裁判書系統

110年度訴字第785號

111年9月29日辯論終結

原      告  宜蘭縣政府                             

代  表  人  林姿妙（縣長）

訴訟代理人  楊德海  律師

被      告  衛生福利部                                 

代  表  人  薛瑞元（部長）

訴訟代理人  李荃和  律師

            吳佳樺  律師

上列當事人間地方制度法事件，原告不服行政院中華民國110年5月5日院臺訴字第1100173286號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：

原告之訴駁回。

訴訟費用由原告負擔。

一、本件原告起訴時，被告代表人原為陳時中，本件訴訟進行中變更為薛瑞元，業經新任代表人具狀聲明承受訴訟（本院卷第159頁），經核並無違誤，應予准許。

二、被告以民國109年9月17日衛授食字第1091303002號令修正發布動物用藥殘留標準，並自110年1月1日起施行，以109年9月30日衛授食字第1091302954號函各直轄市、縣（市）政府，自治法規如有與動物用藥殘留標準牴觸情形，應配合修正。原告於109年12月25日修訂「宜蘭縣飲食健康權自治條例」（下稱系爭食安自治條例）將第10條之1第1項規定修正為：「於本縣製造、加工、調配、包裝、運送、貯存、販賣、輸入、作為贈品或公開陳列之豬肉及豬可食部位為原料之食品，不得檢出乙型受體素。」並增訂第12條之1第2項規定：「食品安全衛生管理之中央主管機關訂定豬肉及豬可食部位為原料之食品乙型受體素殘留容許量後，第10條之1所定之食品經檢出乙型受體素者，依下列規定辦理：含量超過殘留容許量者：依前項規定辦理。含量未超過殘留容許量者：處新臺幣3萬元以上10萬元以下罰鍰。」（下稱系爭食安自治條例規定），經宜蘭縣議會第19屆第12次臨時會第1次會議決議照案通過後，原告乃以109年12月30日府授衛食藥字第1090032003號函（下稱109年12月30日函）將系爭食安自治條例規定，依地方制度法第26條第4項規定，報請被告核定。經被告以110年1月28日衛授國字第1100200109號函（下稱原處分）復原告略以：食品安全衛生標準之建立，屬具全國一致性之事項，依憲法第111條所示均權原則，應屬中央權限，地方政府不得以地方自治法規為較嚴格之規定，系爭食安自治條例第10條之1第1項規定牴觸食品安全衛生管理法（下稱食安法）第15條第4項、動物用藥殘留標準第3條，且違反憲法第23條比例原則之規定，應屬無效；系爭食安自治條例第12條之1為同條例第10條之1第1項之法效規定(含罰則)，已失所附麗，無單獨存在必要，爰併不予核定。原告不服原處分，提起訴願，經訴願決定不受理後，遂提起本件行政訴訟。

三、原告主張及聲明：

  ㈠主張要旨：

  ⒈原處分干預原告公共衛生、衛生管理地方自治事項，侵害原告之地方自治權，乃具有外部效力之不利行政處分，原告自得對原處分提起行政救濟：

  ⑴依憲法第110條第1項第1款規定及地方制度法第19條第9款第1目規定，衛生管理事項屬於縣市之地方自治事項，受憲法保障，尤其縣（市）就其地方衛生管理之立法權，更屬憲法所保障之地方保留，應享有完全的自治，有自主與獨立之地位，國家機關自應予尊重，尤不得侵害地方自治團體自主權之本質內容，致地方自治團體之制度保障虛有化。

  ⑵又觀諸行政院法規會101年3月7日院臺規字第1010012018號函釋：「上級自治監督機關對地方自治團體辦理自治事項違背憲法、法律或基於法律授權之法規者，予以撤銷、變更、廢止或停止其執行，地方自治團體不服者，即得提起訴願。」可知地方自治團體之自治權，係在行政爭訟保障之範圍，倘上級監督機關之行政處分，侵害地方自治團體之權利或利益，地方自治團體自得依法提出行政救濟；有關自治事項之行政事務，應包括行政管制及行政處罰，而自治事項之範圍，基於事物之本質，宜從實質關係認定之，不以形式上適用法規之屬性為限。

  ⑶食品安全為公共衛生之重要環節，一縣之公共衛生、衛生管理事項係屬該縣之地方自治事項範疇，原告於地方制度法第19條第9款第1目所定之衛生管理自治事項範圍內，制定系爭食安自治條例以推動健康飲食環境，嗣修訂系爭食安自治條例規定，經宜蘭縣議會決議照案通過後，再依地方制度法第26條第4項規定報請被告核定。惟被告竟拒不核定系爭食安自治條例規定，顯係干預地方制度法賦予原告對公共衛生、衛生管理等自治事項之管制，對原告之地方自治權形成干預，自係具有外部效力之不利處分，原告自得對原處分提起行政救濟。

  ⒉系爭食安自治條例第10條之1第1項所定「不得檢出乙型受體素」為衛生管理事項，屬地方制度法賦予原告之地方自治事項。被告稱原告就此不得以地方自治法規為較嚴格之規定，原處分顯違反均權原則，應予撤銷：

  ⑴按憲法第108條第1項第18款規定：「左列事項，由中央立法並執行之，或交由省縣執行之：……公共衛生」，另於第111條明定，如有未列舉事項發生時，其事物有全國一致之性質者屬中央，有一縣之性質者則屬縣之均權原則，藉以貫徹住民自治、因地制宜之垂直分權理念。司法院釋字第738號解釋文進一步指出，若中央就憲法第108條第1項列舉事項立法賦予或課予地方執行權責，或地方就相關自治事項自行制定自治法規，其具體分工如有不明時亦均應本於前開均權原則而為判斷，俾使中央與地方自治團體在垂直分權之基礎上，仍得就特定事務相互合作，形成共同協力之關係，以收因地制宜之效，始符憲法設置地方自治制度之本旨。地方倘於不牴觸中央法規之範圍內，就地方制度法所定自治事項，以自治條例為因地制宜之規範，均為憲法有關中央與地方權限劃分之規範所許。學者陳敏亦表示：「自治事項者，乃地方自治團體固有之事務，亦即由地方所產生或涉及地方之事務。……地方制度法第18條至第20條，即分別就直轄市、縣(市)及鄉(鎮、市)自治事項為規定，其內容與憲法大致相符。」由上可知，我國實施地方自治，而地方自治條例乃基於憲法明文規定實施之地方自治，由地方具有民意基礎之立法機關通過，對地方居民之權利義務得予限制，具有拘束力之法規範。故於不違反法律保留原則及比例原則之情形下，原告自得就地方自治事項訂定自治法規以為規範，而地方制度法第19條第9款第1目直指：「下列各款為縣（市）自治事項：……關於衛生及環境保護事項如下：㈠縣（市）衛生管理」，原告就衛生管理事項，基於均權原則，有全面之管轄權。

  ⑵肉品中乙型受體素殘量檢出標準，攸關人民之身體、健康權，地方自治團體對肉品中乙型受體素之檢出劑量加以規範，自屬於對衛生事項之管理，且憲法第110條第1項第11款亦規定，其他依國家法律賦予者，亦屬由縣立法並執行之事項。準此，地方自治團體對乙型受體素之檢出訂定標準，屬地方制度法第19條第9款第1目所稱「衛生管理」之自治事項。

  ⑶原處分雖援引憲法第108條第1項第18款，稱本件乙型受體素檢出標準，屬「公共衛生」事項，由中央立法並執行之、或交由省縣執行之，地方自治團體即不得再對此立法。惟憲法「公共衛生」係指與公眾相關之衛生，而地方制度法「衛生管理」則是衛生之管制與治理，特別指涉細節性、技術性之政策操作，二者實為不同層次，地方自治團體於中央訂立之框架下，就細節性、技術性事項，加以規範，始為因地制宜之協力合作。從而，原告以地方自治法規，於中央所訂框架下，將乙型受體素之檢出標準，制定更細節性、技術性之規定，與均權原則，均無違背。

  ⒊茲援用本院另案110年度訴字第695號判決意旨，主張原告提起本件訴訟，具有當事人適格。

  ⒋系爭食安自治條例第10條之1第1項將乙型受體素之檢出，於中央訂定之標準內，合理限制檢出劑量，未增加法律所無之限制，並未違反法律保留原則，亦未違反比例原則：

  ⑴公共衛生與衛生管理不同，衛生管理為地方自治團體固有之事務，自治團體對其有自治之權，得以地方自治法規為行政、管理，無須受特別之指示，已如前述。動物用藥之殘留，對人體多有影響，殆無疑義，其影響程度，又依人體之發育或健康狀況，有更多歧異，國際上針對萊克多巴胺之人體實驗，樣本少、統計品質亦有參差。原告所轄縣內，65歲以上之人口占17.34%，高居全國第七，足認食品中乙型受體素之殘留，對原告轄下人民之影響更甚，故修正系爭食安自治條例第10條之1第1項規定。

  ⑵依食安法第15條第4項及動物用藥殘留標準第3條規定可知，中央訂立之「最低標準」殘留容許量為「不得檢出至最高上限」，地方自治團體基於保障人民權利之目的，自然具有因地制宜空間、得以為更嚴格之規範，是以原告將乙型受體素之檢出標準，於中央法規框架下，加以更嚴格之限制，不屬於增加法律所無之限制，自無違反法律保留原則可言。 

  ⑶中央雖於食安法、動物用藥殘留標準訂立相關殘留容許量，惟所謂容許量，係准許殘留之最高濃度，且為保障人民健康之一種手段。系爭食安自治條例第10條之1第1項將乙型受體素之檢出標準，限縮於「不得檢出」，究其性質，雖對加工及販售之肉品有所限制，限制營業權，卻係為維護人民身體健康等重大公共利益而設，且該限制有助於目的之達成，更無其他相同有效達成目的之手段可資運用，並無牴觸比例原則。

  ⒌此外，黃虹霞大法官提出之釋字第738號解釋不同意見書，更直指具爭議性之項目，更應取消全國一致標準，即讓諸地方因地制宜各自權衡決定；甚或認有維持統一標準之必要時，再體認各地方對中央標準不符之情，檢討並適當合理提高限制，始為正辦。

  ㈡聲明：

  ⒈撤銷訴願決定及原處分。

  ⒉被告就原告109年12月30日函，應作成核定系爭食安自治條例規定之行政處分。

四、被告答辯及聲明：

  ㈠答辯要旨：

  ⒈被告不予核定系爭食安自治條例規定之行為，性質上屬於「法規審查權限之行使」，並無針對具體事件，原處分非行政處分，原告提起本件訴訟並不合法。

  ⒉依司法院解釋、地方制度法與司法院大法官審理案件法之規範意旨，本件爭議應專屬大法官解釋之權限而非行政法院審判權：

  ⑴依行政訴訟法第2條規定，行政法院固有公法爭議之概括審判權，惟該條除書之規定，尚賦予立法者對於特定案件基於特別考量，得為特殊救濟途徑設計之空間，地方制度法第30條第5項規定，為監督機關對於地方自治團體行使規範審查權限發生衝突時，由立法者為解決該等爭議所特別設計之救濟途徑。關於地方自治團體對函告無效之內容持不同意見時，究應如何適用地方制度法第30條第5項規定，司法院釋字第527號解釋理由書明揭：「地方自治團體對函告無效之內容持不同意見時，應視受函告無效者為自治條例抑自治規則，分別由該地方自治團體之立法機關或行政機關，就事件之性質聲請本院解釋憲法或統一解釋法令」。

  ⑵地方自治團體對於中央機關依地方制度法第26條第4項之不予核定行為有不同意見時，其雖非地方制度法第30條第5項規範之釋憲客體，然此間所涉及者仍屬中央與地方權限爭議之問題，與前述司法院釋字第527號理由書所提情形並無不同，又不予核定行為與函告無效行為，二者間無論就行為表現之本質、制度設計之初衷、審查判斷之依據，以及審查行為作成之效果為觀察均完全相同，解釋上亦應有其法律邏輯與法律秩序體系正義之一致性，對於救濟途徑之觀察亦然；學者詹鎮榮亦持相同見解認為：「地方制度法雖對於地方自治團體不服自治監督機關行使同法第26條第4項職權，得否聲請釋憲未有明定，然地方自治團體立法機關並不排除得回歸司法院大法官審理案件法第5條第1項第1款規定，以行使職權與中央自治監督機關之職權，發生適用憲法之爭議，或適用法律與命令發生有牴觸憲法之疑義為由，向司法院聲請解釋憲法。」是以在現行法下，不予核定行為應專屬大法官之審理範圍，而非屬行政法院審理之權限，本件爭議並非現行法下行政法院之審判權，原告提起本件訴訟顯不合法。

  ⒊原告並無請求被告核定系爭食安自治條例規定之公法上請求權基礎，原告請求判命被告應作成核定系爭食安自治條例規定之行政處分，顯無理由：

  ⑴原告主張本於地方自治權，請求被告應對於系爭食安自治條例規定作成「予以核定」行為之法規依據為地方制度法第26條第4項規定，然依該規定，基於權力分立之理念，應屬中央監督機關對於地方機關基於監督權限所為之法規範審查權，並無賦予地方機關請求核定之公法上權利，應無法作為地方機關之保護規範。

  ⑵茲援用最高行政法院111年度抗字第6號裁定意旨，應認本件縣議會始有訴訟權能，原告欠缺訴訟權能，為當事人不適格，應以縣市議會為原告，又因未經訴願程序及已逾提起訴訟期間，無權利保護之必要。

  ㈡聲明：駁回原告之訴。　　

五、本院查：

　㈠憲法訴訟法於111年1月4日施行，依憲法訴訟法第83條規定：「（第1項）地方自治團體，就下列各款事項，依法定程序用盡審級救濟而受之不利確定終局裁判，認為損害其受憲法所保障之地方自治權者，得聲請憲法法庭為宣告違憲之判決：自治法規，經監督機關函告無效或函告不予核定。其立法機關議決之自治事項，經監督機關函告無效。其行政機關辦理之自治事項，經監督機關撤銷、變更、廢止或停止其執行。(第2項)前項聲請，應於確定終局裁判送達後6個月之不變期間內為之。（第3項）第1項案件，準用第60條、第61條及第62條第1項前段規定。」本件原告於110年7月8日起訴時，憲法訴訟法雖尚未施行，然於其本案言詞辯論時，憲法訴訟法業於111年1月4日施行，自應適用憲法訴訟法第83條第1項第1款規定，而無繼續適用地方制度法第30條第5項等相關規定之餘地。

　㈡地方制度法對於地方自治團體之立法機關所議決之自治條例設有合法性之監督機制，如有牴觸憲法、法律或法規命令等法規範，規定該有監督權之主管機關得予以函告無效。地方自治團體對函告內容持不同意見時，在憲法訴訟法施行前，應視受函告無效者為自治條例抑自治規則，分別由該地方自治團體之立法機關或行政機關，就事件之性質聲請司法院解釋憲法或統一解釋法令（司法院釋字第527號解釋意旨參照）。亦即如受函告無效者為「自治條例」，因涉及地方自治團體之立法權，該地方立法機關經會議決議得視其性質聲請司法院解釋憲法或統一解釋法令；如受函告無效者為「自治規則」，因涉及地方自治團體之行政權，由該地方自治團體最高層級之行政機關聲請司法院解釋憲法或統一解釋法令。惟於憲法訴訟法施行後，依同法第83條第1項第1款規定，自治法規經監督機關函告無效或函告不予核定者，地方自治團體依法定程序用盡審級救濟而有受之不利確定終局裁判，認為損害其受憲法所保障之地方自治權者，始得聲請憲法法庭為宣告裁判違憲之判決。故地方自治團體於111年1月4日後擬就地方自治法規向憲法法庭聲請判決，自應符合憲法訴訟法第83條第1項第1款規定之要件，而無繼續適用地方制度法第30條第5項等相關規定之餘地（憲法法庭111年憲判字第6號判決理由第38段參照）。衡諸憲法設立釋憲制度之本旨，主要係授予釋憲機關從事規範審查權限，且基於釋憲機關之最後性，尚不及於具體處分違憲或違法之審理，是地方自治團體就其與自治監督機關因地方自治事項監督權之爭議，雖地方制度法第30條第5項、第43條第5項及第75條第8項之規定有得聲請司法院解釋之規定，惟依憲法訴訟法第1條第2項之意旨，其聲請程序應依其性質，適用所應依循之聲請解釋憲法之程序。地方自治團體既係基於憲法所保障之地方自治權受侵害，類同於人民憲法所保障之基本權受侵害，而得提起行政爭訟，則於其用盡審級救濟途徑，仍受有不利之確定終局裁判之情形下，應許其類同於人民之地位，聲請憲法法庭為裁判憲法審查，且此類案件性質上屬準裁判憲法審查。

　㈢自治監督機關認地方行政機關所辦理之自治事項，有違憲或違法情事，而予以撤銷，涉及各該法規範在地方自治事項時具體個案之事實認定、法律解釋，屬於有法效性之意思表示，係行政處分，地方自治團體對此處分如有不服，本應循行政爭訟程序解決之，由該地方自治團體，依訴願法第1條第2項、行政訴訟法第4條提起救濟請求撤銷，並由訴願受理機關及行政法院就監督機關所為處分之適法性問題為終局之判斷，業經司法院釋字第553號解釋闡釋明確。同理，行政院基於中央監督機關的立場，依地方制度法第30條第4項規定函告直轄縣市市市議會所通過的自治條例無效，亦係自治監督機關針對地方自治團體之特定對象，就其議決通過的自治條例有無牴觸憲法、法律或基於法律授權之法規的具體事件，所為對外直接發生使自治條例無效之法律效果的單方行政決定，應屬行政處分無誤，且屬對地方自治團體自治立法權限予以限制的負擔處分。憲法訴訟法施行前，依司法院釋字第527號解釋之意旨，受函告無效者為自治條例，僅能由該地方自治團體之立法機關聲請司法院解釋憲法或統一解釋法令；惟於憲法訴訟法施行後，依該法第83條第1項第1款規定，地方自治團體之立法機關則須依法定程序用盡審級救濟而仍受不利之確定終局裁判，始得聲請憲法法庭為宣告裁判違憲之判決。準此，自治監督機關對於地方自治團體之立法機關所議決之自治條例而為函告無效的負擔處分，地方自治團體如認其自治權之立法權受侵害，依司法院釋字第527號解釋意旨及憲法訴訟法第83條第1項第1款規定，即應由直轄縣市市市之立法機關代表行使權限，依訴願法第1條第2項、行政訴訟法第4條規定，提起救濟請求撤銷，由訴願受理機關及行政法院就上開監督機關所為處分之適法性問題為終局的判斷。簡言之，直轄縣市市市自治條例遭行政院函告無效，而直轄縣市市市認行政院或中央主管機關的無效函告侵害其公法人自治權之立法權者，就此涉及具體負擔處分適法性的公法上爭議，直轄縣市市市議會自得代表直轄縣市市市而以當事人身分，依行政訴訟法規定提起撤銷訴訟以資救濟(最高行政法院111年度抗字第6號裁定意旨參照)。

　㈣復地方制度法第2條第4款規定：「本法用詞之定義如下：……核定：指上級政府或主管機關，對於下級政府或機關所陳報之事項，加以審查，並作成決定，以完成該事項之法定效力之謂。……」第26條第4項規定：「自治條例經各該地方立法機關議決後，如規定有罰則時，應分別報經行政院、中央各該主管機關核定後發布；其餘除法律或縣規章另有規定外，直轄市法規發布後，應報中央各該主管機關轉行政院備查；縣(市)規章發布後，應報中央各該主管機關備查；鄉(鎮、市)規約發布後，應報縣政府備查。」地方制度法第30條所定得聲請司法院解釋之事由，固未明文包括不予核定之情形（同法第2條第4款及第26條第4項規定參照）。然如地方自治條例經中央主管機關不予核定，而無從生效，其效果與生效後之函告無效實無二致（憲法法庭111年憲判字第6號判決理由第34段參照）。是以，自治監督機關不予核定之公權力措施，亦屬侵害地方自治團體之自治立法權限，且對外直接發生外部效力，自為行政處分無疑，本於相同意旨，當自治監督機關對於地方自治團體之立法機關所議決之自治條例為不予核定的負擔處分，地方自治團體如認其自治權之立法權受侵害，依司法院釋字第527號解釋意旨及憲法訴訟法第83條第1項第1款規定，即應由地方自治團體之立法機關代表行使權限，依訴願法第1條第2項、行政訴訟法第4條規定，提起救濟請求撤銷，由訴願受理機關及行政法院就上開監督機關所為處分之適法性問題為終局的判斷。換言之，直轄市或縣市自治條例遭中央主管機關不予核定，而直轄市或縣市認中央主管機關的不予核定，侵害其公法人自治權之立法權者，就此涉及具體負擔處分適法性的公法上爭議，直轄市或縣市議會自得代表直轄市或縣市而以當事人身分，依行政訴訟法規定提起撤銷訴訟以資救濟。

　㈤原告以109年12月30日函就系爭食安自治條例規定，報請被告依地方制度法第26條第4項規定核定，被告乃以原處分不予核定，被告係本於中央監督機關的地位，依地方制度法第30條第1項規定所為，針對縣自治條例性質的系爭食安自治條例規定，因認其牴觸食安法第15條第4項、動物用藥殘留標準第3條及違反憲法第23條等規定，應屬無效，系爭食安自治條例規定之罰則，因失所附麗，無單獨存在必要，而不予核定(本院卷第67頁至70頁)。經核原處分係對於宜蘭縣地方自治團體之立法機關所議決之系爭食安自治條例規定為不予核定，性質上對宜蘭縣而言屬負擔處分。倘宜蘭縣認其自治權之立法權受侵害，依前揭說明，即應由宜蘭縣之立法機關（縣議會）代表宜蘭縣行使其權限，而以當事人身分，依訴願法第1條第2項、行政訴訟法第4條規定，提起救濟請求撤銷，原告係自治團體之行政機關，非自治團體之立法機關，自未因系爭食安自治條例規定經被告以原處分不予核定而受有直接侵害，其對原處分提起行政訴訟，自屬當事人不適格。此不因被告依原告以109年12月30日函之陳報程序，而將原處分發文予原告而有異，亦不因原告依地方制度法第32條第1項規定公布系爭食安自治條例，而得遽認宜蘭縣自治權之行政權會直接受侵害，原告為宜蘭縣之行政機關，自無權代表宜蘭縣而以當事人身分就原處分提起行政訴訟。從而，原告並無提起本件訴訟之權能，而為當事人不適格。

六、綜上，本件原告無提起本件訴訟之權能而無當事人之適格，其起訴並無理由，爰以判決駁回之。又原告之訴既無理由，其餘原告所舉原處分違法之實體上理由部分，自無另予說明之必要，兩造其餘攻擊防禦方法及訴訟資料經本院斟酌後，核與判決結果不生影響，無一一論述的必要，併此敘明。

七、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。　

中　　華　　民　　國　　111 　年　　10　　月　　13　　日

　　　　　　　　　　臺北高等行政法院第六庭

                              審判長法  官　許麗華

                                    法  官　林學晴

                                    法  官　郭淑珍  

一、上為正本係照原本作成。

二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表

    明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判

    決送達後20日內補提上訴理由書。（須按他造人數附繕本）

三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴

    訟法第241條之1第1項前段）

四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同

    條第1項但書、第2項）

中　　華　　民　　國　　111 　年　　10　　月　　17　　日

          　　　　　　      　　　  書記官  朱倩儀