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臺北高等行政法院判決 　　　　　　　　　　　　　　　　　　　107年度訴字第834號 　　　　　　　　　　　　　　　　　　107年12月6日辯論終結 原　　　告　戴嘉寧 　　　　　　戴嘉緯 　　　　　　戴嘉潔 共　　　同 訴訟代理人　林美倫　律師 　　　　　　張麗淑　律師 　　　　　　許恬心　律師 被　　　告　桃園市政府 代　表　人　鄭文燦（市長）住同上 訴訟代理人　蔡岳龍　律師 　　　　　　黃立心　律師 　　　　　　郭桓甫　律師 上列當事人間水利法事件，原告不服經濟部中華民國107年5月14 日經訴字第10706304980號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決 如下： 主 文 訴願決定及原處分均撤銷。 訴訟費用由被告負擔。 　　事實及理由 一、事實概要： 被告前受理桃園市○○區○○段下崁小段52-2地號土地（下 稱系爭土地）有違規建築乙案，經被告勘查發現，原告及訴 外人陳君於位屬公告大漢溪河川區域範圍內之系爭土地違規 建造房屋（下稱系爭房屋），建造面積約653.48平方公尺， 涉嫌違反水利法第78條第4款規定。被告乃認原告及陳君違 反水利法第78條第4款規定，而依同法第92之3條第5款規定 暨經濟部辦理違反水利法案件罰鍰金額裁罰基準表（下稱裁 罰基準表）第11款第1目及第6目規定，以106年1月16日府水 養字第1060006298號裁處書為處原告及陳君新臺幣（下同） 300萬元罰鍰之處分（下稱前處分）。渠等4人不服，訴經經 濟部以106年7月6日經訴字第10606308270號訴願決定認被告 未查明渠等4人各自違規行為情節之輕重，即共同處以300萬 元罰鍰，並請4人自行協議分攤金額，於法有所未合，而將 前處分撤銷，命被告另為適法之處分。被告乃重行審酌，以 原告於系爭土地共同違規建造房屋，涉有違反水利法第78條 第4款規定之違規行為，而依裁罰基準表規定分別以106年10 月20日府水養字第1060241733號、第00000000000號及第000 00000000號裁處書所為各處原告300萬元之處分（下合稱原 處分）。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行 政訴訟。 二、原告起訴主張略以： （一）原處分違反訴願法第81條第1項但書之不利益變更禁止原 則。被告於106年1月16日以前處分裁處陳桂梅及原告3人 共計300萬元罰鍰，受裁處人不服，提起訴願，經濟部於 106年7月6日認定訴願有理由，主文為原處分撤銷，由被 告於三個月內另為適法之處分。被告卻另以原處分裁罰原 告等人各300萬元，共計900萬元，顯係在原告表示不服之 範圍內，為更不利益之變更，違反訴願法第81條第1項但 書之規定。 （二）原告等人並無故意或過失共同興建系爭房屋之事實： 原處分命原告各應繳納300萬元罰鍰，然原告僅為系爭土 地所有權人，被告未查明實際興建行為人係何人，更無證 據證明原告有共同違章行為之意思聯絡事實，自不得推斷 由原告興建，遑論有違規故意可言。再者系爭土地使用分 區固為河川區，但使用地類別屬農牧用地，加之現場並無 任何明顯告示或界椿足以標誌河川區域範圍，系爭房屋尚 距大漢溪河川800公尺之遠，且靠近河川處尚有其他多間 平房，按諸一般人民情感，其並非位於河川區域範圍內係 屬符合一般人民對法律之認知，因此原告對系爭房屋坐落 於河川區域，亦無過失可言。 （三）原處分裁處原告各別應繳納300萬元，違反比例原則且裁 量怠惰。水利法第78條第4款之規定係禁止建造房屋之行 為，被告未詳加調查原告個別涉及違規行為之程度，逕為 原告各300萬元罰鍰之處分，顯然有違行政程序法第7條比 例原則且有裁量怠惰之違法。再者，違規行為之故意或過 失應由被告負舉證責任，此有經濟部辦理違反水利法案件 裁罰要點第2點規定至明，訴願機關卻以原告未就有利於 己事項予以舉證，訴願決定顯然違反上開法規，自應予撤 銷。並聲明：訴願決定及原處分均撤銷。 三、被告抗辯則以： （一）系爭土地前已經主管機關公告為河川區域，且屬100年9月 29日大漢溪河川圖籍之公告範圍內，其使用自應受水利法 規範之限制，原告不得於其上建築房屋。原告為兄弟姊妹 ，與訴外人陳桂梅均為系爭土地之共有人，被告查察時確 認系爭土地上建築有房屋，業已違反水利法第78條第4款 、第92條之3第5款，乃依法發函請共有人表示意見，經共 有人以105年12月22日陳述書表示意見在案。被告於收受 前訴願決定後，為查明原告等各自違規情節之輕重，分別 於106年7月26日、8月23日派員至系爭土地現場會勘，確 認系爭房屋現況為鐵皮屋，內部空間係作為羽球場，開放 供一般人使用，由原告之父戴朝旺於現場管理，戴朝旺並 於現場供述：「該鐵皮屋不知何人所建，系爭土地為戴朝 旺之兒子、女兒（即本案原告三人）及訴外人陳桂梅所有 ，該建築行為與陳桂梅無關，其餘皆無可奉告」等語；且 原告從未否認為系爭房屋之建築行為人，故被告依照一般 經驗法則，合理推斷原告為系爭房屋之行為人，係屬合理 。況且，系爭房屋既然係由訴外人戴朝旺所管理、使用， 衡諸常情，原告就該系爭房屋之建築過程自難諉為不知， 或至少可以合理推斷原告有容任戴朝旺使用系爭土地之行 為，故被告乃認為原告對建築行為並非毫不知情，且顯有 意思聯絡，此一認定核其情形應屬適當。被告並職權函詢 台灣電力股份有限公司（下稱台電公司）桃園營業處，請 其提供系爭建物電表之相關資料，以確認電表（電費）之 申請人與繳款人，卻遭台電公司以106年8月15日桃園字第 1061124369號函表示，此涉及個人隱私無法提供。是被告 已盡行政調查之能事，綜合上情認為該違規建築物係原告 所共同興建，且應受非難程度相同，被告乃以原處分裁處 原告各300萬元罰鍰。 （二）被告委由厚生工程顧問有限公司（下簡稱厚生公司）為測 量，並確認該土地與其上之建築物確實坐落於100年9月29 日大漢溪河川圖籍之公告範圍內。退步言之，倘系爭房屋 無法證明與原告相關（假設語氣），然依據本院102年度 訴字第259號判決之意旨（並經最高行政法院103年度裁字 第244號裁定予以維持），原告為所有權人，容任他人於 土地上建築房屋，至少有狀態責任之違反，且就此違法狀 態之存在係有過失。從而於違規建築物仍存在之期間內， 被告以原告為裁處對象，並無違法。 （三）被告依據裁罰基準表第11款第1目與第6目之規定，對原告 均各處以300萬元之罰鍰，實係考量違章建築面積與可受 非難程度後，依法所為之合法且合理之裁量，並無原告所 指之違反比例原則或裁量怠惰情形。原處分係訴願機關發 回後，被告另為適法之處分，依據最高行政法院105年8月 第1次庭長法官聯席會議之結論，並無訴願法第81條第1項 但書不利益變更禁止原則之適用。並聲明：原告之訴駁回 。 四、本院之判斷： ㈠按「河川區域內，禁止下列行為：……四、建造工廠或房屋 。」、「有下列情形之一者，處新臺幣60萬元以上300萬元 以下罰鍰：……五、違反第78條第4款規定，建造工廠或房 屋者。」水利法第78條第4款、第92條之3第5款所明文。 「違反第78條第4款規定，建造工廠或房屋者：一、建築面 積在30平方公尺以下者，罰60萬元，每增加5平方公尺（不 足5平方公尺，以5平方公尺計之）加罰10萬元。……六、罰 鍰金額不得高於300萬元。」，裁罰基準表第11款第1目與第 6目分別規定。是以，河川區域內如有建造工廠或房屋等行 為，可能有礙水位、河床、水流，於水道之維護不利，關係 人民生命財產之安全，主管機關自得限期令行為人回復原狀 ，拆除、清除或適當處分其設施或建造物。 ㈡次按「當事人主張事實，須負舉證責任，倘其所提出之證據 ，不足為主張事實之證明，自不能認其主張之事實為真實。 又行政官署對於人民有所處罰，必須確實證明其違法之事實 。倘不能確實證明違法事實之存在，其處罰即不能認為合法 。」改制前行政法院39年判字第2號判例意旨參照。又行政 機關依法應作成行政處分者，除有法規之依據外，即應依職 權調查證據，對當事人有利及不利事項一律注意，並斟酌當 事人及相關人員之陳述與調查事實及證據之結果，依論理及 經驗法則判斷事實之真偽，以作為處分或其他行政行為之根 據（行政程序法第36條、第43條參照）。又認定事實應依證 據，無證據尚不得以擬制方式推測事實，此為依職權調查證 據認定事實之共通法則。故行政機關本應依職權調查證據以 證明違規事實之存在，始能據以作成負擔處分。據此，行政 機關對於作成處分違規事實之存在負有舉證責任，受處分人 並無證明自己無違規事實存在之責任，因而尚不能以其未提 出對自己有利之資料，即推定其違規事實存在。 ㈢經查，系爭土地經主管機關公告為河川區域，被告勘查系爭 土地後，認原告於系爭土地共同違規建造系爭房屋，涉有違 反水利法第78條第4款規定之違規行為，而依裁罰基準表規 定，以原處分各處原告300萬元等情，有大漢溪河川圖籍、 厚生工程顧問有限公司測量圖、土地登記簿謄本、現場會勘 紀錄、照片、經濟部水利署第十河川局107年11月19日水十 管字第10750116940號函及107年11月22日水十管字第107501 18370號函等件為證，固非無憑。被告係以原告為系爭房屋 之建造人，構成違規行為，而作成原處分，原告則否認有建 造系爭房屋之行為。則本件應審究之重點即為原告是否為系 爭房屋之建造人?（見本院卷第79-80頁筆錄）。茲分述如下 : 　　⒈被告答辯狀記載:「被告已盡行政調查之能事，綜合上情 認為該違規建築物係原告三人所共同興建，且應受非難程 度相同」等語，本院質之被告以下何項可以證明係原告建 造?「1.被告分別於106年7月26日、8月23日派員至系爭土 地現場會勘，確認系爭建物現況為鐵皮屋，內部空間係作 為羽球場，開放供一般人使用，由原告三人之父戴朝旺於 現場管理。2.戴朝旺並於現場供述：「該鐵皮屋不知何人 所建，系爭土地為戴朝旺之兒子、女兒（即本案原告三人 )及訴外人陳桂梅所有，該建築行為與陳桂梅無關，其餘 皆無可奉告」等語。3.被告並職權函詢台灣電力股份有限 公司（下稱台電公司）桃園營業處，請其提供系爭建物電 表之相關資料，以確認電表(電費）之申請人與繳款人， 卻遭台電公司以106年8月15日桃園字第1061124369號函表 示，此涉及個人隱私無法提供。」，答稱:「第1、2點綜 合判斷。鐵皮屋是原告3人之父戴朝旺於現場管理，原告 三人應知悉實情。」等語（見本院卷第79頁筆錄）。惟原 告之父戴朝旺在現場管理系爭房屋、供稱系爭土地為原告 所有及原告是否知悉實情等節，均不能證明原告即為系爭 房屋之建造人。 　　⒉證人即原告之父戴朝旺到庭證稱:「（法官問:提示原處分 卷第14頁-16頁以及答辯狀二所附照片，是何人興建?何人 使用管理?）是，我蓋的，我管理的。（法官問:提示台灣 電力公司回函及本院卷第79頁筆錄，原告戴嘉緯陳稱是證 人興建，申請電錶，有何意見?）我去申請的，用戴嘉瑋 的名義，因為申請電錶一定要地主才可以。（原告訴訟代 理人問:原告等3人是否參與興建的過程？）沒有。（原告 訴訟代理人問:鐵皮屋的用途為何？供何人使用？）1.羽 球館。2.供羽球協會使用。（原告訴訟代理人問:使用羽 球館是否要付費給你？還是免費提供？如何給付？按月？ ）他們繳清潔費、水電費。大約半年繳1次。大概繳費用 來付清潔、管理費。（原告訴訟代理人問:半年繳多少錢 ？）大約十幾萬。……（法官問:羽球協會有無地址？名 稱？）○○路0段000號，大溪區羽球協會。（法官:剛才 說半年繳十幾萬有無給原告3人？平常羽球館的管理，原 告3人有無參與？）均沒有。」等語（見本院卷第138-13 9頁筆錄），可知，系爭房屋之建造人係原告之父戴朝旺 ，用途為羽球館，由戴朝旺管理使用收益。 ⒊本院依職權向台電公司桃園區營業處查詢系爭房屋之用電 資料，覆稱電表之申請人為原告戴嘉緯，有該處107年9月 17日桃園字第1071127977號函附卷可按。經質之原告有何 意見?答稱:「鐵皮屋應該是我爸蓋的。關於電錶的事情我 再確認後回報，可能是經過我同意，或叫我去申請，時間 有點久了。」等語（見本院卷第79頁筆錄），核與證人戴 朝旺證述之情節相符。 ⒋綜上各等情以觀，系爭房屋之建造人係原告之父戴朝旺， 用途為羽球館，由戴朝旺管理使用收益，原告僅係系爭土 地之所有權人，並無建造使用管理系爭房屋之行為等情， 堪以憑認，且為被告所不爭執（見本院卷第182-183頁筆 錄）。被告既不能證明系爭房屋係由原告建造，與水利法 第78條第4款規定「建造工廠或房屋者」之要件尚有未合 ，揆諸前揭規定及說明，被告本應依職權調查證據以證明 違規事實之存在，始能據以作成負擔處分，本院已依職權 調查證據，被告不能證明原告違規之事實，原告並無證明 自己無違規事實存在之責任，況原告已提出相當之事證舉 證證明，故原處分裁處原告罰鍰，即有違法。 ㈣被告另辯稱依據本院102年度訴字第259號判決意旨，原告為 土地所有權人，容任他人於土地上建築房屋，至少有狀態責 任之違反，且就此違法狀態之存在係有過失。於違規建築物 仍存在之期間內，被告以原告為裁處對象，並無違法云云。 惟按，基於河川區域管理之必要，設施或建造物之所有人、 使用人或持有人雖未必為原始起造人，但就設施或建造物存 續為管理、施設，仍屬同法第93條之4應回復原狀之行為人 ，蓋其責任內容，係屬以物為中心之「狀態責任」，此與一 般「行為責任」之概念不同，並非以造成危險狀態之行為人 為維護義務人，而係基於公益之目的（通常係基於公共安全 之考量），而就對物有實際上管領能力之人，課予此種排除 危險、回復安全狀態之義務。故縱然河川區內設施或建造物 之原始起造人，與存續中所有人已有不同，就設施或建造物 為管理施設者，然仍不能解免其等依水利法第94條之3規定 ，應回復原狀、拆除、清除或適當處分其設施或建造物，以 利河道安全之責，本院102年度訴字第259號判決意旨參照。 可知，必須對物有實際上管領能力之人，始課予排除危險、 回復安全狀態之義務。經查，系爭房屋之建造人係原告之父 戴朝旺，作羽球館使用，由戴朝旺管理使用收益，已如前述 ，且為被告所不爭執，則被告不能證明原告有管理使用收益 系爭房屋之行為，尚難僅以原告係系爭土地之所有權人，遽 認原告須負狀態責任，有何違反水利法之情事。 五、從而，被告以原告於系爭土地共同違規建造系爭房屋，涉有 違反水利法第78條第4款規定之違規行為，而作成原處分， 認事用法，核有違誤。訴願決定遞予維持，亦有未洽。原告 訴請撤銷，為有理由，應予准許。又本件事證已臻明確，兩 造其餘攻擊防禦方法，均核與本件判決結果不生影響，爰不 予一一論述，附此敘明。 六、據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第98條第 1項前段，判決如主文。 中　　華　　民　　國　　107 　年　　 12 　月　　13　　日 　　　　　　　　　　臺北高等行政法院第六庭 　　審判長法 官　林 惠 瑜 　 　　 法 官　洪 遠 亮 　　　 法 官　林　妙 黛 一、上為正本係照原本作成。 二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表 明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判 決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。 三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴 訟法第241條之1第1項前段） 四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同 條第1項但書、第2項） ┌─────────┬────────────────┐ │得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 │ │代理人之情形 │ │ ├─────────┼────────────────┤ │㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資│ │ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨│ │ 為訴訟代理人　 │ 立學院公法學教授、副教授者。 │ │ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│ │ │ 理人具備會計師資格者。 │ │ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代│ │ │ 理人具備專利師資格或依法得為專│ │ │ 利代理人者。 │ ├─────────┼────────────────┤ │㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、│ │ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。│ │ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者│ │ ，亦得為上訴審訴│ 。 │ │ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或│ │ │ 依法得為專利代理人者。 │ │ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關│ │ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬│ │ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業│ │ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │ ├─────────┴────────────────┤ │是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴│ │人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明│ │文書影本及委任書。 │ └──────────────────────────┘ 中　　華　　民　　國　　107　年　　12　　月　　13　　日 　 書記官 陳 圓 圓