臺北高等行政法院判決 　　　　　　　　　　　　　　　　　 107年度訴更一字第64號 　　　　　　　　　　　　　　　　　　109年2月13日辯論終結 原　　　告　長春貨櫃儲運股份有限公司 代　表　人　陳致超（董事長） 訴訟代理人　王國傑　律師 複　代理人　許峻瑋　律師 被　　　告　公平交易委員會 代　表　人　黃美瑛（主任委員） 訴訟代理人　郭安琪 　　　　　　沈立委 　　　　　　孫綺君 上列當事人間公平交易法事件，原告不服被告中華民國105年4月 22日公處字第105034號處分書，提起行政訴訟，經最高行政法院 發回本院更審，本院判決如下： 主 文 原處分關於原告部分撤銷。 第一審及發回前上訴審訴訟費用由被告負擔。 　　事實及理由 壹、事實概要： 原告與如附表除編號10（為原告自身）所示之貨櫃儲運業者 （下稱貨櫃業者，總稱為原告等21業者）共同決定，自民國 103年7月間聯合恢復收取3噸以下CFS出口貨物裝卸搬運使用 機械費，每計費噸新臺幣（下同）55元（下稱CFS出口機械 使用費，其中就3噸以下部分稱系爭費用），並請中華民國 貨櫃儲運事業協會（下稱貨櫃儲運協會）以103年4月30日(1 03)櫃協宇字第029號函（下稱103年4月30日函）檢附所屬貨 櫃場會員將於103年7月恢復收取系爭費用之函文或公告，通 知輪船、船務代理、海運承攬運送業、託運人、報關、進出 口、汽車貨櫃貨運等相關公（協）會。被告接獲檢舉後調查 ，據以認定原告等21業者共同決定自103年7月間聯合恢復收 取系爭費用，為相互約束事業活動之行為，足以影響貨櫃集 散服務供需之市場功能，違反公平交易法（下稱公平法）第 15條第1項規定，以原處分命原告等21業者自處分書送達之 次日起，應立即停止共同決定收取系爭費用之違法行為，並 裁罰原告280萬元。原告不服，提起行政訴訟，經本院以105 年度訴字第951號判決（下稱原判決）駁回原告之訴，原告 不服，提起上訴，案經最高行政法院以107年度判字第304號 判決將原判決廢棄，發回本院更為審理。 貳、本件原告主張： 一、聲明：原處分關於原告部分撤銷。 二、陳述： （一）貨櫃儲運協會2 次理監事會議皆未討論本件CFS 出口機械 使用費收費議題，會後餐敘原告亦無與渠等就前開費用進 行合意。原告僅參與2次與基隆報關公會之協商，係因原 告員工與報關公會之理事熟識，為交誼聯繫感情而被推派 前往，與合意行為無關。發函予貨櫃儲運協會請求代為轉 發予其他公會，亦僅闡明及公告相關事項，並無拘束力， 原告實無與其他會員共同謀議等合意，不該當公平法之聯 合行為。 （二）3 噸以下出口貨物量多係以併櫃方式進出口，併櫃貨即涉 及多方貨主之利益，各貨主僅能依照船公司航線將貨物運 抵目的地後前往提領貨物，再行運送至其他地方。是以， 貨主對於3 噸以下或3 噸以上之出口貨物，需負擔之成本 自會有不同考量面向，而屬於不同之產品市場。是以，本 件產品市場應以3 噸以下CFS 出口貨物之貨櫃集散服務市 場為限，被告以「貨櫃集散服務全部收費項目」界定本件 產品市場，即有違誤。 （三）海運實務上，貨物出口之流程，係由貨主或托運人依貨物 運送之目的地及到港時間，委由海運承攬運送業者為其洽 定經營該航線之船舶運送業者，之後即依運送業者或海運 承攬運輸業者之指示，將貨物運送至指定之貨櫃場，進行 收貨、理貨、併貨及裝櫃等作業。故並非貨主先任意擇定 貨櫃場進行裝櫃後，再安排海運運送事宜；且無論是客運 或貨運，各貨主實際上均受航線規劃影響，並透過運送業 者或海運承攬運輸業者提供之報價（包含運費、貨物倉租 、吊櫃費、裝櫃費、貨櫃場作業費等等），決定選擇之運 送業者。是以，貨主主要考量者應係其貨物出口地、船舶 、航線、航行期間等因素，故相較於動輒數萬元之運費、 更換配合場站之成本及熟悉彼此作業磨合期之成本而言， 本件系爭費用僅為每CBM55 元之成本，對貨主而言並非考 慮是否選擇航線及櫃場之主要因素。且各運送業者各有配 合之櫃場，故實際上「選擇何家貨櫃場」實非貨主所能另 行選定，僅憑原告恢復收取系爭費用，應不至於影響貨主 出口航線航商之選擇，更無法造成貨櫃場業者間之競爭。 是以，被告未考慮航線等因素，即將地理市場界定為「全 國」，即有謬誤；其據部分業者之陳述，主張系爭費用之 收取導致南貨北運、北貨南運之情形，然上開陳述紀錄內 容是否正確，仍應透過交通部確實之統計資料比對為憑。 （四）原告等21業者收取系爭費用之行為，無達到足以影響市場 功能之程度：系爭費用佔貨主負擔與貨櫃有關所有費用之 比例極微小，故原告等21業者收取系爭費用之行為，實無 從達到足以影響市場功能之程度，不構成聯合行為對市場 競爭之侵害。再者，由於我國港口數量有限，且考量進出 口及國防安全，港口業務本質上無從為充分公平競爭，故 政府對於貨櫃集散業之經營有高度介入之管理與干預，係 藉由公告價格管制，業者必須經交通部核定後始得收取營 業費，以維持貨櫃集散業經營之穩定，是以，貨櫃集散業 之經營設計基本上就無從成立價格競爭之存在。準此，原 告等21業者收取系爭費用，係源於法律之規定。 （五）原告於83年即依據航業法第46條規定，陳報含CFS 出口機 械使用費之營業費率表予航政主管機關交通部備查。故原 告自83年備查起，即有權向貨主收取CFS 出口機械使用費 ，是原告為合理反應成本，參考原告子公司萬春國際股份 有限公司（下稱萬春公司）於臺中收取前開費用之成功經 驗，於103 年恢復收取系爭費用，係行使合法權利，與其 他公司如何定價、何時起收概無關連；而萬春公司收取前 開費用後，並無對其經營造成影響，故原告系爭費用收取 ，亦應認對出口廠商市場無重大影響，應屬「有意識之平 行行為」，或稱「價格跟隨行為」，與聯合行為合意之要 件並不相符，實非公平交易法下破壞市場競爭之聯合行為 。且系爭費用之價格係依上開83年備查之營業費率表，並 非原告任意決定，更非為牟取暴利與其他業者之合意，當 非被告所稱「價格聯合」之惡質卡特爾行為。 （六）原處分裁處原告罰鍰280 萬元，並未說明其裁量之基準何 在，亦未採取對人民損害最小之手段為之，有違比例原則 ：原處分並未調查對於貨主之影響程度，而收取系爭費用 並非新訂定之費用標準，對於交易秩序應無重大危害，且 原告經理陳百元於聚會場合中亦未積極促成聯合行為，何 以罰鍰金額高達280 萬元，居於21家業者第9 位。復以， 本件既應以3 噸以下市場為限，被告以原告全部之營業額 計算裁罰金額，既未扣除相關成本，又逕以營業額5 億作 為裁罰分級，均有未合。再者，臺中3 家（註：實為4 家 ，詳如下述）貨櫃業者率先收取CFS 出口機械使用費，其 中一家公司為萬春公司，而原告係該公司之母公司，對於 其經營模式、業務資訊及發展方向自知之甚詳，故原告吸 取由該公司所獲悉及取得之經驗，進而收取系爭費用，相 較於其他家貨櫃場，原告之犯意應屬極輕微。是以，被告 未依公平法對聯合行為違法情狀之認定確實斟酌，逕對原 告處以鉅額罰鍰，已危害原告之財產權，其未採取損害最 小之手段，且採取之方法所造成之損害亦與欲達成市場競 爭秩序之利益顯失均衡，違反比例原則等語。 參、被告則以： 一、聲明：駁回原告之訴。 二、陳述： （一）原告等21業者共同決議恢復收取系爭費用，於達成聯合行 為之「合意」後，繼續據以為「相互約束事業活動之行為 」，其性質核屬繼續性之聯合行為，而非單純違法狀態之 繼續，應適用修正後之公平法，且渠等聯合行為之內容係 屬核心限制價格之聯合行為。 （二）原處分考量交易相對人CFS出口貨物之需求及貨櫃集散站 業者供給服務替代性，將本案產品市場界定為「貨櫃集散 服務」、地理市場界定為「全國」： ⒈依公平交易委員會對於相關市場界定之處理原則（下稱市 場界定處理原則）第2點第2款、第3點第1項等規定，界定 產品市場時，應考量相關市場交易相對人之需求替代性為 主，故在界定本件產品市場，原處分主要審視貨主、海運 承攬運送業者及船舶運送業者等交易相對人為出口貨物需 求作業流程特性。實務上貨主有出口貨物需求，與船舶運 送業者或海運承攬運送業者簽約，將出口貨物送入船舶運 送業者或海運承攬運送業者指定之貨櫃集散站，再由貨櫃 集散站業者提供卸貨、點收、存倉、裝（併）櫃、拖車使 用、存放櫃場、檢櫃至貨物出站裝船等服務，並產生裝卸 搬運使用機械費、貨物倉租、裝櫃費、場內拖車使用費、 貨櫃裝卸費及貨櫃檢查費等不同項目之服務費用，分別由 貨主、船舶運送業者或海運承攬運送業者負擔。 ⒉貨櫃場業者所得收取前開各種服務費用係源自於早期交通 部曾召集產官學界研討訂定「內陸貨櫃集散站經營業營業 費彈性費率表」，並依據79年修正貨櫃集散站經營業管理 規則第19條及第20條規定，先由貨櫃協會報請交通部核定 後，各貨櫃場依上開費率表各費用項目基準價10%為上、 下限，再向各自所屬港務局（現為航港局）陳報各家營業 費率表。惟尊重市場自由競爭原則，各業者理應自行訂定 營業費率表，故102年1月30日航業法修正第46條規定，貨 櫃集散站經營業之營業費率表從「報請核定」改為「報請 備查」，並刪除以往營業費率表上、下限之限制，亦即從 102年2月起，各貨櫃場業者可視各自經營狀況，自由訂定 營業費率表報請航政機關備查。 ⒊系爭費用係出口貨物進倉使用堆高機搬運所生費用，亦為 貨櫃場業者所得收取費用項目之一，參照原告各自向交通 部航港局陳報備查營業費率表可知，各業者收取系爭費用 依貨主不同貨物重量訂有不同單價區間，而本件「3噸以 上」或「3噸以下」之爭論，僅係貨櫃集散站業者依據貨 主該次出口貨物重量收取不同金額服務費用之計費項目。 實務上之裝卸搬運服務費用究應依何等區間計費，係依當 次買方訂單上之出口貨物重量而定，當次出口時貨物一經 測定重量，即會依該重量落於各貨櫃場業者之相對應訂價 區間計費，而不會改以其他重量區間計費。但貨主之每次 出口貨物重量會隨該次需求內容而改變、並非固定，因此 貨主依實際出口貨物重量須支付之CFS出口機械使用費， 可能落於原告等貨櫃業者之任一訂價區間。但不論落於任 何區間，貨主自原告等貨櫃業者處所取得之裝卸搬運等服 務，在內容及性質上並無二致。 ⒋而貨主不可能將同一批出口貨物分別交由不同貨櫃集散站 經營業者個別提供「貨櫃裝卸費之貨櫃集散服務」、「裝 拆櫃費之貨櫃集散服務」、「裝卸搬運使用機械費之貨櫃 集散服務」等服務，各業者營業費率表上單一收費項目或 單一規格尚不能滿足貨主「同一批貨櫃貨務從進站至出口 之一站式貨櫃集散服務」，是原處分考量貨櫃集散服務特 性、貨主需求替代性及貨櫃場供給替代性等，爰將本件產 品市場界定為「貨櫃集散服務」。 ⒌何況，原處分主文所指聯合行為「合意內容之標的」與本 案「產品市場」係屬不同概念，不應加以混淆。公平法所 稱的「市場」，並非單純指一些具有相同特徵的產品或服 務之集合（例如單一收費項目之集合），而是指事業就其 所提供的產品或服務是否會對彼此的競爭產生限制所構成 之範圍。而聯合行為之行為人所合意之標的，往往僅是行 為人本身業務經營範疇內眾多收費項目中之一項或數項。 易言之，個別收費項目通常僅係其「整體服務」內容之一 環，而非全部，行為人亦非僅以此單一收費項目從事競爭 ，因此「合意內容之標的」與行為人業務經營範疇所處的 產品市場係屬不同概念，不應逕劃為等號。 ⒍原告等提供貨櫃集散服務同質性高而極具替代性，只要船 期安排符合貨主交貨期程，配合我國便捷陸路運輸，交易 相對人可以很容易地選擇或轉換至其他提供相同服務之貨 櫃集散站進行交易，並不受北、中、南部區域限制。換言 之，貨主縱使受「航線」及「各港口市場地位不同」因素 影響而將貨物南貨北運、北貨南送，或是中貨南北運，均 表示貨櫃場業者得於所在地區能接收到來自北部、中部及 南部之貨物，此亦與原告等貨櫃業者之出口報單資料所載 貨主名單，及財政部關務署所提供21家貨櫃場之交易相對 人資料均遍及北部、中部及南部相符，均可證明貨櫃場業 者在「全國」從事競爭；而主管機關對於原告等21業者經 營貨櫃集散站提供「貨櫃集散服務」並未訂有經營業務區 域之限制。 ⒎本件聯合行為之合意內容為價格，惟本件地理市場之界定 ，並非須具體比較聯合行為所造成之價格變動幅度與轉換 成本之高低，而是只要確認價格為貨主作成交易決定時考 量因素之一，且貨主在各區域貨櫃場業者間並無轉換之困 難，則不同區域貨櫃場業者間倘有不同之價格，貨主即有 轉換之可能性。事實上出口貨物交易費用項目眾多、成本 結構複雜，貨主須合計所有費用項目後，始依據整體議定 之最優惠價格選擇交易對象，其中任一費用項目均為貨主 之交易決定考量因素。再從另一角度而言，於其他費用或 成本未予變動之狀況下，單一費用變動自然會影響貨主之 交易決定。 　⒏多家貨櫃場業者表示單一貨櫃業者倘獨自調漲系爭費用， 　　　貨主可輕易轉與其他貨櫃場交易，亦有貨主表示若僅是各 　　　別或少數貨櫃場業者恢復系爭費用，曾經考慮轉換與船舶 　　　運送業者有合作且未收取該項費用之其他貨櫃場交易，只 　是原告等21業者一致於103 年4 月、5 月間公告擬恢復系 　　　爭費用，並於103 年7 月後北部、中部或南部地區之貨櫃 　　　場業者均一律恢復收取系爭費用，致貨主無法以轉換貨櫃 　　　場方式避免支付該費用等語。又考量海運作業實務特性， 　　　貨主必須提早洽定航線、安排船期及貨物進倉等事宜，故 　　　對於恢復收費等價格變動事項，須相當期間始能反映出轉 　　　換狀況。原告等21業者於102 年12月、103 年2 月間利用 餐敘機會達成聯合恢復收取系爭費用之合意、並於103 年 4月、5 月間對外公告擬恢復收取，至103 年7 月間北部 、中部及南部貨櫃業者一致恢復收取系爭費用，其時點僅 　　　相隔數月，導致貨主無法及時因應，已實質限制交易相對 人轉換交易對象。故不論本件產品市場是否限於3 噸以下 CFS出口貨物之貨櫃集散服務，原告等實施系爭聯合行為 均足以影響市場供需功能。至於原告主張應依航線界定地 　　　理市場，係將市場界定時可能參考之因素之一過度放大。 （三）原告等21業者聯合收取系爭費用之行為，足以影響市場供 需功能： ⒈原告等21業者利用貨櫃協會會後餐敘機會共同討論決議恢 復收取系爭費用，該「價格聯合行為」符合「質之標準」 。 ⒉徵諸「量」之標準來檢視影響市場供需功能之嚴重程度， 為能真實反映貨櫃集散站經營業者在所屬市場下之市場力 ，事業同時經營北部、中部或南部之貨櫃集散站業務應一 併計入，且原告等21業者共同決議於103年7月間一致恢復 收取系爭費用後，已是北部、中部、南部地區貨櫃場業者 均恢復收取系爭費用，亦即全國各地貨主使用貨櫃集散服 務均須負擔系爭費用。尤其對中部地區貨主而言，於系爭 聯合行為發生前，尚可選擇無須繳納系爭費用港口出口， 但於本案聯合行為發生後，全國均恢復收取系爭費用，致 貨主不論從哪一區域進行交易都必須繳納系爭費用。是原 處分分別以全國獲航政主管機關許可經營貨櫃集散站業務 事業家數、全國貨櫃集散站營業額及CFS出口運量為分母 ，以原告與其他被處分人家數、營業額及CFS運量總和為 分子計算市場占有率，分別達6成及8成以上，系爭「價格 聯合行為」以人力方式破壞市場自由競爭機制，確實足以 影響市場供需功能。 ⒊縱將本件產品市場界定為3噸以下CFS出口貨物之貨櫃集散 服務市場，因各貨櫃業者並無各別提供3噸以下、3噸以上 CFS總運量，及其實際收取3噸以下、3噸以上CFS出口機械 使用費總金額等數據，故並無相關數據可供分別計算案關 之市場占有率。 （四）至於本件罰鍰裁量，原處分業已依公平法第40條第1 項、 同法施行細則第36條規定，綜合考量原告等21業者於103 年7 月間共同恢復收取系爭費用，包含過去未收取3 噸以 上費用之業者，亦同時恢復收取3 噸以上CFS 出口貨物裝 卸搬運使用費，系爭聯合行為所影響者為「全國貨櫃集散 服務市場」，屬核心惡質卡特爾之價格聯合行為，其違法 動機、目的可責性高，且預期之不當利益高，渠等占全國 貨櫃集散服務市場之營業額及CFS 出口年運量8 成以上， 考量原告初次違法，且個別貨櫃集散站業者營業額及不法 利益仍有差異，並衡酌被告調查過程中是否坦承說明討論 恢復系爭費用之實際運作情形，復原告參與基隆報關公會 協商代收事宜，為積極促成聯合行為者等情，以各貨櫃業 者提供之103 年營業額、出口CFS 總運量，及實際收取CF S 出口機械使用費總金額，及原告104 年4 月10日、同年 9 月24日函覆提供之數據等資料為據，裁處原告1,300 萬 元罰鍰，並無裁罰濫用或逾越比例原則。另公平法施行細 則第36條審酌原告違法行為預期之不當利益乃一種危害之 概算，非如原告所主張應扣除3 噸以上CFS 費用之營運成 本及應以淨利計算，併予敘明等語，資為抗辯。 伍、本院之判斷： 一、按受發回或發交之高等行政法院，應以最高行政法院所為廢 棄理由之法律上判斷為其判決基礎，行政訴訟法第260 條第 3 項定有明文。本件為經最高行政法院發回更審之案件，本 院在此個案中，自應受發回判決所表示個案法律意見之拘束 ，並依其提示之法律意見，據以為解釋法律之指針。本件最 高行政法院107年度判字第268號判決業已指明：公平法所規 範之聯合行為，應包括事業間之「合意」與事業間「相互約 束事業活動之行為」在內，其裁罰基礎自非僅以事業之違法 聯合行為「合意」本身為斷，是事業間於達成聯合行為之「 合意」後，並基此「合意」繼續為「相互約束事業活動之行 為」者，其性質核屬繼續性之聯合行為，而非單純違法狀態 之繼續。故縱使於公平法修正前即實施繼續性之聯合行為， 苟其行為終了係在法律修正變更後，則該整體之繼續性聯合 行為應適用修正後公平法之規定。查原告等21業者利用貨櫃 儲運協會於102年12月10日及103年2月26日召開第13屆第6次 及第7次理監事聯席會議之會後餐敘，達成聯合恢復收取系 爭費用之合意，並約定同在103年4月底5月初為公告、且自1 03年7月初統一收取，繼續收取至被告於105年4月22日為原 處分止（詳如下述）。則原告等21業者於公平法修正前達成 達成恢復收取系爭費用之合意，於104年2月4日公平法修正 時，該聯合行為仍繼續中，故本件應適用修正後之公平法， 核先敘明。 二、次按為維護交易秩序與消費者利益，確保自由與公平競爭， 促進經濟之安定與繁榮，制定有公平法。104 年2 月4 日修 正公布之公平法第4 條規定：「本法所稱競爭，指2 以上事 業在市場上以較有利之價格、數量、品質、服務或其他條件 ，爭取交易機會之行為。」第5條規定：「本法所稱相關市 　　場，指事業就一定之商品或服務，從事競爭之區域或範圍。 　　」第14條規定：「（第1 項）本法所稱聯合行為，指具競爭 　　關係之同一產銷階段事業，以契約、協議或其他方式之合意 　　，共同決定商品或服務之價格、數量、技術、產品、設備、 　　交易對象、交易地區或其他相互約束事業活動之行為，而足 　　以影響生產、商品交易或服務供需之市場功能者。（第2 項 　　）前項所稱其他方式之合意，指契約、協議以外之意思聯絡 　　，不問有無法律拘束力，事實上可導致共同行為者。（第3 　　項）聯合行為之合意，得依市場狀況、商品或服務特性、成 　　本及利潤考量、事業行為之經濟合理性等相當依據之因素推 　　定之。（第4 項）第2 條第2 項之同業公會或其他團體藉章 　　程或會員大會、理、監事會議決議或其他方法所為約束事業 　　活動之行為，亦為本法之聯合行為。」第15條第1 項規定： 　　「事業不得為聯合行為。但有下列情形之一，而有益於整體 經濟與公共利益，經申請主管機關許可者，不在此限：…… 　　」第40條第1 項規定：「主管機關對於違反第9 條、第15條 　　、第19條及第20條規定之事業，得限期令停止、改正其行為 　　或採取必要更正措施，並得處新臺幣10萬元以上5 千萬元以 　　下罰鍰；屆期仍不停止、改正其行為或未採取必要更正措施 　　者，得繼續限期令停止、改正其行為或採取必要更正措施， 　　並按次處新臺幣20萬元以上1 億元以下罰鍰，至停止、改正 　　其行為或採取必要更正措施為止。」準此可知，凡處於同一 　　產銷階段之競爭事業彼此間有以契約、協議或其他方式，就 　　商品或服務之價格、數量、技術、產品、設備、交易對象、 　　交易地區或其他相互約束事業活動之行為，為共同決定之合 　　意，致影響生產、商品交易或服務供需之市場功能，即構成 　　公平法第14條所定之聯合行為。其要件有四：(一)聯合行為 之主體，須為二以上彼此具競爭關係之同一產銷階段事業。 所謂「具競爭關係之事業」，指事業所提供之商品或服務， 在功能、特性、用途及價格條件上，對需求者而言，屬於相 同價值，而具有高度之替代可能性，使需求者以選擇，因而 彼此在爭取需求者與之交易之過程中，形成競爭關係。(二) 聯合行為之基礎，為契約、協議或其他方式之合意。(三)聯 合行為合意之內容，為共同決定商品或服務之價格、數量、 技術、產品、設備、交易對象、交易地區或其他相互約束事 業活動之行為。(四)聯合行為之作用或效果，須足以影響生 產、商品交易或服務供需之市場功能者。所謂「足以影響生 產、商品交易或服務供需之市場功能者」，指參與聯合行為 　　之事業所形成之市場力量，由於其彼此限制競爭之結果，將 　　使其交相相對人之選擇可能性受到相當程度之減損，因而對 　　市場競爭有所損害而言。又既稱「足以」影響市場功能，解 釋上僅需事業所為之共同行為，在客觀上有影響市場供需功 能之危險為已足，非以市場供需功能實際受到影響為必要， 是聯合行為所要求之限制競爭效果的程度，僅具危險性即足 （最高行政法院107年判字第511號判決參照）。另聯合行為 中之一致性行為，常與寡占市場中有意識之平行行為（或稱 價格追隨行為）混淆，前者係因事業間在主觀上有採行特定 共識行為之合意，並基此合意而採行相同之共識行為，以致 外觀上存在一致之市場行為；後者係指事業彼此間並沒有主 觀意思聯絡，而源於客觀之市場結構，於市場上因一事業採 取行動後，其他事業亦隨之跟進，造成外觀上同一形式之行 為，因其與聯合行為在客觀上均有一致之市場行為。惟聯合 行為有主觀上之意思聯絡，以及基於合意而有一致之行為， 是其與有意識平行行為最大之區別所在（最高行政法院107 年判字第229號判決參照）。 三、復按「主管機關對於涉有違反本法規定，危害公共利益之情 事，得依檢舉或職權調查處理。」「主管機關依本法調查， 得依下列程序進行：一、通知當事人及關係人到場陳述意見 　　。二、通知當事人及關係人提出帳冊、文件及其他必要之資 　　料或證物。三、派員前往當事人及關係人之事務所、營業所 　　或其他場所為必要之調查。」「受調查者對於主管機關依第 　　一項規定所為之調查，無正當理由不得規避、妨礙或拒絕。 」公平法第26條、第27條第1 項第3 款、第3 項定有明定。 可知被告為處理有關公平法所定事宜，依照上開規定擁有調 查權，以正確掌握充分之事實，確保行政行為之合法性及公 　　益之實現。前開行政調查權係在確保特定行政目的之達成， 　　故調查之方法基本上不受限制，在運用上只要其證據方法具 　　有合法性及必要性，選擇如何之證據方法屬被告之裁量權限 　　，被告得應用盡可掌握之資料來源以判斷事實之存在或不存 　　在，亦即不違反法律之禁止規定，且合乎比例原則之證據方 　　法，被告均得裁量運用（最高行政法院87年判字第2793號判 　　決意旨參照）。本件被告接獲檢舉，為瞭解原告有無前述違 　　法行而為調查，合乎行政行為前需掌握正確事實之要求；而 　　被告調查時，派員前往有關團體或事業之事務所、營業所或 　　其他場所為必要之調查，並命其提出有關帳冊、文件等資料 　　或證物，揆諸前開規定及說明，自屬調查之必要方法。原告 　　主張被告以部分業者之陳述記錄（乙證17），認其收取系爭 　　費用將導致南貨北運或北貨南運之情形，其貨櫃集散服務遍 　　及全國云云，惟調查事實主體為行政法院，而非行政機關， 　　被告以其他業者未經具結之陳述作為證據，並無證據能力云 　　云，容有誤會，自不足採。另公平法有關產業、經濟、法律 　　等層面，事涉專業，被告委請專家學者提供法律意見之專家 　　意見書，自得為本院所參酌，原告主張其無證據能力云云， 　　亦無足採。 四、就原告等21業者合意收取系爭費用乙節： （一）經查，貨櫃儲運協會所屬會員原有22家，其中國成國際物 流股份有限公司（下稱國成公司）業於103年底停業，目 前所屬會員尚有營業者計21家（詳如附件所示）；早期交 通部曾召集產官學界研討訂定營業費率表，決議由貨櫃儲 運協會先陳報於交通部核准後，再由各貨櫃場依前開費率 （長榮儲運、中航物流、貿聯企業、臺陽儲運、中國貨櫃 、長春貨櫃、弘貿貨櫃、聯興通運及中央貨櫃等9家公司 ）收取。原告等21業者於102年12月10日及103年2月26日 ，在臺北市豪園飯店，召開第6、7次理監事聯席會議（除 貿聯企業公司2次均未參與；欣隆倉儲及中航物流公司僅 出席102年12月10日會議；友聯儲運、聯興通運及中央貨 櫃公司僅出席103年2月26日會議外，餘均有出席），渠等 利用開會及會後餐敘聚會進行意見溝通之時，討論恢復收 取系爭費用；嗣於103年4月底、5月初將恢復收取系爭費 用之函文、公告予貨櫃儲運協會，由該協會以103年4月30 日函，通知輪船、船務代理、海運承攬運送業、託運人、 報關、進出口及汽車貨櫃貨運等相關單位，表達「本倉儲 業者將自103年7月1日起恢復收取CFS出口機械使用費，並 檢附各貨櫃場恢復收取之函文或公告予該等公（協）會， 俾會員順利恢復收取等情，有臺北市進出口商業同業公會 等單位申請調查函、貨櫃儲運協會102年12月10日、103年 2月26日第6、7次理監事聯席會議紀錄、原告等業者公告 及函文、負責人陳述紀錄、營業費率表、貨櫃儲運協會10 3年4月30日函等件附於原處分卷可稽。衡諸原告等21業者 貨櫃儲運協會會員，均有經營貨櫃集散站業務，屬公平法 第2條第1款所稱「公司」，為該條所稱之事業。又原告等 業者因考量資訊系統建置、公告期間等前置作業所需時間 ，認為103年7月為較為可行的時間，因此形成共識並由貨 櫃儲運協會轉達其他會員知悉，此亦有貨櫃儲運協會代理 人（姓名、職稱詳如不可閱覽原處分卷內所載，見原處分 卷2第575至578頁）及多家貨櫃業者代理人陳述在案（詳 如下述）。其中長榮儲運、弘貿貨櫃、友聯儲運、高鳳物 流、新隆儲運、臺陽儲運、中國貨櫃、國成物流、臺北港 貨櫃、環球倉儲、長春貨櫃、聯興通運及中央貨櫃等13家 業者於103年7月1日恢復收取；中航物流及貿聯企業公司 於7月3日恢復收取；台基物流、中華貿易及亞太物流公司 則於7月7日恢復收取；原告為7月8日；大三鴻貨櫃公司為 7月10日；欣隆儲運公司為7月15日。至於收費方式，僅中 央貨櫃公司1家貨櫃場對系爭費用以每計費噸50元計收， 其餘20家業者則以每計費噸55元計收，此有貨櫃儲運協會 103年4月30日函檢附各貨櫃場恢復收取函文及公告等資料 附於原處分卷可稽。可知原告等21業者除有透過聚餐為訊 息交換意思聯絡之事實，亦具有外觀行為之一致性；是原 告等21業者係本件相關市場（詳如下述）之參與者，彼此 具有水平競爭關係，共同決定恢復收取系爭費用，堪以認 定。 （二）原告雖主張與其他貨櫃業者並無聯合行為之合意，其於10 3年7月間恢復收取系爭費用行為僅係價格跟隨行為，並非 聯合行為云云。惟查，東亞倉儲公司於102年12月10日及1 03年2月26日參加貨櫃儲運協會召開之第13屆第6、7次理 監事聯席會議，會後有參加餐敘，會議及餐敘時有討論恢 復收取系爭費用事宜，為該公司執行經理歐彥楷陳稱在卷 （見本院107年度訴更一字第54號案件之原處分卷3第1至5 頁）。另參諸多名貨櫃業者代理人陳稱：⒈友聯儲運公司 代理人蔡侑鋼陳稱：伊擔任董事長特助，本公司未派人出 席102年之理監事會議，伊有參加103年2月26日及同年5月 29日之理監事會議，第1次討論內容沒有印象，第2次會議 時有聽到要恢復收取系爭費用，本公司對此沒有意見等語 （見本院107年度訴更一字第42號案件之原處分卷3第1至5 頁）。⒉中華貿易公司代表人李瑞德陳稱：伊是公司董事 長，貨櫃儲運協會召開之理監事會，102、103年間伊去過 3次，許明榕每次都會去，再向伊報告，會議均有討論恢 復收取系爭費用，伊公司沒表示意見，亦未反對，因會議 決議要恢復收取，所以本公司配合將擬恢復收取前揭費用 之函文及公告提供協會請渠轉相關進出口、報關等公會等 語（見原處分卷1第304頁，本院107年度訴更一字第47號 案件之原處分卷3第1至4頁）。⒊高鳳物流公司代理人葉 敬德陳稱：伊擔任董事長特助，有於102年12月10日及103 年2月26日參加貨櫃儲運協會召開之第13屆第6、7次理監 事聯席會議，於103年2月26日會後有參加餐敘（見本院10 7年度訴更一字第46號案件之原處分卷3第1至5頁）。⒋弘 貿倉儲公司代理人郭廷聰陳稱：伊是公司副總經理，均有 參加貨櫃儲運協會102、103年之理監事會議，每次會議結 束用餐時，均有討論恢復收取系爭費用，最後形成於103 年7月初開始收取之共識（見本院107年度訴更一字第48號 案件之原處分卷3第1至5頁）。⒌台基物流公司代理人蔡 肇銘陳稱：伊是公司經理，公司均有派人參加貨櫃儲運協 會102、103年之理監事會議，會員於會後均有討論恢復收 取系爭費用，公司對此未表示意見，也沒有反對，因為恢 復收取對公司有幫助，故決定於103年7月7日開始恢復收 取等語（見本院107年度訴更一字第53號案件之原處分卷3 第1至5頁）。⒍原告公司代理人陳百元陳稱：伊是公司總 經理，在協會102年底及103年初的理監事會議中，各會員 提及由各會員於103年4月底、5月初轉寄將擬恢復通知之 函文寄給協會，以利協會代表各會員事業與報關公司、進 出口公會等相關業者溝通、說明，並於102年底及103年初 的理監事會議之後，大家提議於103年7月間開始收費等語 （見原處分卷3第1至5頁）。⒎亞太物流公司代理人姚秀 林陳稱：伊是公司副總經理，均有參加貨櫃儲運協會102 、103年之理監事會議，103年2月26日開會時，有會員表 示比照臺中地區會員恢復收取系爭費用，伊對費率結構不 清楚故未參與討論，然公司基於成本考慮，決定恢復收取 等語（見本院107年度訴更一字第65號案件之原處分卷3第 1至5頁）。⒏臺陽儲運公司代理人（以下編號7至11之代 理人姓名及職稱，詳參不可閱覽處分卷所載）陳稱：「… …因為市場競爭激烈，單一一家業者倘單獨調漲系爭費用 　　　，易使貨主與其他貨櫃場交易，故恢復收取系爭費用會面 臨很大的阻礙，個別業者很難單獨恢復收取，故最後各業 者才於協會召開之會議，利用大家聚會用餐時間，聊天恢 復收取CFS出口貨物裝卸搬運使用機械費。」等語（見原 處分卷1第332頁）。⒐中航物流公司代理人陳稱：「…… 不過有聽到長榮、長春、中國貨櫃等業者分享其透過臺中 報關行恢復收取之經驗。本公司決定恢復收取前揭費用係 於103年1月時……開始研究恢復收取，惟因同業競爭關係 ，不敢貿然收取……」等語（見同上卷第465頁）。⒑中 國貨櫃公司代理人陳稱：「原告及長春公司（就萬海公司 收費情形）分享於臺中恢復收取之經驗。」等語（見同上 卷第442頁）。⒒環球倉儲公司代理人陳稱：「……CFS出 口機械使用費在多次會議私下都有聊到（例如102年12月1 0日及103年2月26日協會召開之會議）……」等語（見同 上卷第308頁）。⒓臺北港貨櫃公司代理人陳稱：「103年 2月26日之理監事會後餐敘時會員有討論到希望北部地區 能比照臺中恢復收取機械使用費……至於為何各貨櫃場均 訂於103年7月間恢收取，因考量資訊系統建置、公告期間 等前置作業所需時間，部分會員公司（包括中華、長榮、 中航、東亞等事項）討論後認為103年7月為較為可行的時 間，希望由協會代為轉達其他會員恢復收取之訊息，協會 僅化為轉達前開訊息。」等語（見同上卷第425、426頁） 。可知原告等貨櫃業者確在前揭會議或會後餐敘聚時，達 成恢復收取系爭費用之合意，嗣原告果然於103年7月1日 如期收取系爭費用，揆諸前揭規定及說明，難謂無聯合行 為之合意。 （三）又查，CFS出口機械使用費源於早期交通部曾召集產官學 界研討訂定營業費率表，該費率表包含各項貨櫃集散站業 者經營所得收取之營業費用項目，並依照79年修正之貨櫃 集散站經營業管理規則第19條、第20條規定，先由貨櫃儲 運協會報請交通部核准後，各貨櫃場依上開費率表各費用 項目基準價10%為上下限，再向各自所屬港務局（現為航 港局）陳報各家營業費率表。而航業法嗣於102年1月30日 　　　航業法第46條修正，規定貨櫃集散站經營業之營業費率表 　　　僅須報請航政機關備查即可，其修法理由係為尊重市場競 　　　爭機制，應由各貨櫃集散站業者自行訂定營業費率表，是 　　　航政主管機關對於各貨櫃集散站經營業營業費率表之管制 　　　由核定制改為備查制（見本院卷1第229至232頁）。而依 交通部於83年7月13日核定前開營業費率表，各貨櫃場業 者收取CFS出口機械使用費，尚有「每件重量3噸以下者」 　　　、「每件重量3噸以上未滿5噸者」、「每件重量5噸以上 　　　未滿7噸者」、「每件重量7噸以上未滿10噸者」、「每件 　　　重量10噸以上未滿20噸者」、「每件重量20噸以上未滿30 　　　噸者」及「重量30噸以上，費用另行協議」等7大類（見 　　　本院卷1第233頁之營業費率表）。各業者向交通部陳報各 　　　自營業費率表，其中多數貨櫃場業者如長榮儲運、弘貿貨 　　　櫃、國成物流、中國貨櫃、亞太物流、東亞倉儲、聯興通 　　　運等公司，係以上揭營業費率表中各計費級距基準價之上 　　　限金額向交通部航港局陳報系爭費用費率，少部分業者所 　　　陳報營業費率表中系爭費用費率則略有差異（見本院卷1 　　　第234至275頁之營業費率表）。可知CFS出口機械使用費 　　　雖經主管機關核定，然僅係收取之上限，只要不超過上限 　　　，各貨櫃業者可自行決定收費價格，是經核定之營業費率 　　　表並不當然等同於業者實際收取之費用，業者仍可自行決 　　　定是否收取（如本件各業者多年來未收取系爭費用）。若 　　　業者認為有恢復收取之需求，自可在該上限費用之下，個 　　　別且自行恢復收取，是原告等貨櫃業者「恢復收費」固非 　　　違法，但「聯合恢復收費」，縱使未彼此約束所收金額為 　　　上限之55元，仍有違公平法第14條之規範意旨。從而，訴 　　　外人中央貨櫃公司雖僅收取系爭費用50元（見本院卷1第2 70、271頁之營業費率表），未達系爭費用之核准上限， 尚無礙於本件聯合行為之成立。蓋系爭費用是3噸以下出 口貨物進倉使用堆高機搬運所產生之費用，屬於業者提供 貨櫃集散站出口倉庫業務時所收取服務費之一部分，倘若 「個別決定」恢復收取系爭費用，業者因成本不一，且考 量營運策略，實際收費價格雖然會在主管機關所核定價格 上限之下，但未必相同，其開始恢復收費之始點亦可能不 同。貨主在船期得宜之前提下，會選擇同航線出口成本較 低之船公司或海運承攬業者，若船公司指定之貨櫃場漲價 而影響出口成本，當然也會影響貨主對船公司、海運承攬 業者或貨櫃場之選擇，以維持市場價格機制。然原告等21 業者合意恢復收取系爭費用，聯合將原先不收費調漲至費 率表之價格，等同於聯合決定實際交易價格之範圍，縱使 所聯合收取之價格只是反映成本，亦難謂與公平法第14條 之規定無違。換言之，原告因市場景氣不佳而調價，應透 過「個別漲價」解決，不得「聯合」反映成本而破壞市場 競爭，是主管機關核定費率及相關航業法規，均非公平法 之特別法，不能阻卻聯合行為之違法。況且，航港局於10 2年12月10日起至103年7月之聯合行為形成期間發函各業 者，另於103年9月18日召開研商CFS出口機械使用費收取 相關事宜會議等（見本院卷1第98頁），並未介入、指導 或協商貨櫃場可否恢復收取系爭費用，亦未授意貨櫃業者 聯合恢復收取，僅係對系爭聯合行為產生恢復收費之結果 　　　，基於產業主管機關出面協調，或對下游業者說明原告等 　　　業者收取系爭費用是否有重複收費等疑義，或討論原告營 　　　業費率表是否遵循航業法規定之備查程序問題。是航港局 　　　僅涉及其主管業務之收費問題，無關聯合行為之合法與否 　　　，航港局且非公平法之主管機關，其就其主管業務所為前 　　　揭協調說明，自與聯合行為之處理無涉，不能因航港局有 　　　發函、處理即認其聯合行為合法。何況依航港局函請貨櫃 　　　儲運協會轉知所屬會員之103年5月26日函內容可知，航港 局除事後提醒業者應遵循航業法之報備程序外，亦認為貨 櫃儲運協會行為有違反公平法之虞，自不能因航港局備查 費率表、或事後協調貨櫃儲運協會及報關公會會員，即謂 本件依貨櫃場之產業特性不構成聯合行為。原告主張系爭 費用本為航港局核定貨櫃業者得收取之費用，其恢復收取 系爭費用，並非新增費用，對於市場競爭、貨櫃集散服務 供需市場並無影響云云，委無足採。 （四）綜上，原告等21業者為彼此具競爭關係之事業，屬於公平 法第14條所定聯合行為之主體；其等以協議之合意方式， 共同決定收取原已停徵之系爭費用，以相互約束事業活動 ，堪以認定。 五、有關本件市場界定部分： （一）按公平法為維護市場之自由及公平競爭秩序，使市場上競 爭發揮其淘汱、激勵及制衡之機能，以促進經濟之發展， 因而對破壞或扭曲市場競爭機能之限制競爭行為及不公平 競爭行為均加以規範。其中就限制競爭行為之規範，包括 獨占、結合、垂直限制競爭行為、聯合行為等，著重在行 為對相關市場上之競爭會產生減損、阻礙或排擠之效果。 因此相關市場界定之問題，為限制競爭行為規範適用上之 前提及基本核心問題。而事業之聯合行為以足以影響市場 　　　功能者為限，始為公平法所稱並禁止之聯合行為，此觀諸 　　　前揭公平法第14條第1 項規定即明，至於如何確定事業行 　　　為足以影響市場功能，則涉及市場範圍之界定。現行公平 　　　法對於聯合行為所稱「足以影響市場功能」，其「市場」 　　　究何所指及應如何界定雖無規定，惟同法第5 條規定：「 　　　本法所稱相關市場，指事業就一定之商品或服務，從事競 　　　爭之區域或範圍。」又被告為為使相關市場界定標準更臻 明確，以利案件審議與事業遵循，於104年3月6日發布「 公平交易委員會對於相關市場界定之處理原則」（下稱市 場界定處理原則），其第3點規定：「需求替代為本會界 定相關市場主要審酌之事項，本會並得視商品或服務特性 考量供給替代。本會從產品市場及地理市場二面向界定相 關市場範圍；另得視具體個案，衡量時間因素對於相關市 場範圍之影響。」其中產品市場是指在功能、特性、用途 　　　或價格條件上，具有高度需求或供給替代性之商品或服務 　　　所構成之範圍。而地理市場是指事業提供之特定商品或服 　　　務，交易相對人可以很容易地選擇或轉換其他交易對象之 　　　區域範圍（該處理原則第2點第4、5項參照）。至於需求 　　　替代，是指事業調整特定商品價格或服務報酬時，交易相 　　　對人能夠轉換至其他商品或服務，以取代該特定商品或服 　　　務之情形。供給替代則是指事業調整特定商品價格或服務 　報酬時，競爭者或潛在競爭者能夠提供其他具替代性之商 　品或服務，以取代該特定商品或服務之情形（同原則第2 　點第2、3項參照）。經核與公平法之立法意旨無違，自得 　為被告受理案件為市場界定時之判斷原則。可知，聯合行 　　　為相關市場係指事業提供商品或服務並從事競爭之範圍， 　　　可從產品市場及地理市場二方面加以判斷。 （二）就本件產品市場而言： ⒈按所謂「產品市場」，係指在功能、特性、用途或價格條 件上，具有高度需求或供給替代性之商品或服務所構成之 範圍，已如前述。又市場界定處理原則第4點規定：「本 會依前點就案關商品或服務之需求替代、供給替代進行界 定產品市場時，得考量下列因素：(一)產品價格變化。( 二)產品特性及其用途。(三)產品間曾經出現替代關係之 情形。(四)交易相對人在不同產品間之轉換成本大小。( 五)產品價格調整時，交易相對人因價格變化而移轉購買 之程度。(六)交易相對人及競爭事業對於產品間替代關係 之看法。(七)相關法規或行政規則之規定。(八)其他與產 品市場界定相關之事證。」 ⒉查原告等21業者均係經營貨櫃集散站之業者，其等經營貨 櫃集散站業務，應具備有關文書，申請航政機關核轉主管 機關許可及核發許可證，並向海關登記後，始得營業（航 業法第44條參照），而貨櫃集散站業務為貨櫃貨物之儲存 、裝櫃、拆櫃、裝車、卸車及貨櫃貨物之集中、分散，並 得兼營進口、出口、轉口與保稅倉庫及其他經主管機關核 准與貨櫃集散站有關之業務（貨櫃集散站經營業管理規則 第2條參照），與一般物流倉儲業所提供之單純倉儲服務 不同。又因貨櫃集散站業者，其營業費率之訂定及變更， 均應報請航政機關備查（航業法第46條、第58條參照）； 且因經航港局登記之貨櫃集散站業者，係採自主管理之方 式，即由該等業者所裝載之貨櫃得直接裝船出口，此與未 經航港局登記之業者，其裝載之貨櫃須先經海關查驗後始 得裝船出口，亦屬有別。顯見經航港局登記之貨櫃集散站 業者與未經航港局登記之貨櫃集散站業者或一般物流倉儲 業者間，其等所提供之服務特性不同；且衡諸常情，該特 性差異勢將大幅增加交易相對人在不同服務間之轉換成本 ，經航港局登記之貨櫃集散站業者縱恢復收取系爭費用， 交易相對人因而移轉購買之程度不高。易言之，經航港局 登記之貨櫃集散站業者與未經航港局登記之貨櫃集散站業 者或一般物流倉儲業者所提供之服務，在功能、特性及價 格條件上，欠缺高度需求替代性，難認屬相同之「產品市 場」。是原判決以自原告之交易相對人（即貨主、船舶運 送業及海運承攬運送業）而言，海運貨櫃貨物出口之需求 ，與一般物流倉儲業所提供之倉儲服務不同，本件應以「 合法（登記）貨櫃集散服務」為服務市場，不包括「倉儲 服務」，而依航港局所提供之資料可知其所登記經管之貨 櫃集散站有41站，共31家業者（見本院卷1第100至102頁 ），先予敘明。 ⒊就貨主之需求替代面審酌： 　　⑴按「替代性」為市場範圍界定之核心，其中「需求替代性 　　　」更為界定市場時之首要、必須考量因素。需求替代是指 　　　事業調高特定商品價格或服務報酬時，需求者（或消費者 　　　）能夠而且願意轉換至其他產品，以取代該特定產品之情 　　　形。從競爭法角度而言，需求替代是對事業所提供之特定 　　　產品具有最直接、有效之約制力量，所以產品間是否具有 　　　需求替代關係，須從產品價格上漲後需求者的反應來觀察 　　　，可能參酌之項目包括：產品品質、產品最終使用目的、 　　　消費者（使用者）主觀感覺、產品價格相似性與交互影響 　　　程度、產品一般交易習慣等。依被告訂定之前揭市場界定 　　　處理原則第2點第2款、第3點第1項規定，在界定產品市場 　　　時，應考量相關市場交易相對人之需求替代性為主。 　　⑵準此，本件於界定產品市場時，主要應審視原告之交易相 對人，即貨主、海運承攬運送業者及船舶運送業者等之出 　　　口貨物需求及作業流程特性。原告及其他業者共同決定恢 復收取之系爭費用，交易相對人為出口貨物須負擔出口貨 物進倉使用堆高機搬運所生費用，係屬貨櫃集散站出口倉 庫業務之一環（見本院卷1第96頁之櫃場出口機械使用收 費動作示意圖）。一般而言，當貨主有出口貨物需求時， 通常是貨主與船舶運送業者或海運承攬運送業者簽約，將 貨物送入船舶運送業者或海運承攬運送業者指定之貨櫃， 由貨櫃集散站業者提供卸貨、點收、存倉、裝（併）櫃、 拖車使用、存放櫃場、檢櫃至貨物出站裝船等服務，並產 　　　生裝卸搬運使用機械費、貨物倉租、裝櫃費、場內拖車使 　　　用費、貨櫃裝卸費及貨櫃檢查費等費用，該等費用分別由 　　　貨主、船舶運送業者或海運承攬運送業者負擔（見本院卷 　　　1第95頁之CFS貨物出口作業流程與營業費關係示意圖）。 　　　進一步觀察實務情形，「3噸以上」或「3噸以下」CFS出 　　　口機械使用費，對交易相對人而言，僅為滿足該次出口貨 　　　物需求使用貨櫃集散服務中眾多費用之一。貨主、船舶運 　　　送業者及海運承攬運送業者實際上均透過貨櫃集散站經營 　　　業者提供之「整體貨櫃集散服務」來滿足其貨櫃貨物進出 　　　口之需求。申言之，若有以外銷為主或出口多樣性產品之 　　　貨主，不僅出口商品種類眾多、出口次數頻繁，且每次出 　　　口之買方、出口商品類別、出口量、地點，乃至於貨物交 　　　期均有所不同，貨主透過貨櫃集散站經營業者提供之「整 　　　體貨櫃集散服務」滿足其每次不同重量貨櫃貨物出口之需 　　　求，實務上難以出現交易相對人將同一批出口貨物分別交 　　　由不同之貨櫃集散站經營業者，個別提供單項或部分「貨 　　　櫃裝卸費之貨櫃集散服務」、「裝拆櫃費之貨櫃集散服務 　　　」、「裝卸搬運使用機械費之貨櫃集散服務」等服務之情 　　　形，顯然各業者營業費率表上單一收費項目或單一規格尚 　　　不能滿足貨主貨櫃貨物出口需求，所以本件產品市場不宜 　　　再進一步界定成「不同收費項目及不同計費噸數之貨櫃集 　　　散服務」市場。蓋貨主真正需求者，在於該批貨櫃貨物進 　　　站至出口之一站式貨櫃集散服務，貨主交易成本應視交易 　　　實況合計各項費用項目後加以評估，尚無法僅以3噸以上 　　　或3噸以下出口貨物單項表定系爭費用衡量比較，故在出 　　　口貨物作業流程產生眾多費用中，若僅以3噸以下或3噸以 　　　上貨物細分本案產品市場，將無法真實反映本件21家貨櫃 　　　集散站經營業者係以貨物進站到裝船出口之「整體貨櫃集 　　　散服務」彼此競爭之事實。再以出口作業流程觀察，貨主 　　　出口貨物重量乃視每次訂單需求而定，費用究應如何計費 　　　，係依當次買方訂單上之出口貨物重量計算，當次出口時 　　　貨物一經測定重量，即會依該重量落於各貨櫃場業者之相 　　　對應訂價區間計費，不會改以其他重量區間計費。因此貨 　　　主有可能支付各種噸數相對應之系爭費用，以滿足其「整 　　　體貨櫃集散服務」需求。 ⒋就原告等貨櫃業者之服務內容及供給替代面審酌： 　　⑴依被告所訂「市場界定處理原則」第2點第3款規定：「 　　　供給替代：指事業調整特定商品價格或服務報酬時，競爭 　　　者或潛在競爭者能夠提供其他具替代性之商品或服務，以 　　　取代該特定商品或服務之情形。」只要供給者在無須支付 　　　高額額外成本和負擔高風險下，能在短時間內調整其生產 　　　設備轉而生產該產品，就可能因此構成事業彼此競爭的限 　　　制。以紙業為例，從需求者角度而言，以高級紙出版的藝 　　　術書籍不可能以書寫用紙替代印刷；然以供給者角度而言 　　　，事實上造紙廠商隨時可以在短期內調整生產線，且調整 　　　成本小到可被忽略，同時生產供應書寫用紙到藝術書籍高 　　　級用紙等不同品質的紙張。若沒有配售上的困難，造紙業 　　　者有足夠前置作業期間調整生產計劃，以爭取不同紙張品 　　　質的訂單，是造紙廠雖製造供應不同品質或用途之紙張， 　　　但各紙張品項間無庸界定為不同的市場。 　　⑵依航業法第44條規定，經營貨櫃集散站業務，應具備有關 　　　文書，申請航政機關核轉主管機關許可及核發許可證，並 　　　向海關登記後，始得營業。又依貨櫃集散站經營業管理規 　　　則第2條規定，貨櫃集散站業務為貨櫃貨物之儲存、裝櫃 　　　、拆櫃、裝車、卸車及貨櫃貨物之集中、分散，並得兼營 　　　進口、出口、轉口與保稅倉庫，及其他經主管機關核准與 　　　貨櫃集散站有關之業務，與一般物流倉儲業所提供者為單 　　　純倉儲之服務不同。查原告等21業者均為獲得許可而經營 之貨櫃集散站業者，渠等依據貨櫃集散站經營業管理規則 第2 條規定，經營貨櫃貨物之儲存、裝櫃、拆櫃、裝車、 卸車及貨櫃貨物之集中、分散等業務，並得兼營進口、出 　　　口、轉口與保稅倉庫及其他經主管機關核准與貨櫃集散站 　　　有關之業務等（見本院卷1第97至99頁）。原告等21業者 依其等營業費率表可收取之費用，包括貨櫃裝卸費、裝拆 櫃費、裝卸搬運使用機械費、海關標售貨物出倉裝車費、 驗關吊櫃費、場內拖車使用費、貨物倉租、貨櫃場租、冷 凍貨櫃供電費費、洗櫃費、過磅費、貨櫃檢查費等12大項 ，分別由貨主或船舶運送業者負擔。又按堆高機依荷重能 力有2.5、3、4、5、6、8、10、12、16到23噸，甚至有10 噸到45噸等不同噸數，荷重能力愈高之堆高機，可裝卸搬 運之貨物重量愈高（例如10噸荷重能力之堆高機可裝卸搬 運10噸以下任何重量之貨物），貨櫃場業者得選擇購置使 用荷重能力較高之堆高機，裝卸搬運重量相當或重量較輕 之出口貨物。本件各貨櫃業者經營貨櫃集散站業務，藉由 不同荷重能力之堆高機完成進出口貨物裝卸搬運服務，除 可依照各自營業費率表及出口貨物噸數計收系爭費用外， 亦可視合作關係、運量大小經雙方議價後向貨主收取系爭 費用。惟不論何者，均僅是各貨櫃業者依貨主出口貨物噸 數或經營狀況所為之區別訂價行為，並非其服務內容本質 有所不同，何況有多家業者表示此次恢復收取系爭費用， 乃不分噸數均收取每計費噸55元。若本件進一步依照各貨 櫃場業者營業費率表所載費用項目細分市場，將形成每一 收費項目或每一種規格切割為不同產品市場之不合理結果 。 ⒌再者，聯合行為「合意內容之標的」與「產品市場」係屬 不同概念，不應混淆。公平法所稱之「市場」，並非單純 指一些具有相同特徵的產品或服務之集合（例如單一收費 項目之集合），而是指事業就其所提供之產品或服務，是 否會對彼此的競爭產生限制所構成之範圍。至聯合行為所 合意之標的，往往僅是行為人本身業務經營範疇內眾多收 費項目中之一項或數項。易言之，個別收費項目通常僅係 其「整體服務」內容之一環，而非全部，行為人亦非僅以 此單一收費項目從事競爭，因此合意內容之標的與行為人 業務經營範疇所處的產品市場係屬不同概念，不應逕劃為 等號。再者，對貨主而言，其與船舶運送業者或海運承攬 運送業業者簽約後，將出口貨物送入指定貨櫃集散站，該 批出口貨物由同一貨櫃場業者提供卸貨、點收、存倉、裝 （併）櫃、拖車使用、存放櫃場、檢櫃至貨物出站裝船等 服務，貨主真正尋求的是貨物從進站乃至於裝船出口之整 體服務，出口作業流程中產生諸如CFS出口機械使用費、 貨物倉租、裝櫃費、場內拖車使用費、貨櫃裝卸費及貨櫃 檢查費等費用。其中CFS出口機械使用費又依貨物噸數區 分收費，然3噸以下與3噸以上出口貨物從進入貨櫃場卸貨 　　　，乃至於裝船出口之作業流程並無不同，各項費用項目均 　　　係為滿足貨主不同重量出口貨物集散服務需求，是原處分 　　　界定為「貨櫃集散服務」，而非細分至3噸以下CFS出口貨 　　　物之貨櫃集散服務市場，尚無違誤。被告委託研究之學者 　　　劉姿汝、王銘勇、楊宏暉3位教授亦同此意見（見本院卷1 　　　第334至403頁之法律意見書），原告此部分主張，委無足 　　　採。 （三）就本件地理市場而言： ⒈按所謂「地理市場」，係指事業提供之特定商品或服務， 交易相對人可以很容易地選擇或轉換其他交易對象之區域 範圍，已如前述。又依「市場界定處理原則」第5 點規定 ：「本會依第3 點就案關商品或服務之需求替代、供給替 代進行界定地理市場時，得考量下列因素：(一)不同區域 間產品價格變化及運輸成本大小。(二)產品特性及其用途 。(三)交易相對人在不同區域購買產品之交易成本大小。 (四)交易相對人對產品獲取之便利性。(五)交易相對人在 　　　產品價格調整時，選擇至不同區域購買之情況。(六)交易 　　　相對人及競爭事業對於產品區域間替代關係之看法。(七) 　　　相關法規或行政規則之規定。(八)其他與地理市場界定相 　　　關之事證。」 ⒉被告對於本件地理市場應界定為全國，提出以下論理及相 關事證： ⑴查臺灣具有四面環海、地型狹小、陸路運輸交通便捷，實 務上出口貨物利用貨櫃運輸，不論北上基隆、南下高雄均 　　　屬便利，並形成貨櫃南北轉運之普遍現象，此由原告非僅 　　　提供區域內貨主、海運承攬業者或船舶運送業者貨櫃集散 　　　服務，其提供貨櫃集散服務之交易相對人，並不限於其經 　　　營據點所在地或其相鄰區域，尚包含經營據點或相鄰地區 以外之貨主，如臺北（如下清單之編號6）、新北（編號1 ）、基隆（編號16）、桃園（編號3）、新竹（編號47） 、苗栗（編號8）、臺中（編號88）、南投（編號112）、 彰化（編號95）、雲林（編號77）、嘉義（編號253）、 　　　臺南（編號270）、高雄（編號99）、宜蘭（編號337）等 　　　縣市之貨主（見本院卷1第108頁、卷2第56至67頁之財政 　　　部關務署105年8月30日函及所附貨主清單資料）。換言之 　　　，全國各地貨主如有貨物出口需求，視船期安排等因素， 除可將該出口貨物運送至所在地區或鄰近地區之貨櫃場外 ，亦可能將其送往所在地以外之貨櫃場，並由該貨櫃場業 者提供從進站到出口之一站式貨櫃集散服務。此種「北櫃 南運」或「南櫃北運」現象存在已久，主管機關為紓解長 久以來造成陸上交通壅塞問題，近年來致力發展環島航運 貨櫃運輸系統（見交通部運輸研究所出版之「臺北港營運 後對國際商港之影響研究」，附於本院卷1第109至165頁 ），益證貨櫃南北轉運之現象確實存在。 　　⑵從交易相對人出口貨物之角度觀之，主要係依據航線需求 　　　、船期安排及船舶靠泊碼頭等因素，而將貨櫃貨物送往基 　　　隆港、臺中港或高雄港出口。不論貨櫃貨物出口至歐洲、 　　　美洲、亞洲、非洲等地，只要船舶運送業者提供之海運運 　　　輸服務可將其商品在交貨期限內順利送達買方，貨主通常 　　　不會特別指定貨櫃貨物出口港。再加上我國陸路運輸便捷 　　　，貨物南北轉運為常態，貨主透過比價很容易可以選擇、 　　　轉換至各區域之船舶運送業者及海運承攬運送業者，以滿 　　　足其貨物出口之需求。而全國各地之船舶運送業或海運承 　　　攬運送業，則在全國各地與其簽約之眾多貨櫃集散站業者 　　　中，選擇較優惠價格之業者與其交易。貨櫃集散站業者既 　　　屬於貨主貨物出口需求供應鏈之一環，就其所提供之貨櫃 　　　集散服務，會以有利價格爭取與來自於全國各地之貨主、 　　　船舶運送業者或海運承攬運送業者進行交易，此據中華民 　　　國託運人協會承辦人（姓名詳參不可閱覽原處分卷所載） 　　　陳述在案（見本院卷1第166至170頁之陳述紀錄），亦堪 　　　認定。 ⑶又就交易相對人在產品價格調整時，選擇至不同區域購買 之情況而言：交易相對人若因產品或服務價格調整而轉換 至不同區域進行交易，則不同地理區域間具有替代關係， 即可界定為同一地理市場。本件各貨櫃集散站業者各項收 費項目及費率，須向主管機關備查後公告實施而使得價格 資訊透明，單一業者調整價格或收取其他同業均未收取之 費用，本質上即有競爭對手不跟價因而流失市場之風險， 此有多家貨櫃集散站經營業者，諸如訴外人弘貿貨櫃公司 、中央倉儲公司、臺陽儲運公司之代理人均表示：因市場 競爭激烈，倘單一業者欲獨自調漲CFS出口機械使用費， 貨主可輕易轉與其他貨櫃場交易，故個別業者很難單獨調 漲費用，因此利用貨櫃儲運協會召開會議後餐敘時間，討 論共同恢復收取系爭費用等語（見本院卷1第177至190頁 之陳述紀錄）。此外，訴外人新隆儲運公司代理人更表示 ：「以本公司為例，一說要調漲吊櫃費，船公司隔天就不 與本公司交易，而轉向其他貨櫃場交易，整個產業都是如 此，貨主亦是如此，若調整CFS出口貨物裝卸搬運使用機 械費，貨主可輕易轉與其他貨櫃場交易，故不論是吊櫃費 或是CFS出口貨物裝卸搬運機械使用費要調漲，都會面臨 很大的阻礙，個別業者很難單獨調漲。……」等語（見本 院卷1第191至193之陳述紀錄），益證貨櫃集散站業者確 因調漲貨櫃集散服務中部分服務項目費用，交易相對人會 轉與其他業者進行交易之情事，交易相對人可轉換之交易 對象並不限於原交易貨櫃集散站相鄰區域之業者。 　　⑷再者，揆諸航業法及貨櫃集散站經營業管理規則等法規， 　　　並未限制貨櫃集散站業者不得承攬其貨櫃集散站所在地區 　　　以外之貨物進行出口裝併櫃作業，亦即貨櫃集散站經營業 　　　者不僅得對於所在地區之貨主、船舶運送業者及海運承攬 運送業者提供服務，更可跨區提供交易相對人貨櫃集散服 務。至被告提出之「核准經營貨櫃站經營業者貨櫃所在區 域一欄表」（見本院卷1第439至442頁），其中「轄區」 是指航港局之行政管制區域範圍，非謂各貨櫃場業者不得 　　　在該區域以外與其他北部、中部或南部之交易相對人進行 　　　交易。可知原告等貨櫃業者得招攬貨櫃集散業務之區域亦 　　　未受限制。 　　⑸此外，有貨主表示，若僅是各別或少數貨櫃場業者恢復系 　　　爭費用，曾經考慮轉換與船舶運送業者有合作且未收取該 　　　項費用之其他貨櫃場交易，惟因原告等21貨櫃業者一致於 　　　103年4月、5月間公告擬恢復系爭費用，雖貨主不僅一次 　　　向貨櫃場業者表達希望不要恢復收取系爭費用，但各貨櫃 　　　場業者仍於103年7月恢復收取系爭費用，此後對於貨主而 　　　言，不論北部、中部或南部地區之貨櫃場業者均一律恢復 　　　收取系爭費用，致貨主無法以轉換貨櫃場方式避免支付該 　　　費用，倘貨櫃場係個別恢復收費或少數恢復收費，即可能 　　　選擇其他貨櫃場。又只要船舶運送業者提供之海運運輸服 　　　務可將出口貨物如期運送至目的地，不論船舶運送業者營 　　　業處所位於北部、中部或南部，其船舶安排係在基隆港、 　　　臺中港或高雄港，貨主會從各服務提供者中選擇適合交期 　　　，且價格優惠之業者進行交易。另外，船舶運送業者如遠 　　　東新世紀股份有限公司、陽明海運股份有限公司之代理人 　　　（姓名、職稱詳如不可閱覽卷所載）均表示只要其所提供 　　　海運運輸服務滿足託運人出口需求，其攬貨來源並不限於 　　　北部、中部或南部地區貨主等語（見本院卷1第314至323 　　　頁）。可見實務上貨主沒有絕對要在哪一個港口出口，亦 　　　非一定要在貨物所在地區之貨櫃場裝櫃出口，只要船舶運 　　　送業者所安排船期符合交貨期限，貨主即可將貨物運送至 　　　船舶停靠地點及其鄰近貨櫃場裝櫃出口，故貨主選擇交易 　　　對象不限於單一區域或港口之服務提供者，其交易相對人 　　　事實上係遍及全國。而東亞運輸、長榮儲運、及大三鴻貨 　　　櫃等公司之官方網站亦載明：「服務擴及臺北、桃園、臺 　　　中、高雄，建立完整的服務網」「為提供北、中、南各地 　　　區船公司與貨主客戶安全、便捷之進出口貨櫃、貨物通關 　　　業務需要，本公司於汐止、桃園等毗○○○區○○○○路 　　　交流道附近均設有規劃完善之貨櫃集散場……」及「位於 　　　新竹地區之內陸型貨櫃集散地（Inland Depot），主要服 　　　務北中臺灣廣泛地區，辦理貨櫃集散、存放；貨物併裝、 　　　裝卸；轉口轉運；普通保稅倉庫；牽引車-長途運輸；貨 　　　櫃維修等業務，並針對各大航運、海運承攬運送業者、託 　　　運人、貨主等提供專業量身訂做的服務……」（見本院卷 　　　1第174至176頁）。可知原告及其他貨櫃業者提供「貨櫃 　　　集散服務」交易之地理區域應屬於「全國性」之交易，而 　　　非「地區性」之交易。被告委託研究之學者劉姿汝、王銘 勇、楊宏暉3位教授亦同此意見（見本院卷1第334至403頁 之法律意見書）。 　　⑹雖原告提出運費數字，主張貨主轉換至不同區域貨櫃場業 　者間之轉換成本必高於本件恢復收取之55元云云。惟按貨 　　　櫃儲運業探求地理市場考慮因素甚多，除上述之自然地理 　　　位置、產品交易地區外，尚包括航線、運送時間之長短、 運送成本、交易數量、潛在競爭產能、當地法令規定等（ 最高行政法院100年度判字第2181號判決意旨參照）。聯 合行為之範圍與市場界定固有關連，但兩者係屬二事，不 能劃上等號，已如前述。因此增加運費、時間、保險費等 成本是否遠高於節省之系爭費用，僅是判斷單一因素之因 果關係，無法據此探求整個市場之範圍。本件聯合行為之 合意內容為價格，有關地理市場之界定，價格變動幅度與 　　　轉換成本高低之比較只是考量因素之一，並非唯一之標準 　　　。從而，增加的運費是否高於節省的CFS出口機械使用費 　　　，縱有相關數據資料，亦只是其中參考因素而已，尚難以 　　　此作為判斷之依據。原告等21業者均係依據貨櫃集散站經 　　　營業管理規則第2條核准經營貨櫃集散有關服務，該服務 　　　同質性高而極具替代性；基於產品市場貨櫃集散服務特性 ，渠等提供交易相對人「同一批貨櫃貨物或每一批貨櫃貨 物從進站至出口之一站式服務」，貨主出口貨物負擔成本 應以完成整個貨櫃集散服務費用為計算，而非僅以系爭單 項費用變動而造成貨主轉換交易對象所生之成本計算。故 界定地理市場不能僅單一觀察貨主節省之系爭費用及負擔 運輸成本間價格變化，否則既不符合本件出口貨物貨櫃集 散實務情形，亦不能真實反映本件聯合行為影響市場競爭 之區域範圍。 　　⒊據上，依航港局所提供經登記之臺灣地區貨櫃集散站業者 ，得依照出口港（基隆港、臺中港及高雄港）之不同，而 區分為北部地區、中部地區及南部地區（見本院卷1 第43 9 至442 頁）。衡諸貨主轉換至不同區域貨櫃場業者間增 加成本遠高於恢復收取系爭費用（55元），為被告所不否 認，自難想像恢復收取系爭費用，會產生北部、中部、南 　　　部地區之貨櫃業者間之合理可替代性。惟從被告以上論述 　　　可知，影響出口貨物由何貨櫃集散場裝卸，進而由何港口 　　　裝載出口之因素甚多，除成本因素，包括貨櫃集散服務費 　　　用（依原告營業費率表所示，包括貨櫃裝卸費、裝拆櫃費 　　　、裝卸搬運使用機械費、海關標售貨物出倉裝車費、海驗 　　　關吊櫃費、場內拖車使用費、貨物倉租、貨櫃場租、冷凍 　　　貨櫃供需費、洗櫃費、過磅費、貨櫃檢查費、自備封條服 　　　費等13項費用）、附加費、報關費用、陸路運費、海運費 　　　用等多種費用外，尚有航線、航期、自然地理位置、平日 　　　合作關係、信用狀交付款方式、交易數量、潛在競爭產能 、當地法令規定等因素。在以上眾多因素影響下，加上臺 灣具有四面環海、地型狹小、海陸交通便利等特性，貨主 易於全國各港口中選擇或轉換其他交易對象。就本件貨櫃 集散服務，界定其地理市場所應考量之因素，除有關運輸 費用、時間、風險所增加在產品間轉換之交易成本大小外 ，對於海運此一行業所生特殊之交易因素，亦為市場界定 之關鍵因素。故原告與其他貨櫃業者所提供之貨櫃集散服 務，從事競爭區域應為全國，而不限於渠等經營據點相鄰 區域，就其貨主分散於全國各地之結果而論，尚屬有據。 六、然按聯合行為係相互約束事業活動，以達限制競爭之目的， 故就其效果而言，自須足以影響生產、商品交易或服務供需 之市場功能。而聯合行為是否達到「足以影響市場功能」之 程度，一般係以「質」與「量」之標準綜合判斷之。其中「 質」之標準，係以聯合行為之內容亦即事業所限制競爭之本 質是否屬核心事項為斷，愈屬核心限制競爭手段（如價格） 之排除，被認為影響市場功能之可能性也就愈高。蓋在自由 市場之經濟體系下，價格機制係立於市場功能之核心地位， 　　經濟活動之參與者透過價格機制之指引，形成消費、生產及 　　交換之決策，並藉此過程達成資源有效率的分配。而所有反 　　競爭行為中，尤以價格聯合對市場功能之傷害較大，該行為 　　使市場價格脫離競爭市場下應有之水準，經濟活動參與者因 　　而無法接受到正確之價格訊號，而扭曲市場之供給與需求功 　　能，進而影響經濟資源之有效分配。而「量」之標準，主要 　　係以參與聯合行為事業之數目及聯合行為之市場占有率（下 稱市占率）為具體指標。至於市占率之計算，則依公平法施 行細則第4條規定：「（第1項）計算事業之市場占有率時， 應先審酌該事業及該相關市場之生產、銷售、存貨、輸入及 　　輸出值（量）之資料。（第2項）計算市場占有率所需之資 　　料，得以主管機關調查所得資料或其他政府機關記載資料為 　　基準。」經查，被告認定原告等21業者所為聯合行為已足以 　　影響市場功能，就「質」之標準方面，係以：原告等21業者 　　均有經營貨櫃集散站業務，彼此具水平競爭關係，屬同一產 　　銷階段之事業，其等為免單獨恢復收取系爭費用導致交易機 會之流失，透過貨櫃儲運協會餐敘時機，彼此就恢復收取系 爭費用之訊息進行意思聯絡，形成恢復收取之共識，並透過 　　該協會通知報關、進出口等相關公會，以達恢復收取之目的 　　，並藉此降低任一家單獨恢復收費之競爭風險，導致各貨櫃 　　場一致恢復收取之結果，該行為已降低貨櫃集散服務市場內 　　，貨櫃場間以較有利之價格、品質、服務爭取交易相對人之 　　誘因，影響市場功能等情為據（見前審卷第67、68頁），尚 　　屬合理有據。然有關足以影響市場功能之判斷，不能僅考量 　　「質」的因素，否則事業對於價格之合意，未合理評估其市 　　場力量之影響，一律認屬惡質卡特爾（hard-core cartel） 　　而成立聯合行為，實有違公平法之規範目的，自非可採。對 　　此，原處分認：依航港局來函資料，全國經營貨櫃集散站業 　　務之業者計有31家，而參與聯合行為之貨櫃儲運協會會員21 　　家，已占全國業者之6成以上，倘以全國貨櫃集散站營業額 　　及CFS出口運量計算市場占有率，前等21家業者亦占全國營 　　業額及運量之8成以上，故渠等透過聚會方式，共同決定恢 　　復收取費用而相互約束事業活動之行為，已足以影響貨櫃集 　　散服務供需之市場功能，違反公平法第15條第1項規定（見 　　前審卷第69頁）。再依最高行政法院發回判決意旨，本件相 　　關市場範圍扣除中部地區業者之營業數量，雖可能影響原告 　　之市場占有率計算，然其市場變小，市占率可能反而變高， 　　亦不影響原處分此部分認定。然而原告21業者恢復收取系爭 　　費用（55元），僅屬產品市場即貨櫃集散服務所繳費用之一 　　小部分，因為一次航程，必會支付多項費用，並非選擇支付 　　，因此除前述「質」、「量」之考量外，仍應在前述所界定 　　之地理市場及產品市場下，評估其市場力量。蓋本件貨櫃業 　　者之營業範圍遍及全國，已如前述，倘係因航線、航期、停 　　泊港口、當地法令規定等因素，不得不然或受影響極大，因 　　此選擇非屬其區域內之貨櫃業者，則恢復收取系爭費用之價 　　格因素，對於貨主之選擇結果並無因果關係，核無足以影響 　　市場功能之情事。另若非上開航線、航期等因素，而係價格 　　成本因素決定貨主之選擇，則為滿足貨主出口貨物集散服務 　　需求，本件聯合行為所收取之系爭費用，在所有前述應繳費 　　用中（見原處分卷3第8頁），占有多少比例？其在上開費用 　　未變，而移動貨櫃場所增加運費、時間、保險費、風險等成 　　本下，是否仍具有足以影響生產、商品交易或服務供需之市 　　場功能，誠有可疑，被告所為原處分未詳予調查審究，遽認 　　原告等21業者有違公平法第15條第1項規定，並命原告自本 　　處分書送達之次日起，應立即停止上開違法行為，似屬速斷 　　，自有違誤。 七、有關原處分裁罰部分： （一）按行政罰法第18條第1項規定：「裁處罰鍰，應審酌違反 　　　行政法上義務行為應受責難程度、所生影響及因違反行政 　　　法上義務所得之利益，並得考量受處罰者之資力。」公平 　　　法第42條前段規定：「主管機關對於違反第21條、第23條 　　　至第25條規定之事業，得限期令停止、改正其行為或採取 　　　必要更正措施，並得處新臺幣5 萬元以上2,500 萬元以下 　　　罰鍰。」次按公平法施行細則第36條規定：「依本法量處 　　　罰鍰時，應審酌一切情狀，並注意下列事項：一、違法行 　　　為之動機、目的及預期之不當利益。二、違法行為對交易 　　　秩序之危害程度。三、違法行為危害交易秩序之持續期間 　　　。四、因違法行為所得利益。五、事業之規模、經營狀況 及其市場地位。六、以往違法類型、次數、間隔時間及所 受處罰。七、違法後悛悔實據及配合調查等態度。」 （二）原處分對原告裁處280萬元罰鍰，詳載其理由為「依據公 平法施行細則第36條及行政罰法第18條相關規定，經審酌 原告及其他貨櫃業者一致恢復收取CFS出口機械使用費行 為，屬核心惡質卡特爾（價格聯合行為），其違法動機、 目的可責性高且預期之不當利益高；原告等占全國貨櫃集 散服務市場之營業額及運量8成以上，故該違法行為對市 場供需功能及交易秩序危害程度高；自103年7月一致恢復 收費迄今，違法行為危害交易秩序之持續期間長；自103 年7月至104年6月因違法行為實際所得利益分別為0至3,80 0餘萬元；長榮儲運及中國貨櫃公司之貨櫃集散站營業額 占貨櫃集散服務市場總營業額逾20%以上，其餘業者均低 於5%；原告等均為初次違法；新隆儲運、欣隆倉儲、臺陽 儲運、臺北港貨櫃、中華貿易、長春貨櫃（即原告）、弘 貿貨櫃及中央貨櫃等公司於本會調查過程中自承案情並具 體說明與會業者討論恢復收費之實際運作情形，其餘被處 分人之違法後悛悔實據及配合調查態度為一般；長榮儲運 公司為最早提出恢復收取意見者並多次參與基隆報關公會 協商事宜，為本案主導違法行為者；中國貨櫃、中航物流 、長春貨櫃（即原告）與東亞倉儲公司亦參與基隆報關公 會協商代收事宜，為積極促成聯合行為者；欣隆倉儲公司 屬被迫參與聯合行為者；原告等應受責難程度及資力等因 素，爰依公平法第40條第1項規定處分如主文。」（見原 處分書第43、44頁）。本件最高行政法院發回判決認原處 分均以概括之方式說明，並未針對為何裁處原告280萬元 之具體計算方式，個別加以說明，致其無從得知原處分是 否有認定事實錯誤、裁量濫用或違反比例原則之違法（見 本案最高行政法院判決第26至28頁）。被告對此提出本案 21家貨櫃場業者裁處罰鍰說明彙整表說明之（見本院卷1 第324頁之乙證18）。 （三）有關被告依公平法施行細則第36條規定審酌「因違法行為 所得利益」乙節： 　　⒈查88年2月3日修正公平法時，就部分違法行為採行「先行 　　　政後司法」之立法例，並提高罰金、罰鍰額度上限。其修 正理由：「衡諸現今國內整體經濟水準已大幅提高，復參 　　　諸德、法立法例及執法趨勢，多大幅提高對違法業者之處 　　　罰金額及新近『窮化犯罪人，以遏止不法』之立法趨勢， 　　　罰金、罰鍰上限金額，亦宜併予提高，以達有效遏止不法 　　　。爰比照本法第35條規定提高罰金上限為新臺幣5千萬元 　　　（一百倍）。」（見本院卷2第68至72頁）乃考量事業從 　　　事違法行為所受不利益若遠大於其所獲利益，則可自始消 　　　弭事業之違法動機。而為使罰鍰額度裁量有具體認定標準 　　　，於88年8月30日修正公平法施行細則時增訂罰鍰考量事 　　　項數款，其第33條第4款即為「因違法行為所得利益」。 　　⒉而94年2月5日公布之行政罰法第18條第1項及第2項規定： 　　　「裁處罰鍰，應審酌違反行政法上義務行為應受責難程度 　　　、所生影響及因違反行政法上義務所得之利益，並得考量 　　　受處罰者之資力。」「前項所得之利益超過法定罰鍰最高 　　　額者，得於所得利益之範圍內酌量加重，不受法定罰鍰最 　　　高額之限制。」其立法理由謂：「第1項規定裁處罰鍰時 　　　應審酌之因素，以求處罰允當。又裁處罰鍰，除督促行為 　　　人注意其行政法上義務外，尚有警戒貪婪之作用，此對於 　　　經濟及財稅行為，尤其重要。故如因違反行政法上義務而 　　　獲有利益，且所得之利益超過法定罰鍰最高額者，為使行 　　　為人不能保有該不法利益，爰於第2項明定准許裁處超過 　　　法定最高額之罰鍰。」寓有剝奪行為人不法利益之目的。 又行政罰法第18條第2項所稱所得之利益，係以不法利得 　　　作為裁罰考量因素之一，並非不法利得即為罰鍰之額度。 　　　惟該條所稱「所得利益」，在學說上向有「總額主義」（ 　　　下稱總額說）與「淨額主義」（下稱淨額說）之爭議。前 　　　者是指對於違法行為所獲得之「標的銷售價格或勞務報酬 　　　」全部加以追繳，而不減除其取得之進貨成本、費用；後 　　　者是就違法行為所獲得之標的收入，應再減除其取得成本 　　　費用以及應負擔之稅捐規費，而以「淨額所得利益」作為 　　　追繳標的而言。對此爭議，該法條就其具體範圍及計算方 　　　式尚乏明文規定，而有待學說與實務建構之。 　　⒊基上，公平法施行細則關於「因違法行為所得利益」之罰 　　　鍰裁量係基於窮化犯罪人之理念。而行政罰法第18條規定 　　　亦含有「剝奪行為人不法利益」之目的，該條之「所得利 　　　益」其具體範圍及計算方式尚乏明文規定，而有待學說與 　　　實務建構之如前述。至原告主張所得利益之計算應採淨額 　　　原則，始符合行政罰法之目的。惟查「總額說」與「淨額 　　　說」之爭議問題，主要發生在適用行政罰法第18條第2項 　　　「前項所得之利益超過法定罰鍰最高額者，得於所得利益 　　　之範圍內酌量加重」之規定追繳利益時，因僅能在所得利 　　　益範圍內酌量加重、不得超出，故於確定所得利益數額時 　　　會因採取「總額說」或「淨額說」而計算出不同之上限範 　　　圍。然本件原處分並無適用行政罰法第18條第2項之情形 　　　，對於原告等被處分人所課處之罰鍰，均在公平法第40條 　　　第1項之法定罰鍰範圍（10萬元以上5000萬元以下）內， 　　　既未課處超過法定最高額之罰鍰，不必然須採淨額說之方 　　　式計算所得利益，蓋此時所得利益只是被告依公平法施行 　　　細則第36條及行政罰法第18條第1項裁處罰鍰時參考因素 　　　之一，故只要被告以合理方式計算或採認各業者之所得利 　　　益，並兼顧其他應考量事項，即無裁量濫用之可言。 　　⒋本件被告計算原告「因違法行為所得利益」計9,397,904 　　　元（見本院卷1第324頁之裁處罰鍰說明彙整表），並未扣 除其成本支出（即總額說之見解），為被告所是認，依前 開說明，固無裁量濫用之違法。然其係以原告103年7月起 至104年6月期間內之營業所得加以計算，並未區分「3噸 以下」與「3噸以上」之營業金額。被告對此主張：原處 分業考量原告等21業者於103年7月間共同恢復收取系爭費 　　　用，包含過去未收取3噸以上費用之業者，亦同時恢復收 　　　取3噸以上CFS出口機械使用費，本件聯合行為所影響者為 　　　「全國貨櫃集散服務市場」，因此原告等21業者所為聯合 　　　行為合意之範圍雖只針對3噸以下貨物，但實際影響市場 　　　者包含3噸以上的CFS出口機械使用費，故一併作為被告裁 　　　處時之衡量標準等語（見本院卷2第120至130頁之109年2 　　　月13日言詞辯論筆錄）。惟公平法施行細則第36條第4款 　　　及行政罰法第18條第1項所定「因違法行為所得利益」， 　　　自法條文義觀之，自限於因「違法行為」所獲取之利益， 　　　且違法行為與利益取得之間，具有直接之因果關係存在， 　　　自不待言。且行政罰裁之目的在於剝奪違規行為所取得之 　　　經濟上利益，亦即應返還其「不當得利」，以回復合法之 　　　利益狀態，禁止從違規行為獲得獎賞，以符合責罰相當性 　　　原則及衡平正義之要求，自不包含合法行為所得之利益， 　　　其理至明。本件原告遭裁罰之系爭處分書，其主文第1項 　　　載明「被處分人等共同決定於103年7月間聯合恢復收取3 　　　噸以下CFS出口貨物裝卸搬運使用機械費，為相互約束事 　　　業活動之行為，足以影響貨櫃集散服務供需之市場功能， 　　　違反公平交易法第15條第1項規定。」（見處分書第5頁） 　　　，顯見被告自始以「3噸以下CFS出口機械使用費」之聯合 　　　行為，違反公平法第15條第1項所定聯合行為其調查及審 　　　酌之範圍。據此，「3噸以上CFS出口機械使用費」即非處 　　　分之對象，被告依原告所提函文資料（見本院卷2第96至9 9頁），將所有CFS出口貨物之機械使用費予以計算，並未 區分「3噸以下」及「3噸以上」之CFS出口使用機械費（ 原告提供之資料未予區分，惟被告應依職權予以調查、認 定）。準此，原處分一方面認定原告等21業者「相互約束 3噸以下CFS出口貨物機械使用費」而違反公平法第15條第 1項規定之聯合行為，另一方面於裁罰時，卻又將非屬裁 罰對象之「3噸以上CFS出口機械使用費」之收取，做為裁 罰金額之依據（蓋有業者之總營業額高，但經營3噸以下 貨櫃之營業額少，反之亦然），其處分自有裁量濫用之違 法情事，難謂允當。至於被告主張原告等21業者合意結果 ，實際影響市場範圍包含3噸以上之CFS出口機械使用費， 然市場認定範圍與裁罰考量因素，係屬二事，被告上開主 張，容有誤會，自不足採。 八、綜上所述，原處分對於原告有關聯合行為之認定，並為命停 止行為及罰鍰之處分，尚有違誤，原告訴請撤銷，為有理由 ，應予准許。 陸、本案事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法，經本院審酌後 核與本案訴訟結論不生影響，自無庸一一論駁，併此敘明。 柒、據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第98條第 1項前段，判決如主文。 中　　華　　民　　國　　109　 年　　3　　 月　　12　　日 臺北高等行政法院第二庭 審判長法 官　李 玉 卿 法 官　李 君 豪 　　　 法 官　侯 志 融 一、上為正本係照原本作成。 二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表 明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判 決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。 三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴 訟法第241條之1第1項前段） 四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同 條第1項但書、第2項） ┌─────────┬────────────────┐ │得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 │ │代理人之情形 │ │ ├─────────┼────────────────┤ │㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資│ │ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨│ │ 為訴訟代理人　 │ 立學院公法學教授、副教授者。 │ │ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│ │ │ 理人具備會計師資格者。 │ │ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代│ │ │ 理人具備專利師資格或依法得為專│ │ │ 利代理人者。 │ ├─────────┼────────────────┤ │㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、│ │ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。│ │ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者│ │ ，亦得為上訴審訴│ 。 │ │ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或│ │ │ 依法得為專利代理人者。 │ │ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關│ │ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬│ │ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業│ │ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │ ├─────────┴────────────────┤ │是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴│ │人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明│ │文書影本及委任書。 │ └──────────────────────────┘ 中　　華　　民　　國　　109　 年　　3　　 月　　12　　日 書 記 官 徐 偉 倫