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臺北高等行政法院判決 　　　　　　　　　　　　　　　　　　 107年度訴字第1172號 　　　　　　　　　　　　　　　　　　108年6月20日辯論終結 原　　　告　聯陞漁業股份有限公司 代　表　人　劉雄取（董事長） 訴訟代理人　魏緒孟　律師 被　　　告　行政院農業委員會 代　表　人　陳吉仲（主任委員）住同上 訴訟代理人　謝銘煇 　　　　　　賴怡汝 　　　　　　游幸瑜 上列當事人間遠洋漁業條例事件，原告不服行政院中華民國107 年7月26日院臺訴字第1070181946號訴願決定，提起行政訴訟， 本院判決如下： 主 文 原告之訴駁回。 訴訟費用由原告負擔。 　　事實及理由 壹、程序方面：原告起訴之後，被告代表人嗣變更為陳吉仲，並 具狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。 貳、事實概要：被告以原告所屬鑫順發388號漁船（CT6-1494， 下稱系爭漁船）未經主管機關許可，於106年8月3日委託千 歲運搬船（下稱運搬船）在日本清水港（下稱清水港）卸魚 ，違反遠洋漁業條例第11條第1項及第13條第1項第3款，依 同條例第36條第1項第2款規定，以107年1月18日農授漁字第 1071330010號處分書（下稱107年1月18日處分書）處原告罰 鍰新臺幣（下同）400萬元，另依同條例第24條第1項第1款 規定，以107年1月18日農授漁字第1061223796號函（下稱10 7年1月18日函，與107年1月18日處分書合稱原處分）原告， 系爭漁船自該函送達之日起列為高風險漁船，依行為時鮪延 繩釣漁船赴印度洋作業管理辦法（下稱管理辦法）第69條規 定，遵守下列特別管理措施：㈠不得以漁船出租予他國人方 式，進行漁業合作。㈡應遵照該會指示之時間地點，搭載觀 察員或安裝能正常運作之電子觀察設備。㈢至少每1小時回 報1次系爭漁船船位。㈣依行為時管理辦法第7章規定進行漁 獲通報。㈤不得進行海上轉載。㈥港內轉載或港口卸魚，應 有該會或公正第三方派員執行查核，並敘明依行為時管理辦 法第70條規定，系爭漁船自列為高風險漁船之日起，1年內 未有違規情事者，解除高風險漁船管理措施，及以107年1月 18日農授漁字第0000000000A號函原告，實施特別管理措施 期間，倘辦理卸魚預報或轉載申報，為確保系爭漁船於實施 特別管理措施期間內，該會或公正第三方得順利派員查核， 且不影響漁船所捕撈漁獲物在港內卸漁或轉載之規劃時程， 原告應在系爭漁船漁獲物預定於港內卸魚或轉載7日前通知 該會，並應依行為時管理辦法相關規定辦理卸魚預報或轉載 申報，並敘明規避、妨礙或拒絕該會或公正第三方派員查核 ，屬遠洋漁業條例第13條第1項第14款所列之重大違規行為 ，可依同條例第36條第1項第2款處經營者400萬元以上2,0 00萬元以下罰鍰，並得收回其漁業證照2年以下，或廢止之 ；依同條例第36條第5項第2款處從業人80萬元以上400萬元 以下罰鍰，並得收回其漁船船員手冊及幹部船員執業證書2 年以下，或廢止之。原告不服原處分及107年1月18日農授漁 字第0000000000A號函，提起訴願，遭決定「關於行政院農 業委員會107年1月18日農授漁字第1071330010號處分及農授 漁字第1061223796號函部分訴願駁回。其餘部分訴願不受理 。」，原告仍表不服，遂提起本件行政訴訟。 參、當事人聲明及主張： 一、兩造聲明： 　㈠原告聲明：訴願決定及原處分均撤銷。 ㈡被告聲明：原告之訴駁回。 二、原告主張： ㈠訴願決定不受理部分：被告107年1月18日農授漁字第000000 0000A號函說明欄第二項明確指出「貴公司應在旨揭漁船漁 獲物預定於港內卸漁或轉載7日前通知本會」，係限制處分 之性質，非僅宣示法規而已，訴願決定主文就此諭知不受理 ，當屬違法。況被告已於107年12月20日準備程序承認「實 施特別管制，7天前應通知被告」之發函時，「還沒有7天的 規範依據」，足見此項處分亦屬違法，雖特別管制期間已過 （1年），然既為無法律依據之違法處分，仍有撤銷之必要 ，以符依法行政原則。 ㈡本件應視為「補正後」已無「未預先申報卸魚」而無違規之 事實，被告再指原告違法並為罰鍰及特別管理措施之處分， 即屬違法： 　　⒈遠洋漁業條例第11條固規定卸魚前應先向主管機關預報並 經許可，惟因今電子資料傳送迅速有效，被告漁業署於10 5年始制定之遠洋漁業條例，關於卸魚前之預報表，及卸 魚後之聲明書，均得以電子表單使用電子郵件傳送。 　　⒉原告之系爭漁船將撈捕之漁獲交由千歲運搬船轉載，在卸 魚「前」，於106年5月26日即依法以電郵方式，擬將「預 報表」傳送給漁業署承辦人陳秋芬，此有原告員工張純梅 自其電郵信箱傳送檔案「SSF388（即系爭漁船）卸魚預報 」可稽，其電郵已寫明「您好，秋芬姐，請查收附件，謝 謝您」，足見原告確實「有意遵守規定」，惟傳送電郵點 選收件人名單時，卻點選錯誤，致原應點選正確信箱位址 「srofc@msl.fa.gov.tw」誤傳至同為s字母開頭之「shin shuenfa388」信箱，導致陳秋芬未收到預報表。嗣原告在 卸魚「後」仍依規定於106年8月3日將卸魚「聲明書」傳 送給陳秋芬，以核銷本趟次卸魚，此時陳秋芬始發覺沒收 到「預報表」，並告知原告補送之，原告立即於106年8月 9日再以電郵補送預報表，並經陳秋芬確認收訖。 ⒊本件係因原告誠實於卸魚後申報聲明書，才使主管機關警 覺、發現未收到之前的預報表，並已命原告補正程序完成 。因此，實不可謂原告「未申報預報表」及「未得主管機 關許可」而卸魚，且遠洋漁業條例亦未明文禁止補正程序 ，預報程序既經補正，且卸魚業經主管機關同意核銷，足 見原告捕撈之魚種、重量均符合規定，自無不依法申報「 預報表」之理。 ㈢遠洋漁業條例第13條第1項第3款、第36條第1項第2款之規定 ，違反憲法第7條之平等原則，應停止審理並聲請大法官會 議解釋，以資釋疑： ⒈本件捕獲量實際上未超過漁業署准許之限額（此觀卸漁記 錄，及漁業署就漁獲量並未處罰且准予核銷之事實即明） ，原告無任何動機不申報卸漁，且原告係因電腦申報時手 誤點選致漁業署未收到電子郵件，事後補正申報完成，主 管機關亦同意核銷，卸漁完全符合規定，整體行為可非難 性甚低，實非「重大違規行為」。遠洋漁業條例第13條第 1項第3款之「重大違規行為」，未進一步區分故意或過失 ，同條例第36條第1項第2款之裁罰規定，亦未進一步區分 故意或過失而分別處罰，即有「類型化不徹底」違反平等 原則的違憲事由。 ⒉遠洋漁業條例於立法之初並未與業者充分溝通，且我國以 小型漁船公司為主要遠洋漁業型態，若逕援用或參考極嚴 格之規範與極高額罰鍰，即有失公平，且各國國民年均所 得亦不相同，均應列入考量，因此，若為因應現行遠洋漁 業條例之巨額罰鍰，實有必要將第13條第2款之「重大違 規」限縮於「故意犯」，不及於「過失」，亦即應徹底「 類型化」區分為故意、過失二者，使前者屬「重大違規」 ，後者不屬重大違規，方符平等原則。 ㈣遠洋漁業條例第13條第1項第3款、同條例第36條第1項第2款 之規定，違反憲法第23條之「比例原則」： ⒈關於非法捕魚等違規，遠洋漁船航跡遍布全球各大漁場， 勢必難以由行政機關舉證「故意」，縱令現階段事實上派 遣觀察員隨船監查，惟觀察員有時亦難盡責舉發，是在舉 證責任上，應於立法時考量將舉證責任倒置，於客觀上發 生違規行為時，先推定為故意，如受處分人能舉證證明為 過失者，即以過失之輕微罰鍰或處置加以處分。再者，遠 洋漁業條例第13條各款中，雖於數款有「蓄意」二字，然 第3款則無此文字，所謂卸魚前之預報或卸魚後之聲明， 若不限於故意，因其處罰金額極重，將致生情輕法重之違 反比例原則之情形，因此，宜採限縮解釋，應限於處罰故 意行為，不及於過失，始符比例原則，且過失應由受處分 人負舉證責任，若受處分人無法證明過失，即以故意罰之 ，始為公允。 ⒉縱認遠洋漁業條例第13條第3款包含故意及過失行為，惟 因同條例第36條之處罰金額極高，以第36條第1項第2款而 言，其最低處罰金額高達400萬元，惟其違反義務之行為 態樣中，可能只是如本件點選電郵失誤，其情節極輕，又 一系列之捕撈作業程序中，自捕撈、轉載、卸魚，均須申 報許可，並須預報船位，主管機關極易查知何一環節有所 疏漏，則在本件之情形，若以情節輕微之「一個環節」中 之過失，即處以高達（最低罰鍰金額）400萬元之處分， 應屬違反比例原則，而有違憲之虞。 ⒊以被告自106年3月8日第1件處分起，至107年10月為止， 被告共計處分135件，罰鍰總金額逾1億2千萬元，平均每 件罰鍰約90萬元，如此巨額罰鍰，中小型漁船公司如何能 承受，倘因此破產後通常即從事非法捕魚，如此豈非與遠 洋漁業條例欲消滅非法捕魚之目的相悖，此均係根源於該 條例未區分故意過失，違反平等原則所致之不良後果。為 此終致引起民怨，全國各地漁民、團體於107年11月6日群 聚立法院抗議，就立法前已警覺到並已有討論之問題進行 抗議及抗爭，詎漁業署僅於事後官式回應「會持續與漁民 溝通」，實感無言，原告因此不得不提起本訴，期能解脫 目前遠洋漁業之困境。 ㈤本件應得類推適用行政罰法第18條第3項規定，減輕罰鍰金 額： ⒈本件既係情節輕微之過失行為，且事後奉命補報並獲准核 銷，對主管機關管理遠洋漁業並無損害，實屬「行為輕微 ，危害極低」之低度過失違規，亦屬初犯，若逕課以400 萬元罰鍰，尚嫌過重，足見遠洋漁業條例相關規定及原處 分、訴願決定均有違比例原則，應屬違法，而有撤銷原處 分並類推適用行政罰法第18條第3項再予減輕之必要。 ⒉系爭漁船為251噸之中小型「延繩釣」漁船，整船造價1,9 50萬元，含主機等亦不超過空船的一倍即不超過4千萬元 ，若逕處400萬元罰鍰，已佔造價約5分之1，實屬過重， 不符比例原則。被告辯稱系爭漁船106年漁獲價值5,700萬 元云云，縱令屬實（原告否認），此亦僅為「收入」而已 ，至於漁船上十餘名漁工，漁船油料、整補、運搬費用、 各國入漁費等重大成本費用之「支出」若扣除，則每艘船 之利益微小，此外，海上作業尤其遠洋作業風險甚大，沉 船或大浪沖擊毀損設備係常見之事故，自不能以被告片面 所指之漁獲價值逕認為原告之獲利。又原告為避免執行查 封後引發一連串銀行緊縮信用等不可測之危險，始選擇先 行繳納，原告既已提起行政訴訟，即不得以此遽指原告就 罰鍰無異議，若罰鍰處分經撤銷，被告仍應返還原告所繳 之罰鍰，自屬當然云云。 三、被告主張： ㈠被告107年1月18日農授漁字第0000000000A號函僅是行政指 導： ⒈該函係被告就原告所屬系爭漁船於實施特別管理措施期間 ，倘辦理卸魚預報或轉載申報應辦理事項所為之說明及未 依規定辦理之法律效果，其性質僅係單純之事實敘述及理 由說明，並不因該項敘述或說明而生法律上之效果。 ⒉受處分漁船（即高風險漁船）經實施特別管理措施後，依 修正前管理辦法第69條第6款規定：「港內轉載或港口卸 魚，應有主管機關或公正第三方派員執行查核」。為後續 能順利於漁船預定卸魚日派遣人員到場查核漁船卸魚，以 配合漁船卸魚作業，爰被告希經營者能提早於7日申請， 以利行政作業，況該函第三點所教示者為規避、拒絕、妨 礙查核之處分，僅係提醒經營者切勿在查核人員未到場時 卸魚，以免受罰，並非未於港口卸魚7日前通知被告將受 處分之文字，因此並無原告所稱限制處分之性質。 ㈡系爭漁船未經許可卸魚之違規行為，事證明確，縱使事後經 重新提交卸魚預報表，亦不能補正其未經許可卸魚之違規： ⒈依遠洋漁業條例第13條第1項第3款規定，漁船從事港口卸 魚，應先經主管機關許可，非僅提出卸魚預報表即可踐行 該項行政法上義務。 ⒉卸魚預報表僅係申請卸魚許可之申請文件，經被告受理後 ，尚須經審核符合規定者，始許可卸魚，並非卸魚預報表 提交後，即取得卸魚許可。原告雖主觀上有提交卸魚預報 表之意圖，惟客觀上未向被告提出，其卸魚許可之申請被 告並未受理，自無許可之可能。 ⒊原告於106年5月26日未成功傳送系爭卸魚預報表，至106 年8月3日卸魚前，尚有2個餘月之時間，可向被告確認該 卸魚預報表是否經受理並許可，惟原告身為遠洋漁業經營 者，明知卸魚須經許可，始得為之，而客觀上未取得該次 卸魚許可即擅自從事卸魚行為，顯違反行政法上義務。 ㈢從事遠洋漁業之漁船未經主管機關許可卸魚，不論故意或過 失，均該當遠洋漁業條例第13條第1項第3款之規定，系爭條 文並未違反平等原則： ⒈遠洋漁業條例第13條第1項所列19款重大違規行為於立法 時即已區分出部分類型行為限於故意始罰之，部分類型行 為則未限於故意之合理差別待遇；而依據遠洋漁業條例第 11條第1項規定，從事遠洋漁業之漁船，未經主管機關許 可不得為海上轉載、港內轉載或港口卸魚，其立法理由係 為賦予主管機關於漁船進行轉載或卸魚時，得有機會查核 漁船是否涉及非法、未報告及不受規範（IUU）之漁撈作 業，以杜絕IUU漁撈作業所捕獲之漁獲流通。 ⒉因此漁船漁獲物不論海上轉載、港內轉載或港口卸魚，都 需事先取得主管機關許可始得進行。未經許可從事轉載或 港口卸魚，均會影響主管機關查核漁船是否涉及IUU漁撈 作業之違法行為。 ㈣遠洋漁業條例之訂立業已與各界充分溝通： ⒈遠洋漁業條例草擬之初，被告自105年1月12日起分別於高 雄、屏東縣東港地區及宜蘭縣蘇澳地區共辦理9場次說明 會，向業界說明遠洋漁業條例內涵及徵詢業界意見。於立 法院審議時，立法院經濟委員會亦於105年5月18日舉行「 立法院第9屆第1會期經濟委員會從行政院函請審議『遠洋 漁業條例草案』等案─探討台灣遠洋漁業制度暨遠洋漁業 永續發展公聽會」。該條例於立法院經過3次委員會審查 、1次黨團協商、1次廣泛討論、1次逐條討論，最終於105 年7月5日經立法院三讀通過，總統並於同年7月20日公布 ，業與各界充分溝通。 ⒉此外，該條例第47條明定自公布後6個月施行，給予人民 調整適應該條例規範之緩衝期間，被告為使相關漁民瞭解 遠洋漁業條例及其授權訂定之相關子法規內容，並於高雄 、東港及小琉球辦理多場說明會，向各界說明相關規範。 ㈤被告考量原告係初犯，核處原告400萬元罰鍰，實已依行政 罰法第18條規定，審酌原告違反行政法上之義務行為應受責 難之程度、所生影響及因此所得之利益等情狀，裁罰最低罰 鍰金額，並無違反比例原則： ⒈遠洋漁業條例第36條第1項所訂有關重大違規之罰鍰，依 漁船噸級別，共區分為4級，其最低罰鍰額分別為100萬、 200萬、400萬、600萬元，最高罰鍰額原則以最低罰鍰額5 倍為上限，係考量漁船之漁撈能力、漁艙容量，係與其噸 級別有正相關，漁船噸級別越大者，則其所能捕獲之漁獲 量較大，自可獲得較高之收益。足見遠洋漁業條例以漁船 噸位之不同，分別明定違規之罰鍰範圍，使主管機關針對 不同個案情節裁罰，以符合比例原則。該等罰鍰範圍既賦 予行政機關依個案違規情節輕重，對違規漁船之經營者於 5倍最低罰鍰之範圍內裁量，以對經營者產生足夠之嚇阻 力，亦不至於造成漁船經營者無法負荷，實可收行政管制 之效果，有助漁政管理之落實，以維護漁業資源永續發展 之目的。 ⒉原告所附系爭漁船之「新建漁船合約」，該合約係船體建 造合約，僅建造空船殼，漁船之建造，除船殼外，尚須安 裝主機、副機、冷凍機及航儀等設備。另由於我國漁船係 採汰舊建造新船方式，原告尚須購買與系爭漁船相同噸級 以上船牌始能申請建造新船，並於新船建造完成後申請相 關漁業證照。據瞭解新建與系爭漁船相同噸級（總噸位25 1噸）漁船，加上出港前的整備，約需8,000萬元至9,000 萬元間，與原告所稱該船造價1,950萬元差距甚遠，顯有 誇大罰鍰金額之意。原告嗣復將「該船造價」改為「整船 造價含主機等」，造價變更為不超過4,000萬元，與原告 原本所稱之1,950萬元，前後說詞不一，況漁船空船殼實 際上並無法進行漁撈作業。另東港區漁會協助漁民辦理申 請購買或新建漁船之政策性專案貸款案件資料為例，與系 爭漁船同屬CT6噸級別及相同漁業種類（按：即延繩釣漁 業）漁船，建造成本為9,000萬元，倘為購買舊船成本約 為7,000萬元，原告顯企圖隱匿該船造價，實無可採。 ⒊原告稱系爭漁船為中小型延繩釣漁船，惟依管理辦法第4 條規定，總噸位100以上之鮪延繩釣漁船稱為大釣船，總 噸位未滿100之鮪延繩釣漁船稱為小釣船，查系爭漁船總 噸位為251噸，屬於大釣船；另系爭漁船係於印度洋作業 漁船，受印度洋區域性國際漁業管理組織「印度洋鮪類委 員會（IOTC）」所管轄，依該組織第18/06號建立大型漁 船轉載計畫決議，以鮪類及類鮪類為目標魚種，且全長為 24公尺以上並列於IOTC授權船舶名冊之漁船定義為大型鮪 漁船（LSTV），系爭漁船以鮪類及類鮪類為目標魚種，並 列於IOTC授權船舶名冊，且全長36公尺，因此該船於國際 上亦屬於大型鮪漁船，而非原告所稱該船係中小型延繩釣 漁船。 ⒋再者，遠洋漁業條例第36條第1項第2款規定，其罰鍰額度 範圍為400萬元以上2,000萬元以下。系爭漁船於違規年度 106年全年捕撈之漁獲物價值超過5,700萬元，倘對於其重 大違規行為未有相對稱之處罰，即無嚇阻其從事重大違規 行為之效果等語。 肆、本院的判斷： 一、法規依據： 遠洋漁業條例第4條第2款、第3款、第5款及第12款規定：「 本條例用詞，定義如下：……漁船：指從事漁撈作業之船 舶。遠洋漁業：指使用漁船於公海或他國內水、領海或專 屬經濟海域（以下簡稱管轄海域），從事漁撈作業之行業。 ……經營者：指經營遠洋漁業者。……港口卸魚：指於 港區範圍內之海域卸下漁獲物或漁產品之行為。……」第11 條第1項規定：「從事遠洋漁業之漁船，未經主管機關許可 不得為海上轉載、港內轉載或港口卸魚。」第13條第1項第3 款規定：「中華民國人不得有下列重大違規行為：……未 依第11條第1項規定經主管機關許可從事海上轉載、港內轉 載或港口卸魚。……」第24條第1項第1款及第2項規定：「 經營者有下列情形之一者，主管機關應將其所屬漁船列為高 風險漁船，並實施特別管理措施：有第13條第1項所列重 大違規行為。……」「前項實施特別管理措施之對外漁業合 作限制、觀察員派遣、船位回報頻率、漁獲通報、卸魚檢查 、轉載限制、管理期限及其他應遵行事項之辦法，由主管機 關定之。」第36條第1項第2款規定：「經營者或從業人有第 13條第1項重大違規行為之一者，依下列規定處經營者罰鍰 ，並得收回其漁業證照2年以下，或廢止之：……總噸位1 百以上未滿5百漁船：處新臺幣4百萬元以上2千萬元以下罰 鍰。」依遠洋漁業條例第6條第2項、第10條第2項、第11條 第3項及第24條第2項授權訂定之行為時管理辦法第61條前段 規定：「鮪延繩釣漁船本船或委託運搬船或貨櫃船進入國內 外港口卸魚，經營者或船長應於卸魚3個工作日前填具卸魚 預報表，向主管機關申請許可；…。」第69條規定：「高風 險漁船，於主管機關通知該船經營者之日起，應遵守下列特 別管理措施：不得以漁船出租予他國人方式，進行漁業合 作。每航次出港，均應搭載主管機關指派之觀察員隨船或 安裝能正常運作之電子觀察設備後，始能出港作業。但已搭 載符合國際漁業組織規定之觀察員者，不在此限。至少每 1小時回報1次船位。依第7章規定進行漁獲通報。不得 進行海上轉載。港內轉載或港口卸魚，應有主管機關或公 正第三方派員執行查核。」。 二、前揭事實概要所載各情，為兩造所不爭，且有上開各該文件 、原處分、訴願決定書等影本附原處分卷、訴願卷可稽。茲 依兩造主張之意旨及爭點，敘明判決之理由。 三、原告主張卸魚前之預報表為得補正事項，本件原告業已補正 ，並經主管機關同意核銷，即無違規事實云云。按依遠洋漁 業條例第13條第1項第3款規定，中華民國人不得有未依第11 條第1項規定經主管機關許可從事海上轉載、港內轉載或港 口卸魚之重大違規行為。是漁船從事港口卸魚，應先經主管 機關許可，非僅提出卸魚預報表即可踐行該項行政法上義務 。本件原告所屬系爭漁船未經主管機關許可，於106年8月3 日委託千歲運搬船在日本清水港卸魚，核其所為已違反遠洋 漁業條例第11條第1項及第13條第1項第3款之規定。原告主 張其傳送電郵疏失未能向被告提出卸魚預報表等云，惟依前 開規定可知，卸魚預報表僅係申請卸魚許可之申請文件，卸 魚預報表經被告受理後，尚須經審核符合規定者，始許可卸 魚，並非卸魚預報表提交後，即取得卸魚許可。本件依原告 主張，雖其主觀上有提交卸魚預報表之意思，惟客觀上並未 向被告提出，其卸魚許可之申請未經被告受理，自無許可之 可能。且依原告所述，於106年5月26日未成功傳送系爭卸魚 預報表，惟至106年8月3日卸魚前，尚有2個餘月之時間，自 可向被告確認該卸魚預報表是否經受理並許可，何況原告係 遠洋漁業經營者，明知卸魚須經許可，始得為之，惟實際上 卻未取得該次卸魚許可即擅自從事卸魚行為，原告所為顯有 違反前開行政法上義務之情事。原告上開主張，觀之前揭規 定及說明，並不足採。 四、原告主張原處分所適用之遠洋漁業條例第13條第1項第3款及 第36條第1項第2款規定，違反平等原則及比例原則云云。按 遠洋漁業條例第13條第1項所列19款重大違規行為，於立法 時即已區分出部分類型行為限於故意始予處罰，部分類型行 為則未限於故意，核其規定已考量各別違規行為，而做合理 之差別待遇。又依據遠洋漁業條例第11條第1項規定，從事 遠洋漁業之漁船，未經主管機關許可不得為海上轉載、港內 轉載或港口卸魚，其立法理由係為賦予主管機關於漁船進行 轉載或卸魚時，得有機會查核漁船是否涉及非法、未報告及 不受規範之漁撈作業（即Illegal, unreported and unregulated fishing，簡稱IUU，下同），以杜絕IUU漁撈 作業所捕獲之漁獲流通。因此，漁船漁獲物不論海上轉載、 港內轉載或港口卸魚，都需事先取得主管機關許可始得進行 。未經許可從事轉載或港口卸魚，均會影響主管機關查核漁 船是否涉及IUU漁撈作業之違法行為。是以從事遠洋漁業之 漁船未經主管機關許可而為海上轉載、港內轉載或港口卸魚 者，不論故意或過失，皆具有可罰性，均該當遠洋漁業條例 第13條第1項第3款規定之中華民國人不得有未依第11條第1 項規定經主管機關許可從事海上轉載、港內轉載或港口卸魚 之重大違規行為，違反者即依第36條第1項規定處罰，並無 不合，故遠洋漁業條例第13條第1項第3款及第36條第1項規 定，依前說明，並無違反平等原則之情事。原告稱該等規定 未區分故意或過失行為，有違平等原則等云，核不足取。又 遠洋漁業條例第36條第1項規定有關重大違規行為之罰鍰， 觀之該條項第1款至第4款，係依漁船噸級別，即總噸位未滿 五十漁船、總噸位五十以上未滿一百漁船、總噸位一百以上 未滿五百漁船及總噸位五百以上漁船，共區分為4級，其最 低罰鍰額分別為100萬、200萬、400萬、600萬元，最高罰鍰 額原則以最低罰鍰額5倍為上限，係考量漁船之漁撈能力及 漁艙容量等，與其噸位級別有關，漁船噸位級別越大，其能 捕獲之漁獲量較大，可獲得之收益較高，其違規行為自應受 較重之處罰，始為相當。是以遠洋漁業條例第36條第1項， 以漁船噸位之不同，分別規定違規之罰鍰範圍，使主管機關 對於不同噸位之漁船，依個案情節（如屬於故意或過失及違 反次數等）予以裁罰，應符比例原則。原告稱原處分所適用 之遠洋漁業條例第13條第1項第3款及第36條第1項第2款，該 等規定處罰金額極重，未予限縮解釋限於處罰故意行為，有 違反比例原則等云，所謂該等規定應限縮解釋限於處罰故意 行為，依前說明，核屬無據，自非可採；又稱以同條例第36 條第1項第2款而言，其最低處罰金額高達400萬元，亦有違 反比例原則等云，查系爭漁船總噸位為251噸（原處分卷第 24頁），係該當同條例第36條第1項第2款「總噸位一百以上 未滿五百漁船：處新臺幣四百萬元以上二千萬元以下罰鍰。 」之規定，依前所述，其罰鍰範圍係依不同漁船噸位及個案 情節而設比例相當之規定，亦無原告所稱違反比例原則之情 事。原告上開主張，核不足採。 五、原告主張本件應類推適用行政罰法第18條第3項規定減輕罰 鍰金額云云。按行政罰法第18條第1項、第3項規定：「裁處 罰鍰，應審酌違反行政法上義務行為應受責難程度、所生影 響及因違反行政法上義務所得之利益，並得考量受處罰者之 資力。」「依本法規定減輕處罰時，裁處之罰鍰不得逾法定 罰鍰最高額之二分之一，亦不得低於法定罰鍰最低額之二分 之一；同時有免除處罰之規定者，不得逾法定罰鍰最高額之 三分之一，亦不得低於法定罰鍰最低額之三分之一。但法律 或自治條例另有規定者，不在此限。」原告雖稱本件其違規 行為係情節輕微之過失行為，且屬初犯，系爭漁船為251噸 之中小型「延繩釣」漁船，整船造價1,950萬元，含主機等 亦不超過空船的一倍即不超過4千萬元，本件處以400萬元罰 鍰，已佔造價約5分之1，實屬過重，有違比例原則，應類推 適用行政罰法第18條第3項規定減輕罰鍰金額等云。查遠洋 漁業條例第36條第1項，係以漁船噸位之不同，分別規定違 規之罰鍰範圍，使主管機關對於不同噸位之漁船，依個案情 節（如屬於故意或過失及違反次數等）予以裁罰，應符比例 原則，已如前述，本件系爭漁船總噸位為251噸，係該當第 36條第1項第2款「總噸位一百以上未滿五百漁船：處新臺幣 四百萬元以上二千萬元以下罰鍰。」之規定，本件原告因初 次過失違反第13條第1項第3款規定，原處分依第36條第1項 第2款，處以最低之罰鍰400萬元，依該規定，應無原告所稱 違反比例原則之情事，合先敘明。又觀之原告提出之系爭漁 船「新建漁船合約」，該合約係船體建造合約，僅建造空船 殼，惟漁船之建造，除船殼外，尚須安裝主機、副機、冷凍 機及航儀等設備。另由於我國漁船係採汰舊建造新船方式， 原告尚須購買與系爭漁船相同噸級以上船牌始能申請建造新 船，並於新船建造完成後申請相關漁業證照。依被告調查， 新建與系爭漁船相同噸級（總噸位251噸）漁船，加上出港 前的整備，約需8,000萬元至9,000萬元間（詳如後述），與 原告所稱之該船造價1,950萬元差距甚遠。原告嗣將「該船 造價」改稱為「整船造價含主機等」，造價變更為不超過4, 000萬元，與原告原所稱之1,950萬元，已有出入，而漁船空 船殼實際上並無法進行漁撈作業。又以東港區漁會協助漁民 辦理申請購買或新建漁船之政策性專案貸款案件資料為例， 與系爭漁船同屬CT6噸級別及相同漁業種類（按：即延繩釣 漁業）漁船，建造成本為9,000萬元（本院卷附件7），倘為 購買舊船成本約為7,000萬元（本院卷附件8），原告所稱系 爭漁船整船造價含主機等不超過4,000萬元，本件處以400萬 元罰鍰，已佔造價約5分之1等云，尚非可採。再者，依管理 辦法第4條規定，總噸位100以上之鮪延繩釣漁船稱為大釣船 ，總噸位未滿100之鮪延繩釣漁船稱為小釣船，查系爭漁船 總噸位為251噸，屬於大釣船；另系爭漁船係於印度洋作業 漁船，受印度洋區域性國際漁業管理組織「印度洋鮪類委員 會（IOTC）」所管轄，依該組織第18/06號建立大型漁船轉 載計畫決議，以鮪類及類鮪類為目標魚種，且全長為24公尺 以上並列於IOTC授權船舶名冊之漁船定義為大型鮪漁船（LS TV）（本院卷附件9），查系爭漁船以鮪類及類鮪類為目標 魚種，並列於IOTC授權船舶名冊，且全長36公尺（原處分卷 第25頁），因此該船於國際上亦屬於大型鮪漁船，原告稱該 船係中小型延繩釣漁船云云，並不符實。此外，本件系爭漁 船依遠洋漁業條例第36條第1項第2款規定，其罰鍰額度範圍 為400萬元以上2,000萬元以下，經查，系爭漁船於違規年度 106年全年捕撈之漁獲物價值超過5,700萬元（本院卷附件6 ），倘對於其重大違規行為未有相對稱之處罰，即無以嚇阻 其違規行為之發生。本件被告考量原告係初犯，裁處原告40 0萬元罰鍰，實已依行政罰法第18條規定，審酌原告違反行 政法上之義務行為應受責難之程度、所生影響及因此所得之 利益等情狀，裁罰法定之最低罰鍰金額，並無違反比例原則 。原告所稱本件應類推適用行政罰法第18條第3項規定減輕 罰鍰金額等云，揆諸前揭規定及說明，尚非可採。 六、原告復主張被告107年1月18日農授漁字第0000000000A號函 說明欄第二項指出「貴公司（即原告）應在旨揭漁船漁獲物 預定於港內卸漁或轉載7日前通知本會（即被告）」，係限 制處分之性質，仍有撤銷之必要，訴願決定為不受理，應有 違誤云云。按行政訴訟法第4條第1項規定：「人民因中央或 地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益 ，經依訴願法提起訴願而不服其決定……者，得向行政法院 提起撤銷訴訟。」第107條第1項第10款規定：「原告之訴， 有下列各款情形之一者，行政法院應以裁定駁回之。但其情 形可以補正者，審判長應定期間先命補正：……十、起訴不 合程式或不備其他要件者。」次按行政程序法第92條第1項 規定：「本法所稱行政處分，係指行政機關就公法上具體事 件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之 單方行政行為。」又按改制前行政法院44年判字第18號判例 ：「提起訴願，以有行政處分之存在為前提要件。……行政 官署所為單純的事實之敘述或理由之說明，既不因該項敘述 或說明而生法律效果，自非行政處分，人民對之，即不得提 起訴願。」及62年裁字第41號判例：「官署所為單純的事實 敘述或理由說明，並非對人民之請求有所准駁，既不因該項 敘述或說明而生法律上之效果，非訴願法上之行政處分，人 民對之提起訴願，自非法之所許。」再按對於非行政處分提 起訴願者，依訴願法第77條第8款前段規定，應為不受理之 決定。查該函說明欄第二項及第三項係被告就原告所屬系爭 漁船於實施特別管理措施期間，倘若辦理卸魚預報或轉載申 報應辦理事項所為之說明及未依規定辦理之法律效果，其性 質係單純之事實敘述及理由說明，並不因該項敘述或說明而 生法律上之效果。又受處分漁船（即高風險漁船）經實施特 別管理措施後，依據修正前管理辦法第69條第6款規定：「 港內轉載或港口卸魚，應有主管機關或公正第三方派員執行 查核」而為後續能順利於漁船預定卸魚日派遣人員到場查核 漁船卸魚，以配合漁船卸魚作業，被告乃表示，希經營者能 提早於7日申請，以利行政作業，雖其用詞為「應」在7日前 通知本會，惟係在假設某種情況發生時，應如何通知，並無 論及未遵行之法律效果，核其所載情形，與行政處分之就「 具體事件」對外「直接發生法律效果」之情形，尚屬有間。 而觀之該函第三項所教示者為規避、拒絕、妨礙查核之處分 ，核係提醒經營者切勿在查核人員未到場時卸魚，以免受罰 ，並無未於港口卸魚7日前通知被告將受處罰之記載，故所 載「應」在7日前通知本會等語，尚無規制之效力，其不具 規制效力之提醒（示）較屬於行政指導之性質（行政程序法 第165條參照），依前所述，尚非原告所稱之限制處分。是 以訴願決定以被告107年1月18日農授漁字第0000000000A號 函，非屬行政處分，原告對之提起訴願，於法不合，不予受 理，並無違誤。原告訴請撤銷該函及不受理之訴願決定，依 前揭規定及說明，為不合法。原告上開主張，亦不足採。 七、從而，本件被告查認原告違反遠洋漁業條例第11條第1項及 第13條第1項第3款規定，依同條例第36條第1項第2款，以10 7年1月18日處分書處原告罰鍰400萬元，另依同條例第24條 第1項第1款，以107年1月18日函原告，系爭漁船自該函送達 之日起列為高風險漁船等情，於法並無違誤。訴願決定予以 維持，亦無不合。原告徒執前詞，訴請撤銷，為無理由，應 予駁回。至於原告訴請撤銷被告107年1月18日農授漁字第00 00000000A號函及不受理之訴願決定部分，不符行政訴訟法 第107條第1項第10款之訴訟要件，且其情形不能補正，故其 起訴為不合法，應予駁回，為求卷證合一，併以判決駁回之 。本件訴訟費用，由原告負擔。 八、本件判決基礎之事證及法律關係，已臻明確，兩造其餘攻擊 防禦方法，經審酌對於本件判決結果並不生影響，爰不予逐 一論列。原告復以遠洋漁業條例第13條第1項第3款、第36條 第1項第2款規定違反平等原則及比例原則等為由，主張本件 應停止審理並聲請大法官會議解釋等云，因相關之法律見解 ，本院已詳載於本件判決理由，核無必要，附此敘明。 中　　華　　民　　國　　108　 年　　7 　 月　　11 　 日 臺北高等行政法院第七庭 審判長法 官 蕭忠仁 法 官 吳坤芳 法 官 楊坤樵 一、上為正本係照原本作成。 二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表 明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判 決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。 三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴 訟法第241條之1第1項前段） 四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同 條第1項但書、第2項） ┌─────────┬────────────────┐ │得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 │ │代理人之情形 │ │ ├─────────┼────────────────┤ │㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資│ │ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨│ │ 為訴訟代理人　 │ 立學院公法學教授、副教授者。 │ │ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│ │ │ 理人具備會計師資格者。 │ │ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代│ │ │ 理人具備專利師資格或依法得為專│ │ │ 利代理人者。 │ ├─────────┼────────────────┤ │㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、│ │ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。│ │ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者│ │ ，亦得為上訴審訴│ 。 │ │ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或│ │ │ 依法得為專利代理人者。 │ │ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關│ │ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬│ │ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業│ │ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │ ├─────────┴────────────────┤ │是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴│ │人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明│ │文書影本及委任書。 │ └──────────────────────────┘ 中　　華　　民　　國　　108　 年　　7 　 月　　11 　 日 　　　　　　　　　　 書記官 李承翰