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臺北高等行政法院判決 　　　　　　　　　　　　　　　　　　 107年度訴字第1621號 　　　　　　　　　　　　　　　　　　108年4月25日辯論終結 原　　　告　大成化學工業股份有限公司 代　表　人　黃來輝（董事長） 訴訟代理人　蔡坤旺　律師 　　　　人　吳承祐　律師 被　　　告　行政院農業委員會動植物防疫檢疫局 代　表　人　馮海東（局長） 訴訟代理人　黃慧婷　律師 　　　　　　陳柏元　律師 　　　　　　邱馨嫻　律師 上列當事人間農藥管理法事件，原告不服行政院農業委員會中華 民國107年10月9日農訴字第1070717791號訴願決定，提起行政訴 訟，本院判決如下： 主 文 原告之訴駁回。 訴訟費用由原告負擔。 　　事實及理由 一、程序事項：按「（第1項）訴狀送達後，原告不得將原訴變 更或追加他訴。但經被告同意或行政法院認為適當者，不在 此限。（第3項）有下列情形之一者，訴之變更或追加，應 予准許：……二、訴訟標的之請求雖有變更，但其請求之基 礎不變。」行政訴訟法第111條第1項、第3項第2款定有明文 。本件原告起訴時聲明為：⒈先位聲明：⑴被告應准予原告 自製成品農藥「高嶺石20%SC防治柑桔類薊馬類」（下稱系 爭產品）登記並發給許可證。⑵被告應給付原告新臺幣（下 同）78萬3,935元整。⑶訴訟費用由被告負擔。⒉備位聲明 ：⑴被告應給付原告264萬5,100元。⑵訴訟費用由被告負擔 。（本院卷第12頁）。嗣於民國108年4月25日言詞辯論程序 時經本院闡明後，將訴之聲明更正為：⒈訴願決定及原處分 均撤銷；⒉被告應依原告106年10月27日申請，作成准予系 爭產品登記並發給許可證之行政處分；⒊被告應給付原告 342萬9,035元；⒋訴訟費用由被告負擔。（本院卷第349頁 ），核其請求之基礎不變，本院認原告所為訴之變更，洵屬 適當，應予准許。 二、事實概要：原告於106年10月27日以大成製字第106063號函 就系爭產品向行政院農業委員會（下稱農委會）農業藥物毒 物試驗所（下稱藥毒所）申請農藥登記資料審查，業經該所 完成登記資料（物化、毒理、環境及田間試驗等）初審作業 。因系爭產品除原告欲申請登記為農藥外，同時亦有其他業 者向被告申請作為免登記植物保護資材，被告於106年12月2 6日召開第99次農藥技術諮議會（下稱第99次諮議會）提案 進行技術面實質審議，惟未作成決議。嗣原告另於107年3月 30日向行政院陳情，經被告、農委會農業試驗所、藥毒所派 員會同原告於107年5月4日召開協調座談會後，原告認其主 張未獲同意，逕依訴願法第2條規定，提起訴願，嗣經決定 不受理。原告仍不服，遂提起本件行政訴訟。 三、本件原告起訴主張： ㈠依藥毒所技術服務組所提供之農藥登記資料審查流程簡介， 農藥登記資料審查自99年起改為「正式登記審查」及「預審 服務」二種。原告於105年5月30日起多次與藥毒所公文往返 ，副本皆同時通知被告，並依藥毒所指示提供相關資料或作 實驗修正，此尚屬分項預審階段（下稱系爭預審）。原告於 106年10月27日持完整資料向被告提出正式農藥製作登記審 查申請，則屬正式登記審查之申請（下稱系爭農藥申請）。 原告已於106年12月1日通過應用技術組審查，同年月21日通 過毒理組審查，確於同年月26日第99次諮議會中遭被告以高 嶺石打算增列為不列管之農藥而擱置系爭產品之農藥審查， 迄今被告仍未正式就系爭產品之系爭農藥申請做出准駁決定 。被告以法無明文之理由阻擋原告通過農藥技術諮議會審查 ，將其長期擱置未決，已侵害人民權益。 ㈡系爭預審期間藥毒所所有之回函，皆會副本一份予被告，被 告明確知悉原告正在就系爭產品辦理系爭農藥申請審查流程 ，卻未及時告知原告系爭產品即將列為不列管農藥，造成原 告對系爭產品須經查驗登記有所信賴，並進而投入許多無謂 成本，此係基於信賴所造成之損失。被告消極不告知系爭產 品即將列為不列管農藥之行為，及不依系爭農藥申請時之法 規發給農藥許可證，造成原告為取得農藥許可證而無法製造 銷售，以及基於錯誤信賴而投入之授權金及審查規費等，皆 應由被告賠償。原告於系爭預審或於系爭農藥申請時，依當 時之法規並未規定系爭產品屬免登記植物保護資材，故仍須 經完整資料登記審查，且被告於系爭農藥申請時已備妥所需 資料，毋庸補正，則依據被告公告之處理期間僅42天，自 106年10月27日系爭農藥申請時起算，被告亦早已超過42天 而無任何作為，導致原告無法如期生產販售，已造成原告無 法銷售系爭產品之損失，爰依國家賠償法第2條第2項後段及 民法第186條第1項前段請求被告賠償。另依據行政程序法第 8條規定，被告應保護原告之信賴利益，以落日條款方式處 理系爭農藥申請給予農藥許可證。此外，依據現時免登記植 物保護資材清單，序號11碳酸鈣亦屬免登記植物保護資材， 然而同時間以碳酸鈣作為主要成分之農藥，仍領有農藥許可 證。顯見同時存在免登記植物保護資材以及經實質審查給予 農藥許可證之情形，被告應依農藥管理法常例規定，發給原 告農藥許可證。 ㈢系爭產品已通過毒理組、應用技術組審查後，被告未依往例 發給原告農藥許可證，已違反行政自我拘束原則。被告在核 發農藥許可證時，亦應嚴守申請時有效之法規，依農藥許可 證申請程序之往例，農藥技術諮議會毒理組及應用技術組會 就技術層面審查，一旦通過技術審查後，農藥技術諮議會即 予通過，申請人可檢具完整資料向被告申請領證，被告應受 此慣例之拘束。原告認為系爭產品已完全通過技術審查之情 況下，被告已無否准系爭農藥申請之裁量空間，被告顯有裁 量恣意、違反行政自我拘束原則、平等原則之情。被告以未 來法規即將變動為由拒絕系爭農藥申請，難認屬正當理由， 亦非農藥管理法明列之裁量因素。 ㈣系爭產品主要防治害蟲為薊馬、果實蠅，另有防日燒等副加 效果，查市面上類似為防治薊馬專用農藥106年度銷售總額 為783萬9350元，依農藥製造業之同業利潤標準淨利率12%計 算原告106年10月27日至107年8月27日共10個月無法銷售系 爭產品之損失應為78萬3,935元。如認被告現已無須發給原 告農藥許可證，則在系爭預審及系爭農藥申請過程中，被告 未及時告知原告將來已無需申請許可，造成原告持續做了許 多不必要的實驗的費用，原告爰類推適用行政程序法第120 條第1項規定，依實驗費用金額請求被告賠償損害264萬5,10 0元，共342萬9,035元（下稱系爭損害）。 ㈤系爭產品現改為不列管之農藥後，只需申請登錄經形式審查 後即可製造販售。如屬列管之農藥則需提出毒理實驗報告、 蜂毒測試報告、藥效藥害實驗報告、理化性報告、田間試驗 報告等縝密及複雜之流程。故二者審查之強度有高下之分， 按常例給予原告農藥許可證，代表系爭產品經過如此高密度 之檢驗，與免登記植物保護資材僅採形式審查不同，仍有重 大意義，故原告提起本訴仍有權利保護必要性。 ㈥並聲明：⒈訴願決定及原處分均撤銷；⒉被告應依原告106 年10月27日申請，作成准予系爭產品登記並發給許可證之行 政處分；⒊被告應給付原告342萬9035元；⒋訴訟費用由被 告負擔。 四、被告則以： ㈠按農藥管理法第9條、第10條第1項及第4項、農藥許可證申 請及核發辦法（下稱申請核發辦法）第6條第1項及其中附件 一「農藥許可證之申請核發應檢附文件」，即臚列本件原告 申請許可證應檢附之文件資料。又中央主管機關為辦理農藥 核准登記審查，依農藥管理法第10條第4項規定，分別訂定 「農藥標準規格準則」、「農藥理化性及毒理試驗準則」及 「農藥田間試驗準則」。準此，除農藥管理法另有規定及經 中央主管機關公告不列管之農藥者外，農藥之製造、加工或 輸入，須先向中央主管機關辦理申請農藥登記資料審查（包 含農藥標準規格檢驗、理化性與毒理試驗及田間試驗等技術 性審議事項），待取得相關審查文件後（農藥標準規格檢驗 合格證明文件、理化性與毒理試驗、田間試驗資料等），尚 須依申請核發辦法第6條第1項規定，填具「農藥許可證申請 表」及檢齊附件一所示之文件，向中央主管機關提出申請， 方屬提出農藥許可證之申請。原告系爭農藥申請僅提具技術 審議階段相關資料，尚未填具農藥許可證申請表，亦未檢附 申請核發辦法第6條第1項附件一所規定之文件，顯見原告自 始未向被告提出農藥許可證之申請。此外，被告具有審查權 限，亦非一有申請即有作成核發農藥許可證之義務。 ㈡106年9月25日另有業者台灣巴斯夫股份有限公司向被告申請 「高嶺土」應列為不列管之農藥，為審議系爭產品是否為不 列管之農藥，被告分別於第99次諮議會及107年6月8日召開 農藥技術諮議會進行技術面實質審議，107年6月8日第101次 農藥技術諮議會（下稱第101次諮議會）決議將高嶺石列為 不列管之農藥，復經農委會於107年8月23日公告高嶺石為不 列管農藥（下稱系爭公告）。被告復於107年8月27日以防檢 三字第1071488778號函知原告申請系爭產品農藥登記，依農 藥管理法第9條規定免予申請農藥核准登記即可製造、加工 或輸入（下稱原處分）。課予義務訴訟之提起，以原告對被 告享有請求作成行政處分之公法上請求權為前提，又課予義 務訴訟之判斷基準時為事實審法院言詞辯論程序終結前，原 告提起本件訴訟時，系爭產品依系爭公告既已屬不列管之農 藥，被告亦無權限核給農藥許可證，原告請求欠缺權利保護 之必要，其併同請求系爭損害亦失所附麗。 ㈢農藥登記資料審查流程「預審服務」係針對無法一次備齊登 記所需完整資料之申請者，提供之非正式審查服務，以利申 請人於完整資料之「正式登記審查」階段得以順暢完成。系 爭農藥申請屬申請核准登記農藥前應審查事項，尚未進入農 藥管理法第9條核准登記發給許可證程序。且原告需於農藥 管理法第10條所規定之試驗技術審議完成後始可檢齊證件辦 理農藥許可證申請作業，系爭農藥申請尚未進入42天之計算 ，被告並無不作為之情事可言。 ㈣本件被告自始無作成授益處分，且非經提出申請被告即有發 給農藥許可證之義務，顯見本件並無信賴基礎存在，難謂有 類推適用行政程序法第120條第1項之情事。 ㈤並聲明：1.原告之訴駁回。2.訴訟費用由原告負擔。 五、本院之判斷： ㈠按「農藥之製造、加工或輸入，除本法另有規定及經中央主 管機關公告不列管之農藥者外，應經中央主管機關核准登記 ，並發給許可證。」、「（第1項）農藥生產業或販賣業者 ，於申請核准登記農藥前，該農藥應先經中央主管機關所定 農藥標準規格檢驗合格，並經理化性與毒理試驗及田間試驗 資料審查通過。…（第4項）第1項所定農藥標準規格、理化 性與毒理試驗及田間試驗之準則，由中央主管機關定之。」 、「經中央主管機關公告不列管之農藥，不適用本法之規定 。」農藥管理法第9條、第10條第1項前段及第4項、第37條 前段分別定有明文。故經中央主管機關公告不列管之農藥， 其製造、加工或輸入，即不須經中央主管機關核准登記，亦 無庸發給許可證。又「申請農藥許可證之核發、補發、換發 、展延或登記事項變更，應填具申請表，並按申請項目分別 檢附附件一至附件四所定文件或書表，向中央主管機關提出 申請。」申請核發辦法第6條第1項亦有規定。 ㈡次按「行政機關行使公權力，就特定具體之公法事件所為對 外發生法律上效果之單方行政行為，皆屬行政處分，不因其 用語、形式以及是否有後續行為或記載不得聲明不服之文字 而有異。」（司法院釋字第423號解釋參照）。故行政機關 作成之函文是否為行政處分，不應拘泥於該公文書所使用之 文字，而應探求行政機關之真意，若行政機關對於人民請求 作成行政處分之事項，雖未為具體准駁之表示，但如自其說 明之內容，已足認其有准駁之表示，而對人民發生法律上效 果者，即應認屬行政處分。查原告於106年10月27日填具申 請書，就系爭產品向農委會藥毒所申請正式登記審查，業經 該所完成登記資料（物化、毒理、環境及田間試驗等）初審 作業。因系爭產品除原告欲申請登記為農藥外，同時亦有其 他業者向被告申請作為免登記植物保護資材，被告於106年 12月26日召開第99次諮議會提案進行技術面實質審議，惟未 作成決議。嗣被告於107年8月27日以防檢三字第1071488778 號函復系爭產品屬農藥管理法第9條不列管之農藥，爰免經 核准登記即可製造、加工或輸入等事實，有申請書及原處分 處分在卷可稽，堪以憑認。查原處分本身固無具體准駁之表 示，然就原告之申請，被告係以依法不能給予許可證為由（ 見本院卷第348頁筆錄），否准原告之申請，且已作成決定 ，送達原告，沒有後續之其他處理（見本院卷第348頁筆錄 ），參酌前揭說明，應認係屬行政處分。 ㈢再按提起任何訴訟，請求法院裁判，均應以有權利保護必要 為前提，具備權利保護必要者，其起訴始有值得權利保護之 利益存在，故又稱為訴之利益，是原告之訴，依其所訴之事 實，係欠缺權利保護必要者，即屬無訴之利益。復按關於課 予義務訴訟事件，行政法院係針對「法院裁判時原告之請求 權是否成立、行政機關有無行為義務」之爭議，作成法律上 判斷，故其判斷基準時點，非僅以作成處分時之事實及法律 狀態為準，事實審法院言詞辯論程序終結前之事實狀態的變 更，法律審法院裁判前之法律狀態的變更，均應加以考量（ 最高行政法院100年度判字第1924號判決要旨參照）。 ㈣查系爭產品為高嶺石，被告依第101次諮議會完成技術審議 ，將高嶺石列為免登記植物保護資材，嗣農委會依農藥管理 法第9條規定，以系爭公告修正「免登記植物保護資材」， 將高嶺石產品納入並公告為農藥管理法第9條及第37條所定 不列管之農藥等情，有第101次諮議會會議記錄及系爭公告 在卷可參（原處分卷第4-8頁、第9-12頁），揆諸首揭規定 ，系爭產品屬免登記植物保護資材之不列管之農藥至為明確 。故被告就原告所為系爭農藥申請，適用原處分終結時有效 之農藥處理法第9條規定，以系爭產品屬不列管之農藥，免 經核准登記即可製造、加工或輸入等語作成原處分，經核於 法尚無不合。原告為系爭產品所提出系爭農藥申請，不論於 原處分或訴願決定作成時，乃至於本件言詞辯論終結前，均 因系爭產品已屬免登記植物保護資材之不列管之農藥，而無 依農藥管理法第9條申請核准登記，並發給許可證規定之適 用，故原告提起本件訴訟，即欠缺權利保護之必要。原告主 張不列管之農藥與按常例給予原告農藥許可證審查強度不同 ，原告提起本件訴訟仍有權利保護必要性云云，乃原告主觀 歧異之見解，委無可採。又他案前以碳酸鈣為主要成分並領 有農藥許可證之情形，因碳酸鈣已列為免登記植物保護資材 而廢止農藥許可證，並經申請登錄免登記植物保護資材等情 ，業據被告提出函覆2份附卷足憑（本院卷第268-271頁）， 故原告主張同時存在免登記植物保護資材以及經實質審查給 予農藥許可證，被告應依常例發給許可證，原處分及訴願決 定有裁量恣意、違反行政自我拘束原則、平等原則云云，亦 無可採。 ㈤末按行政訴訟法第7條規定「提起行政訴訟，得於同一程序 中，『合併請求』損害賠償或其他財產上給付。」並未明定 「合併提起訴訟」，故其文義上並不僅限於客觀訴之合併之 情形，又斟酌該條之立法過程，乃在使當事人於提起行政訴 訟時得「附帶」提起不同審判系統之訴訟，以連結行政訴訟 與國家賠償訴訟審判權，而達訴訟經濟目的之意旨，並參照 該條立法理由第3點明文闡述：「向行政法院『附帶』提起 損害賠償之訴，自應適用行政訴訟程序，而其實體上之法律 關係，仍以民法有關規定為依據……。」是行政訴訟法第7 條規定所謂「合併請求」損害賠償或其他財產上給付，其訴 訟法上之意義，依行政訴訟法與國家賠償法之規範體系而言 ，不宜限制解釋為客觀訴之合併，而應包含當事人於提起行 政訴訟時，就同一原因事實請求之國家賠償事件，得適用行 政訴訟程序「附帶」提起損害賠償或其他財產上給付訴訟， 行政法院並於此情形取得國家賠償訴訟審判權之意，以符合 立法意旨及立法理由，復可與國家賠償法第11條但書規定： 「但已依行政訴訟法規定，『附帶』請求損害賠償者，就同 一原因事實，不得更行起訴。」配合適用（最高行政法院98 年6月份第1次庭長法官聯席會議㈡決議意旨參照）。是本件 原告主張因原處分違法受有損害，循序向本院提起行政訴訟 ，並依行政訴訟法第7條規定於同一程序中，合併依國家賠 償法規定，請求被告應賠償原告系爭損害如聲明第3項所示 ，本院雖就國家賠償部分，自原告依法「附帶」提起國家賠 償時起取得審判權，然本件原告提起之課予義務訴訟經本院 審理後，認原告之請求為無理由，已如前述，則其附帶請求 被告應給付原告342萬9,035元部分，即失所附麗，亦無理由 ，爰併予駁回之。 六、綜上，原告主張各節，均無可採，原處分認事用法並無違誤 ，訴願決定以原告欠缺權利保護必要為由，作成不受理決定 ，亦無不合。原告仍執前詞，訴請撤銷，並求為判決如聲明 所示，為無理由，應予駁回。 七、本件事證已臻明確，兩造其餘主張、陳述及證據，均無礙本 院前開論斷結果，爰不予一一論述，併予指明。 據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項 前段，判決如主文。 中　　華　　民　　國　　108　 年　　5　　 月　　16　　日 　　　　　 臺北高等行政法院第五庭 審判長法 官　林惠瑜 法 官　洪遠亮 法 官　黃莉莉 一、上為正本係照原本作成。 二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表 明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判 決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。 三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴 訟法第241條之1第1項前段） 四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同 條第1項但書、第2項） ┌─────────┬────────────────┐ │得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 │ │代理人之情形 │ │ ├─────────┼────────────────┤ │㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資│ │ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨│ │ 為訴訟代理人　 │ 立學院公法學教授、副教授者。 │ │ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│ │ │ 理人具備會計師資格者。 │ │ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代│ │ │ 理人具備專利師資格或依法得為專│ │ │ 利代理人者。 │ ├─────────┼────────────────┤ │㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、│ │ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。│ │ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者│ │ ，亦得為上訴審訴│ 。 │ │ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或│ │ │ 依法得為專利代理人者。 │ │ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關│ │ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬│ │ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業│ │ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │ ├─────────┴────────────────┤ │是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴│ │人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明│ │文書影本及委任書。 │ └──────────────────────────┘ 中　　華　　民　　國　　108　 年　　5　　 月　　16　　日 　　　　　　 　　　 書記官 陳清容