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臺北高等行政法院判決 　　　　　　　　　　　　　　　　　 107年度訴更一字第19號 　　　　　　　　　　　　　　　　　 108年7月18日辯論終結 原　　　告　希望之聲國際廣播製作有限公司 代　表　人　柯宜君（董事） 訴訟代理人　張嘉真律師 複 代理 人　詹祐維律師 訴訟代理人　王龍寬律師 　　　　　　陳威韶律師 被　　　告　國家通訊傳播委員會 代　表　人　陳耀祥（代理主任委員） 訴訟代理人　閻立泰 　　　　　　柳忠元 　　　　　　陳永 上列當事人間電信法事件，原告不服行政院105年5月12日院臺訴 字第1050162833號訴願決定，提起行政訴訟。經本院105年度訴 字第1055號判決勝訴後，被告提起上訴，經最高行政法院107年 度判字第63號判決廢棄發回本院更為審理，本院判決如下： 主 文 原告之訴駁回。 第一審及發回前上訴審訴訟費用由原告負擔。 事實及理由 甲、程序方面： 被告代表人原為詹婷怡，嗣變更為翁柏宗，再變更為陳耀祥 ，已具狀聲明承受訴訟，應予准許。 乙、實體方面： 壹、事實概要： 緣原告於民國104年9月25日具文檢送專用電信、廣播電視、 公眾電信頻率指配申請表（下稱頻率指配申請表）及屏東短 波電台新設計畫規劃設計書，依行為時(102年6月14日修正 發布之）電波監理業務管理辦法（下稱電波管理辦法）第24 條第1項規定，向被告申請指配頻率（頻率分別為9155KHz、 9200KHz、9280KHz、9540KHz、11500KHz、11970KHz、13890 KHz、16530KHz、16920KHz，下合稱系爭頻率）以設立屏東 短波電臺。經被告以該會對於頻率之核配，依通訊傳播基本 法第3條第2項規定，須經由行政院之規定始得據以核配，而 原告所申請之系爭頻率並非經行政院核定開放得以核配之頻 段，自不生後續依預算法、廣播電視法（下稱廣電法）及電 信法規定程序之辦理申請問題；且原告亦非廣播事業，未有 合法之廣播電臺，尚難逕以行為時電波監理辦法之規定申請 指配頻率，以104年12月10日通傳綜規字第10400513430號函 （下稱原處分）不予核准，並檢還原告頻率指配申請表及附 件。原告不服，提起訴願，遭決定駁回後，遂提起行政訴訟 ，經本院105年度訴字第1055號判決：「一、訴願決定及原 處分均撤銷。二、被告就原告民國104年9月25日之申請，應 依本判決意旨另為適法之處分。三、原告其餘之訴駁回。四 、訴訟費用由被告負擔。」被告不服，遂提起上訴，經最高 行政法院107年度判字第63號將原判決廢棄發回本院更為審 理。 貳、本件原告主張： 一、原處分既未依法經被告委員會本於維護人性尊嚴、弱勢權益 及促進文化多元發展之宗旨充分審議，而逕由被告機關業務 管理單位單方面作成駁回處分，顯屬違法之行政處分，應予 撤銷。 二、原處分認定原告申請之頻段，未經行政院核定開放核配云云 ，顯與行政院交通部所公布之中華民國無線電頻率分配表不 符，洵為違法之處分，應予撤銷並命為適法之處分： （一）頻率申請與分配與否，應依行政院指定機關公告之頻率分 配表定之。又依行政院交通部郵電司(下稱郵電司）公布 之最新「中華民國無線電頻率分配表」(103年11月版本)( 下稱最新頻率分配表），於前言中記載：「交通部前於96 年…修正之『中華民國無線電頻率分配表』使頻譜規劃分 配透明化，並作為無線電頻率申請與指配使用之依據。」 ，可知中華民國無線電頻率分配表係行政機關於辦理無線 電頻率申請及指配等依據，對不特定人民、一般事項所為 之抽象對外規範，顯見其絕非如被告及行政院所主張僅係 政策規劃之性質，實為依廣電法及電波監理辦法等規定制 訂之法規命令，被告及行政院自應依該分配表所載頻率使 用狀況等辦理申請及指配頻率等程序。 （二）查前揭最新頻率分配表中，已明載各波段電波之傳播特性 及用途，其中高頻（HF）部分（頻率範圍：3-30MHz）之 代表性用途，顯見高頻（HF）頻段業已開放指配及使用， 自可供原告申請，且事實上中央廣播電臺（下稱央廣）、 漢聲廣播電臺（下稱漢聲）分明有使用高頻（HF）頻段， 此亦為被告於訴訟中所不爭，益證原處分之違誤。 （三）再依上開郵電司最新頻率分配表第陸項，更詳載各個頻段 目前使用之狀況，高頻（HF)即頻率範圍為3-30MHz（或 3,000-30,000KHz），業已分別提供予廣播、航空、氣象 、固定或行動電信等業務使用，查原告申請之頻率皆落於 高頻(HF)之頻段，且其明載得為廣播業務使用，可知原告 申請之頻段業經郵電司公布且開放申請使用，則原告應可 申請被告指配上開頻率，惟被告詎以原告申請之頻段未經 行政院核定開放核配云云，而駁回原告之申請，顯見原處 分與郵電司公布之最新頻率分配表迥不相侔，亦違反行政 程序法第6條等規定，而有違背平等原則之違法。 （四）被告主張最新頻率分配表僅屬政策整體規劃性質，並非對 特定使用者開放指配，特定頻段是否開放仍須先經行政院 核定具體釋照規劃後，被告機關復依廣播電視法第10條第 3項、廣播事業設立許可辦法第4條第4項規定公告開放云 云，惟查：頻率分配表已於前言中明載：「交通部前於96 年…修正之『中華民國無線電頻率分配表』使頻譜規劃分 配透明化，並作為無線電頻率申請與指配使用之依據。」 等語，可知非僅為被告所謂之「政策整體規劃」，而係開 放予人民申請頻率及使用之依據。 （五）按交通部公布之最新頻率分配表，既屬我國頻率分配使用 之依據，則被告於最新頻率分配表公布後，即應迅即依法 辦理相關申請程序之規劃、建置，俾利人民申請並辦理後 續事宜，其怠於建置相關程序之行政怠惰責任，自與原告 法定權利無關，更不影響頻率分配表之法規命令性質。 三、原處分駁回原告之申請，將使高頻（HF）頻段受央廣、漢聲 壟斷，違反平等原則並嚴重侵害原告之言論自由： （一）原告係透過短波廣播使中國人民知悉中國共產黨暴力欺騙 的本質及對信仰的迫害，包含迫害法輪功學員、活摘器官 等真相，呼籲制止迫害，認清中國共產黨之真實面貌，避 免因資訊被封鎖而雄續受到中國共產黨之蒙蔽，是原告實 具有強烈人道關懷及公益性。惟自98年來，因我國對中國 政策改變，竟意圖減縮原告之播出頻道，甚至103年1月12 曰起完全停止接受原告之委託，導致原告之資訊無法再委 託央廣以短播播出，現被告亦斷然駁回原告之短播頻率之 指配申請，將使原告之言論內容無法利用高頻（HF）頻段 之無線電波傳遞，顯然係限制原告之通訊傳播自由，而嚴 重侵害原告之言論自由。 （二）被告駁回原告之申請，使央廣、漢聲繼續壟斷以高頻（HF ）頻段從事廣播業務之市場，造成原告等如欲使用該頻段 從事廣播業務者，不但須負擔高額代播費，甚至取決於國 家政策及電台政策而拒絕代播，此已扼止人民使用廣播行 使言論自由的權利，嚴重傷害傳播管道發表言論之自由， 顯然違反憲法第11條及大法官會議釋字第364號、第613號 解釋。 （三）查鈞院前於107年6月19日以院鴻月股107年度訴更一字第 1070005772號函命央廣提供：（1）使用高頻頻段興辦短 波廣播之法令依據、（2）申請許可之相關資料、（3）准 許使用高頻頻段辦理短波廣播等資料，惟央廣於回函中， 僅單純簡介其電台成立歷史或大事紀等「事實」，並無任 何其使用高頻頻段興辦短波廣播之「法令依據」，亦未提 出任何「申請許可」使用高頻頻段之申請資料。準此，如 何能獨占高頻頻段之使用？何來以差別待遇獨厚央廣之正 當基礎？ （四）次查，鈞院於107年6月19日另以院鴻月股107年度訴更一 字第1070005773號函詢漢聲：（1）該電台設立之法令依 據、（2）使用高頻頻段興辦短波廣播之法令依據、（3） 申請許可之相關資料、（4）准許使用高頻頻段辦理短波 廣播等資料。惟漢聲全未回答其電台設立之依據，亦未回 答其使用高頻頻段興辦短波廣播之法令依據，僅謂其係依 據國家通訊傳播委員會之無線廣播電視電臺設置使用管理 辦法申請，然其並未提出任何申請文件。是以，被告一再 主張高頻頻段尚未開放不能申請，則漢聲如何申請取得高 頻頻段使用權利？其申請程序為何？被告駁回原告之申請 ，卻放任漢聲無法律依據壟斷高頻頻段，顯有違平等原則 。 （五）綜上，被告身為廣播電視法及電波監理業務管理辦法之主 管機關，統籌管理我國無線電頻率，對於現正使用高頻短 波頻段之央廣及漢聲之合法依據及相關申請資料為何，從 未提出其所謂文獻資料為何或任何證據，亦無法就央廣及 漢聲「使用短波頻段之合法依據」為合理之說明一方面允 許央廣、漢聲使用高頻頻段，一方面卻限制人民申請使用 高頻頻段，無任何為差別待遇之正當基礎，原處分及訴願 決定顯然違反平等原則及侵害人民言論自由等權利，應予 撤銷。 （六）另被告空言主張高頻（HF）頻段因觸及國際事務而有更高 公共利益，且央廣及漢聲負有重要公共任務，縱有差別待 遇，亦無違平等原則或侵害言論自由云云，惟央廣及漢聲 縱有向國際及中國傳遞特定新聞及資訊之政策任務，亦絕 非得以壟斷國際廣播管道，限制人民向國際發表言論權利 之理由。 四、高頻（HF）頻段可利用天線之指向性，達成小功率、長距離 之通信效果，行政院所稱高頻（HF）頻段廣播必須使用高功 率發射機與天線云云顯非事實，且原告係使用低功率之發射 機和天線，並無電磁波強度問題，況廣播設備亦屬申請時一 併審查之範圍，行政院如就功率或電磁波強度有疑慮，自得 於審查時一併考量或命原告補正，迺行政院卻以短波電台有 電磁波疑慮等無關事實逕駁回原告之訴願，自無理由。 五、被告以原告未有廣播事業執照而非廣播事業，未有合法之廣 播電臺，尚難逕以電波監理辦法申請指配頻率云云，惟廣電 法並未規定申請人應取得「廣播事業執照」始得申請指配頻 率，故原處分顯然違反廣電法、電波監理辦法第24條第1項 等規定： （一）原處分以原告未依廣電法第10條規定之程序取得「廣播事 業執照」而非廣播事業，亦未有合法之廣播電臺，自不得 逕依電波監理辦法之規定申請被告指配頻率云云，然依原 告申請指配頻率所憑之電波監理辦法並無申請資格之限制 ，又依原處分所引之廣電法第10條規定，甚至綜觀廣電法 、廣電法施行細則、無線廣播電視電臺設置使用管理辦法 全文(下稱電臺設置辦法），均未見使用「廣播事業執照 」之字眼，故原處分所謂「廣播事業執照」究為何指，實 屬不明，而為不備理由之違法。再者，綜觀廣電法、廣電 法施行細則、電臺設置辦法等規定，事業係於取得「電臺 執照」及「廣播執照」始可「營運」，惟原處分卻以上開 規定所無之「廣播事業執照」限制、駁回原告於短播廣播 「營運之前」的「頻率申請」，顯然違反法律保留原則。 （二）原處分併以原告應先成立電臺，再申請指配頻率，而非逕 申請指配頻率為理由駁回原告之申請，顯與電臺設置辦法 第5條第1項、同法第7條第2項及電波監理辦法第24條第1 項等規定不符，益顯原處分係違法處分，應予撤銷並另為 適法之處分甚明。何況，假設未來短波頻率之營運者有所 謂廣播事業執照之資格限制，被告亦可使用附款等行政手 段，要求原告於一定期間取得一定資格後核准，然原處分 卻逕駁回原告之申請，顯然違反行政程序法第7條比例原 則等規定。 （三）退萬步言，被告並未依大法官會議釋字第364號及第613號 解釋意旨及通訊傳播法第10條等規定，建置申請高頻頻段 籌備許可之程序，原告並無管道可申請高頻頻段廣播籌設 許可，原告填具之頻率指配申請表已有申請許可之意，迺 被告竟主張原告應先申請籌設許可方得申請指配頻率云云 ，實無理由等情。 六、並聲明： （一）訴願決定及原處分均撤銷。 （二）被告對於原告104年9月25日希字第001號函申請頻率指配 等事件，應作成核准指配頻率之處分。 （三）歷審訴訟費用由被告負擔。 參、被告則以： 一、由最高行政法院106年度判字第63號判決發回意旨可知，本 案關鍵實在於原告是否有申請指配系爭頻率之請求權基礎存 在。若鈞院審理後認為原告依法根本不具此一請求權，即應 以判決駁回原告之訴。 二、原告申請系爭頻率所涉業務未經公告開放，不能為一般民營 廣播事業申請之標的，原告之請求權基礎不存在，被告機關 無從准許： （一）通訊傳播基本法第3條、交通部組織法第6條第6款及國家 通訊傳播委員會組織法第3條第6款規定，通訊傳播整體資 源之規劃、管理，係分別由交通部郵電司及被告機關負責 辦理。而交通部所公告之「中華民國無線電頻率分配表」 （下稱「分配表」）目的係依據各頻段之特性，「整體」 規劃其指定用途，並非對特定使用者之開放指配；且頻譜 資源稀有，係採限量核配，須經一定之公告開放程序始得 指配，上開分配表並未對「特定頻段」是否開放、如何開 放申請使用（包括申請資格、申請程序等事項）加以規範 ，自無法作為原告申請指配頻率之依據。 （二）本件原告雖主張分配表係依據廣電法及電波監理業務管理 辦法(下稱電波管理辦法）等規定制定之法規命令，而原 告申請之頻率已明載於該分配表上為廣播業務使用，並進 一步主張系爭頻段業經公布且開放申請，被告機關應依該 分配表辦理申請及指配頻率等程序云云。惟分配表之內容 僅記載各頻段之特性及用途等事項，如特定頻段嗣後開放 申請指配，被告機關於辦理頻率分配時應受相關用途之拘 束；除此之外，分配表並無其他對外之具體功能，顯然不 能逕以記載於該分配表上，即認定係屬已開放申請使用之 頻率。 （三）若如原告主張，一經記載於分配表即屬已開放申請，則以 頻率資源有限、不能人人有獎的特性，在無統一公告開放 申請時間的情形下，豈非僅能以「先搶先贏」的方式決定 頻率使用權之歸屬，其不合理性至為灼然。 三、中央廣播電臺及漢聲廣播電臺與原告申請設立之一般民營廣 播電臺性質迥不相同；縱有差別處理，也無違平等原則；亦 未侵害言論自由： （一）本件原告所申請指配之頻率，波長為10m至100m（短波） ，其頻率範圍是3MHz至30MHz，為ITU無線電頻率劃分高頻 （HF）頻段。而高頻（短波）於我國係供包含漁業、海巡 、航空、業餘等特定用途使用之專用通信範圍。至在短波 廣播用途方面，由於短波的穿透力強，可透過電離層反射 在地球上進行遠距離、廣面積的傳輸，且不易受到干擾， 故通常為國際傳播服務所用，且向來具有高度戰略價值。 甚且，由於該無線電波落地境外之應用，已涉國際及境外 事務，其利用尤須盱衡整體涉外情勢而為判斷。 （二）查本件原告所申請指配之頻率，波長為10m至100m（短波 ），其頻率範圍是3MHz至30MHz，為ITU無線電頻率劃分高 頻（HF）頻段。而高頻（短波）於我國係供包含漁業、海 巡、航空、業餘等特定用途使用之專用通信範圍。至在短 波廣播用途方面，由於短波的穿透力強，可透過電離層反 射在地球上進行遠距離、廣面積的傳輸，且不易受到干擾 ，故通常為國際傳播服務所用，且向來具有高度戰略價值 。是以，廣播短波頻率因可觸達的聽眾廣及全球，相較於 其他頻段自具有更高度之公共利益性質，且因涉及國際事 務，其利用尤須慮及國家整體政策（如外交、國防等）之 需求，故目前未開放人民申請指配使用系爭頻段，自屬合 法。 （三）以原告所舉之中央廣播電臺及漢聲廣播電臺使用高頻短波 廣播頻段皆負有重要的公共任務。現階段政府基於國家整 體政策，僅由肩負重要公共任務，具有整合國家整體意見 功能，亦非以追求營利為目標之中央廣播電臺及漢聲廣播 電臺從事短波廣播，未開放民營廣播電臺使用短波頻率進 行國際廣播，尚難謂已違反平等原則。 （四）又原告稱被告機關駁回原告之申請，將使中央廣播電臺、 漢聲廣播電臺繼續壟斷以高頻（HF）頻段從事廣播業務之 市場，扼止人民使用短波行使言論自由的權利云云。惟人 民言論自由固應予保障，但其內涵並非任何人即因此享有 得請求使用特定無線電頻率，或請求國家提供特定傳播工 具，向特定人傳遞言論之權利。 四、退萬步言，縱認系爭頻率已經開放，縱如原告所稱該頻段內 之頻率業經開放指配，由於我國目前對於頻譜資源之利用仍 採行業務經營執照與頻率指配「合一」之方式辦理，廣播電 臺頻率向來與經營執照一併釋出，尚無「單獨」指配頻率之 情形，此觀歷次廣播電臺開放申請公告、分配表即明。故在 現行法下，頻率之申請人須先按其所欲經營之業務類型，依 相關法規取得業務經營許可，方可申請指配頻率，而非如原 告所主張，將頻率之申請與經營業務切分，逕行「單獨」申 請指配頻率。 五、綜上所述，本案原告申請之系爭頻率所涉業務並未開放，不 能為一般民營廣播事業申請之標的；退萬步言，縱認系爭頻 率已經開放，原告未取得廣播事業之經營許可，亦未經被告 機關許可籌設廣播事業，逕行申請指配頻率於法無據，本案 原告申請指配系爭頻率之請求權基礎顯不存在，故原處分否 准原告申請並無違誤等語，資為抗辯。 六、並聲明： （一）駁回原告之訴。 （二）歷審訴訟費用由原告負擔。 肆、兩造不爭之事實及兩造爭點： 如事實概要欄所述之事實，業據提出國家通訊傳播委員會 107年2月9日通傳內容決字第10748003500號函（見本院卷第 75頁）、財團法人中央廣播電臺107年6月28日央廣程字第 1070000279號函函（見本院卷第131至137頁）、漢聲廣播電 臺臺北臺107年9月13日心戰四中字第1070000417號函（見本 院卷第151至153頁）、國家通訊傳播委員會104年12月10日 通傳綜規字第10400513430號函（見原審卷第28至29頁）、 行政院105年5月12日院臺訴字第1050162833號訴願決定書（ 見原審卷第30至37頁）、希望之聲國際傳播製作有限公司 104年9月25日希字001號函（見原審卷第60至65頁）、中央 廣播電臺網頁資料（見原審卷第70至72頁）、工業研究院 101年10月6日檢測服務報告（見原審卷第76至82頁）、行政 院97年10月23日院臺經字第0000000000A號函（見原審卷第 165頁）、行政院103年1月20日院臺科字第1020159058號函 （見原審卷第168頁）、行政院104年2月13日院臺經字第 0000000000B號函（見原審卷第169至173頁）等原處分卷、 訴願卷所附證物為證，其形式真正為兩造所不爭執，堪信為 真，兩造之爭點厥為： 一、原處分未經被告委員會審議，逕由被告機關業務管理單位作 成，有無違法？ 二、原告所申請之系爭頻率是否經行政院核定開放得以核配之頻 段？ 三、原處分否准原告之申請是否符合平等原則？是否限制原告言 論自由？ 伍、本院之判斷： 一、本件應適用之法條與法理： （一）通訊傳播基本法第3條規定：「為有效辦理通訊傳播之管 理事項，政府應設通訊傳播委員會，依法獨立行使職權。 國家通訊傳播整體資源之規劃及產業之輔導、獎勵，由行 政院所屬機關依法辦理之。」 （二）通訊傳播委員會組織法第2條規定：「自本會成立之日起 ，通訊傳播相關法規，包括電信法、廣播電視法、有線廣 播電視法及衛星廣播電視法，涉及本會職掌，其職權原屬 交通部、行政院新聞局、交通部電信總局者，主管機關均 變更為本會。其他法規涉及本會職掌者，亦同。」 （三）電信法第48條第1項規定：「無線電頻率、電功率、發射 方式及電臺識別呼號等有關電波監理業務，由交通部統籌 管理，非經核准，不得使用或變更；其管理辦法由交通部 訂定之。」 （四）電信法第5項第2款規定：「下列無線電頻率之核配，不適 用預算法第九十四條所定拍賣或招標之規定：……二、行 動通信網路、衛星通信網路、無線廣播電臺或無線電視電 臺等以特定無線電頻率之應用為基礎者，其經營許可執照 或特許執照依法核發時，不一併核配其網路即不能運作之 無線電頻率，及為改善上述通信網路區域性通信品質所須 增加之無線電頻率。」 （五）電信法第48條第1項授權訂定之電波監理業務管理辦法第2 條規定：「無線電頻率、電功率、發射方式及電臺識別呼 號等有關電波監理業務由國家通訊傳播委員會(以下簡稱 本會)統籌管理，非經核准不得使用或變更。」、第24條 第1項規定：「申請新設電臺者應填具附件四頻率指配申 請表，向本會申請指配頻率，經核准後應填具附件五電臺 設置申請表，再向本會申請核發架設許可證後始得設置。 」 （六）廣播電視法第4條第1項規定：「廣播、電視事業使用之電 波頻率，為國家所有，由交通部會同主管機關規劃支配。 」 （七）廣播電視法第10條第1項及第2項規定：「廣播、電視事業 應經主管機關許可，並發給廣播、電視執照，始得營運。 」、「廣播、電視事業之許可，主管機關得考量設立目的 、開放目標、市場情況、消費者權益及其他公共利益之需 要，採評審制、拍賣制、公開招標制或其他適當方式為之 。」 二、原處分雖未經被告委員會審議，但因原告課予義務訴訟本案 聲明為無理由，本院仍應駁回原告之起訴： （一）原告雖主張原處分既未依法經被告委員會充分審議，而逕 由被告機關業務管理單位單方面作成駁回處分，顯屬違法 ，應予撤銷云云。惟按行政訴訟法第二百六十條第三項明 定：「受發回或發交之高等行政法院，應以最高行政法院 所為廢棄理由之法律上判斷為其判決基礎」，是發回案件 在法律事實未改變的情況，下級審之各級高等行政法院針 對個案，要完全受上級審已表明法律意見之拘束，不得再 為任何相異之法律判斷。 （二）本件依最高行政法院107年度判字第63號判決發回要旨稱 「因本件為被上訴人合法提起之課予義務訴訟，原審即應 先實體審究課予義務訴訟本案聲明有無理由，並以被上訴 人所主張之請求權基礎於裁判時是否有效存在為斷，當課 予義務訴訟本案聲明有理由時，始得依情形分別適用行政 訴訟法第200條第3款或第4款規定之方式判決，併諭知將 其附屬聲明之訴願決定及原處分均撤銷，惟原審未先實體 審究被上訴人所提起之課予義務訴訟本案聲明有無理由， 僅以上訴人作成原處分之組織不合法為由，即逕行認定課 予義務訴訟為有理由，而依行政訴訟法第200條第4款規定 判決撤銷訴願決定及原處分，並判命上訴人就系爭申請， 應依原判決意旨另為適法之處分，且駁回被上訴人其餘之 訴，揆諸前開說明，容有將課予義務訴訟之本案聲明與附 屬聲明混淆或倒置之嫌，而有判決適用行政訴訟法第200 條第4款規定不當之違法。」，本院自應受其法律判斷之 拘束。而依本院實體審究結果，原告課予義務訴訟本案聲 明為無理由（詳後），原告所主張之請求權基礎於裁判時 並不存在，是原處分雖未經被告委員會審議，而由被告機 關業務管理單位作成，本院仍不得依原告課予義務訴訟之 附屬聲明，為「訴願決定及原處分均撤銷」之諭知，而應 駁回其起訴，原告主張尚不足採。 三、原告所申請之系爭頻率未經行政院核定開放，並非得以核配 之頻段： （一）原告雖主張郵電司公布之最新「中華民國無線電頻率分配 表」前言已記載係行政機關於辦理無線電頻率申請及指配 等依據，絕非僅係政策規劃之性質，前揭最新頻率分配表 中，已明載各波段電波之傳播特性及用途，事實上央廣、 漢聲分明有使用高頻（HF）頻段，前揭新頻率分配表第陸 項，更詳載高頻（HF)即頻率範圍為3-30MHz（或3,000-30 ,000KHz），業已分別提供予廣播、航空、氣象、固定或 行動電信等業務使用，被告應依法辦理相關申請程序之規 劃、建置，是被告怠於建置相關程序之行政怠惰責任，自 與原告法定權利無關，更不影響頻率分配表之法規命令性 質云云。 （二）惟依電信法第48條第1項、廣播電視法第4條第1項規定可 知，電波頻率，為國家所有，又依通訊傳播基本法第3條 、交通部組織法第6條第6款及國家通訊傳播委員會組織法 第3條第6款規定，通訊傳播整體資源之規劃、管理，係分 別由交通部郵電司及被告機關負責辦理。基於頻譜資源之 稀有性，且高頻短波頻率係提供國際廣播服務，涉國際及 境外事務，須衡量整體涉外情勢而為判斷，且高頻短波頻 率，需架設高功率發射機及天線，其電波強度為基地臺數 萬倍，需有大面積土地供塔站架設使用，為符合國際非游 離輻射防護委員會（ICNIRP）標準，需設有數十公尺安全 距離之基本要求，以避免塔站工作人員暴露於高功率電磁 波之下，故電臺塔站四周土地利用及民眾日常生活均可能 受到影響，將引發民眾多方顧慮，是開放短波頻率進行國 際廣播，尚須經多方為整體評估考量。行政院因而於104 年11月9日以院臺科字第1040060633號函復立法院，略以 審酌國際趨勢及我國民眾對塔站架設之疑慮，我國是否在 短期內開放民營電臺業者使用短波頻率進行國際廣播，尚 需審慎考量與評估等語。可知所稱「頻率已開放申請使用 」，乃指曾經行政院核定具體釋照規劃後，被告機關復依 廣電法第10條第3項、廣播事業設立許可辦法第4條第4項 規定，公告該次廣播事業開放申請之服務區域、執照張數 、許可方式及受理申請之起迄日等相關事項，始得為一般 民營廣播事業申請許可之標的。而系爭3-30MHz（或3, 000-30,000KHz）頻段並未經一定之公告開放程序，難謂 已對特定使用者開放指配。至交通部所公告之「分配表」 ，係依據各頻段之特性，整體規劃其指定用途，並未對特 定頻段「是否開放、如何開放申請使用（包括申請資格、 申請程序等事項）」加以規範，自無法作為原告申請指配 頻率之依據。蓋行為時電波管理辦法第5條第1項規定特定 頻段之指配，用途應依「分配表」辦理，分配表因而僅記 載各頻段之特性及用途，除此之外，分配表並無其他功能 ，即不能因3-30MHz（或3,000-30,00 0KHz）已記載於該 分配表上，即認定3-30MHz（或3,000 -30,000KHz）頻率 已開放民營廣播電臺申請使用。至中廣及漢聲使用高頻短 波廣播頻段，均係廣電法制定前，於政府遷臺前為延續配 合國家政策執行其國際宣傳等特種任務成立之廣播電臺， 其並非基於商業或市場之民營廣播電臺，不能因此而謂短 波頻率已實際上開放受理民營廣播電臺申請使用。原告主 張「是被告怠於建置相關程序之行政怠惰」云云，尚不足 採。又系爭頻率既未開放申請，原告縱有廣播事業之經營 許可，亦不得申請指配該頻率，則原告是否須取得廣播事 業之經營許可後方得申請，尚與本件結論無影響。 四、原處分否准原告之申請，並未違反平等原則，亦未限制原告 言論自由： （一）原告雖主張央廣及漢聲縱有向國際及中國傳遞特定新聞及 資訊之政策任務，亦絕非得以壟斷國際廣播管道，限制人 民向國際發表言論之權利，被告一方面允許央廣、漢聲使 用高頻頻段，一方面卻限制人民申請使用高頻頻段，無任 何為差別待遇之正當基礎，違反平等原則及侵害人民言論 自由云云。 （二）惟查中廣及漢聲均係廣電法制定前，於政府遷臺前為延續 國家政策、執行國際宣傳之特種任務成立之廣播電臺，其 使用高頻短波廣播頻段，並非基於商業或市場之考量，顯 與原告並非立於相同之經營基礎，中廣及漢聲自無壟斷市 場之可言，亦難謂被告否准原告之申請違反平等原則。且 無線電頻率既屬國家資源，政府基於整體資源之分配、國 際廣播之特殊性，未開放使用短波頻率廣播之釋照及指配 ，亦難謂係侵害人民之言論自由，原告主張尚不足採。 五、綜上，原處分並無違法，訴願決定予以維持，核無不合。原 告訴請撤銷，並請求被告應作成核准指配頻率之處分，均為 無理由，應予駁回。 六、兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐 一論述，併此敘明。 據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項 前段，判決如主文。 中　　華　　民　　國　　108　 年　　8　　 月　　1　　 日 臺北高等行政法院第六庭 審判長法 官　陳金圍 　 法 官 陳心弘 法 官 畢乃俊 一、上為正本係照原本作成。 二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表 明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判 決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。 三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴 訟法第241條之1第1項前段） 四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同 條第1項但書、第2項） ┌─────────┬────────────────┐ │得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 │ │代理人之情形 │ │ ├─────────┼────────────────┤ │㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資│ │ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨│ │ 為訴訟代理人　 │ 立學院公法學教授、副教授者。 │ │ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│ │ │ 理人具備會計師資格者。 │ │ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代│ │ │ 理人具備專利師資格或依法得為專│ │ │ 利代理人者。 │ ├─────────┼────────────────┤ │㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、│ │ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。│ │ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者│ │ ，亦得為上訴審訴│ 。 │ │ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或│ │ │ 依法得為專利代理人者。 │ │ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關│ │ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬│ │ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業│ │ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │ ├─────────┴────────────────┤ │是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴│ │人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明│ │文書影本及委任書。 │ └──────────────────────────┘ 中　　華　　民　　國　　108　 年　　8　　 月　　1　　 日 　　 　　　　　　　 　　 　 書記官 簡若芸