裁判書系統

109年度訴字第1336號

112年2月2日辯論終結

原      告  台灣電力股份有限公司

代  表  人  曾文生（董事長）

訴訟代理人  邱宛琳律師

            蘇錦霞律師

            魏憶秀律師

被      告  新北市政府                               

代  表  人  侯友宜（市長）

訴訟代理人  李承志律師

            黃文承律師

上列當事人間水土保持法事件，原告不服行政院農業委員會中華民國109年9月21日農訴字第1090718316號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：

訴願決定及原處分均撤銷。

被告應就原告民國102年11月7日申請「核能一廠用過核燃料中期貯存計畫」水土保持計畫第2次變更設計，作成准予核定之行政處分。

訴訟費用由被告負擔。

一、程序事項：

  　原告代表人原為楊偉甫，於訴訟進行中變更為曾文生，有行政院民國111年3月8日院授人培字第1113024466號函及經濟部111年3月8日經人字第11103656270號函為證（本院卷3第7-8頁），現新任代表人具狀聲明承受訴訟，應予准許。

二、事實概要：

　㈠原告前就坐落新北市石門區下角段阿里磅段104、107、88、89、1016、1017、14-2、109及107-3地號土地的「核能一廠用過核燃料中期貯存計畫」辦理水土保持計畫（下稱系爭水保計畫）送審，被告以民國99年9月13日北府農山字第0990850156號函（下稱99年9月13日函）核定，並以100年1月12日北府農山字第1000033674號函核發100北府農山水保施證字第001號水土保持施工許可證，預定完工期限為101年4月15日。後來原告申辦系爭水保計畫第1次變更設計，亦經被告102年6月20日北府農山字第1022068198號函（下稱102年6月20日函）核定。原告於102年6月28日向經濟部陳報系爭水保計畫已於102年6月25日完工，於是經濟部以102年7月1日經授營字第10220364640號函請被告辦理完工檢查。被告認為系爭水保計畫坡趾擋土排樁等措施，於牆背側現況實測地形線與核定的水土保持計畫不一致，以102年9月18日北府農山字第1022696180號函復經濟部轉請原告依系爭水保計畫第1次變更設計內容施作，竣工後再送被告審認（下稱102年9月18日函）。原告依水土保持計畫審核監督辦法第19條規定，以102年11月7日電核火字第1028100239號函陳請經濟部向被告申請系爭水保計畫第2次變更設計（下稱系爭申請），並依被告審查意見多次修正後，被告認原告仍未依審查意見完成補正，故依水土保持計畫審核監督辦法第11條第1款規定，以107年4月23日新北府農山字第1070753600號函不予核定系爭申請（下稱前處分1）。原告不服，提起訴願，行政院農業委員會（下稱農委會）以107年8月9日農訴字第1070716506號訴願決定撤銷前處分1，命被告於2個月內另為適法處分（下稱訴願決定1）。

　㈡原告陳請經濟部向被告申請展延系爭水保計畫預定完工期限至106年12月31日及107年12月31日，被告以107年10月4日新北府農山字第1071861940號函否准，並於同日以新北府農山字第1071861981號函表示系爭水保計畫已失其效力，再次不予核定系爭申請（下稱前處分2）。原告不服，提起訴願，農委會作成108年2月22日農訴字第1070732472號訴願決定撤銷前處分2，命被告於2個月內另為適法處分（下稱訴願決定2）。被告再以108年4月16日新北府農山字第1080682878號函不予核定系爭申請（下稱前處分3）。原告不服，提起訴願，農委會作成108年10月5日農訴字第1080716555號訴願決定撤銷前處分3，命被告於2個月內另為適法處分（下稱訴願決定3）。被告續以108年11月29日新北府農山字第1082216316號函不予核定系爭申請（下稱前處分4）。原告不服，提起訴願，農委會作成109年3月10日農訴字第1090702512號訴願決定撤銷前處分4，命被告於2個月內另為適法處分（下稱訴願決定4）。被告仍以109年5月8日新北府農山字第1090822924號函不予核定系爭申請（下稱原處分）。原告不服，提起訴願，農委會再以109年9月21日農訴字第1090718316號訴願決定撤銷原處分，命被告於2個月內另為適法處分（下稱訴願決定）。原告認訴願決定未能滿足其行政救濟之目的，於是提起本件行政訴訟。

　㈢被告於本件訴訟繫屬中，依訴願決定，再以109年11月20日新北府農山字第1092216159號函不予核定系爭申請（下稱後處分6）。原告不服，提起訴願，農委會以110年4月14日農訴字第1100700411號訴願決定撤銷該處分，命被告另為適法處分（下稱訴願決定6）。被告再以111年1月5日新北府農山字第1102527993號函不予核定系爭申請（下稱後處分7）。原告不服，提起訴願。農委會依訴願法第86條第1項規定停止訴願程序。

三、原告起訴主張及聲明：

  ㈠系爭水保計畫屬水土保持法第8條第1項第5款及第12條第1項第4款規定所稱「其他開挖整地」，原告依水土保持法第14條之1第2項授權訂定的水土保持計畫審核監督辦法第19條第1項規定提出系爭申請，被告自應依水土保持法第8條第2項授權訂定的水土保持技術規範予以審查，沒有違反法律保留原則的問題。且依原告110年12月30日電後端字第1108153519號函、農委會111年1月5日農授水保字第1100257505號函可知，各級主管機關辦理核能電廠用過核燃料中期（乾式）貯存設施開發案，均應依水土保持法及授權訂定的法規命令為行政及技術上的審查。被告也已依水土保持法第8條第2項規定授權訂定的水土保持技術規範進行審查，並以99年9月13日函及102年6月20日函核定系爭水保計畫及系爭水保計畫第1次變更設計在案。水土保持技術規範第210條規定已允由地方主管機關視環境需要另定較嚴格的規定。被告既未針對核燃料貯存場的水土保持另定規範，其審查標準即應與一般標準相同。又水土保持手冊是水土保持設計規劃的參考書件，屬實務上的工具書，並非水土保持技術規範的內容。如需援引水土保持手冊，應具體敘明是否屬水土保持技術規範第209條所定得適用的相關學理、經驗法則、既有定理、公式及工法等，始得作為系爭申請的審查依據。  

  ㈡系爭申請無水土保持技術規範第65條第3款規定適用；原告就乾華溪下游侵蝕區範圍以「通用土壤公式」估算泥砂生產量，已符合水土保持相關規範：

  ⒈乾華溪為直轄市管河川，並非水土保持技術規範第64條規定及水土保持手冊所稱「野溪（即無名溪）」，沒有水土保持技術規範第64條及第65條第3款規定的適用。又「核能一廠用過核燃料中期貯存計畫」的開發或利用許可範圍僅及於平地及部分西側山坡地，未涵蓋溪流或被告所稱「申請範圍上游1公里處以上」（即申請範圍外面積），無水土保持技術規範野溪治理章節（即第64條以下）的適用餘地。被告援引水土保持技術規範第65條第3款規定，要求原告應就野溪治理下的土石流潛勢溪流納入土壤沖蝕量計算，於法無據。

  ⒉水土保持法及水土保持技術規範並未規範土壤沖蝕量的計算範圍。依水土保持技術規範第209條規定及訴願決定1可知，被告若以水土保持技術規範未規定的內容作為審查依據，應說明其審查標準是否符合相關學理、經驗法則、既有定理、公式及工法等，但被告並未提出說明。被告表示：依審查意見應由上游至基地處全程現況調查，採3D數值地形模擬土石淤積的淹水分析等等，並無相關法規依據。又原告提出的水理分析補充報告是以「控制體積」模式予以計算推估，與106年版水土保持手冊「第3.3節集水區泥砂侵蝕、流失與生產分析」的分析方法相同，推估方式已符合水土保持手冊要求。再者，原告提出的水理分析補充報告、地質災害潛勢評估報告，已說明乾華溪上游兩處土石流潛勢溪流對系爭水保計畫場址並無威脅。在相當保守的假設下，乾華溪因上游土石流及邊坡指溝侵蝕沖刷所產生的河道淤積，所造成洪水位上升不致對系爭水保計畫場址造成影響。

  ㈢原告採「殘餘強度參數平均值」分析邊坡穩定性，符合94年版水土保持手冊要求，且邊坡穩定安全係數的分析結果也符合水土保持技術規範第73條規定：

  ⒈系爭水保計畫場址邊坡屬於既有的穩定邊坡，未曾產生滑動，採「尖峰剪力強度」進行邊坡穩定分析即為已足。原告採取適用於已產生滑動破壞後的「殘餘剪力強度」進行分析，已屬保守考量，且分析結果亦符合94年版水土保持手冊的要求。若以0.23g地震加速度分析，地震時的安全係數已達F.S.=1.313，縱依新北市土木技師公會第3次審查意見要求以0.3g地震加速度分析，地震時的安全係數亦達F.S.=1.219，均符合水土保持技術規範第73條第2項規定地震最小安全係數永久性為1.1、臨時性為1.0的規定，足見本件邊坡確屬安全無虞。

  ⒉被告依水土保持技術規範第73條規定要求凝灰角力岩參數取「弱面直剪強度」，然該規定並未就邊坡穩定參數為相關規範，被告應依水土保持技術規範第209條規定提出相關學理、經驗法則、既有定理等，卻未提出，其要求即屬無據。又被告要求應刪除直接剪斷、取弱面直剪的參數平均做分析。但工程慣例上，對於具有特定角度且具連續性滑動傾斜平面的地層，因該地層具潛在的可能滑動弱面（或稱不連續面），為了解此傾斜平面的強度，才會透過「弱面直剪試驗」計算該弱面直剪強度參數。而本件為凝灰角礫岩層，是由碎裂的岩塊與凝灰基質混合而成，並無持續性弱面，其破壞模式不是「平面破壞模式」，而是「圓弧破壞模式」，因此工程慣例上不會採用「弱面直剪試驗」進行邊坡安全分析。原告以弱面直剪及直接剪斷的數據取平均值，已屬保守作法。況被告99年9月13日函及102年6月20日函核定系爭水保計畫及系爭水保計畫第1次變更設計的審查意見均未曾要求系爭水保計畫場址應取「弱面直剪強度」參數進行邊坡穩定分析。被告上開主張自無依據。

  ㈣系爭申請就微型樁參數採用Ø＝33°，係屬合理有據，且依此參數所得的邊坡穩定分析結果，亦符合水土保持技術規範第73條規定：　

  ⒈系爭水保計畫業經被告99年9月13日函核定，當時的護坡微型樁參數即採用Ø＝33°，系爭申請內容並未涉及護坡微型樁的變更，亦未變更原核定內容，原告也已依被告99年9月13日函核定的參數施工完竣。現被告要求微型樁Ø值應作折減，然109年3月3日修正的水土保持技術規範第73條規定並未就微型樁參數為相關規範，被告亦未提出符合水土保持技術規範第209條所定的相關學理、經驗法則、既有定理、公式、工法等，其要求即無依據。

　⒉系爭水保計畫的「混凝土排樁」直徑150公分，其邊坡穩定分析視其為完整的排樁整體，取用的參數為混凝土排樁本身強度，因此Ø值採用0，與被告主張工程慣例相符。然「微型樁」的邊坡穩定分析是將其與周圍土壤視為複合土壤，系爭水保計畫場址的微型樁採多排梅花形排列，樁徑30公分，相鄰兩樁的樁心距70至100公分，類似土壤改良效果。系爭水保計畫場址西側山坡地覆蓋層屬於砂性地層，故微型樁與現地土壤所構成之複合改良土壤的高摩擦角採用與原土層相同，不需要折減。原告就微型樁參數採用Ø＝33°，合理有據。　　

  ㈤系爭申請的地下水位調查，已符合水土保持技術規範第20條及106年版水土保持手冊「基本資料調查」「2.4地下水調查」的指引：

  ⒈被告99年9月13日函核定的水土保持計畫附錄五「基地地質及地下水調查報告」第2.3.2-1至-5頁已就水文地質、地下水位、孔隙水壓力及地下水流況等項目為調查，並經被告審查、核定在案。系爭水保計畫地下水位的觀測時間自103年3月16日至103年7月29日長達4.5個月，包括乾季及雨季，已符合水土保持技術規範第20條及106年版水土保持手冊「基本資料調查」「2.4地下水調查」有關規範。又參酌交通部104年12月31日頒布的公路邊坡工程設計規範第c-3頁記載：「邊坡穩定分析時所採用之『常時水位』，為依據地下水位觀測井於調查期間觀測所得之平均地下水位，並依據當地水文資料及以往之觀測資料，加以適當研判推估後，決定『常時水位』。於常時與地震時狀況下之邊坡穩定分析採用此地下水位。」被告主張：工程慣例應取量測之最高水位為常時水位等等，顯有違誤。

　⒉系爭申請的地下水位（曲線）紀錄表顯示，水位高程介於76.15公尺（103年4月25日）至84.33公尺（103年6月10日）間，其水位中值為80.24公尺。是以，系爭水保計畫以「平均地下水位」81.4公尺為常時水位，不僅高於前述觀測的水位中值，且暴雨時假設坡趾平坦地水位昇高至地表附近，邊坡上較常時水位提高5公尺即86.4公尺，亦高於前述觀測最高水位（84.33公尺）達2.07公尺，已屬保守分析，足以反映暴雨時水位變化。故系爭水保計畫以「平均地下水位」81.4公尺為常時水位，且依此常時水位提高5公尺即86.4公尺為分析，已符合工程慣例，亦符合被告所陳「暴雨時採用水位上升至地表，或以常時水位再往上加1~2公尺作分析」的工程慣例。

　⒊系爭水保計畫的地下水位觀測設有自動監測2孔與人工監測9孔。自動監測pwp5孔觀測的大雨水位較常時水位提高0.680公尺、pwp6孔觀測的大雨水位較常時水位提高0.291公尺，是依近2年觀測紀錄，系爭申請就邊坡穩定分析採用的暴雨水位較常時水位提高5公尺，已遠高於系爭水保計畫地下水位觀測成果值（即暴雨水位較常時水位提高約0.291公尺至0.680公尺），顯見系爭水保計畫地下水位的調查及觀測，每日均可如實反映常時、豪大雨或颱風過境強降雨等水位變化，亦足以涵蓋長期水位變化，符合水土保持技術規範第20條及106年版水土保持手冊「基本資料調查」「2.4地下水調查」等規範。　　

  ㈥系爭水保計畫及其第1次變更設計已經被告99年9月13日函及102年6月20日函核定在案，原告已於102年6月25日依系爭水保計畫第1次變更核定內容施作完成。原告於102年11月7日提出系爭申請，歷經被告長達4年6個月的冗長審查後，卻以系爭申請「土壤沖蝕量計算仍以1公里範圍計算」、「凝灰角礫岩參數未以弱面直剪強度進行分析」、「微型樁摩擦角參數未折減」及「暴雨狀況僅提高常水位5公尺作分析」為由，於107年4月23日作成前處分1。然原告系爭申請所變更的項目實無涉被告上開審查項目，且被告否准的理由亦於法無據，竟無視訴願決定1至訴願決定4的指摘，續以原處分駁回原告申請，且駁回理由仍是前述相同理由，顯然訴願決定已無法提供原告救濟，且被告已無其他應再審查的事項，法院即應依行政訴訟法第200條第3款規定命被告為特定內容的行政處分，始能落實即時有效且無漏洞的權利救濟。

  ㈦聲明：

　⒈訴願決定及原處分均撤銷。

　⒉被告就系爭申請，應作成准予核定的行政處分。

四、被告答辯及聲明：

  ㈠水土保持技術規範是依水土保持法第8條第2項規定授權訂定，而水土保持法第8條並未包括「用過核燃料中期貯存計畫」或相類似的核能設施，因此，逕以水土保持技術規範作為系爭申請的審查依據，已逾越水土保持法的授權範圍，有違法律保留原則。又「核能一廠用過核燃料中期貯存計畫」嚴重影響民眾生命、財產安全，不應適用僅屬一般標準的水土保持技術規範，而應提高審查標準，另定專法處理。由於涉及全國一致事項，故應由中央訂定相關規範，以供適用。

  ㈡縱認本件有水土保持技術規範適用，系爭水保計畫原定完工期限為101年4月15日，距今已逾數10年之久，期間於106年6月2日發生豪大雨，系爭水保計畫周遭有發生邊坡滑落的紀錄，顯見系爭水保計畫的客觀環境已有變化，然原告對於被告要求就客觀環境變化予以釐清等項置之不理，卻反覆要求展延完工期限，有違水土保持計畫審核監督辦法第31條之1規定的立法意旨，被告自無同意展延完工期限的必要，是系爭水保計畫已經失效，被告無再就已失效的系爭水保計畫同意核定第2次變更設計的必要。

  ㈢被告以原處分否准原告系爭申請，應屬有據：

　⒈就系爭申請「土壤沖蝕量計算仍以1公里範圍計算」部分，依參與審查之證人葉宏興於111年3月11日準備程序的證述可知，因目前水土保持法僅針對一般農舍或山坡地建設為規範，沒有針對山坡地供作核廢料貯存場為特殊規範，基於核廢料貯存場的特殊性質，被告要求原告擴大審查範圍，自有必要。又原告採取「通用土壤流失公式」，無法反映暴雨時造成的土石崩塌，被告不予核定，應屬有據。

　⒉原告主張：其採取「殘餘強度參數平均值」分析邊坡穩定性，邊坡穩定安全係數已符合水土保持技術規範第73條規定，被告要求採弱面直剪強度的參數評估邊坡穩定性，顯有違誤等等。然依證人葉宏興的證述可知，原告上述主張，應無依據。又關於微型樁參數選定部分，證人葉宏興也已證述其不合理之處，自不應核定原告系爭申請。

　⒊關於審查意見要求提高常時水位7.7公尺作分析部分，依證人葉宏興的證述可知，因凝灰角礫岩的地層水位本來就比較低，透水性比較高，暴雨時，凝灰角礫岩層很容易受到雨水的風化，短期水位會上升很快，而原告報告中其中一個鑽探孔之水位監測井的監測值最高水位及最低水位差為7.7公尺，故審查意見要求原告提高常時水位7.7公尺作分析，亦屬有據。

  ㈣聲明：原告之訴駁回。

五、前開事實概要欄所載事實，為兩造所不爭執，且有被告99年9月13日函（本院卷1第101-104頁）、被告100年1月12日北府農山字第1000033674號函及100北府農山水保施證字第001號水土保持施工許可證（本院卷1第105-107頁）、被告102年6月20日函（本院卷1第111-112頁）、經濟部102年7月1日經授營字第10220364640號函（本院卷1第113頁）、被告102年9月18日函（本院卷1第115-116頁）、系爭申請（本院卷1第99-100頁）、前處分1及審查意見表（本院卷1第117-119頁）、訴願決定1（本院卷1第122-134頁）、被告107年10月4日新北府農山字第1071861940號函（本院卷1第135-136頁）、前處分2（本院卷1第137-138頁）、訴願決定2（本院卷1第140-147頁）、前處分3（本院卷1第149-151頁）、訴願決定3（本院卷1第154-176頁）、前處分4（本院卷1第177-178頁）、訴願決定4（本院卷1第180-200頁）、原處分（本院卷1第201-203頁）、訴願決定（本院卷1第79-97頁）、後處分6、訴願決定6（本院卷1第431-456頁）、後處分7及農委會111年3月10日農訴字第1110172168號函（本院卷3第521-524頁）等在卷可證，足以認定為真實。

六、爭點：

  ㈠原告提起課予義務訴訟，起訴是否合法？

　㈡本件依水土保持技術規範、水土保持手冊進行審查，是否有被告所主張違反法律保留原則的情形？

  ㈢系爭申請就乾華溪下游侵蝕區範圍部分，是否已符合水土保持技術規範第65條第3款及106年版水土保持手冊有關基本資料調查2.5蝕溝調查、2.6土石流調查、2.7野溪調查的規定？

  ㈣系爭申請就邊坡穩定及微型樁參數部分，是否已符合水土保持技術規範第72條、第73條規定？

  ㈤系爭申請就地下水位調查部分，是否已符合水土保持技術規範第20條及106年版水土保持手冊有關基本資料調查2.4地下水調查的規定？

  ㈥如上開爭點㈢至㈤均為肯定，被告是否應作成原告申請內容的行政處分？

七、本院的判斷：

  ㈠原告提起課予義務訴訟，其訴合法，本院應為實體判決：

　⒈依憲法第16條規定，人民有訴願及訴訟之權。憲法係保障人民的訴願權，而非課予人民訴願的義務。法律規定人民提起撤銷訴訟及課予義務訴訟，以經訴願程序為前提要件，是對人民訴訟權的限制。此一限制的合憲性基礎在於，透過行政體系內部的糾錯機制，就其處分的合法性與合目的性為審查，以即時、簡便地提人民救濟機會，同時經由行政體系的自我糾正，減少進入行政法院的案件，節省司法資源等公共利益的增進。如人民提起訴願的結果，未能發揮救濟功能，卻強要人民一再訴願，無法提起行政訴訟，反而剝奪人民的訴訟權，與憲法保障人民訴訟權的意旨不符。行政訴訟法第5條規定：「（第1項）人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，於法令所定期間內應作為而不作為，認為其權利或法律上利益受損害者，經依訴願程序後，得向行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。（第2項）人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，予以駁回，認為其權利或法律上利益受違法損害者，經依訴願程序後，得向行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。」又訴願法第1條規定：「（第1項）人民對於中央或地方機關之行政處分，認為違法或不當，致損害其權利或利益者，得依本法提起訴願。但法律另有規定者，從其規定。（第2項）各級地方自治團體或其他公法人對上級監督機關之行政處分，認為違法或不當，致損害其權利或利益者，亦同。」第2條第1項規定：「人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，於法定期間內應作為而不作為，認為損害其權利或利益者，亦得提起訴願。」第81條第1項前段規定：「訴願有理由者，受理訴願機關應以決定撤銷原行政處分之全部或一部，並得視事件之情節，逕為變更之決定或發回原行政處分機關另為處分。」第82條第1項規定：「對於依第2條第1項提起之訴願，受理訴願機關認為有理由者，應指定相當期間，命應作為之機關速為一定之處分。」依上開規定可知，行政訴訟法第5條規定的課予義務訴訟有第1項怠為處分類型及第2項否准處分類型。訴願法關於課予義務訴願，雖僅於第2條第1項規定怠為處分類型，而未有否准處分類型的明文，然以訴願作為課予義務訴訟的前置程序而言，自無排除否准處分類型的課予義務訴願之理，實務上雖採訴願法第1條規定方式處理，但課予義務訴願作為人民依法申請作成處分案件的救濟類型，仍應與撤銷訴願有所區別。參照訴願法第82條第1項規定，課予義務訴願所指受理人民依法申請案件的機關應為「一定之處分」，並不限於「作成處分」，尚包括「作成特定內容之處分」，故訴願人若是請求受理訴願機關命應作為之機關為一定內容的處分，然訴願決定僅命為准駁之處分，因未完全滿足其訴願請求，此際應可認訴願人就其依法申請的案件，經訴願程序未獲救濟，已符合行政訴訟法第5條第1項或第2項課予義務訴訟的起訴要件。否則，如其仍不得提起行政訴訟，將造成人民依法申請作成處分的案件，雖循訴願程序救濟，仍來回擺盪於原處分機關與受理訴願機關間，無從提起行政訴訟，自與憲法第16條保障人民訴訟權的意旨不符（最高行政法院109年度裁字第1489號裁定、109年度裁字第1490號裁定意旨參照，另參酌111年度高等行政法院法律座談會提案第1號研討結果）。

　⒉原告依水土保持計畫審核監督辦法第19條規定，向被告提出系爭申請，經被告分別以前處分1至前處分4及原處分作成不予核定的處分。原告就此分別提起五次訴願，請求撤銷各該駁回處分，並命被告就系爭申請，作成准予核定的行政處分。惟農委會訴願決定1至訴願決定4及訴願決定均僅作成「原處分（即本件前處分1至前處分4及原處分）撤銷，由原處分機關（即被告）於2個月內另為適法之處分」的決定。足見農委會雖五度撤銷被告就系爭申請所為不予核定的處分，並命被告另為適法處分，惟被告已四度無視農委會所作成的訴願決定，可見農委會僅命被告另為適法處分的訴願決定，已無法滿足原告的訴願請求，自具權利保護的必要。是以，原告所提系爭申請既未獲得准許的處分，經訴願程序仍未獲救濟，應已符合行政訴訟法第5條第2項課予義務訴訟的起訴要件。被告主張：原處分既經訴願決定撤銷，並命被告於2個月內另為適法處分，則原告於被告未為准駁決定前，提起本件訴訟，侵害被告第1次決定的功能，無權利保護必要等等，應不可採。

　⒊否准處分的課予義務訴訟類型，其訴訟目的在於取得其依法申請的行政處分或特定內容的行政處分，而非在於撤銷否准處分，故其訴之聲明通常除請求判命被告機關應作成原告申請內容的行政處分外，另附屬聲明請求將訴願決定及否准處分均撤銷，惟並不構成撤銷訴訟與課予義務訴訟的客觀合併。當原告所提起的課予義務訴訟具備訴訟成立要件，行政法院即應先實體審理課予義務訴訟本案聲明有無理由，並以原告所主張的請求權基礎於裁判時是否有效存在為斷，當課予義務訴訟有理由時，則行政法院判決主文除依情形分別適用行政訴訟法第200條第3款或第4款規定的方式判決外，因其亦具有排除否准處分的效力，實務上併諭知將其附屬聲明的訴願決定及否准處分均撤銷，以求法律關係明確，避免存在一個與判決主旨不符的否准處分（最高行政法院107年度判字第63號判決意旨參照）。

　⒋原告起訴時訴之聲明第1項為：訴願決定關於「由原處分機關於2個月內另為適法之處分」部分撤銷（本院卷1第29頁）；後來變更為：原處分撤銷（本院卷1第247頁）；又變更為：被告109年11月20日新北府農山字第1092216159號函（即被告依訴願決定，於本件訴訟繫屬中所為第6次不予核定的處分）撤銷（本院卷1第405頁）；再於110年8月11日準備程序時僅保留起訴時訴之聲明第2項內容，不再聲明撤銷原處分及（或）訴願決定（本院卷1第475頁）；嗣於112年2月2日言詞辯論期日再補充訴之聲明第1項為：訴願決定及原處分均撤銷（本院卷3第557頁）。本院審酌原處分及訴願決定因本件訴訟的繫屬，尚不具有形式存續力，且本院審理結果，有適用行政訴訟法第200條第3款規定，判命被告作成原告申請內容的行政處分，或依同條第4款規定，判命被告遵照本院判決的法律見解（而非遵照訴願決定的法律見解）作成行政處分的可能性，為避免存在一個與判決主旨不符的否准處分及訴願決定，仍有附屬聲明撤銷訴願決定及原處分的必要性，故原告於112年2月2日言詞辯論期日補充訴之聲明第1項為「訴願決定及原處分均撤銷」，符合課予義務訴訟的制度目的，自屬有據，尚與訴之變更或追加無涉。　

　㈡被告應依水土保持法及水土保持技術規範就系爭申請為審查，不得因系爭申請涉及「核能一廠用過核燃料中期貯存計畫」，而以法無明文的要求為審查，始符依法行政原則：

　⒈水土保持法第1條規定：「（第1項）為實施水土保持之處理與維護，以保育水土資源，涵養水源，減免災害，促進土地合理利用，增進國民福祉，特制定本法。（第2項）水土保持，依本法之規定；本法未規定者，適用其他法律之規定。」第3條第1款及第2款規定：「本法專用名詞定義如下：一、水土保持之處理與維護：係指應用工程、農藝或植生方法，以保育水土資源、維護自然生態景觀及防治沖蝕、崩塌、地滑、土石流等災害之措施。二、水土保持計畫：係指為實施水土保持之處理與維護所訂之計畫。」第8條第1項第5款、第9款及第2項規定：「（第1項）下列地區之治理或經營、使用行為，應經調查規劃，依水土保持技術規範實施水土保持之處理與維護：……五、於山坡地或森林區內開發建築用地，或設置公園、墳墓、遊憩用地、運動場地或軍事訓練場、堆積土石、處理廢棄物或其他開挖整地。……九、其他因土地開發利用，為維護水土資源及其品質，或防治災害需實施之水土保持處理與維護。(第2項)前項水土保持技術規範，由中央主管機關公告之。」第12條第1項第4款規定:「水土保持義務人於山坡地或森林區內從事下列行為，應先擬具水土保持計畫，送請主管機關核定，如屬依法應進行環境影響評估者，並應檢附環境影響評估審查結果一併送核：……四、開發建築用地、設置公園、墳墓、遊憩用地、運動場地或軍事訓練場、堆積土石、處理廢棄物或其他開挖整地。」第14條之1第2項規定:「依第12條規定擬具之水土保持計畫、水土保持規劃書或簡易水土保持申報書，其內容、申請程序、審核程序、實施監督、水土保持施工許可證之發給與廢止、核定施工之期限、開工之申報、完工之申報、完工證明書之發給及水土保持計畫之變更等事項之辦法，由中央主管機關定之。」第19條第2項規定：「經劃定為特定水土保持區之各類地區，區內禁止任何開發行為，但攸關水資源之重大建設、不涉及一定規模以上之地貌改變及經環境影響評估審查通過之自然遊憩區，經中央主管機關核定者，不在此限。」依上開規定可知，水土保持法是為實施水土保持之處理與維護所制定的基礎規範，其目的在保育水土資源，涵養水源，減免災害，促進土地合理利用。為達此等目的，除特定水土保持區內禁止任何開發行為外，義務人在山坡地內從事開發建築用地等任何開挖整地的有關工程，均應事先擬定水土保持計畫，透過應用工程、農藝或植生等方法，採取保育水土資源、維護自然生態景觀及防治沖蝕、崩塌、地滑、土石流等災害的措施，送請主管機關審查、核定後，始得進行有關工程，以兼顧土地利用與水土保育的均衡。除特別法有其他規定外，義務人應依水土保持法及其授權的法規命令提出水土保持計畫，主管機關亦應依水土保持法及其授權的法規命令進行審查、核定，不得以法無明文之要件，限制或剝奪人民進行土地開發的財產權利，方符法律保留原則。

　⒉水土保持法第14條之1第2項規定授權訂定的水土保持計畫審核監督辦法第11條規定：「水土保持申請書件有下列情形之一，主管機關應不予核定或審定，並通知水土保持義務人及副知目的事業主管機關：一、不符合水土保持技術規範，經主管機關限期修正而不修正或修正後仍不符合水土保持技術規範者。二、環境影響說明書或環境影響評估報告書及審查結論，涉及水土保持部分，未有適當處理者。三、環境影響評估審查結論認定不應開發者。四、屬本法第19條第2項規定之禁止開發行為者。五、其他依法禁止或限制開發者。」第19條第1項規定:「水土保持義務人應依核定水土保持計畫或簡易水土保持申報書施工；有下列情形之一者，應辦理水土保持計畫或簡易水土保持申報書變更設計，並申請目的事業主管機關轉送主管機關審查：一、變更開發位置及範圍。二、增減計畫面積。三、各單項水土保持設施，其計量單位之數量增減超過百分之20。四、地形、地質與原設計不符。五、變更水土保持設施之位置。六、增減水土保持設施之項目。七、變更水土保持設施之材料、設計強度、型式、內部配置、構造物斷面及通水斷面。」係就水土保持法第12條規定水土保持義務人應擬具水土保持計畫的內容、計畫的變更及主管機關的審核等為規範，並無逾越授權的範圍及水土保持法第12條規範意旨，無違反法律保留原則的情形。依據上開規定，水土保持義務人辦理水土保持計畫變更設計，除有不符合水土保持法第8條第2項授權訂定的水土保持技術規範，經主管機關限期修正而不修正，或修正後仍不符合水土保持技術規範，或有其他依法應禁止、限制開發的情形，主管機關應不予核定或審定外，主管機關不得以法無明文之要件，限制或剝奪人民進行土地開發的權利。　　

　⒊水土保持法第8條第2項授權訂定的水土保持技術規範第2條規定：「本規範之訂定目的，係為實施水土保持之處理與維護，建立其調查、規劃、設計、施工、監督、檢查、審查等技術準據，俾供從事水土資源保育、開發、經營或使用行為之依循。」第209條規定：「本規範未規定者，得適用相關學理、經驗法則、既有定理、公式、工法等。」第210條規定：「直轄市、縣 (市) 主管機關得視轄區環境或需要，另定較本規範嚴格之規定，經中央主管機關核定者，從其規定。」是以，水土保持義務人應按水土保持技術規範，進行基本資料的調查與分析、規劃保育水土資源、維護自然生態景觀及防治沖蝕、崩塌、地滑、土石流等災害的方法及措施，據以施工。除直轄市、縣 (市) 主管機關視轄區環境或需要，另定較嚴格的規定，且經農委會核定外，主管機關亦應依據水土保持技術規範為審查。縱於水土保持技術規範有規範不足的情形，主管機關亦應提出可資檢驗的相關學理、經驗法則、既有定理、公式及工法，說明其審查依據，不得恣意為從嚴或從寬的審查，而有不合理的差別待遇。　

　⒋被告雖主張：水土保持法第8條並未包括「用過核燃料中期貯存計畫」或相類似的核能設施，因此，逕以水土保持技術規範作為系爭申請的審查依據，已逾越水土保持法的授權範圍，有違法律保留原則，又「核能一廠用過核燃料中期貯存計畫」嚴重影響民眾生命、財產安全，不應適用僅屬一般標準的水土保持技術規範，而應提高審查標準，由中央另定專法處理等等。然如前所述，水土保持法第8條第1項及第12條第1項規定並未限定建築設施的種類，亦非單純以限定列舉的立法體例為規範，而是凡涉及在山坡地開挖整地、土地開發利用的行為，均有水土保持法的適用。被告上開主張，已與水土保持法有違。又原告擬具系爭水保計畫，前已經被告99年9月13日函核定，並核發水土保持施工許可證，後來原告辦理系爭水保計畫第1次變更設計，亦經被告102年6月20日函核定。被告99年9月13日函及102年6月20日函均是被告依據水土保持法、水土保持計畫審核監督辦法及水土保持技術規範為審查、核定。現被告就系爭申請，一改過去作法，主張不應適用水土保持技術規範為審查依據，顯與其作為矛盾。被告一方面主張：本件涉及核能安全，應適用較上開規範嚴格的審查標準等等，卻又未依水土保持技術規範第210條規定，本於權責另定較嚴格的技術規範，送農委會核定，據以實施，其主張與作為亦有不合。再者，水土保持法是為實施水土保持之處理與維護所制定的基礎規範。綜觀我國現行法令及被告所指「低放射性廢棄物最終處置設施場址設置條例」，並無針對「用過核燃料中期貯存計畫」設施的開挖整地及水土保持有何特別規範，依水土保持法第1條第2項規定，被告即應依水土保持法、水土保持計畫審核監督辦法及水土保持技術規範進行審查，沒有違反法律保留的問題。又原告辦理「核能一廠用過核燃料中期貯存計畫」，係規劃將核一電廠內用過核子燃料移置該設施暫存，以利執行核電廠除役作業。該貯存設施本身的安全性（如結構安全、輻射密封、抗炸、防水程度等），依放射性物料管理法第2條規定，是由行政院原子能委員會為主管機關，依該法為相關的審查及管制。此與被告審查原告為施作該貯存設施，需在山坡地上為開挖整地行為，而提出水土保持計畫，以預防開發範圍內水土流失、崩塌、地滑等災害發生的目的、性質並不相同。被告以該設施係用以貯存用過核子燃料，且有成為最終處置場所的疑慮為由，主張不應適用水土保持技術規範為審查，已混雜與水土保持無關的審酌因素，且不無擴大審查範圍，增加法律所無之限制的情形（詳後述），此方有違反法律保留原則的疑慮。

  ⒌被告又主張：系爭水保計畫原定完工期限為101年4月15日，距今已逾數10年之久，原告反覆要求展延完工期限，有違水土保持計畫審核監督辦法第31條之1規定的立法意旨，被告自無同意展延完工期限的必要，是系爭水保計畫已經失效，被告無再就已失效的系爭水保計畫同意核定第2次變更設計的必要等等。然而：

　⑴水土保持計畫審核監督辦法第31條之1第3款規定：「有下列情形之一者，自發生之日，原審定或核定水土保持規劃書、水土保持計畫或簡易水土保持申報書失其效力，其已核發水土保持施工許可證及完工證明書者，一併失其效力：……三、未依第34條規定於期限內完工。」111年2月10日修正前第34條規定：「（第1項）水土保持施工，未能於核定期限內完工者，應於期限屆滿10日前，向主管機關申請展延。（第2項）前項展延以2次為限，每次不得超過6個月。但目的事業主管機關核准之開發期限較長者，從其規定。」其第2項但書規定，文義上係排除同項前段「展延以2次為限，每次不得超過6個月」的規定（農委會101年3月28日農授水保字第1011861571號函釋參照，訴願決定1卷第144頁）。又上開第34條第2項規定，於111年2月10日修正為：「前項展延以2次為限，每次不得超過6個月，且不得逾目的事業主管機關核准之開發期限。但目的事業主管機關核准之開發期限較長者，從其規定。」其修法理由表示：「水土保持計畫係配合目的事業開發所為之水土保持處理維護，故水土保持施工期限展延仍須考量目的事業主管機關核准之開發期限，爰予檢討展延規定，如仍無法於展延期限完工者，最後展延以目的事業主管機關核准開發期限為限，修正第2項文字。」是該條項規定於修正前、後的意旨相當，即目的事業主管機關核准的開發期限較長者，水土保持施工的展延即不以2次為限。　

　⑵被告100年1月12日北府農山字第1000033674號函核發的水土保持施工許可證「預定完工期限」欄雖記載「101年4月15日」，但「備註」欄亦載明「規定完工期限目的事業主管機關核准之開發期限較長，從其規定」（本院卷1第107頁），顯示系爭水保計畫係適用水土保持計畫審核監督辦法第34條第2項但書規定，水土保持施工期限須配合目的事業主管機關（經濟部）核准的開發期限。又被告前以104年10月15日新北府農山字第1041920272號函同意系爭水保計畫的完工期限展延至105年10月15日（訴願決定1卷第155頁）。後來原告申請展延系爭水保計畫施工期限，經目的事業主管機關經濟部核准，經濟部分別以105年10月14日經授營字第10520370411號函及106年12月25日經營字第10602618601號函表示系爭水保計畫正辦理第二次變更設計，為配合計畫審查及後續施工需要，請被告同意展延完工期限至106年12月31日及107年12月31日（訴願決定1卷第153-154頁）。被告雖以107年10月4日新北府農山字第1071861940號函不予同意（本院卷1第135頁），但該處分已經農委會訴願決定撤銷，且此部分爭議現正繫屬於本院審理中（109年度訴字第1335號水土保持法事件），是尚難逕認系爭水保計畫已經失效，而無審查系爭申請為適法准駁決定的必要。被告此部分主張，亦不可採。

　㈢系爭申請就乾華溪下游侵蝕區範圍部分，沒有違反水土保持技術規範第65條第3款規定，也沒有違背106年版水土保持手冊「基本資料調查與分析篇」「貳、基本資料調查」2.5蝕溝調查、2.6土石流調查、2.7野溪調查的有關說明：　

　⒈水土保持技術規範第64條規定：「野溪指河川中、上游山坡地集水區內具有長度短、溪床坡度陡、溪床變動大、溪流水量變化大等特性之自然溪谷。野溪治理指防止或減輕野溪淤積、沖蝕、淘刷與溪岸崩塌，並有效控制土砂生產與移動，達成穩定流心，減少洪水、泥砂與土石流等災害所實施之治理工程。」第65條規定：「野溪治理之設計洪水量估算如下：一、防砂壩、潛壩、整流工程、堤防、護岸及丁壩等以重現期距50年之降雨強度計算。二、排洪斷面除出水高外，尚應考量洪水所挾帶泥砂、漂流木而加大其斷面百分之10至百分之50。三、土石流潛勢溪流之防治，應視實際需要，考量土石流之影響。」

　⒉農委會水土保持局編修的106年版水土保持手冊「基本資料調查與分析篇」「貳、基本資料調查」2.5蝕溝調查記載：「2.5.1目的：土壤侵蝕作用在坡面上切割形成各種規模之溝槽，其中不能使用耕犁等方式予以恢復或掩蓋者，稱之為蝕溝(gully)。本項調查係為瞭解坡面蝕溝之侵蝕程度、型態及分布，以作為土砂來源、坡面土壤侵蝕量估算與後續坡面保育治理之參採。2.5.2原則：坡面蝕溝調查原則主要係以緊鄰保全對象或道路可通達處之人為開發或地方通報邊坡之裸露地，為優先調查對象，其坡面蝕溝調查點位之選擇，主要係經由近期影像選定裸露地位置，再由航照影像判定並至現場勘查，以瞭解坡面蝕溝位置……。」2.6土石流調查記載：「2.6.1目的：在掌握土石流發生及發展之背景條件、流路現況、工程構造物，以及保全對象之類型、分布、數量及危害程度等，以研擬適當之對策，以降低土石流致災之規模和威脅……2.6.3方法：在辦理土石流治理規劃設計之前，應展開必要之調查工作，以分析溪流發生土石流之可能性、保全對象危害程度、既有設施之防災能力、二次災害防止等，其主要調查內容包括基本資料蒐集、溪流流路現況調查、橋涵調查、保全對象調查等項目……。」2.7野溪調查記載：「2.7.1目的：野溪係指河川中、上游集水區具有長度短、溪床坡度陡、溪床變動大、溪流水量變化大等特性之自然溪谷。野溪調查目的係為蒐集和瞭解其溪床沖淤、河岸現況、可能致災點位、保全對象及橋涵通洪能力等相關資料，以作爾後治理規劃之依據(水保局，2014)。2.7.2原則：調查區位應針對有土砂沖淤激烈、災害嚴重之野溪或經特別指定區位之野溪河段為主……。」「參、水文水理與泥沙分析」3.3集水區泥沙侵蝕、流失與生產分析記載：「3.3.6集水區泥砂生產分析：取得集水區泥砂生產量的最直接方法，就是對集水區特定出口斷面的懸移載及推移載作直接且長時間測定。但是，這種方法不僅費時費力，且測定結果因觀測儀器設備及檢定問題，其觀測資料的合理性及正確性也經常備受質疑，除非特殊需求，否則較少被採用。除了直接量測外，一般集水區產砂量的推估皆以間接方式，包括公式推估統計經驗、物理成因、泥砂遞移率及數值高程等多種方式。……除了上述各種推估公式外，多因子素統計模型中就以美國通用土壤流失公式（USLE）最具代表性。但是，通用土壤流失公式只限於模擬分析坡面紋溝及紋溝間的土壤侵蝕，欠缺對溪谷區溪岸崩塌地滑和溪流底床之泥沙沖淤模擬，還不能表徵集水區產砂的完整面貌……。」水土保持手冊「工程篇」「壹、通論」1.1野溪治理記載：「1.1.1前言：野溪（Torrent）係指位於河川中、上游山坡地集水區內具有長度短、坡度陡、水量變化大、水路不穩定且床面粒徑粗大等特性之自然水道。它的形成一方面與地殼構造運動相關，一方面也受到水流不斷侵蝕有關。兩者雖然都進行得極為緩慢，但野溪就是受水流不斷縱向切割和橫向拓寬而逐步發展形成的。野溪多屬最初級水系，不僅坡度陡峭，集水區對降雨之調蓄能力小，加上多數野溪穿過容易破碎崩蝕或滑動區域，往往在一次暴雨的作用下，迅速匯集成大規模洪水侵蝕坡面積及溪流邊界，頻頻引發山地洪水、土石流、崩塌、地滑、溪床激烈沖淤等坡地水砂災害……。」又水土保持手冊為實務上水土保持設計、規劃的參考文件，其本身不具法規範效力，其內容須具有「學理、經驗法則、既有定理、公式、工法」的性質，始得經由水土保持技術規範第209條規定，而間接產生規範效力，始得作為主管機關審查的依據。

　⒊綜觀前處分1、前處分3、前處分4、原處分及後處分6否准原告系爭申請的理由，被告認為系爭申請有「申請範圍至上游1公里處以上仍有多處指溝侵蝕，土壤沖蝕量計算仍以1公里範圍計算，未修改或提出合理說明」、「依據乾華溪下游侵蝕區影響範圍圖所示，上游1公里以外仍有侵蝕現象，僅取1公里範圍不合理；且指溝侵蝕之面積偏小，其依據為何？不保守，無法反應土石體積」、「依本市災害防救辦公室召開『核一電廠乾式貯存場水土保持設施安全性研商會議』結論（略以）：『…有易發生大規模土石流或土石崩塌等潛在危害因子；又近日在電廠附近發生土石崩塌災害，故本案水土保持計畫審查範圍，不可僅限於場區內，應擴大調（審）查範圍……』，故本件審查時應當將基地上游土石流潛勢溪納入本計畫審查範圍」等缺失，違反水土保持技術規範第65條第3款規定，也不符合水土保持手冊「基本資料調查與分析篇」「貳、基本資料調查」2.5蝕溝調查、2.6土石流調查、2.7野溪調查等。然而：

　⑴系爭申請的內容僅為：增高擋土牆、增加排水溝長度、增加植生面積、新增透水網管及鋪碎石（本院卷2第275頁），並無涉及系爭水保計畫範圍外土壤沖蝕量計算、蝕溝調查的問題。且系爭水保計畫早已經被告99年9月13日函核定，並核發水土保持施工許可證，後來原告辦理系爭水保計畫第1次變更設計，亦經被告102年6月20日函核定。有關被告所指蝕溝調查、土石流調查或野溪調查等，均屬被告作成99年9月13日函核定系爭水保計畫時所應審酌。現被告辦理系爭申請的審查，在未說明有何具體因素必須重新考量其作成99年9月13日函時已審酌事項的情況下，要求原告重新檢討當初核定系爭水保計畫的基礎前提，容有不當連結的疑慮。此觀專家證人即國立屏東科技大學水土保持系教授許中立（同時為中華水土保持學會理事長及社團法人台灣坡地防災學會常務理事，本院卷3第27-33頁）於本院證稱：辦理水土保持計畫的變更設計，不因開發設施的不同，而有不同標準，因為就水土保持而言，核燃料的貯存設施和一般土方堆置是相同的，既有的標準就可以因應，因其目的不是為了抗炸或防爆，其狀況與一般堆置貯存都是相同的；辦理變更設計就是按照水土保持計畫審核監督辦法所列的附表文件來撰寫，沒有辦理變更的部分，就寫無變更、同原計畫或空白，只有變更項目的欄位才會填寫；審查時，如果因為變更項目牽連其他項目，審查單位有疑慮，當然可以提出，但如果完全沒有關聯，應該不會納入審查的範圍，例如：水土保持計劃核定後公告地質敏感區，事後辦理變更設計時，審查委員就可以針對此部分請開發單位說明，如果地質敏感區是位在開發基地範圍外，審查委員請開發單位注意即可，如果是位在開發基地內，就要提出地質敏感評估報告；原告系爭申請的變更項目包括排水溝UA7、UB2、擋土牆頂高程、植生面積調整、透水網管、鋪碎石，不涉及侵蝕區土壤沖蝕量、邊坡穩定、微型樁摩擦角是否合理、暴雨水位評估等項目，基本上針對已經核定的計劃，會尊重當初審查單位的審查及過程，不然就是否定當初審查委員的意見，且工程已經施作完成，後續提出的意見基本上應該是加強監測，不會再去檢討侵蝕區土壤沖蝕量、邊坡穩定、微型樁摩擦角是否合理、暴雨水位評估等項目；系爭水保計畫已經辦理2次變更，如果沒有按照原核定計畫施作，應該在第1次變更時就會裁罰，並要求辦理變更，第1次變更也是經過審核的，如果沒有按照原核定計畫或第1次變更設計計畫施作，也不可能取得完工證明，因此要辦理第2次變更，所以可從主管機關要求原告辦理第2次變更的內容來看原告是否依原核定計畫施作；在辦理第1次變更設計的施工檢查，主管機關會勾選不合格的地方，從勾選的不合格項目可看出原告應辦理第2次變更設計的內容；本件設施已經施作完成，如果仍有疑慮或有徵兆，可以加強監測處理，若沒有任何徵兆，如裂縫或大量出水，通常沒有進一步探測的必要等等（本院卷3第269-272頁），依其證述內容可知，被告所稱：系爭申請涉及用過核燃料貯存設施，應從嚴、擴大審查範圍，不能適用僅屬一般標準的水土保持技術規範等等，並不可採；且原告系爭申請無涉侵蝕區土壤沖蝕量、邊坡穩定、微型樁摩擦角是否合理、暴雨水位評估等項目，此等事項應已經被告作成99年9月13日函核定系爭水保計畫時審查完竣、確定；從原告辦理系爭申請的變更項目，亦可知被告就原告完成第1次變更設計的施工檢查，並未要求原告就侵蝕區土壤沖蝕量、邊坡穩定、微型樁摩擦角是否合理、暴雨水位評估等項目辦理第2次變更設計，則被告以原告未能說明侵蝕區土壤沖蝕量、邊坡穩定、微型樁摩擦角是否合理、暴雨水位評估等項目，一再以相同理由為不予核定的處分，即乏依據。

　⑵被告主張：系爭水保計畫申請範圍上游1公里處以上仍有多處指溝侵蝕，應擴大調查範圍，將基地上游土石流潛勢溪納入審查範圍等等，要求原告將系爭水保計畫範圍外，乾華溪上游的各處指溝侵蝕、土石流潛勢溪均納入調查、審查範圍。證人即社團法人新北市土木技師公會指派參與系爭申請之審查的技師葉宏興也證稱：從系爭水保計畫水土保持設施配置圖來看，乾華溪的護岸不在系爭水保計畫的申請範圍內，乾華溪也不在系爭水保計畫的申請範圍內，會去考量乾華溪的狀況，是根據被告的要求，須一併檢討乾華溪上游土石流潛勢溪對計畫的影響，例如上游發生土石流，造成土石堆積，乾華溪水位上漲及土石崩塌，造成本計畫的災害；因為本件申請範圍內沒有野溪，水土保持計畫審核監督辦法沒有明列要審查上游土石流潛勢溪，但因系爭水保計畫是針對用過核廢料的貯存場，如果產生土石流，影響重大，因此考量的範圍較大；至於為何被告99年9月13日核定系爭水保計畫及102年6月20日核定系爭水保計畫第1次變更設計時沒有這樣的要求，因為沒有參與審查，不知道原因；一般水土保持計畫的申請範圍就是土地開發的範圍，但是大自然會有一個天然的範圍，比如山稜線，當大自然的範圍有土石或水流進或影響申請開發範圍的話，都必須審核，考慮的因素就不受限於申請範圍等等（本院卷2第612-615頁）。然而，訴願決定6已指出：「依本會（即農委會）100年3月10日農授水保字第1001861247號函略以，水土保持計畫之面積，原則上應與『目的事業主管機關核發開發或利用許可面積』相當，實務上可依各該目的事業主管機關所確認之『開發或利用』面積。是以，系爭函中所稱『申請範圍上游1公里處以上』究否仍屬本件之『目的事業主管機關核發開發或利用許可面積』範圍內？倘屬本件之『目的事業主管機關核發開發或利用許可面積』範圍之外……原處分機關（即被告）就該超出『目的事業主管機關核發開發或利用許可面積』範圍外之土石流潛勢溪流部分，要求訴願人（即原告）納入系爭水保計畫第2次變更設計範圍，其依據為何？」等等（本院卷1第453-454頁），顯示被告要求將系爭水保計畫經核定開發許可之面積範圍外乾華溪「上游1公里處以上」的各處指溝侵蝕處均應進行調查，且沒有指明距離上限，已課予原告法令所無且過度負擔的義務，不無將本質上用以防免因開挖整地、土地開發行為造成既有水土流失、環境破壞的審查程序，與用過核廢料貯存設施本身的安全性、是否受開發範圍外土石流潛勢溪的影響而產生危險等，混為一談，而有不當連結的疑慮。此觀專家證人許中立亦證述：緊鄰水土保持計劃範圍的土石流潛勢溪會納入審查，但距離多遠沒有固定標準，一般會參考水土保持局所定「土石流潛勢溪流影響範圍」，本件申請範圍上游有DF001及002兩條潛勢溪，距離基地直線距離為5公里，溪流的距離更遠，通常5、6公里外的不會納入審查範圍，但如果這邊有沖蝕的話，會提醒主管機關或水保單位要定期清淤；基地範圍外上游的侵蝕溝，因涉及溪水淤積，可由行政機關或原告定期清淤，通常無須實地量測、調查上游的侵蝕溝；由於萬用土壤流失公式只有計算到小侵蝕溝的沖蝕，如果是大侵蝕溝的沖蝕，沒有辦法計算進去，所以有時會實地量測侵蝕溝，作為評估未來土壤侵蝕量的修正，但這是學理上的想法，目前實務都是用萬用土壤流失公式去評估，這是法規明定允許的方式，侵蝕溝的實地量測，學術上可以試著做做看，但實際上沒有在做侵蝕溝實地量測的，都是用萬用土壤流失公式，如果真的要實際量測，這是博士論文的工程；即便是要知道最高洪水位，上游集水區面積這麼大，要個別做實地量測是不太容易的，因此實務上是用集水面積計算出的逕流量，加計百分之5至30作為通洪量，再以此訂最高洪水位；指溝侵蝕的量測方式有很多方法，但因面積太大，除非想要將大沖蝕溝結合萬用土壤流失公式去做研究，不然很難做，可能要花好幾年的時間去長期觀測，因此實務上沒有用這樣的方法等等（本院卷3第274-276頁），可知被告要求原告補正的事項尚非必要，且被告指示的調查方法（蝕溝調查）在實務上亦非常見，仍有其他方法可以替代（萬用土壤流失公式），被告以此駁回原告系爭申請，即無理由。

　⑶原告提出系爭申請後，已依被告委請的社團法人新北市土木技師公會於103年5月30日第3次審查會議中所提「無檢討乾華溪洪水位因上游土石流及基地下游邊坡因指溝侵蝕沖刷產生河道淤積，所造成洪水位上升之影響」的意見（本院卷2第69頁），提出「乾華溪土石流及指溝侵蝕水理分析補充報告」，說明依據農委會水土保持局105年2月土石流防災資訊網公布的資料，乾華溪上游有新北DF001及新北DF002兩處土石流潛勢溪，受限於河道坡度，土石多堆積於距計畫場址約5公里外的潛勢溪流與北21線道路交會處附近，不會直接威脅計畫場址，也無土石流堆積造成水位升高或土石越堤埋沒場址設施之虞，且此兩處土石流潛勢溪自90年至105年間，歷經多次重大風災，皆無再發生土石流災害，發生土石流災害機率極低；乾華溪上游指溝侵蝕的土壤沖蝕量，已依何黃公式（1992）估算疏砂量，並以萬用土壤流失公式估算山坡地年土壤流失量，僅土石流中顆粒較小的土砂與乾華溪邊坡沖蝕產生的土砂會藉由含砂水流運移，經評估所產生的河道淤積，其所造成洪水位上升不致對計畫場址造成影響等等（本院卷2第351頁以下）；另提出「地質災害潛勢評估報告」，說明本件開發場址及附近地區並非公告的地質敏感區，不在坡地災害潛勢區域內，計畫場址附近上邊坡坡面穩定、植生茂盛，無明顯侵蝕行為發生，非地質災害潛勢嚴重區域；乾華溪上游兩處土石流潛勢溪流及附近環境近年來無土石流災害及土石崩落發生的跡象，無足夠的土石為材料，無發生大規模土石流的條件，足見乾華溪上游兩處土石流潛勢溪流對計畫場址並無威脅等等（本院卷3第203頁），已依審查意見，考量場址上游5公里處至乾華溪出海口的指溝沖蝕量及土石流威脅等，參酌上述證人許中立的證述，應認原告已就審查意見為表達。況且，系爭水保計畫開發範圍內並無野溪或河川，與開發範圍相鄰的乾華溪為直轄市管河川（本院卷2第597-601頁），並非水土保持技術規範第64條或前引106年版水土保持手冊中所載「河川中、上游集水區具有長度短、溪床坡度陡、溪床變動大、溪流水量變化大等特性之自然溪谷。」應無水土保持技術規範第65條第3款規定的適用。被告援引該條款規定及106年版水土保持手冊「基本資料調查與分析篇」「貳、基本資料調查」2.5蝕溝調查、2.6土石流調查、2.7野溪調查的有關說明所為主張，均無依據。

　㈣系爭申請就邊坡穩定及微型樁參數部分，已符合水土保持技術規範第72條、第73條規定：

　⒈水土保持技術規範第72條規定：「邊坡穩定係以水土保持處理使邊坡不致發生崩塌、地滑、土石流等災害為目的。」第73條規定：「（第1項）為提供工程安定程度之推算，邊坡穩定規劃設計時應進行邊坡穩定分析。（第2項）前項邊坡穩定之規劃設計應達下表所定之最小安全係數：

　　」（上開第73條第2項規定的最小安全係數，於109年3月3日修正前為：「　　

　　」） 

　⒉綜觀前處分1、前處分3、前處分4、原處分及後處分6否准原告系爭申請的理由，被告認為系爭申請關於邊坡穩定部分，有「未依審查意見以『弱面直剪強度』C＝5～27KN/㎡、ψ＝23.2～32度修正，而採用C值74～76KN/㎡高於2.8～14倍強度之『直接剪斷強度』作平均分析，其結果地震時之安全係數（檔案EEBE）僅達F.S.=1.219度（法規值1.2）」、「採『殘餘強度參數平均值』作邊坡穩定分析電腦程式，邊坡穩定分析的結果取決於所輸入的土壤或岩石試驗參數，凝聚力C、摩擦角ψ與地下水位等。本場址岩石的參數採用直接剪斷C＝0.74kg/c㎡、0.76kg/c㎡與弱面直剪C＝0.05kg/c㎡、0.27kg/c㎡兩者強度相差甚鉅。採用算術平均值，審查單位認為不合理，設計單位未依審查意見修改。採用不合理之高強度地層參數使得邊坡穩定結果失真。依審查委員要求之地層參數。其分析結果將無法達到水土保持技術規範第73條之規定」等瑕疵。然而：

　⑴同前所述，系爭申請的內容僅為：增高擋土牆、增加排水溝長度、增加植生面積、新增透水網管及鋪碎石（本院卷2第275頁），無涉邊坡穩定分析的問題。此一事項應已於被告作成99年9月13日函核定系爭水保計畫時審查完竣。原告已依系爭水保計畫核定內容施作，並按原核定的邊坡穩定參數提出系爭申請，因被告委請的社團法人新北市土木技師公會於103年2月13日第1次審查會議中提出「基地西側計畫範圍外上坡處並未進行地質鑽探調查，其穩定性與地層參數性質、厚度有關，如何確保其安全性」的意見（本院卷2第39頁），於是原告依據審查意見在場址範圍外補充鑽探AH1、AH2及AH3三個鑽孔（本院卷2第657頁右側地形圖），取得岩石直接剪力試驗的結果，即弱面直剪試驗的3組參數及直接剪斷試驗的3組參數（本院卷1第211頁），後來社團法人新北市土木技師公會於103年4月22日第2次及103年5月30日第3次審查會議中分別提出項次11「6.4邊坡穩定設施章節中，⑴補充地質調查報告將安山岩碎屑覆蓋層歸類為凝灰角礫岩，故邊坡穩定分析時其安山岩碎屑覆蓋層參數請修正為凝灰角礫岩之『弱面直剪強度』……」（本院卷2第45頁）、項次4「第二次審查意見第11點第⑴小點，邊坡穩定分析時場址西側之凝灰角礫岩，請依附錄二補充地質調查成果之凝灰角礫岩『弱面直剪強度』陳述進行分析，請釐清修正或補附說明。」（本院卷2第69頁）才衍生系爭申請關於邊坡穩定分析的參數是否變更被告99年9月13日函核定系爭水保計畫之參數的問題。不過原告系爭申請內容既無敘及此部分變更，且如證人葉宏興所述：審查意見其實是希望原告使用原核定的參數去分析，就不會有這些爭執，以較小的數值去分析，又能達到法規的要求，更能表示這個坡面是安全的；原告申請範圍到達山頂還有很遠的距離，原告之前做的鑽孔數都是集中在底下，審查意見想要瞭解上坡處的鑽探資料，才能對整個地層比較有瞭解，我認為該3個孔是僅供參考，但原告以該3個孔的結論去推翻原核定的計畫內容；原核定的分析已經認定，審查單位不會要求重新去分析，只是要求原核定的分析裡面，原告是否有考量到深層的滑動等等（本院卷2第618-620頁），審查意見並未要求原告改變被告99年9月13日函已核定之系爭水保計畫的有關參數。被告即不應以系爭水保計畫範圍外的三個鑽孔數據，認為系爭申請已違反水土保持技術規範第72條及第73條規定。

　⑵證人葉宏興證稱：就個人看法，凝灰角礫岩層其實沒有所謂弱面的問題，因為火山地形很複雜，沒有明顯的層面，只是原告的報告書提到弱面直剪，所以審查意見才用弱面直剪的說法去回應等等（本院卷2第618頁）；專家證人許中立亦表示：凝灰角礫岩沒有弱面可言，為何還要取弱面直剪的數據，其實根本不需要做弱面直剪的試驗，原告既然做了，審查單位看到這樣的數據，自然就會要求原告參採，但實際上弱面直剪的數據沒有意義，也沒有參考價值；甚至可以排除弱面直剪的數據，直接以直接直剪的數據去評估邊坡穩定，因此，原告以弱面直剪及直接剪斷的數據取平均值，也是一種保守的作法；兩造也都同意該處沒有弱面，就不需要把弱面直剪的數據加入；已經審核過的，原則上都是尊重，第2次變更設計時，審查單位可以建議，但基本上都是尊重之前的結論，區域外的部分就單獨針對區域外的部分分析，不需把區域內的部分納入等等（本院卷3第278、280頁），由此可知，凝灰角礫岩層沒有弱面，不需做弱面直剪的試驗，甚至得以直接剪斷的數據評估邊坡穩定。被告要求刪除直接剪斷的參數，只取弱面直剪的參數平均（本院卷2第25頁），尚無依據。又水土保持技術規範第73條關於地震最小安全係數的規定，已於109年3月3日修正，將原先的1.2修正為永久性階段1.1及臨時性階段1.0。系爭申請的安全係數分析結果，以0.23g地震加速度分析結果，地震時的安全係數已達F.S.=1.313〔剖面編號E-E’整體邊坡(加固後)，本院卷1第205頁〕，已符合水土保持技術規範第73條第2項規定。被告主張：對於水土保持技術規範第73條規定沒有意見，但用過核燃料中期貯存設施的開發，水土保持法沒有授權水土保持技術規範做有關規範，故水土保持技術規範73條規定僅是被告在無法規依據可供審查的情況下，最低參考標準等等，顯與水土保持法第1條第2項規定不符，已如前述，自不可採。至證人葉宏興所稱：將本次變更設計的凝灰角礫岩C值及摩擦角修改為原核定計畫的覆蓋層參數（C值為19.6，摩擦角為33度），其餘條件均維持與本次變更設計相同，計算結果，常時的安全係數為1.39，小於法定最小安全係數1.5；地震時的安全係數為1.09，小於法定最小安全係數1.1等等（本院卷2第618、637頁），是證人擷取原99年間核定計畫的參數與本次系爭申請提出的參數後，計算所得，因已非系爭水保計畫原核定內容，除與原告規劃設計內容不符外，亦與審查意見要求以弱面直剪的參數平均不同，尚難採用，併予說明。

　⒊綜觀前處分1、前處分3、前處分4、原處分及後處分6否准原告系爭申請的理由，被告認為系爭申請關於微型樁參數部分，有「微型樁為現地土壤與30cm直徑之微型樁所構成之改良土壤，邊坡穩定分析採用高C值（214.8 KN/㎡），高摩擦角（ψ＝33度）與混凝土排樁大口徑150cm分析採用C值437KN/㎡，ψ=0自相矛盾，未依審查意見做拆減，致使邊坡穩定分析安全係數有高估之現象（檔案DDDE F.S.＝1.414等）」、「微型樁30cm直徑以梅花型配置為土壤改良之一種，設計單位採用不合理高於混凝土強度之土壤參數作邊坡穩定分析，致使該分析結果與現實不符，將無法達到水土保持技術規範第73條規定」、「邊坡穩地分析採用高估之凝灰角礫岩參數」等瑕疵。然而：

　⑴同前所述，系爭申請的內容僅為：增高擋土牆、增加排水溝長度、增加植生面積、新增透水網管及鋪碎石（本院卷2第275頁），無涉微型樁參數的變更。從原告辦理系爭申請的變更項目，亦可知被告就原告完成第1次變更設計的施工檢查，並未要求原告就此部分應辦理第2次變更設計。又系爭水保計畫附錄六「邊坡穩定分析報表」第2頁記載：護坡微型樁參數採用C值214.8KN/㎡，高摩擦角ψ為33度；坡趾排樁擋土牆C值437KN/㎡，高摩擦角ψ為0度（本院卷1第216頁），此已經被告99年9月13日函核定在案。現被告就系爭申請表示：微型樁參數採用C值214.8KN/㎡，高摩擦角ψ為33度，與混凝土排樁採用C值437KN/㎡，高摩擦角ψ為0度，自相矛盾等等，明顯違反被告99年9月13日函核定內容。被告未能合理說明其變更審查標準的理由，以此駁回原告系爭申請，即無依據。

　⑵證人葉宏興雖證稱：原告就鋼筋混凝土樁的C值用437，摩擦角用0，等於沒有摩擦角，而微型樁是用C值214，摩擦角用33，審查意見認為如果鋼筋混凝土樁的摩擦角是合理的，就表示微型樁的摩擦角高估，會影響到整體邊坡分析的安全，就C值部分，審查單位沒有意見等等，然亦表示：審查單位並沒有要求原告應變更微型樁的參數，只是提醒等等（本院卷2第621頁）。又原告主張：系爭水保計畫的混凝土排樁直徑150公分，其邊坡穩定分析視其為完整的排樁整體，取用的參數為混凝土排樁本身強度，因此摩擦角採0，然微型樁的邊坡穩定分析是將其與周圍土壤視為複合土壤，參照歐章煜教授91年版「深開挖工程—分析設計理論與實務」定義的柱狀型改良體是「改良土的型式與基樁相仿，改良柱體彼此間不相連接，整個區域形成複合之土體」（本院卷1第219頁）及該書引用的研究結論：「當未改良土為顆粒土壤（如砂土）時，改良後土壤的摩擦角將與未改良土的摩擦角相近。」（本院卷1第220頁），本件微型樁採多排梅花形排列，樁徑30公分，相鄰兩樁的樁心距70至100公分，具類似土壤改良效果，由於系爭水保計畫場址西側山坡地覆蓋層屬砂性地層，故微型樁與現地土壤所構成之複合改良土壤的高摩擦角採用與原土層相同即33，不需折減等等，已提出其評估、分析的論據，並有學者的著作佐證。專家證人許中立亦陳述：鋼筋混凝土樁的C值為437，摩擦角為0；微型樁的C值為214，摩擦角為33，這樣數據還算合理，因為微型樁的C值只有鋼筋混凝土樁的一半；鋼筋混凝土的C值會更高，600至800都有可能，摩擦角為0；微型樁打下去會改良土壤，把土壤強度拉起來，通常C值會改變，但摩擦角不會改變，即微型樁改良體的摩擦角參數與原土層摩擦角參數相同等等（本院卷3第279頁），應認原告已合理說明其規劃微型樁參數的依據，難認有違水土保持技術規範第72條、第73條規定。　

　㈤系爭申請就地下水位調查部分已符合水土保持技術規範第20條規定，也沒有違背106年版水土保持手冊「基本資料調查與分析篇」「貳、基本資料調查」2.4地下水調查的有關說明：

　⒈水土保持技術規範第20條規定：「(第1項)為瞭解計畫區地下水之存在與流動狀況，應進行地下水之調查，以提供作穩定分析、地下排水規劃及其他相關工作之參據。其調查內容包含水文地質、地下水位或孔隙水壓力及地下水流況等，並就所需項目，選擇適當方法實施之。（第2項）地下水位之調查，係為定出地層中之地下水位或孔隙水壓力，可利用水井或鑽孔觀測之。觀測時間應包括枯、雨季、暴雨後及適當時間，以能掌握地下水之變化。地下水位變化資料分析時，應與水文地質資料比對及驗證。」又106年版水土保持手冊「基本資料調查與分析篇」「貳、基本資料調查」2.4地下水調查記載：「2.4.1目的：為瞭解計畫區地下水之存在與流動狀況，應進行地下水之調查，以提供作穩定分析、地下排水規劃及其他相關工作之參據(水保局，2014)。2.4.2原則：調查內容包含水文地質、地下水位或孔隙水壓力及地下水流況等，並就所需項目，選擇適當方法實施之。地下水位或孔隙水壓力，可利用水井或鑽孔觀測之，觀測時間應包括枯、雨季、暴雨後、連續降雨後及適當時間，以能掌握地下水之變化。地下水位變化資料分析時，應與水文地質資料比對及驗證……。」　

　⒉綜觀前處分1、前處分3、前處分4、原處分及後處分6否准原告系爭申請的理由，被告認為系爭申請關於地下水位調查部分有「未依審查意見修正暴雨狀況提高常水位7.7m以鑽探期間量測之最高水位作為暴雨狀況之水位分析邊坡安全，顯然未考量近年氣候變遷降雨強度創新高之因素，僅以提高常水位5.0公尺作分析，顯然不符審查要求」、「暴雨之地下水較常時水位提高5公尺，審查意見要求，暴雨時提高地下水位，審查單位認為，地質鑽探報告中之地下水位高程介於76.148m～83.918m之間，期間高低差達7.77m，為安全起見，要求邊坡穩定分析時，在暴雨模式下反應水位變化，設計單位未依審查意見辦理。致使邊坡穩定分析在暴雨狀態下無法達到水土保持技術規範第73條規定」、「依109年11月10日會勘紀錄（略以）：『擋牆後方溝壁有滲水現象及上邊坡地錨（第4排）有局部滲水現象』，此現象為地下水位已接近或高於地表之事實……未考量近年氣候變遷降雨強度創新高之因素，而僅以提高常水位5.0m作分析，顯然未以謹慎態度面對保全對象及核廢料乾貯設施之核能安全，故請依地質調查資料修正暴雨狀況提高常水位7.7m」、「暴雨狀態下低估地下水位對邊坡的影響」等瑕疵。然而：　　　　　

　⑴同前所述，系爭申請的內容僅為：增高擋土牆、增加排水溝長度、增加植生面積、新增透水網管及鋪碎石（本院卷2第275頁），無涉地下水位調查的問題。系爭水保計畫附錄五「基地地質及地下水調查報告」已就水文、地質、地下水位或孔隙水壓力及地下水流向等項目為調查，並經被告99年9月13日函核定在案（本院卷1第221頁以下）。從原告辦理系爭申請的變更項目，亦可知被告就原告完成第1次變更設計的施工檢查，並未要求原告就此部分應辦理第2次變更設計。

　⑵原告主張：系爭申請有關「邊坡穩定分析說明」記載「暴雨時則假設坡趾平坦地水位昇高至地表附近，邊坡上則較常時水位提高5公尺」（本院卷1第235頁），又依觀測孔號AH-1地下水位（曲線）紀錄表所示（本院卷1第227-229頁），水位高程介於76.148公尺（103年4月25日）至84.33公尺（103年6月10日）間，水位中值為80.239公尺〔（76.148公尺＋84.33公尺）÷2〕，系爭申請分析時採用常時水位81.4公尺，已高於前述觀測的水位中值，依此常時水位提高5公尺即86.4公尺（81.4公尺＋5公尺），亦已高於前述觀測最高水位84.33公尺達2.07公尺（86.4公尺－84.33公尺），已屬保守分析等等，核與被告聲請的專家證人林熺麟證稱：如果沒有特別徵兆，一般設計單位採常時水位加5公尺為暴雨水位是合理的等等（本院卷3第388-389頁）；被告書狀所述：「工程慣例……暴雨時採用水位上升至地表，或以常時水位再往上加1－2公尺作分析」等等（本院卷2第27頁）；交通部104年12月頒布的公路邊坡工程設計規範第c-3頁記載：「邊坡穩定分析時所採用之『常時水位』，為依據地下水位觀測井於調查期間觀測所得之平均地下水位，並依據當地水文資料及以往之觀測資料，加以適當研判推估後，決定『常時水位』。於常時與地震時狀況下之邊坡穩定分析採用此地下水位」等等（本院卷2第379-380頁）；以及證人許中立證述：工程慣例上以地下水位觀測期間所得的平均地下水位為常時水位，暴雨時水位的評估不一定是以常時水位再加1至2公尺，在邊坡穩定時有可能要求加到3至5公尺，水位上升至地表作為暴雨時水位也是可以的；如果水位監測紀錄可以呈現長期的狀況，從紀錄中去看最高水位，採取以最高水位再加一點的距離去評估暴雨水位也是可行的；原告以常時水位再加5公尺，與審查單位要求加最高與最低水位差7公尺，只有一點差距，從水位監測紀錄來看，108年至110年的最高及最低水位差也約2公尺而已，審查單位抓的比較保守，兩造可以再協調看看等等（本院卷3第280-281頁），均大致相符，足顯示原告已合理說明其評估的依據，難認有違水土保持技術規範第20條規定，或106年版水土保持手冊「基本資料調查與分析篇」「貳、基本資料調查」2.4地下水調查的有關說明。

　⑶證人葉宏興雖證稱：審查意見要求原告提高常時水位7.7公尺作分析，是因原告103的報告中有一鑽探孔之水位監測井的監測值最高及最低水位相差7.7公尺，但原告始終沒有去試，審查意見認為原告提高常時水位5公尺分析還不夠，常時水位只是觀測的結果，預估暴雨時水位會比平時觀測時高，要再加一定的水位高度，原告認為5公尺就夠，但原告報告中常水位的監測值最高及最低水位差7.7公尺，採取5公尺預估太少等等（本院卷2第622-623頁以下），然被告99年9月13日函核定系爭水保計劃時並無要求原告應按常時水位加7.7公尺作分析。證人葉宏興對此表示：是他去現勘時發現地表有滲水，當天不是下雨天，所以他懷疑地下水位較高，暴雨時水位會更高，且原告其中一個水位觀測井有湧水現象，才合理懷疑原告以常時水位加5公尺預估是否不足等等（本院卷2第622頁）；被告也表示：其於109年11月10日現勘，發現上邊坡地錨（第4排）有局部滲水現象、擋牆後方溝壁有滲水現象（本院卷2第173頁），因當時天氣晴朗，應不會無故出水，且邊坡上方無水池或水塔等蓄水設施，該處亦無配水管線系統，判斷是地下水位已達水溝頂面且高出地表等等，均指向有跡象顯示須再提高常時水位去評估。但原告於102年11月7日即提出系爭申請，被告於109年11月10日始發現有局部滲水情形，而在此之前，被告已經作成前處分1至前處分4及原處分，顯然109年11月10日現勘結果並非被告要求提高常時水位7.7公尺作分析的理由；證人葉宏興也自承：其現勘時沒有製作現勘紀錄，審查現勘是103年的事，這1、2年還有會同機關去勘查，但是否為109年11月10日已不記得等等（本院卷2第623頁）；又被告所述的局部滲水現象，依109年11月10日現勘照片（本院卷2第173頁），尚非明顯，是否如其所判斷是因地下水位接近或高於地表所致，或是如原告所主張，是地下水透過排水系統排到坡面，是有助於地下水位或壓力降低的現象，無法逕為認定，此亦為農委會訴願決定6撤銷後處分6的理由之一（本院卷1第452-453頁）。證人葉宏興就此原表示：該處並無排水系統，也沒有排除地下水的設計等等（本院卷2第625-626頁），否定原告所主張滲水現象是地下排水系統發揮作用的結果，但經提示系爭水保計畫中邊坡穩定及擋土設施設計圖㈡顯示邊坡部分有施作排水管及洩水管（本院卷2第397頁）後，證人葉宏興又改口稱：他是根據現場看到的地面，因現場都是草，沒有看到地下排水的洩水孔，才說沒有看到原告有做地下排水設施，但依原告的圖來看應該是有做，他可能忘了等等（本院卷2第626頁）。如此一來，被告對原告以常時水位加計5公尺去評估暴雨時水位的質疑，即失所附麗，而不可採。

　⑷被告雖再提出新北市政府農業局於106年6月27日新北農山字第1061181311號函、106年8月2日新北農山字第1061453590號函及經濟部106年8月4日經授營字第10620366830號函（本院卷2第175-183頁），主張：系爭水保計畫週遭有發生邊坡滑落的紀錄，被告考量周邊地下水位應無差異，豪大雨後曾發生邊坡滑落現象，為免計畫場址遇豪大雨時發生邊坡滑落，乃要求原告就地下水位監測提出更詳細的說明等等。然上開函文所示106年6月2日豪雨造成核一廠輸電電塔因邊坡滑動致下方土石崩塌乙情，行政院原子能委員會放射性物料管理局已提出「核一廠用過核子燃料乾式貯存設施超大豪雨後設施安全檢查報告」，顯示乾式貯存設施、貯存護箱及水土保持區域無受損情形；超大豪雨雖造成乾華溪水位上漲，但距離乾貯設施場址高程仍有一段安全餘裕；乾貯設施水土保持區的外部區域，有發生局部土石崩塌，但因場址排水設施、防落石柵欄發揮防護作用，有效擋住落石及土壤，土壤滑落情況未對乾貯設施產產生影響等等（本院卷2第399-406頁），足顯示原告施作的系爭水保計畫已具一定成效，尚難以上開函文認定原告系爭申請違反水土保持技術規範第20條、第72條及第73條規定。

　⑸被告雖再稱：其要求原告檢附近兩年地下水位資料，原告提出的資料僅有1日是雨天，其餘均為晴天，有核一廠乾貯邊坡安全監測系統水保設施人工監測案可證（本院卷2第189頁），晴天的檢測因無雨量變化，無最高與最低水位變化問題，故應以雨天為觀測基準，原告所提成果不足以反映暴雨狀態等等。然而，原告確實已經提出「核一廠乾貯邊坡人工監測執行情形」及「核一廠之乾貯地下水位觀測資料疑義說明」，顯示於108年5月1日至110年7月31日期間的地下水位觀測紀錄，自動觀測井pwp5觀測的大雨水位較常時水位提高0.680公尺；pwp6觀測的大雨水位較常時水位提高0.291公尺（本院卷2第381-396頁），均遠低於原告系爭申請就邊坡穩定分析採用暴雨水位較常時水位提高5公尺的標準，且自動觀測井pwp5及pwp6是每日進行觀測，可如實反映常時、豪大雨或颱風過境強降雨等水位變化，足已涵蓋長期水位變化，被告上述主張，亦不可採。

　㈥被告應依原告系爭申請，作成准予核定的行政處分：

　⒈行政訴訟法第200條第3款及第4款規定：「行政法院對於人民依第5條規定請求應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟，應為下列方式之裁判：……三、原告之訴有理由，且案件事證明確，應判命行政機關作成原告所申請內容之行政處分。四、原告之訴雖有理由，惟案件事證尚未臻明確或涉及行政機關之行政裁量決定者，應判命行政機關遵照其判決之法律見解對於原告作成決定。」據此，事件已達可為判決的成熟程度，且被告於事實及法律上已無裁量或判斷餘地時，為免事件來回擺盪，損害人民受憲法保障的訴訟基本權，法院即應直接判命行政機關作成原告申請內容的行政處分，以落實即時有效且無漏洞的權利救濟。

　⒉原告自102年11月7日提出系爭申請以來，已依被告要求提出13次補正資料，有原告102年12月18日電核火字第1028114762號函、103年8月22日電核端字第1038070833號函、103年10月8日電核端字第1030019411號函、104年3月20日電核端字第1048021594號函、104年5月29日電核端字第1048044330號函、104年8月14日電核端字第1040016302號函、104年11月9日電核端字第1040023386號函、105年3月17日電核能部核端字第1058022832號函、105年7月7日電核能部核端字第1058058997號函、105年11月16日電核能部核端字第1053061647號函、106年2月23日電核能部核端字第1068016967號函、106年7月5日電核能部核端字第1063066223號函、107年3月15日電核能部核端字第1073063098號函在卷可證（本院卷2第279、285、289、293、297、301、305、309、313、317、321、325、335頁），經被告多次、反覆審查後，陸續作成前處分1至前處分4、原處分、後處分6及後處分7共7次的不予核定處分，且每次不予核定的理由均相同，即聚焦在侵蝕區範圍、邊坡穩定、微型樁參數及地下水位調查4個部分，顯見被告就系爭申請，除對上開4個項目仍存有疑慮外，已無其他不予核定的事由。況被告於本件訴訟中亦未能具體說明究竟還有那些項目必須檢討，而無法就系爭申請為同意的核定，以利本院調查。又如前所述，上開4個項目均已經被告99年9月13日函核定確定，無須於系爭申請中重為審查，且原告也已提出有關說明回應被告的質疑，已敘明如前，應認系爭申請符合法規標準，被告已無不予核定的裁量或判斷空間，故本院應依行政訴訟法第200條第3款規定，判命被告應就系爭申請作成准予核定的行政處分。

　㈦本件判決基礎已經明確，兩造其餘攻擊防禦方法及訴訟資料經本院斟酌後，認與判決結果不生影響，無一一論述的必要，一併說明。 

八、結論：

　  原告提起課予義務訴訟，請求本院判命被告就原告系爭申請，應作成准予核定的行政處分，為有理由，應予准許。 

中　　華　　民　　國　　112 　年　　3 　　月　　16　　日

　　　　　　　　　　  臺北高等行政法院第三庭

　                      　      審判長法  官　高愈杰

　　                          　      法  官　李君豪

　　　                                法  官　楊坤樵　

一、上為正本係照原本作成。

二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。

三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）

四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）

中　　華　　民　　國　　112 　年　　3 　　月　　16　　日

                                      書記官　高郁婷