臺北高等
行政法院判決
106年度訴字第499號
106年6月20日
辯論終結
原 告 李淑娟
訴訟代理人 廖哲瑛
律師
被 告 臺北市政府工務局大地工程處
代 表 人 林志峰
訴訟代理人 莊乾城 律師
複 代理 人 林清源 律師
上列
當事人間回饋金事件，原告不服臺北市政府中華民國106年2
月15日府訴二字第10600021000號
訴願決定，提起
行政訴訟，本
院判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
壹、程序部分：
本件原告受合法通知，無正當理由未於言詞辯論期日到場，
核無民事訴訟法第386條各款所列情形，
爰依行政訴訟法第
218條
準用民事訴訟法第385條第1項前段之規定，由被告
聲
請而為一造辯論判決。
貳、實體部分：
一、事實概要：
原告前擬具簡易水土保持申報書，向臺北市政府產業發展局
（下稱產業發展局）申請於臺北市○○區○○段0○段000○
號（下稱
系爭土地）保護區農路新闢工程，經產業發展局以
民國103年8月26日北市產業農字第10333077600號函移請被
告處理，
嗣臺北市政府以104年7月15日府工地字第10432764
900號函
核定「臺北市○○區○○段0○段000○號○○區○
路新闢工程簡易水土保持申報書」（下稱簡易水土保持申報
書）後，並經產業發展局以104年11月16日北市產業農字第1
0434031000號函同意辦理在案。因臺北市政府104年6月29日
府工地字第10431662101號及104年8月18日府工地字第10431
665201號公告，分別將山坡地開發利用回饋金繳交辦法（下
稱回饋金繳交辦法）及水土保持計畫之審查、准駁、
廢止、
變更事項有關臺北市政府權限，委任被告辦理，並自公告之
日起生效。嗣該農路因擬增加路幅供綠美化植栽，申請變更
設計，產業發展局爰於105年2月17日派員至現場勘查，發現
所施作之農路寬度含排水溝及平台逾5公尺，與原核定2.5公
尺農路不符，亦不符臺北市政府104年7月15日核定之簡易水
土保持申報書，
乃以105年2月26日北市產業農字第10530825
100號函通知受原告委託之智全工程技術顧問有限公司（下
稱智全公司）依規定辦理
上揭農路設計變更；被告另依
上開
施工監督檢查發現現場未依臺北市政府104年7月15日府工地
字第10432764900號函核定之簡易水土保持申報書實施水土
保持處理，擋土牆（J-K、G-I）數量、位置與核定計畫不符
，路幅拓寬2.5公尺以上，未依原核定計畫施作，被告乃依
據水土保持法第33條第1項第2款及第23條第1項第1款規定，
以105年3月9日北市工地審字第10530908000號函處原告新臺
幣（下同）8萬元
罰鍰，並命於105年5月15日前改正完成。
嗣原告委由智全公司向產業發展局申請於系爭土地興闢農業
設施農路變更設計，經該局以105年4月20日北市產業農字第
10530990101號函移請被告核定，經被告以105年5月16日北
市工地審字第10530852000號函請原告提送「臺北市○○區
○○段0○段000○號保護區農路新闢工程水土保持計畫」（
下稱水土保持計畫）；智全公司乃於105年5月20日擬具水土
保持計畫第1次變更設計報告書予被告，經被告以105年9月1
0日北市工地審字第10532660800號函（下稱被告105年9月10
日函）核定水土保持計畫。嗣被告依據回饋金繳交辦法第5
條、第6條及臺北市政府98年12月24日府產業農字第0983492
4501號公告之「臺北市山坡地開發利用繳交回饋金之乘積比
率」（下稱回饋金之乘積比率）計算，以105年10月24日北
市工地森字第10530036300號函（下稱原處分）核定原告應
繳交山坡地開發利用回饋金2,453,188元。原告不服，提起
訴願，遭決定駁回，遂向本院提起行政訴訟。
二、本件原告主張：
（一）本件農路開闢工程應屬回饋金繳交辦法第8條第1項第6款
之擬具簡易水土保持申報書案件，免交回饋金：
本件自始為依水土保持計畫審核監督辦法（下稱水保審監
辦法）第3條第1款所定之擬具簡易水土保持申報書案件，
符合免繳要件。不因被告以誤判道路寬度而要求「水土保
持計畫」代替「簡易水土保持申報書」，而受影響。
（二）本件雖因增加路幅（含路基寬度、路肩、邊溝、邊坡等）
供綠美化植栽（但未變動原定路基寬度），依法辦理變更
設計，因未變更路基寬度，且
行政程序上係屬原申請案之
延續，當不影響免交回饋金之
適用。此觀96年水保審監辦
法修正重點益明。此外水保審監辦法第19條復規定關於「
變更設計」之申請。亦可說明，變更設計，本屬常態。又
據水土保持
主管機關行政院農業委員會（下稱農委會）10
0年3月17日農授水保字第1001861390號令（下稱農委會10
0年3月17日令），核釋屬水土保持法及相關子法規及
函釋
所稱「路基寬度」，係指路基之有效寬度，包含路面及路
肩寬度（不含道路邊溝及上、下邊坡），顯見被告及訴願
審議機關，誤將路幅寬度視為路基寬度之明顯錯誤。
（三）本件系爭回饋金性質上屬於「
特別公課」，為
法律上國家
基於一定公益目的，對特定人民課以繳納租稅以外之金錢
義務，涉及人民受憲法第15條保障之
財產權，其課徵目的
、對象、額度應以法律定之，或以法律具體明確之授權。
本件僅以被告片面要求以「水土保持計畫」代替「簡易水
土保持申報書」，無異變相課予訴願人繳納回饋金義務，
顯與上開司法院釋字第593、426號解釋意旨相違。被告核
處繳納回饋金，容有
違誤，
訴願決定復誤將道路路幅寬度
變更視為道路路基寬度（路面及路肩）變更，亦有未合。
（四）
綜上所述，聲明求為判決：
1.訴願決定及原處分均
撤銷。
2.原處分撤銷後，被告應給付原告已繳納山坡地開發利用回
饋金共2,453,188元。
3.訴訟費用由被告負擔。
三、本件被告抗辯：
（一）原處分均依森林法、水土保持法、回饋金繳交辦法、回饋
金之乘積比率
暨其相關規定為之，應屬適法：
依農委會林務局前以105年11月16日林造字第1051741851
號函釋意旨，符合水保審監辦法第3條第1款、第2款或第4
款之開發種類及規模，其水土保持計畫得以簡易水土保持
申報書代替者，方得適用回饋金繳交辦法第8條第6款規定
，免予繳交回饋金。本案經被告審認開發種類及規模應提
送水土保持計畫，不得以簡易水土保持申報書代替之，故
不符回饋金繳交辦法第8條第6款所定免繳回饋金之要件。
（二）本件水土保持計畫（第1次變更設計）係原告經多次補正
後擬具，並經被告105年9月10日函核定，其計畫面積為13
,983.06平方公尺。則被告依據回饋金繳交辦法第5條、第
6條及回饋金之乘積比率規定，
按水土保持計畫面積、開
發利用程度之類別及乘積比例計算，核定原告應繳交系爭
回饋金2,453,188元，自屬
有據。
（三）本件農路新闢工程其變更設計後之農路寬度
業已大於4公
尺，自難認本件農路新闢工程符合回饋金繳交辦法第8條
第6款免繳回饋金之規定。原告所提之農委會100年3月17
日解釋亦揭示水土保持法相關子法規及函釋所稱路基寬度
不僅指路面尚包括路肩寬度，本案自難認本件農路新闢工
程符合回饋金繳交辦法第8條第6款免繳回饋金之規定。
（四）綜上所述，聲明求為判決：
1.原告之訴駁回。
2.訴訟費用由原告負擔。
四、本院之判斷：
（一）本件應適用之法令：
1.按森林法第2條規定：「本法所稱主管機關：……在直轄
市為直轄市政府……。」同法第48條之1規定：「（第1項
）為獎勵私人或團體長期造林，政府應設置造林基金；其
基金來源如下︰……二、山坡地開發利用者繳交之回饋金
。……。（第2項）……；第2款回饋金應於核發山坡地開
發利用許可時通知繳交，其繳交
義務人、計算方式、繳交
時間、期限與程序及其他應遵行事項之辦法，由中央主管
機關擬訂，報請行政院核定之。」
2.又農委會依上開森林法第48條之1第2項後段授權訂定之回
饋金繳交辦法第2條規定：「本辦法所稱山坡地，指水土
保持法第3條第3款所定之山坡地。」同辦法第3條規定：
「本辦法所稱山坡地開發利用，指水土保持法第12條第1
項及第4項所定，應先擬具水土保持計畫或簡易水土保持
申報書之行為。」同辦法第4條規定：「山坡地開發利用
回饋金之繳交義務人，為擬具水土保持計畫或簡易水土保
持申報書之水土保持義務人。」同辦法第5條第1項及第3
項規定：「（第1項）本回饋金之計算方式，應依其開發
利用程度之類別，以水土保持主管機關核定水土保持計畫
或簡易水土保持申報書之計畫面積與其當期
公告土地現值
乘積百分之6至百分之12計算。……（第3項）第1項類別
及計算回饋金之乘積比率，由主管機關公告之。」同辦法
第6條第1項規定：「水土保持主管機關核定水土保持計畫
或簡易水土保持申報書前，屬應繳交本回饋金者，由主管
機關計算本回饋金數額，通知繳交義務人於申領水土保持
施工許
可證或簡易水土保持申報書核可函前，一次繳納。
」
3.臺北巿政府98年12月24日府產業農字第09834924501號公
告「臺北市山坡地開發利用繳交回饋金之乘積比率」第2
點規定：「開發利用程度類別及計算回饋金之乘積比率，
詳下列；開發利用程度類別：修建鐵路、公路、農路、溝
渠者，6%。」
4.臺北市政府104年6月29日府工地字第10431662101號公告
：「主旨：公告……『山坡地開發利用回饋金繳交辦法』
有關本府權限，委任本府工務局所屬大地工程處辦理，並
自公告之日起生效。……公告事項：……六、山坡地開發
利用回饋金之收取、計算、應用及後續處理等相關事項（
山坡地開發利用回饋金繳交辦法第5條至第7條）……。」
104年8月18日府工地字第10431665201號公告：「主旨：
公告『水土保持法』……有關本府權限，委任本府工務局
及其所屬大地工程處辦理，並自公告之日起生效。……公
告事項：……二、下列事項，委任本府工務局大地工程處
辦理：（一）水土保持計畫、簡易水土保持申報書之審查
、准駁、廢止、變更事項（水土保持法第12條……）……
。」
（二）本院經核原處分並無違誤，玆分述如下：
1.經查：原告委由智全公司向產業發展局申請系爭土地興闢
農業設施－農路變更設計，經該局以105年4月20日北市產
業農字第10530990101號函（見
原處分卷第59頁）移請被
告核定，經被告以105年5月16日北市工地審字第10530852
000號函（見原處分卷第65頁）請原告於105年5月27日前
提送水土保持計畫；智全公司乃於105年5月20日擬具水土
保持計畫第1次變更設計報告書予被告，經被告以105年9
月10日函（見原處分卷第74頁至第75頁）核定水土保持計
畫，其計畫面積為13,983.06平方公尺，此有簡易水土保
持申報書附於訴願卷
可參（見訴願卷第33頁）。故本件既
經被告審認開發種類及規模應提送水土保持計畫，不得以
簡易水土保持申報書代替之，
堪予認定。
2.從而，被告依回饋金繳交辦法第5條、第6條及臺北巿政府
98年12月24日府產業農字第09834924501號公告回饋金之
乘積比率，其中修建鐵路、公路、農路、溝渠者，乘積比
率為6％計算，按系爭水土保持計畫面積、開發利用程度
之類別及乘積比例計算，以原處分核定原告應繳交系爭回
饋金2,453,188元（計畫面積13,983.06㎡×土地公告現值
2,924.00元/㎡×乘積比率6％=回饋金2,453,188元），
揆
諸前揭規定及說明，並無違誤。
（三）原告雖主張：本件農路開闢工程應屬回饋金繳交辦法第8
條第1項第6款擬具簡易水土保持申報書案件，免交回饋金
云云。
惟查：
1.按「山坡地之開發利用，有下列情形之一者，免繳交回饋
金：……六、屬依水土保持計畫審核監督辦法第3條第1款
、第2款或第4款規定擬具簡易水土保持申報書。」「於山
坡地或森林區內從事本法第12條第1項各款行為，其水土
保持計畫得以簡易水土保持申報書代替之種類及規模如下
：一、從事農、林、漁、牧地之開發利用所需之修築農路
：路基寬度未滿4公尺且長度未滿500公尺者。」分別為回
饋金繳交辦法第8條第6款及行為時水土保持計畫審核監督
辦法第3條第1款所明定。揆諸前揭明文可知，符合行為時
水土保持計畫審核監督辦法第3條第1款之開發種類及規模
，其水土保持計畫得以簡易水土保持申報書代替者，方得
適用回饋金繳交辦法第8條第6款規定，免予繳交回饋金。
此觀諸農委會林務局105年11月16日林造字第1051741851
號函釋
略以：「主旨：有關貴處函詢山坡地申請修築農路
（路基寬未滿4公尺且長度未滿500公尺），經水土保持機
關認需擬具水土保持計畫者，得否適用山坡地開發利用回
饋金繳交辦理（法）第8條第6款規定，免予繳交回饋金一
案……說明……二、按行政院農業委員會105年7月25日農
授林務字第1051741286號函……略以『……符合本辦法第
8條第6款規定……屬審核監督辦法第3條第1款（農路，寬
度未滿4公尺且長度未滿500公尺）……之開發種類及開發
規模……免繳山坡地開發回饋金……』，亦即，符合水土
保持計畫審核監督辦法第3條第1款、第2款或第4款之開發
種類及規模，其水土保持計畫得以簡易水土保持申報書代
替者，方得適用山坡地開發利用回饋金繳交辦法第8條第6
款規定，免予繳交回饋金……。」等語自明。而上開函釋
，係農委會基於森林之主管機關，
依職權就回饋金繳交辦
法第8條第6款規定所作之上開細節性解釋，並無違反
法律
保留原則，自得
予以適用。
2.經查：本件既經被告審認開發種類及規模應提送水土保持
計畫，不得以簡易水土保持申報書代替之，業如前述〔詳
見本判決事實及理由欄四、（二）、1.之記載〕，亦即，
不符合行為時水保審監督辦法第3條第1款所定「開發種類
及規模，其水土保持計畫得以簡易水土保持申報書代替者
」之情形，揆諸前揭說明，不符回饋金繳交辦法第8條第6
款所定免繳回饋金之要件。
3.次查：原核定之原告簡易水土保持計畫書相同位置斷面圖
比對，僅設農路（W=l.5公尺）及寬度未達1公尺擋土牆，
此有原核定之簡易水保相同位置斷面圖附於本院卷可參（
見本院卷第92頁）。嗣原告拓寬路寬，原告委請智全公司
以105年2月17日智全字第1050217201號函附件之道路斷面
圖：植草磚鋪面（W=150公分)、分層回填夯實（約100-25
0公分)、漿砌石檔土牆（約40公分)、植草磚側溝（100＋
－5公分)，此有智全公司105年2月17日智全字第10502172
01號函及其附件之道路斷面圖附於本院卷可參（見本院卷
第94頁至第96頁）。足見原告之後拓寬設置之道路路基包
含路面及路肩已達4公尺。
4.又查：產業發展局105年2月17日派員至現場勘查，審認所
施作之農路寬度含平台及排水溝逾5公尺，與原核定農路
2.5公尺寬度不符，此有產業發展局會勘紀錄表附於原處
分卷可參（見原處分卷第28頁）；又本件農路新闢工程其
變更設計後之農路寬度已達4公尺，此觀被告105年9月10
日函核定之水土保持計畫橫斷面圖㈡所示之農路寬度道路
路基包含路面及路肩達4公尺，含排水溝及平台逾5公尺自
明（見訴願卷第78頁），自難認本件農路新闢工程符合回
饋金繳交辦法第8條第6款免繳回饋金之規定。
5.至原告所引之農委會100年3月17日令，核釋屬水土保持法
及相關子法規及函釋所稱「路基寬度」，係指路基之有效
寬度，包含路面及路肩寬度（不含道路邊溝及上、下邊坡
)（見本院卷第46頁）。查：故本件農路新闢工程其變更
設計後之農路寬度含排水溝及平台逾5公尺，業如前述，
縱依原告所引上開令釋意旨，亦難認本件農路新闢工程符
合回饋金繳交辦法第8條第6款免繳回饋金之規定。
6.綜上，足見原告此部分之主張，
不足採信。
（四）原告又主張：本件回饋金性質上屬於特別公課，其課徵應
以法律定之或以法律具體明確授權；又本件僅以被告片面
要求以「水土保持計畫」代替「簡易水土保持申報書」，
無異變相課予原告繳納回饋金義務，顯與司法院釋字第59
3號、第426號解釋意旨相違云云。
惟查：
1.按「為保育森林資源，發揮森林公益及經濟效用，制定本
法。」「為獎勵私人或團體長期造林，政府應設置造林基
金；其基金來源如下︰一、由水權費提撥。二、山坡地開
發利用者繳交之回饋金。三、違反本法之罰鍰。四、水資
源開發計畫工程費之提撥。五、政府循預算程序之撥款。
六、捐贈。七、其他收入。」森林法第1條、第48條之1第
1項分別定有明文。查森林法之立法目的為保育森林資源
，發揮森林公益及經濟效用，故其並非僅著眼於現有林相
之保護，而係包含保育、利用、再造之多重任務；且造林
基金之來源，明確規定山坡地開發利用者須繳交回饋金，
其既不以該法之林地或森林相稱，而稱山坡地，顯係有意
以水土保持法所稱之山坡地範圍為適用對象，
而非單以林
地為適用對象。蓋山坡地之開發利用，雖有其經濟需要，
然經開發後能保留之森林面積，究屬有限，如不另於他處
長期造林，森林資源勢隨山坡地開發而大量消逝，
是以森
林法規範對山坡地開發利用者，課予繳交回饋金，應係著
眼於開發山坡地行為對森林資源之存續，有重大影響，而
由開發使用者負回饋義務，並非全然基於處罰山坡地開發
者破壞林相之立場，且其採取之手段與目的間，存有實質
關連，屬保存森林資源之必要措施。又回饋金繳交辦法係
主管機關農委員會根據森林法第48條之1授權訂定，為對
於具有特定關係（山坡地開發利用關係）之國民所課徵之
公法上負擔，關於回饋金繳交義務人、計算方式、繳交時
間、期限與程序及其他應遵守事項所為細節性、技術性之
統一規定，並未逾越母法之授權範圍，亦無違反法律保留
原則。
2.又臺北巿政府98年12月24日府產業農字第09834924501號
公告之回饋金乘積比率，係為於個案計算回饋金時，作為
回饋金繳交辦法第5條第1項之計算依據，而觀其乘積比率
之制定方式，係區分開發利用程度類別，而異其乘積比率
之高低，即就開發程度之「開發高爾夫球場、堆積土石或
廢棄物處理場」「殯葬設施設置者」「開發建築者：其他
非以上類別之開發建築者」等類別，其回饋金乘積比率為
12%；「開發建築者：連棟或集合住宅者」類別，其回饋
金乘積比率為11%；「土石採取或設置有關附屬設施者」
等類別，其回饋金乘積比率為10%；「開發建築者：公用
事業設施者」類別，其回饋金乘積比率為8%；「設置公園
者」「修建鐵路、公路、農路、溝渠者」「採探礦及其鑿
井或設置有關附屬設施者」「開發建築者：原有合法房屋
改建、重建者；農舍者；學校事業及社會福利相關暨其附
屬設施者」「其他經主管機關核定之水土保持計畫者」等
類別，其回饋金乘積比率為6%（見訴願卷第22頁），核其
內容，具有合理之分類基礎，符合法律授權之目的及範圍
。故臺北巿政府依回饋金繳交辦法第5條第3項所公告之回
饋金之乘積比率，尚難認與授權目的有重大相違之處，而
有裁量恣意或
裁量怠惰之違法，亦難認有違反
平等原則及
比例原則之情事。
3.足見原告此部分之主張，亦非可採。
五、綜上所述，原告主張各節，均無可採，本件被告所為原處分
，並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合。原告仍執前詞
，訴請撤銷及給付如訴之聲明所示，為無理由，應予駁回。
六、本件事證
已臻明確，
兩造其餘
攻擊防禦方法均與本件判決結
果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1
項前段、第218條，民事訴訟法第385條第1項前段，判決如主文
。
中 華 民 國 106 年 7 月 11 日
臺北高等行政法院第四庭
審判長法 官 許瑞助
法 官 林玫君
法 官 許麗華
一、上為
正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於
送達後20日內，向本院提出
上訴狀並表
明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判
決送達後20日內補提上訴理由書（須按
他造人數附
繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出
委任書。（行政訴
訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同
條第1項但書、第2項）
┌─────────┬────────────────┐
│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 │
│代理人之情形 │ │
├─────────┼────────────────┤
│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資│
│ 者，得不委任律師│ 格或為教育部
審定合格之大學或獨│
│ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 │
│ │2.
稅務行政事件，上訴人或其法定代│
│ │ 理人具備會計師資格者。 │
│ │3.
專利行政事件，上訴人或其法定代│
│ │ 理人具備專利師資格或依法得為專│
│ │ 利代理人者。 │
├─────────┼────────────────┤
│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、│
│ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。│
│ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者│
│ ，亦得為上訴審訴│ 。 │
│ 訟代理人 │3.
專利行政事件，具備專利師資格或│
│ │ 依法得為專利代理人者。 │
│ │4.上訴人為
公法人、中央或地方機關│
│ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬│
│ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業│
│ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │
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│是否符合㈠、㈡之情形，而得為
強制律師代理之例外，上訴│
│人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明│
│文書影本及委任書。 │
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中 華 民 國 106 年 7 月 11 日
書記官 陳可欣