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臺北高等行政法院判決 　　　　　　　　　　　　　　　　　　 108年度訴字第1537號 　　　　　　　　　　　　　　　　　　 110年5月6日辯論終結 原　　　告　昇榮科技股份有限公司 代　表　人　陳禮彬 訴訟代理人　張永昌　律師 被　　　告　行政院環境保護署 代　表　人　張子敬 訴訟代理人　何嘉昇　律師 上列當事人間土壤及地下水污染整治法事件，原告不服行政院中 華民國108年5月24日院臺訴字第1080169654號訴願決定，提起行 政訴訟，本院判決如下： 主 文 原告之訴駁回。 訴訟費用由原告負擔。 　　事實及理由 一、事實概要： ㈠、原告公司二廠之所在土地桃園市○○區○○區段0○段000○0 ○號（下稱系爭場址土地）上廠址○○○區○○○路○○○○ 號，從事金屬製品製造業。106年3月間，被告辦理「高污染 潛勢工業區污染源調查及管制計畫(第5期)」調查結果， 原告公司二廠地下水污染來源明確，地下水污染物二氯甲烷 濃度0.822毫克/公升（即mg/L），超過第2類地下水污染之 管制標準值0.050mg/L，經桃園市政府107年2月12日府環水 字第1070027548號公告原告公司二廠場址土地為地下水污染 控制場址，公告內容包括污染行為人係原告，嗣桃園市政府 再以107年3月13日府環水字第1070045732號公告系爭場址土 地為地下水污染管制區，即日起管制區內之土地使用或人為 活動予以管制或限制，上開二個公告處分，因原告未提起行 政救濟而告確定。 ㈡、系爭場址土地經公告為控制場址後，經桃園市政府辦理初步 評估，認有嚴重危害國民健康及生活環境之虞，依土壤及地 下水污染整治法第12條第3項、土壤及地下水污染場址初步 評估暨處理等級評定辦法（下稱初評辦法）第8條第1項第1 款規定，以107年3月22日府環水字第10700628796號函，報 請被告審核。被告審查認為場址污染潛勢評估總分TOL值145 5.08分，已達1200分以上，符合初評辦法第8條第1項第1款 規定，並認為原告於系爭場址從事將五金零件經脫脂劑、二 氯甲烷、鹽酸清洗後，進行鍍金、銀、鎳等電鍍程序，廠內 污水處理區原水池為地下槽體，未有滲漏阻絕措施，地面有 明顯油漬等情形之污染行為，造成污染物洩漏衍生地下水污 染，於以107年7月9日環署土字第1070054074號函通知原告 陳述意見後，依土壤及地下水污染整治法（下稱土污法）第 12條第3項，以107年9月25日環署土字第1070076993號公告 系爭場址土地為地下水污染整治場址，並依同法第40條第3 項，以107年9月25日環署土字第0000000000C號裁處書，對 原告裁處罰鍰新臺幣（下同）15萬元，並公告其名稱，且應 接受4小時土壤及地下水污染整治法相關規定及環境教育講 習（下稱4小時講習）。原告不服循序提起本件行政訴訟， 原聲明訴請撤銷，茲因上開處分中關於公告名稱部分已經執 行完畢（見本院卷二第367-375頁），就此部分，原告乃轉 換訴訟類型為確認訴訟，減縮聲明為確認違法。 二、本件原告主張略以： ㈠、被告僅憑原告公司製程使用二氯甲烷、周圍事業未有使用紀 錄，原告未有滲漏阻絕措施，且地面有明顯油漬等情形之污 染行為，即臆測推論原告洩漏污染物之行為，實不足取。況 依原告委託台灣檢驗科技股份有限公司製作之水質樣品檢驗 報告，本件地下水之水流向為從南向西北側流，而原告超出 法規管制值之井址係位於廠址北側，故是否因地下水流向因 素造成污染物流向原告地號土地內，而致地下水受到污染乙 節，難以完全排除其可能性。然對此重要有利於原告之事項 ，卻未見被告及訴願機關有何調查及論述。又本件地下水體 污染，如係因系爭場址廢水向下滲透土壤到達地下水層，依 常理場址下方土壤應積聚殘留更多污染物，然系爭場址之土 壤未發現受二氯甲烷污染，亦無鎳重金屬之污染，被告認定 原告為污染行為人，不符經驗法則，實難採信。此外，原告 工廠處理廢水過程，所有地下槽體都有FRP、耐酸鹼漆防護 ，且工廠之機械設備所在地面施作厚度達20公分之混凝土結 構，無從發生廢水外漏，顯見被告之處分，難謂合法，被告 未進一步查明所謂地面FRP不完整之龜裂，是否已達廢水滲 漏之情形，訴願決定之認定，草率而不足維持。又未查明「 不明液體」是否具二氯甲烷成分，訴願機關為不利原告認定 ，亦屬臆測而不當。 ㈡、第三人龍定旺科技股份有限公司（下稱龍定旺公司）廠區之 地下水測得二氯甲烷成分，濃度明顯高於原告廠區MW-2井測 得之濃度0.822mg/L，依由濃度高往濃度低擴散之物理滲透 現象，有可能原告廠區地下水污染是由龍定旺公司地下水層 流動滲透擴散來的。又原告於民國100年間即搬離龍定旺公 司廠址，被告將106年間在龍定旺公司廠址採樣結果，歸咎 於原告，亦屬牽強。且如系爭場址地下水中二氯甲烷係原告 排放之廢水產生，則較靠近污染源即生製程廢水之區域MW-2 及MW-3兩口井之二氯甲烷濃度應較高。然檢測結果，MW-2井 未檢出，MW-3井濃度為0.00119mg/L，並未有濃度較高情形 ，足見MW-1井測出之0.822mg/L二氯甲烷，應非原告原因所 致，原告並非污染行為人等語。並聲明求為判決「訴願決定 及公告為污染整治場址處分、裁處罰鍰15萬元處分及命接受 4小時講習處分均撤銷，確認公告名稱處分違法」。 三、被告則略以： ㈠、原告以二氯甲烷為原物料，與本件污染物質具關聯性，且原 告廠區地下水上游處並無污染情形，又桃園市政府106年9月 29日進場稽查時，發現「設有貯油槽及有生活污水流入生活 陰井收集槽，皆於許可未登載，核已違反水污染防治法第18 條所訂水污染防治措施及檢測申報管理辦法第4條規定」、 「廠內製程區內防溢堤內有積不明液體」、「製程區內地面 部分FRP不完整有龜裂情況」，桃園市政府依土污法第12條 第2項規定，公告系爭場址為控制場址並認定原告為污染行 為人，因原告未表示不服，該公告處分已具構成要件效力， 未經依法撤銷或廢止前，其效力繼續存在。嗣經辦理初步評 估，認定有嚴重危害國民健康及生活環境之虞，系爭場址污 染影響潛勢評估總分TOL值1455.08分，達1200分以上，符合 初評辦法第8條第1項第1款規定，被告依土污法第12條第3項 將系爭場址公告為整治場址，並依同法第40條第3項對原告 裁處罰鍰、公告名稱及命接受4小時講習，自於法有據。 ㈡、本件污染物質（二氯甲烷）及污染區域，均與原告製程有高 度關聯性，系爭場址地下水上游區域之監測井並未測得二氯 甲烷，足以排除場址內污染物質係由地下水流向因素流至場 址內之可能。系爭場址地下水流向為東南向西北流，被告於 系爭場址設置三口監測井，其中編號MW-2之監測井係位於最 上游且尚未流經製程區，MW-3位於製程區之西側，MW-1則位 於製程區之西北側。經檢測結果顯示，MW-2並未檢測出二氯 甲烷，製程區西側之MW-3檢測出微量二氯甲烷，製程區下游 之MW-1地下水二氯甲烷濃度高達0.822mg/L，足見本件地下 水污染與原告製程具高度關聯性，且地下水污染物質並非從 地下水上游擴散而來，污染來源明確，被告公告系爭場址為 整治場址，並認定原告為污染行為人，實屬有據。又二氯甲 烷在空氣中極易揮發，故未公告為土壤污染管制物質，被告 辦理土壤檢測時，並未檢測二氯甲烷，並非原告所稱經檢測 後未發現二氯甲烷，另桃園市政府環保局稽查結果發現，原 告製程區地面部分FRP不完整有龜裂情形，且積有不明液體 ，亦與原告所稱系爭場址地下槽體之情形無關。 ㈢、二氯甲烷是一種帶有淡淡甜味的無色液體，在環境中不會自 然產生，常被用來當作工業用溶劑，或是油漆清除劑，也使 用在一些噴霧器、殺蟲劑產品及感光底片的製造過程。二氯 甲烷被釋放到大氣中，大約半數的二氯甲烷每53-127天就會 被分解，在土壤中半衰期則為168-672小時。可知，二氯甲 烷於空氣中揮發性較高，且於土壤中半衰期較短，因而快速 分解，在土壤中容易揮發或分解，對自然環境危害較低，故 未將二氯甲烷公告為土壤污染管制物質，所以本件辦理土壤 檢測時，檢測項目並無二氯甲烷。另系爭場址地下水上游區 域，並無二氯甲烷污染情形，位於系爭場址北側之龍定旺公 司廠區內之地下水雖發現有二氯甲烷污染，惟龍定旺公司係 位於系爭場址地下水流向相對下游處，且龍定旺公司之廠區 96-100年間，係原告在該處營運，在該處經營使用者，只有 原告的製程過程會使用二氯甲烷，龍定旺公司本身並沒有使 用二氯甲烷，龍定旺公司之廠區分別經公告為控制場址、整 治場址，並認定原告為污染行為人，原告就此亦未表示不服 ，本件地下水污染是否由龍定旺公司場址擴散而來，亦無解 於原告為系爭場址污染行為人之認定。再由原告停止使用二 氯甲烷之相關製程後，系爭場址地下水二氯甲烷濃度即隨之 下降，益徵系爭場址地下水污染物與原告製程間確具關聯性 ，非由場外擴散所致等語資為抗辯。並聲明求為判決駁回原 告之訴。 四、本院查： ㈠、土污法立法目的係為預防及整治土壤及地下水污染，確保土 地及地下水資源永續利用，改善生活環境，維護國民健康。 該法第2條規定：「本法用詞，定義如下：……地下水： 指流動或停滯於地面以下之水。……地下水污染：指地下 水因物質、生物或能量之介入，致變更品質，有影響其正常 用途或危害國民健康及生活環境之虞。……污染物：指任 何能導致土壤或地下水污染之外來物質、生物或能量。…… 地下水污染管制標準：指為防止地下水污染惡化，所訂定 之地下水污染管制限度。……污染行為人：指因有下列行 為之一而造成土壤或地下水污染之人：㈠洩漏或棄置污染物 。㈡非法排放或灌注污染物。㈢仲介或容許洩漏、棄置、非 法排放或灌注污染物。㈣未依法令規定清理污染物。…… 污染控制場址：指土壤污染或地下水污染來源明確之場址， 其污染物非自然環境存在經沖刷、流布、沉積、引灌，致該 污染物達土壤或地下水污染管制標準者。污染整治場址： 指污染控制場址經初步評估，有嚴重危害國民健康及生活環 境之虞，而經中央主管機關審核公告者。……污染管制區 ：指視污染控制場址或污染整治場址之土壤、地下水污染範 圍或情況所劃定之區域。」 ㈡、又土污法第6條第1、2項規定：「(第1項)各級主管機關應定 期檢測轄區土壤及地下水品質狀況，其污染物濃度達土壤或 地下水污染管制標準者，應採取適當措施，追查污染責任， 直轄市、縣市主管機關並應陳報中央主管機關；……。(第 2項)前項土壤或地下水污染監測、管制之適用範圍、污染物 項目、污染物標準值及其他應遵行事項之標準，由中央主管 機關分別定之。」第12條第1、2、3、11項規定：「(第1項) 各級主管機關對於有土壤或地下水污染之虞之場址，應即進 行查證，並依相關環境保護法規管制污染源及調查環境污染 情形。(第2項)前項場址之土壤污染或地下水污染來源明確 ，其土壤或地下水污染物濃度達土壤或地下水污染管制標準 者，直轄市、縣市主管機關應公告為土壤、地下水污染控制 場址。(第3項)直轄市、縣市主管機關於公告為控制場址後 ，應囑託土地所在地登記機關登載於土地登記簿，並報中央 主管機關備查；控制場址經初步評估後，有嚴重危害國民健 康及生活環境之虞時，應報請中央主管機關審核後，由中央 主管機關公告為土壤、地下水污染整治場址；……(第11項) 第3項初步評估之條件、計算方式及其他應遵行事項之辦法 ，由中央主管機關定之。」第40條第3項規定：「因污染行 為人之行為致土地經公告為污染整治場址時，處新臺幣15萬 元以上75萬元以下罰鍰，並公告其姓名或名稱，且污染行為 人應接受4小時本法相關法規及環境教育講習。」 ㈢、再者，地下水污染管制標準係依土污法第6條第2項規定授權 訂定，該標準第3條規定：「地下水分為下列2類：第1類 ：飲用水水源水質保護區內之地下水。第2類：第1類以外 之地下水。」第4條規定：「污染物之管制項目及管制標準 值（濃度單位：毫克/公升）如下：管制項目……二氯甲烷 ……管制標準值第1類0.0050；第2類0.050……」。對於經 公告為控制場址後之初步評估，土污法第12條第11項規定授 權訂定初評辦法，該辦法第2條規定：「本辦法用詞定義如 下：初步評估：指進行土壤、地下水污染控制場址污染影 響潛勢評估，並依評估結果評定是否公告為土壤、地下水污 染整治場址。……場址污染影響潛勢評估：指進行土壤污 染途徑影響潛勢評分及地下水污染途徑影響潛勢評分。…… 對環境影響之評估：指依場址污染潛勢評估總分評估污染 場址對國民健康及生活環境之危害性。」而關於地下水污染 途徑影響潛勢評分方法、場址污染影響潛勢評估總分的計算 方法，以及控制場址應報請公告為整治場址之要件，同辦法 第6條規定：「地下水污染途徑影響潛勢評分項目，包括地 下水污染程度評分（GW1）、地下水污染場址土地使用狀況 評分（GW2）及地下水污染物危害性評分（GW3）。地下水污 染途徑影響潛勢分數（GW）＝GW1GW2GW3/80。……」第 7條規定：「場址污染影響潛勢評估，應依各污染物項目之 土壤污染途徑影響潛勢總分（SLT）及地下水污染途徑影響 潛勢總分（GWT）進行計算。場址污染影響潛勢評估總分（T OL）＝……」第8條規定：「控制場址進行初步評估後，具 有下列各款情形之一者，直轄市、縣市主管機關應報請中央 主管機關審核後公告為整治場址。場址污染影響潛勢評估 總分（TOL）值達1200分以上。其他經中央主管機關指定 公告重大污染情形。……」核符合土污法授權之目的及範圍 ，自有法之拘束力。此外，主管機關公告控制場址或整治場 址之公告內容，土污法施行細則第13條於99年12月31日修正 變更條次為第10條，並為配合土污法於99年2月3日增訂同法 第40條第3項及第41條第4項公告污染行為人姓名或名稱之規 定，增列第1款即污染行為人姓名或名稱為公告內容之一。 ㈣、本件如事實概要欄所載之事實，有稽查日期106年9月29日桃 園市政府環保局水污染稽查紀錄表、調查點位示意圖、地下 水查證分析結果表、原告公司二廠土壤及地下水檢測結果報 告書等附於本院卷一第65-69頁、第357-544頁；有桃園市政 府107年2月12日府環水字第1070027548號公告、107年3月13 日府環水字第1070045732號公告、桃園市政府107年3月22日 府環水字第10700628796號函、初步評估報告、被告107年7 月9日環署土字第1070054074號函、107年9月25日環署土字 第1070076993號公告、107年9月25日環署土字第0000000000 C號函等附於原處分卷可稽，應可信為真實。是以，系爭場 址因地下水污染物二氯甲烷濃度0.822mg/L，超過第2類地下 水污染管制標準值，經桃園市政府公告為控制場址，辦理初 步評估結果，場址污染影響潛勢評估總分TOL值1455.08分， 達1200分以上，符合初評辦法第8條第1項第1款規定，被告 審認有嚴重危害國民健康及生活環境之虞，依土污法第12條 第3項規定，公告系爭場址為整治場址，洵然有據。復佐以 原告在系爭場址從事將五金零件經脫脂劑、二氯甲烷、鹽酸 清洗後，進行鍍金、銀、鎳等電鍍程序，廠內污水處理區原 水池為地下槽體，未有滲漏阻絕措施，桃園市政府環保局10 6年9月29日稽查時發現系爭場址製程區內地面部分FRP不完 整有龜裂情形等節，另參之原告製程使用二氯甲烷，與本件 污染物質二氯甲烷具關聯性，原告廠區地下水上游處監測井 MW-2，未流經製程區，未檢測出二氯甲烷；製程區西側監測 井MW-3，檢測出微量二氯甲烷；製程區下游監測井MW-1，距 製程區污水處理設施、污泥暫存區、污水排放採樣井較近， 地下水二氯甲烷濃度高達0.822mg/L（見本院卷一第65、69 頁），足見本件地下水污染並非從地下水上游擴散而來，而 系爭場址107年2月12日公告為控制場址後，全面停止使用二 氯甲烷之相關製程，系爭場址地下水二氯甲烷濃度即隨之下 降（見本院卷二第321-324頁）等情，被告認定原告為污染 行為人，以其行為致系爭場址經公告為污染整治場址，依土 污法第40條第3項規定，對原告裁處罰鍰15萬元、公告名稱 及命接受4小時講習，亦於法有據。是桃園市政府環保局106 年9月29日稽查所發現製程區防溢堤內之不明液體，是不是 具二氯甲烷成分，核不足影響本件事實之認定，原告指摘被 告未為調查、只是主觀臆測，自有誤會；至原告所稱系爭場 址之土壤未發現受二氯甲烷污染乙節，業據被告說明二氯甲 烷在空氣中極易揮發，未公告為土壤污染管制物質（見土壤 污染管制標準），被告辦理土壤檢測時，沒有檢測二氯甲烷 （見本院卷一第225-231頁土壤檢測報告）等語，原告執以 指摘被告之認定不符經驗法則，當難憑採。又第三人龍定旺 公司所涉地下水二氯甲烷污染事件，該公司場址經公告為控 制場址、整治場址，地下水污染物二氯甲烷之污染行為人同 為原告公司（見本院卷二第269-272頁），原告所稱該公司 地下水污染物二氯甲烷濃度高於原告公司乙節，仍無礙原告 為本件污染行為人之認定，附此說明。 ㈤、綜上，原告所訴各節，均無可採。被告107年9月25日所為公 告系爭場址為污染整治場址，對原告裁處罰鍰15萬元、公告 其名稱及命接受4小時講習等決定之認事用法，並無違誤， 訴願決定遞予維持，亦無不合。原告訴請判決如聲明所示， 為無理由，應予駁回。 五、本案事證已明確，兩造其餘攻擊及防禦方法，均與本件判決 結果不生影響，爰不一一論駁，併予敘明。 六、結論，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項 前段，判決如主文。 中　　華　　民　　國　　110 　年　　6 　月 　10 日 　　　　　　　 臺北高等行政法院第七庭 審判長法 官　蘇嫊娟 法 官　陳雪玉 法 官　鄭凱文 一、上為正本係照原本作成。 二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表 明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判 決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。 三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴 訟法第241條之1第1項前段） 四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同 條第1項但書、第2項） ┌─────────┬────────────────┐ │得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 │ │代理人之情形 │ │ ├─────────┼────────────────┤ │㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資│ │ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨│ │ 為訴訟代理人　 │ 立學院公法學教授、副教授者。 │ │ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│ │ │ 理人具備會計師資格者。 │ │ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代│ │ │ 理人具備專利師資格或依法得為專│ │ │ 利代理人者。 │ ├─────────┼────────────────┤ │㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、│ │ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。│ │ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者│ │ ，亦得為上訴審訴│ 。 │ │ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或│ │ │ 依法得為專利代理人者。 │ │ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關│ │ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬│ │ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業│ │ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │ ├─────────┴────────────────┤ │是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴│ │人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明│ │文書影本及委任書。 │ └──────────────────────────┘ 中　　華　　民　　國　　110 　年　　6 　月　 10 日 　　　　　　 　　　 書記官 黃明和