關情形刊登政府採購公報。」第103條第1項第1規定： 「依前條第三項規定刊登於政府採購公報之廠商，於下列期 間內，不得參加投標或作為決標對象或分包廠商。一、有第 101條第1款至第5款情形或……徒刑者，自刊登之次日起三 年。……」因此，廠商有政府採購法第101條第1項第3款情 形，機關依同法第102條第3項規定刊登政府採購公報，即生 同法第103條第1項所示一定期間內（3年）不得參加投標或 作為決標對象或分包廠商之停權效果。 ㈡查被告於105年5月18日辦理系爭採購案（本院卷第133頁被 證1招標公告），採購預算金額1億8922萬8995元，後續擴充 金額1億3985萬1973元，故採購金額為3億2908萬968元，招 標方式為公開招標，決標方式為最低標，且訂有底價。系爭 標案於105年6月14日開標（本院卷第138頁被證2開標紀錄表 ），投標廠商包含原告及訴外人大淶公司等共4家廠商，經 審查資格均為合格廠商。惟因最低標廠商即大淶公司低於底 價70%，總報價偏低，開標主持人宣布保留決標，並依政府 採購法第58條處理總標價低於底價80%案件之執行程序第5項 之規定，請最低標廠商於105年6月17日17時前提出書面說明 ，同時並保留次低標廠商（即原告）標價（標價低於底價70 %），其餘2家廠商皆高於核定底價不予保留為決標對象。經 查，原告及大淶公司均檢具訴外人陳信宏之合格潛水作業主 管安全衛生教育訓練證照影本，而陳信宏於開標次日（105 年6月15日）出具「澄清聲明書」，證明聲明內容如下：「 本人陳信宏……特此聲明本院之『潛水作業主管安全衛生教 育訓練證合格證書』（包括影本及有效回訓證明），絕無提 供任何廠商參與政府相關工程（作）投標，如經發現則為非 法冒用（檢附本人證書影本如附件供參考），特此聲明。如 有涉及不法，一概與本人無關。」等語（本院卷第87頁）， 被告乃通知原告及大淶公司提出書面說明（本院卷第143頁 ），暫不予決標；嗣原告於105年6月30日函覆說明其並無借 用或冒用陳信宏證照影本之情云云（本院卷第73頁），原告 分別提出訴外人吳一卿「使用同意書」及陳信宏「誤用和解 同意書」為證（工程會可閱卷第177至183頁）。查原告係投 標後與陳信宏於105年6月27日簽訂「誤用和解同意書」，原 告自陳其「誤用」陳信宏之證照參加系爭採購案之投標，並 稱原告種種投標及法律問題，皆屬原告之行為及責任，與陳 信宏無關等語，原告又於105年7月4日出具切結書，原告表 示其「誤用」陳信宏之潛水作業主管證照參加系爭採購案投 標，種種投標及法律相關問題，均屬原告之行為及責任等語 ，切結內容與上開「誤用和解同意書」內容相同（本院卷第 243頁），若原告於投標時已得到陳信宏同意，何來「誤用 」？亦無須具上述文件向陳信宏切結及和解，表示「種種投 標及法律問題，皆屬原告之行為及責任」，可見原告參加系 爭採購案時，並未得到陳信宏同意，原告未經陳信宏同意而 使用其證照參與投標，其「冒用他人證件投標」行為，堪予 認定。即便原告嗣後提出陳信宏之105年8月25日聲明書，略 稱：原告有權使用其證照，且效力溯及自原告投標時生效云 云（本院卷第88頁原證7），但原告冒用陳信宏證照投標之 行為已於105年6月14日完成，不因陳信宏事後追認使原屬冒 用且已完成之違規行為變成適法。綜上，被告依政府採購法 第31條第2項第3款之規定，不予發還押標金，並依政府採購 法第101條第1項第2款及第103條第1項第1款規定，刊登政府 採購公報，核無違誤。 ㈢雖原告主張依陳信宏105年8月25日聲明書（本院卷第88頁原 證7），具有民法上「承認」之法律效力，陳信宏同意原告 使用其潛水作業主管證照，依民法第115條、第178條規定， 溯及自投標之日云云。惟查： 1.系爭採購案之招標公告於「廠商資格摘要」欄明確標示「投 標廠商資格及應附證明文件：（詳如投標須知第64至66條） ……㈡潛水作業主管安全衛生教育訓練合格且有效證照影本 2人(含），以上。……」（本院卷第135頁），系爭標案投 標須知第66點（三）後段「……投標廠商於投標時所提出之 上述兩項人員證照影本，即代表投標廠商已取得證照持有人 同意使用，故正本應於決標次日起10日內交機關查驗。…… 」等語（本院卷第67頁），是投標廠商應於投標時取得證照 持有人同意供投標之用，而非以事後追認方式為之。 2.次按民法第115條規定「經承認之法律行為，如無特別訂定 ，溯及為法律行為時發生效力。」係「……以除去法律行為 效力發生之障害為標的，而於法律行為之成立，並無關係， 故無特別訂定，而其法律行為已經承認者，則應溯及為法律 行為之時，發生效力，所以保護第三人之利益也。」此有該 條立法理由可資參照，惟查政府採購法係為建立政府採購制 度，依公平、公開之採購程序，提升採購效率與功能，確保 採購品質而制定（政府採購法第1條參照），該法第101條第 1項第2款所謂「借用或冒用他人名義或證件……參加投標、 訂約或履約」之規定，乃著眼於因投標廠商另行借用或冒用 他人名義或證件參與投標並履約，造成假性競爭之行為，影 響最初投標之公正性，已違政府採購法第1條規定確保公平 、公開之採購程序之立法目的，故祇要借用或冒用他人名義 或招標所須資格證件參加投標、訂約或履約者均屬之，此與 該廠商是否業已得標、已訂約或經採購機關認可及採用該廠 商提供之證件作為履約文件並無干係。抑且，該款所定情事 者，亦無須經法院第一審判決有罪，即有其適用餘地，復經 政府採購法第101條修正草案中明確述及（因該款並無同條 項第6款相同之規定），可見前述五㈠有關冒用之規定並非 「以除去法律行為效力發生之障害為標的」，且政府採購法 並無類似民法第115條之規定，亦無類推適用之餘地。再者 ，有無冒用他人證件，應以行為時為準，行為時未經他人同 意，擅以他人證件參與投標，於完成投標，冒用行為即已完 成，即不因事後之追認，使違規之冒用行為不存在或變成適 法，此與民事上經追認，溯及為法律行為時發生效力之概念 不盡相同，簡言之，原告於105年6月14日投標時有無冒用與 事後陳信宏是否追認，係屬二事，況陳信宏係於105年8月23 日出具聲明書追認原告有權使用其證照，已於105年7月26日 原處分作成之後，是原告之冒用行為不會因陳信宏之聲明而 不存在，亦不影響原處分之適法性。 ㈣原告又以陳信宏接受被告政風室課員電話訪談所述，顯示陳 信宏口頭同意原告借用，不能因沒有書面而推翻陳信宏口頭 同意之意思表示；陳信宏到庭證實類似標案都是先以影本投 標，嗣後再向證照持有者談條件，證人鄭志文也證實陳信宏 證照影本係其請陳信宏配偶傳真給原告，原告縱未取得陳信 宏書面同意，亦不違反陳信宏之本意，故原處分裁量不當， 且違比例及平等原則云云。經查： 1.被告政風室課員於105年8月30日下午訪談陳信宏，陳信宏表 示上述105年6月15日「澄清聲明書」及105年6月27日「誤用 和解同意書」均其所為，其陳稱「至於我一開始是不是有答 應將主管證照借用，之前是有談過，但是以口頭在講，雙方 沒寫同意書，我以為只是講講而已，他們卻認為我同意了， 就給我拿去用」等語，有公務電話紀錄可稽（本院卷第204 頁原證10），依陳信宏上開陳述僅能證明原告及大淶公司之 前曾與之洽商，但未能證明陳信宏同意提供原告系爭潛水作 業證照影本供參加系爭採購案投標；陳信宏復於本院證述： 「關於原證6部分，當初我將證照影本借給友人鄭志文使用 ，我事後才知道開標要提出2張潛水作業主管證照，原告提 出一張是我的、一張是鄭志文的，我有問鄭志文為何要拿我 的證照去讓原告投標，鄭志文跟我說原告沒有告知他要把我 的證照影本拿去投標，我是基於跟鄭志文多年朋友情誼，所 以將證照影本借給鄭志文，原告跟鄭志文在曾文水庫那邊有 工作配合，後來輾轉聽他們說我之後才知道原告將我的證照 影本去投標系爭採購案，因為我在港務公司上班，我的證照 影本本來就不能借給原告，我不知道後果會怎樣，所以就先 寫原證6的澄清聲明書給被告。」、「（法官：證人請敘述 係於何種情況下提出原證6澄清聲明書？）鄭志文親哥哥鄭 清文就是源鼎工程有限公司（下稱源鼎公司）負責人，源鼎 公司也有參加系爭採購案並參加開標，是他們告知我我的證 照影本被原告拿去投標系爭採購案，我才寫原證6澄清聲明 書。」、「（法官：證人是否曾經將證照借予他人使用？） 沒有。（法官：既然沒有將證照借予他人使用，為何一開始 證人陳述『當初我將證照影本借給友人鄭志文使用』？…… 因為鄭志文跟原告在曾文水庫有工作，鄭志文跟我說曾文水 庫的工作作完了，需要我的證件給勞安複檢備查，出於多年 朋友情誼，所以才將證照影本借給鄭志文。……是鄭志文將 證照影本交給原告的，至於怎麼給的我不清楚。……我當初 將證照借給鄭志文是我的錯，我當時沒有想那麼多，不知道 後面會發生這麼多事情，原告只是跟鄭志文說是曾文水庫那 邊要使用，卻拿去投標系爭採購案，這些都是我事後才知道 的。」、「鄭志文是說曾文水庫那邊工作作完了，需要潛水 作業主管證照影本給勞安備查，那裡要求的潛水作業主管證 照是必須要經過複訓的，我跟鄭志文的潛水作業主管證照都 有複訓過，基於多年朋友情誼，而且只要影本，我人也不用 去，所以我就將證照影本交給鄭志文了。……（原告訴訟代 理人問：是源鼎公司何人跟你說你的證照影本遭原告及大淶 公司使用，並要求你發澄清聲明書？請敘述經過）是鄭志文 、鄭清文來找我，因為我的證照影本借給鄭志文，他們說可 能是被某家公司拿去投標系爭採購案，所以在我的澄清聲明 書中也沒有說是哪家公司，只是猜測而已。」、「……我認 為重點是我的證照影本被拿去使用，我當然要發聲明說我跟 原告無關，而且我是事後才知道這些事情。……原告當初來 找我，我有請原告寫切結書給我，也有去公證（庭提切結書 正本1件，法官閱後當庭發還，並以影本附卷）。……事後 原告來找我希望我可以出具同意書，但我在公務機關上班我 怎麼可能出具同意書，如果出同意書表示有利益上的關係， 又不想得罪任何人，所以請原告跟我到公證人那裡寫了切結 書，後來確定原告被停權，原告又跟我去我的律師那邊寫了 協議書，過程中很多事情我不是很清楚，我都是被動的。… …我是把證照影本給鄭志文，不是給原告。」等語（本院卷 第210至215頁），依證人陳信宏上開證言，其明確表示原告 使用其證照影本參與投標，投標後原告才找伊，希望出具同 意書等情，原告主張其於投標時經陳信宏同意使用證照，不 足採信。 2.查證人鄭志文證述：「（法官：陳信宏是否同意原告使用其 潛水作業主管安全衛生教育訓練證照影本投標？）不是用來 投標，那時候曾文水庫的工作必須要有我們的證件，所以給 他們，同意使用是指曾文水庫的案件，但沒有同意投標。」 、「（法官：陳信宏的潛水作業主管安全衛生教育訓練證照 證照是誰拿給你的？）證照影本在公司都有，叫他老婆傳過 去就好了，因為陳信宏在上班，我也在上班，沒有人有空。 」等情（本院卷第265、266頁筆錄），可見陳信宏配偶傳真 證照予原告係證人鄭志文所為，係為另案曾文水庫工作之用 ，陳信宏並未同意供原告使用，且陳信宏與其配偶暨晟貿公 司各有人格乃不同法律主體，是陳信宏之配偶及晟貿公司之 傳真不等同於陳信宏同意，原告所稱如果陳信宏不同意，其 配偶不可能傳真系爭潛水作業主管證照影本至原告公司云云 ，委不足取。 3.復查，系爭採購案之履約地點係位於桃園市之石門水庫。工 作內容係以專業設備及潛水員進行深潛水下相關作業（作業 深度最高達75米），作業位置為石門水庫各進水口水域（水 下結構設施），PRO永久河道進水口取水塔前庭底部內外漂 流木及淤積物清除作業，依招標文件之「補充說明書及附件 」其中02「一般說明」規定「5.作業期間廠商安全衛生管理 員應常駐工地並確實簽到，廠商其他工作人員亦應按實簽到 ，並確實辦理施工機具、裝備之自主檢查及『異常氣壓危害 預防標準』規定管控事項，且將檢查及實施結果併同工作日 報（格式應經機關及監造單位認可），定期提送監造單位審 核轉機關備查。」（工程會可閱卷第318、319頁），又本件 履約期限自機關通知日起算235天（包含動員20天，水下作 業170天、待命30天、復原撤離15天）等情，有系爭工程補 充說明書及附件可稽（工程會可閱卷第324頁「06作業期程 及展延」）。因此，原告如得標而簽約，因陳信宏係持有潛 水作業主管安全衛生教育訓練合格有效證照人員，其擔任「 潛水作業主管」，於水下作業時須始終在場並簽到，依常情 招標機關於決標後1至2星期即會通知得標廠商開工，則陳信 宏必須實際在石門水庫履約之時間包括水下作業170天、待 命30天，共計200天，茲陳信宏係於高雄港務分公司任職， 且於本院證稱：「……因為我在港務公司上班，我的證照影 本本來就不能借給原告，我不知道後果會怎樣，所以就先寫 原證6的澄清聲明書給被告。」等語（本院卷第211頁筆錄） ，綜上各情，原告為符合系爭採購案特定資格，未獲得陳信 宏同意而冒用其證件投標之行為，至堪認定。 4.再按「違反行政法上義務之行為非出於故意或過失者，不予 處罰。」行政罰法第7條第1項定有明文。是基於「有責任始 有處罰」之原則，行政罰亦當以行為人主觀上有可非難性及 可歸責性為前提，故須其違反行政法上義務行為係出於故意 或過失者，始予處罰。所謂「故意」，係指對於違反行政法 上義務之構成要件事實，明知並有意使其發生，或預見其發 生而其發生並不違背其本意而言。依系爭採購案投標須知第 64點至第66點規定可知，系爭採購案之投標廠商資格及應附 證明文件包含潛水作業主管安全衛生教育訓練合格且有效證 照影本2人（含），以上。且正本應於決標次日起10日內交 機關查驗，故為投標系爭採購案所需之投標文件，倘有冒用 之情事，即有破壞政府採購程序公平性之虞，而該當政府採 購法第31條第2項第1款及同法第101條第1項第2款前段所定 「冒用他人名義或證件參加投標」之事由。本件原告出具「 投標切結及同意書」（附處分卷內未編頁之原告投標文件） 參與系爭投標，表示遵守採購投標須知及有關法令規定，並 稱「詳閱本案契約書及相關招標文件且無異議」，理應知悉 未經陳信宏同意不得冒用其證照參與系爭採購案之投標，竟 違反規定參與投標，而其違反規定已如前述，且原告客觀上 並無不能向陳信宏查證之情事，乃原告未經陳信宏同意使用 其證照投標，自難諉為不知，足認其確有冒用他人證件投標 之故意。縱無故意，其應注意、能注意而不注意，至少有過 失，仍應予以裁罰。 5.系爭採購案之投標須知第55點係依政府採購法第31條第2項 規定，載明「廠商有列情形之一者，其所繳納之押標金，不 予發還，其已發還者，並予追繳：……(三)冒用他人名義或 證件投標…」第66點第2款及第3款（本院卷第67頁）規定「 投標廠商之特定資格及應附具之證明文件如下(限特殊或巨 額之採購方可規定特定資格條件)：……(二)須具備(提出) 國內頒發潛水作業主管安全衛生教育訓練合格且有效證照（ 須符合職業安全衛生教育訓練規則第11條及第17條規定或依 相關法令得擔任者），其證照或證明文件影本2人(含)以上 ……(三)……投標廠商於投標時所提出之上述兩項，即代表 投標廠商已取得證照持有人同意使用」可知，投標廠商須有 2人以上具有國內頒發潛水作業主管安全衛生教育訓練合格 且有效證照，為廠商資格條件之一，倘投標廠商所提之投標 文件與投標須知不符，自不符合投標廠商資格。被告為釐清 原告於投標時是否徵得陳信宏之同意使用其證照，而符合投 標廠商資格之疑義，乃限期原告提出陳述，對原告有利不利 情形，一律注意，而原告以冒用證照參加投標，不符合招標 文件所定資格，其違規行為實已破壞政府採購之公平性，已 如前述，被告自得依投標須知第55點、政府採購法第31條第 2項規定，不予發還押標金，及同法第101條第1項第2款規定 ，通知將刊登政府採購公報，自係為維護採購之公平性為目 的，均於法有據，原告主張裁量不當，違比例及平等原則云 云，不足採信。 六、綜上所述，原告之主張均非可採。被告以原告冒用陳信宏證 照參加投標而違反規定，作成原處分於法並無違誤，異議處 理結果、申訴審議判斷予以維持，亦無不合。原告仍執前詞 ，訴請撤銷為無理由，應予駁回。 七、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法，核與判決結果 不生影響，爰不逐一論述，附此敘明。 八、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第 1項前段，判決如主文。 中　　華　　民　　國　　107　 年　　3　　月　　29　　日 臺北高等行政法院第七庭 審判長法 官　林 惠 瑜 　法 官　張 瑜 鳳 法 官　林 妙 黛 一、上為正本係照原本作成。 二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表 明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判 決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。 三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴 訟法第241條之1第1項前段） 四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同 條第1項但書、第2項） ┌─────────┬────────────────┐ │得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 │ │代理人之情形 │ │ ├─────────┼────────────────┤ │㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資│ │ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨│ │ 為訴訟代理人　 │ 立學院公法學教授、副教授者。 │ │ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│ │ │ 理人具備會計師資格者。 │ │ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代│ │ │ 理人具備專利師資格或依法得為專│ │ │ 利代理人者。 │ ├─────────┼────────────────┤ │㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、│ │ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。│ │ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者│ │ ，亦得為上訴審訴│ 。 │ │ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或│ │ │ 依法得為專利代理人者。 │ │ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關│ │ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬│ │ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業│ │ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │ ├─────────┴────────────────┤ │是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴│ │人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明│ │文書影本及委任書。 │ └──────────────────────────┘ 中　　華　　民　　國　　107　 年　　3　　月　　29　　日 書記官 劉 育 伶