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高等行政訴訟庭第四庭

111年度訴字第101號

113年4月10日辯論終結

原      告  亞太國際物流股份有限公司

代  表  人  黃福田       

訴訟代理人  林政憲律師

            林佳萱律師

            張  蕙律師

被      告  公平交易委員會

代  表  人  李  鎂       

訴訟代理人  郭安琪       

            王政傑       

            萬家宇       

上列當事人間公平交易法事件，原告不服被告中華民國110年11月19日公處字第110079號處分書，提起行政訴訟，本院判決如下

：

原告之訴駁回。

訴訟費用由原告負擔。

一、事實概要：中華民國貨櫃儲運事業協會（下稱貨櫃儲運協會

　　）前曾於民國103年4月30日以(103)櫃協宇字第029號函（下稱103年4月30日函）檢附所屬貨櫃場會員將於103年7月恢復收取3噸以下CFS出口貨物裝卸搬運使用機械費（下稱系爭費用），即每計費噸新臺幣（下同）55元之函文或公告，通知輪船、船務代理、海運承攬運送業、託運人、報關、進出口

　　、汽車貨櫃貨運等相關公（協）會。被告接獲檢舉後調查，據以認定原告等21家貨櫃場業者（業者名單詳如被告110年11月19日公處字第110079號處分書〈下稱原處分〉所載之被處分人）共同決定自103年7月間聯合恢復收取系爭費用，為相互約束事業活動之行為，足以影響貨櫃集散服務供需之市場功能，違反公平交易法（下稱公平法）第15條第1項規定

　　，以105年4月22日公處字第105034號處分書（下稱前處分）作成決定，並命原告等21家業者自前處分書送達之次日起，應立即停止共同決定收取系爭費用之違法行為，並裁處原告295萬元罰鍰。原告不服前處分，提起行政訴訟，經本院以106年1月19日105年度訴字第923號判決駁回原告之訴。原告不服，提起上訴，經最高行政法院107年5月31日107年度判字第303號判決廢棄並發回更審，復經本院109年3月12日107年度訴更一字第65號判決（下稱更一審判決）撤銷前處分關於原告部分確定在案。被告遂針對更一審判決撤銷理由部分

　　，重為調查，另以原處分認定原告等21家業者共同決定於103年7月間聯合恢復收取系爭費用，違反公平法第15條第1項規定，且裁處原告260萬元罰鍰。原告不服，遂提起本件行政訴訟。

二、原告主張：

  ㈠被告於原處分事實欄記載「系爭聯合行為違法期間（103年7月起至105年4月止，計1年10個月）」，復於理由欄記載以103年7月起至104年6月之系爭費用重新計算21家被處分人因違法行為所得利益等情，被告究係以105年4月或104年6月作為其認定原告涉及聯合行為之終了時點，已非無疑。亦即，

　　規制之違反事實未臻明確，且就此違規時間記載之明顯矛盾

　　，致原告無從知悉被告所認定之違法期間之規制內容究係為何，是原處分顯然違反明確性原則，應予撤銷。又縱以105

　　年4月起算裁處權時效，依行政罰法第27條第2項規定，算至108年4月裁處權時效即已屆滿，而被告迨至110年11月19日始作成原處分，顯已逾3年之裁處權時效，被告依行政罰法第27條第1項規定，自不得對原告予以裁罰，原處分應予撤銷。另行政罰法第27條第4項適用之前提，係行政罰之裁處因行政救濟程序撤銷而須另為裁處者，反之無適用該項之餘地。遍查更一審判決全文內容，僅提及應將「前處分關於原告部分撤銷」，俱未提及被告應另為裁處等語，益徵原處分顯已罹於裁處權時效，應予撤銷。

　㈡依交通部核定費率表所示，貨櫃集散服務之收費項目，依個別服務特性及用途，共計12項類別，「裝卸搬運使用機械費

　　」僅為貨櫃集散服務12大類收費項目之一，非不得依其服務特性及用途，與貨櫃集散服務再予區隔。又依交通部核定費率表之記載，「CFS出口貨物裝卸搬運使用機械服務」尚得依貨物重量細分為3噸以下者、3噸以上未滿5噸者、5噸以上未滿7噸者、7噸以上未滿10噸者、10噸以上未滿20噸者、20噸以上未滿30噸者等6種項目，且如交易相對人選擇適用CFS出口貨物裝卸搬運使用機械服務之噸位數愈大，每噸之單位費率成本亦將愈高，足見交易相對人就不同噸位之CFS出口貨物裝卸搬運使用機械服務轉換成本過高，各噸位項目間顯無替代關係，自屬不同產品市場。本件所涉及之系爭費用具有裝卸搬運出口貨物噸位數最低之特性，故其每單位所需耗費之成本亦屬最小，所得裝卸搬運之貨物亦屬最低，與其他不同噸位之CFS出口貨物裝卸搬運使用機械服務之產品特性及用途均有顯然差異。原處分逕認產品市場為「貨櫃集散服務」，容有「產品市場」認定不當之重大違誤，應予撤銷。

　㈢原告僅經營高雄地區之貨櫃集散站，倘如原處分主張而界定本件地理市場為全國，無非形同交易相對人即貨主需先行支付北部至高雄之貨物運費後，方得與原告進行交易。然如以重量為1噸之貨物計算，貨主所需支付之跨區運費高達8,400元，該金額與原告恢復收取系爭費用所需支付之1噸費用僅為55元相較，顯已高出百倍以上，難認交易相對人願意為此增加鉅額之運費成本，是依被告104年3月6日發布「公平交易委員會對於相關市場界定之處理原則」（下稱行為時市場界定處理原則）第5點規定，交易相對人在不同區域所生之產品交易成本顯然龐大，殊無界定地理市場為全國之餘地。又貨櫃集散站受港口間、貨源地距離之運送時間影響營運甚鉅，為節省運送時間，貨櫃集散站與貨源地及港口間之距離自屬交易相對人考量轉換交易對象與否之重要因素，倘交易

　　相對人所需耗費之交易時間成本過鉅，即無跨區轉換交易對象之可能。此可參原告營業部於111年5月間進行之潛在客戶端電話訪查紀錄，有多達23家分別位於北部或中部地區之業者，表明其等礙於地區性之考量，並無跨區轉換向址設於高雄之原告置放CFS出口貨物之交易可能，足見貨物南北運送之行為，勢必增加運費、時間、保險費等成本及風險，交易相對人因成本及風險因素考量，無從跨區轉換交易對象。被告未加斟酌貨櫃集散站位置與貨源地之距離遠近，將實際影響運費成本、時間成本等因素，且貨櫃集散站業者經營之航線各有所異，致使交易相對人根本無法跨區轉換交易對象，是原處分就地理市場之認定，顯然違背行為時市場界定處理原則及被告104年4月13日發布之「公平交易委員會對於結合申報案件處理原則」之規定，應予撤銷。

　㈣原告於101年5月25日即因原物料等不斷漲價，造成營業成本攀升，而寄發電子郵件向客戶提出收取系爭費用每計費噸55元請求。足徵原告自101年起，即已著手研擬回復收取系爭費用，並與客戶進行逐步溝通，可證原告係基於經濟理性始獨立恢復收取系爭費用。原處分逕認原告參與貨櫃儲運協會102年12月10日、103年2月26日會議之會後餐敘，而與其他業者達成恢復收取系爭費用之聯合行為合意，顯無足採。原告恢復收取系爭費用時點固為103年7月7日，然此實係因原告資訊處於開發系統建置過程中，發現得自關貿網路直接下載貨主之資料，縮短原本預期開發系統所需之作業時間，因而得以提早完成系統開發，始決議將原訂時程提前。被告片面以系統建置所需時間及最終完成時間均落在7月，遽認原告有聯合行為合意云云，實屬無稽。

　㈤被告認定全國經營貨櫃集散站業務之業者計有31家，本案參與聯合行為之貨櫃儲運協會會員21家已占全國業者之6成以上，倘以全國貨櫃集散站營業額及CFS出口運量計算市場占有率，前等21家業者亦占全國營業額及運量之8成以上，然此認定顯然於計算市占率時，未排除中部地區業者所經營之貨櫃集散站營業額及CFS貨物出口運量，原處分計算本件市場占有率基礎有誤，且就營業額及CFS出口運量之數額亦未詳實說明。又貨主選擇交易相對人之對象，尚須綜合考量「

　　船期」、「航線」、「整體出口價格」、「服務品質」等因素，是原告恢復收取系爭費用之價格，既僅為上開「整體出

　　口價格」因素之微小部分，對於貨主之選擇結果顯然並無因果關係。被告無法證明原告恢復收取系爭費用已確實影響市場功能，顯有適用法規不當之重大違誤，應予撤銷。

　㈥公平法施行細則第36條第4款所規定之「因違法行為所得利益」，依實務見解，就利益數額之計算應採取「淨額說」之計算方式，被告認定原告就系爭費用之所得利益係以原告103年7月至104年6月止之系爭費用營業額進行加總，因而得出所得利益為985萬3,973元，惟該費用實係以原告於該段期間就3噸以下機具之出口作業總量與原告收取之費用55元數額相乘所得之結果，並未扣除原告相關之支出成本費用，是原處分之裁罰數額顯有認事用法、裁量濫用之重大違誤，應予撤銷，至為灼然等語。

　㈦並聲明：原處分關於原告部分撤銷。

三、被告則以：

　㈠更一審判決依循最高行政法院發回判決之法律意見，重為調查，認定事實並適用法令後，有關「產品市場」認定為「貨櫃集散服務」，而非限於3噸以下CFS出口貨物之貨櫃集散服務市場；有關「地理市場」認定為「全國」，應有爭點效之適用，原處分據之為「產品市場」及「地理市場」之認定，

　　自屬合理。原告於本案主張原處分市場界定錯誤之理由，與前審主張之理由並無二致，而兩造於前案就「產品市場」及「地理市場」此一爭點，既經實質辯論，更一審確定判決之判斷亦無顯然違背法令之情形，自受爭點效之拘束，就前述爭點不得再為相反之主張，本院亦不宜為不同之認定，故原告之主張自不足採。

　㈡有關原處分計算市場占有率之基礎係依據交通部航港局函文及經營貨櫃集散站業者提供資料，認定原告等21家事業已占全國事業之6成以上；倘以全國貨櫃集散站營業額及CFS出口運量計算市場占有率，原告等21家事業占全國營業額及CFS出口年運量8成以上。又依被告赴台北市進出口商業同業公會、台灣省進出口商業同業公會聯合會調查結果可知，出口成本係由眾多收費項目組成，而個別收費項目占出口成本之比例同樣不高，或僅是一小部分，仍不能因此解釋該費用之調漲對貨主選擇交易對象一事沒有影響或得以忽略其影響，且貨主是長期有出口貿易需求之業者，個別收費項目之調漲

　　，除了額外增加原本所無須支付之成本外，更是對未來每批貨物進行收取，其影響範圍所及是長期出口成本之增加，長期對貨主之影響極大。原告等21家事業恢復收取系爭費用之價格，不論該費用占比高低，恢復收取系爭費用既已提高貨主的出口成本，造成貨主額外之成本負擔，與貨主選擇交易對象間自難謂無因果關係，亦難謂對市場功能無影響。原告辯稱貨主選擇交易對象尚須考量「船期」、「航線」、「整體出口價格」、「服務品質」等因素，故單一費用之變動與貨主選擇交易對象間無因果關係，被告無法證明系爭費用收取已確實影響市場功能等語，實不可採。

　㈢原告主張其係基於經濟理性獨立恢復收取系爭收費，無聯合行為之合意云云，業經最高行政法院107年度判字第303號判決判決肯認其恢復收取系爭費用之行為係基於聯合行為合意

　　，非出於獨立考量之跟隨行為，復經本院更一審判決實體審理並認定原告等21家事業以協議之合意方式共同決定收取系爭費用。而原告本次訴訟所提出101年5月25日寄發予客戶之電子郵件，業於更一審判決審理期間提出，並經充分審酌及判斷。原告本次訴訟亦未提出新事證或新事實，僅再次提出同一主張，並不足以推翻更一審判決就原告之行為業已構成聯合行為之判斷。本件兩造既同屬更一審判決之當事人，更一審判決之判斷又無顯然違背法令之情形，受爭點效之拘束，原告之主張，自不足採，本院亦不宜作出相反之判斷。

　㈣本案原告之違法事實並無重大改變，為避免對該等業者更為不利益之處分，即以相同違法期間「103年7月至104年6月止

　　」原告實際收取之系爭費用計算「因違法行為所得利益」，因原告所提供之「3噸以下CFS出口機械使用費」數額，與前處分所提供未區分3噸以下、以上CFS出口機械使用費數額相同，其計算所得之「因違法行為所得利益」自亦相同。又衡酌被告作成前處分時違法行為對貨櫃集散服務市場之危害程度；事業之營業規模、經營狀況及其市場地位；違法行為之動機、目的；違法持續期間；以往違法情狀、悛悔實據及配合調查；原告應受責難程度及資力等更一審判決所肯認之裁量事項，與前處分應審酌因素並無二致，故原處分裁處原告260萬元罰鍰，符合比例原則，亦無濫用裁量之情事，核屬適法有據，原告之主張顯不可採。

　㈤更一審判決撤銷前處分意旨，係因前處分有關「是否足以影響市場功能」部分事實尚欠明瞭，被告本於職權自有再為調查審認之必要，此為更一審撤銷判決之當然結果，無待更一審撤銷判決特別諭知。原告主張更一審判決主文僅提及「原處分關於原告部分撤銷」，未諭知被告另為裁罰處分，與行政罰法第27條第4項之要件不符等語，實不可採等語，資為抗辯。

　㈥並聲明：原告之訴駁回。　　　

四、上開事實概要欄所述之事實經過，除下述爭點外，其餘為兩造所不爭執，並有原告103年5月15日公告（公告自103年7月7日起恢復收取系爭費用，前處分甲13卷第13頁）、貨櫃儲運協會103年4月30日函暨原告103年4月28日亞太業字第024號函（本院卷一第359-361頁）、交通部航港局103年5月26日港局航北字第1030002900號函（本院卷二第11頁）、原告104年3月13日陳述紀錄（前處分甲13卷第1-5頁）、原告等21家業者貨櫃集散站營業額及CFS出口運量占全國營業額及運量之市占率統計資料、原告等21家業者3噸以下CFS出口營業額及運量占全國貨櫃業者3噸以下CFS出口營業額及運量之市占率統計資料（本院卷二第335-342頁）、陽明海運股份有限公司（下稱陽明海運公司）107年10月9日陳述紀錄、新隆儲運股份有限公司103年11月26日陳述紀錄、臺陽儲運股份有限公司104年2月2日陳述紀錄、遠東新世紀股份有限公司107年10月23日陳述紀錄（原處分甲9卷第206-233頁）、臺灣省進出口商業同業公會聯合會110年8月2日陳述紀錄、台北市進出口商業同業公會110年8月3日陳述紀錄（原處分甲9卷第49-57頁）、被告109年4月24日公服字第1090006550號函（下稱109年4月24日函，原處分甲9卷第29-30頁）、原告109年5月4日陳述意見書暨附件（原處分甲9卷第33-46頁）、前處分及原處分（原處分甲9卷第70-144頁）附卷可稽，洵堪認定。經核兩造之陳述，本件爭點厥為：㈠原處分認定原告等21家業者共同決定於103年7月間聯合恢復收取系爭費用，違反公平法第15條第1項規定，並裁處原告260萬元罰鍰，是否適法？㈡被告是否已罹於裁處權時效，而不得以原處分裁處原告？

五、本院之判斷：　　　

　㈠按公平法第14條所定之聯合行為，包括事業間之「合意」與「相互約束事業活動之行為」在內。如事業間於達成聯合行為之「合意」後，並繼續據以為「相互約束事業活動之行為」，其性質核屬繼續性之聯合行為，而非單純違法狀態之繼續。故縱使於公平法修正前即實施繼續性之聯合行為，苟

　　其行為終了係在法律修正變更後，則該整體之繼續性聯合行為應適用修正後公平法之規定。查原告等21家業者利用貨櫃儲運協會於102年12月10日及103年2月26日召開第13屆第6次及第7次理監事聯席會議之會後餐敘，達成聯合恢復收取系爭費用之合意，並約定同在103年4月底5月初為公告、且自103年7月初統一收取，繼續收取至被告於105年4月22日為前處分止。則本件原告等21家業者雖於公平法104年2月4日修正前達成恢復收取系爭費用之合意，於公平法104年2月4日修正時，該聯合行為仍繼續中，應適用104年2月4日修正後之公平法(除104年6月24日增訂第47-1條、106年6月14日修正第11條外，其餘均為現行之公平法規定)，合先敘明。

　㈡次按為維護交易秩序與消費者利益，確保自由與公平競爭，促進經濟之安定與繁榮，制定有公平法（公平法第1條）。公平法第4條規定：「本法所稱競爭，指2以上事業在市場上以較有利之價格、數量、品質、服務或其他條件，爭取交易機會之行為。」第5條規定：「本法所稱相關市場，指事業就一定之商品或服務，從事競爭之區域或範圍。」第14條規定：「（第1項）本法所稱聯合行為，指具競爭關係之同一產銷階段事業，以契約、協議或其他方式之合意，共同決定商品或服務之價格、數量、技術、產品、設備、交易對象、交易地區或其他相互約束事業活動之行為，而足以影響生產、商品交易或服務供需之市場功能者。（第2項）前項所稱其他方式之合意，指契約、協議以外之意思聯絡，不問有無法律拘束力，事實上可導致共同行為者。（第3項）聯合行為之合意，得依市場狀況、商品或服務特性、成本及利潤考量、事業行為之經濟合理性等相當依據之因素推定之。（

　　第4項）第2條第2項之同業公會或其他團體藉章程或會員大會、理、監事會議決議或其他方法所為約束事業活動之行為，亦為本法之聯合行為。」第15條第1項規定：「事業不得為聯合行為。但有下列情形之一，而有益於整體經濟與公共利益，經申請主管機關許可者，不在此限：……」第40條第1項規定：「主管機關對於違反第9條、第15條、第19條及第20條規定之事業，得限期令停止、改正其行為或採取必要更正措施，並得處新臺幣10萬元以上5千萬元以下罰鍰；屆期仍不停止、改正其行為或未採取必要更正措施者，得繼續限期令停止、改正其行為或採取必要更正措施，並按次處新臺幣20萬元以上1億元以下罰鍰，至停止、改正其行為或採取必要更正措施為止。」第41條規定：「前2條規定之裁處權，因5年期間之經過而消滅。」可知，在同一產銷階段之有競爭關係事業間，如以合意共同決定商品或服務價格、或限制數量、交易對象、交易地區等，相互約束事業活動之行為，足以影響市場供需功能者，即違反公平法聯合行為之禁制規定。而聯合行為之構成要件為：⑴聯合行為主體，須為二以上彼此具競爭關係之同一產銷階段事業。所謂「具競爭關係之事業」，指事業所提供之商品或服務，在功能、特性、用途及價格條件上，對需求者而言，屬於相同價值，而具有高度之替代可能性，使需求者以選擇，因而彼此在爭取需求者與之交易之過程中，形成競爭關係；⑵聯合行為之基礎，事業間具有契約、協議或其他方式之合意；⑶聯合行為合意之內容，為共同決定商品或服務之價格、數量、技術、產品、設備、交易對象、交易地區或其他相互約束事業活動之行為；⑷聯合行為之作用或效果，須足以影響生產、商品交易或服務供需之市場功能。至所謂「足以」影響市場功能

　　，係以事業合意之共同行為，客觀上會發生影響市場功能之限制競爭效果之危險者，即屬之，不以實際上發生限制競爭效果為必要，亦與事業是否因此獲得實際利益無涉。

　㈢經查，早期交通部曾召集產官學界研討訂定營業費率表，決議由貨櫃儲運協會先陳報於交通部核准後，再由各貨櫃場依前開費率表之上下限10％為彈性費率，各自陳報所屬港務局

　　，由該局核定後實施。而多數會員於當時（83年）即有陳報含系爭費用之營業費率表予港務局。被告於102年間接獲檢舉進行調查，查悉原告等21家業者於103年7月前均未收取系爭費用，另3噸以上之CFS出口機械使用費僅有部分業者收取

　　。原告等21家業者於102年12月10日及103年2月26日，在臺北市豪園飯店，召開第6、7次理監事聯席會議（除貿聯企業公司2次均未參與；欣隆倉儲及中航物流公司僅出席102年12月10日會議；友聯儲運、聯興通運及中央公司僅出席103年2月26日會議外，餘均有出席），渠等利用會後餐敘聚會進行意見溝通，討論恢復收取系爭費用，最後形成共識決定從103年7月1日或7月初起開始收取，並於103年4月底、5月初將恢復收取系爭費用之函文、公告予貨櫃儲運協會，由該協會以103年4月30日函，通知輪船、船務代理、海運承攬運送業、託運人、報關、進出口及汽車貨櫃貨運等相關單位，表達「本倉儲業者將自103年7月1日起恢復收取CFS出口貨物進倉機械使用費」，並檢附各貨櫃場恢復收取之函文或公告予該等公（協）會，俾會員順利恢復收取等情，有卷附臺北市

　　進出口商業同業公會等單位申請調查函、貨櫃儲運協會102年12月10日、103年2月26日第6、7次理監事聯席會議紀錄、原告等業者公告及函文、負責人陳述紀錄、營業費率表、貨櫃儲運協會103年4月30日函等件足稽。衡諸原告等21家業者貨櫃儲運協會會員，均有經營貨櫃集散站業務，屬公平法第2條第1款所稱「公司」，為該條所稱之事業。又原告等21家業者因考量資訊系統建置、公告期間等前置作業所需時間，認為103年7月為較為可行之時間，因此形成共識並由貨櫃儲運協會轉達其他會員知悉，此亦有貨櫃儲運協會代理人（前處分甲2卷第576-578頁）及多家貨櫃業者代理人陳述在案（詳前處分甲卷）。是渠等行為事實上已導致新隆儲運、高鳳物流、臺陽儲運、長榮公司、國成物流、臺北港貨櫃、友聯儲運、環球倉儲、長春公司、弘貿貨櫃、聯興通運及中央貨櫃等13家業者於103年7月1日恢復收取；中航物流及貿聯公司於7月3日恢復收取；中國貨櫃、台基公司、中華貿易及原告則於7月7日恢復收取；東亞公司為7月8日；大三鴻貨櫃公司為7月10日；欣隆儲運公司為7月15日。至於系爭費用收費方式，僅中央貨櫃公司1家貨櫃場以每計費噸50元計收，其餘20家業者則以每計費噸55元計收，此有貨櫃儲運協會103年4月30日函及檢附各貨櫃場恢復收取函文、公告等資料附於前處分卷可查。足見原告等21家業者除有透過聚餐為訊息交換意思聯絡之事實，亦具有外觀行為之一致性。而原告等21家業者為彼此具競爭關係之事業，屬於公平法第14條所定聯合行為之主體；其等以協議之合意方式，共同決定恢復收取系爭費用，以相互約束事業活動，堪以認定。

　㈣原告雖主張其於101年5月25日即因原物料等不斷漲價，造成營業成本攀升，遂寄發電子郵件向客戶提出收取系爭費用每計費噸55元請求，可證原告係基於經濟理性獨立恢復收取系爭費用，並非聯合行為云云。惟查，原告於102年12月10日及103年2月26日參加貨櫃儲運協會召開之第13屆第6、7次理監事聯席會議，會後有參加餐敘，其中103年2月26日餐敘時有討論恢復收取系爭費用事宜，為原告副總經理姚秀林陳稱在卷（本院卷一第347-351頁）。參以⒈友聯儲運公司代理人蔡侑鋼陳稱：伊擔任董事長特助，本公司未派人出席102年之理監事會議，伊有參加103年2月26日及同年5月29日之理監事會議，第1次討論內容沒有印象，第2次會議時有聽到要恢復收取系爭費用，本公司對此沒有意見等語（前處分甲1卷第392-394頁）。⒉中華貿易公司代表人李瑞德陳稱：伊是公司董事長，貨櫃儲運協會召開之理監事會，102、103年間伊去過3次，許明榕每次都會去，再向伊報告，會議均有討論恢復收取系爭費用，伊公司沒表示意見，亦未反對，因會議決議要恢復收取，所以本公司配合將擬恢復收取前揭費用之函文及公告提供協會請渠轉相關進出口、報關等公會等語（前處分甲8卷第1-3頁）。⒊高鳳物流公司代理人葉敬德陳稱：伊擔任董事長特助，有於102年12月10日及103年2月26日參加貨櫃儲運協會召開之第13屆第6、7次理監事聯席會議，於103年2月26日會後有參加餐敘（前處分甲5卷第1-2頁

　　）。⒋弘貿倉儲公司代理人郭廷聰陳稱：伊是公司副總經理

　　，均有參加貨櫃儲運協會102、103年之理監事會議，每次會議結束用餐時，均有討論恢復收取系爭費用，最後形成於103年7月初開始收取之共識（前處分甲11卷第2-3頁）。⒌台基物流公司代理人蔡肇銘陳稱：伊是公司經理，公司均有派人參加貨櫃儲運協會102、103年之理監事會議，會員於會後均有討論恢復收取系爭費用，公司對此未表示意見，也沒有反對，因為恢復收取對公司有幫助，故決定於103年7月7日開始恢復收取等語（前處分甲7卷第1-3頁）。⒍長春貨櫃公司代理人陳百元陳稱：伊是公司總經理，在協會102年底及103年初的理監事會議中，各會員提及由各會員於103年4月底、5月初轉寄將擬恢復通知之函文寄給協會，以利協會代表各會員事業與報關公司、進出口公會等相關業者溝通、說明，並於102年底及103年初的理監事會議之後，大家提議於103年7月間開始收費等語（前處分甲9卷第1-3頁）。⒎臺陽儲運公司代理人陳稱：「……因為市場競爭激烈，單一一家業者倘單獨調漲系爭費用，易使貨主與其他貨櫃場交易，故恢復收取系爭費用會面臨很大的阻礙，個別業者很難單獨恢復收取，故最後各業者才於協會召開之會議，利用大家聚會用餐時間，聊天恢復收取CFS出口貨物裝卸搬運使用機械費。」等語（前處分甲1卷第332頁）。⒏中航物流公司代理人陳稱：「……不過有聽到長榮、長春、中國貨櫃等業者分享其透過臺中報關行恢復收取之經驗。本公司決定恢復收取前揭費用係於103年1月時……開始研究恢復收取，惟因同業競爭關係，不敢貿然收取……」等語（前處分甲1卷第465頁

　　）。⒐中國貨櫃公司代理人陳稱：「原告及長春公司（就萬海公司收費情形）分享於臺中恢復收取之經驗。」等語（前處分甲1卷第442頁）。⒑環球倉儲公司代理人陳稱：「……CFS出口機械使用費在多次會議私下都有聊到（例如102年12月10日及103年2月26日協會召開之會議）……」等語（前處分甲1卷第308頁）。⒒臺北港貨櫃公司代理人陳稱：「103年2月26日之理監事會後餐敘時會員有討論到希望北部地區能比照臺中恢復收取機械使用費……至於為何各貨櫃場均訂於103年7月間恢收取，因考量資訊系統建置、公告期間等前置作業所需時間，部分會員公司（包括中華、長榮、中航、東亞等事項）討論後認為103年7月為較為可行的時間，希望由協會代為轉達其他會員恢復收取之訊息，協會僅化為轉達前開訊息。」等語（前處分甲1卷第425-426頁）。可知原告等貨櫃業者確在前揭會議或會後餐敘聚時，達成恢復收取系爭費用之合意，嗣原告果於103年7月7日如期收取系爭費用

　　，揆諸前揭規定及說明，難謂無聯合行為之合意。

　㈤又按事業之聯合行為以足以影響市場功能者為限，始為公平法所稱並禁止之聯合行為，此觀諸公平法第14條第1項規定即明，至於如何確定事業行為足以影響市場功能，則涉及市場範圍之界定。公平法對於聯合行為所稱「足以影響市場功能」，其「市場」究何所指及應如何界定雖無規定，惟同法第5條規定：「本法所稱相關市場，指事業就一定之商品或服務，從事競爭之區域或範圍。」而被告為使相關市場界定標準更臻明確，以利案件審議與事業遵循，於104年3月6日發布「公平交易委員會對於相關市場界定之處理原則」（下稱行為時市場界定處理原則），其第3點規定：「需求替代為本會界定相關市場主要審酌之事項，本會並得視商品或服務特性考量供給替代。本會從產品市場及地理市場二面向界定相關市場範圍；另得視具體個案，衡量時間因素對於相關市場範圍之影響。」其中產品市場是指在功能、特性、用途或價格條件上，具有高度需求或供給替代性之商品或服務所構成之範圍。地理市場是指事業提供之特定商品或服務，交易相對人可以很容易地選擇或轉換其他交易對象之區域範圍（同原則第2點第4、5項參照）。需求替代，是指事業調整特定商品價格或服務報酬時，交易相對人能夠轉換至其他商品或服務，以取代該特定商品或服務之情形。供給替代則是指事業調整特定商品價格或服務報酬時，競爭者或潛在競爭者能夠提供其他具替代性之商品或服務，以取代該特定商品或服務之情形（同原則第2點第2、3項參照）。經核與公平法之立法意旨無違，自得為被告受理案件為市場界定時之判斷原則。可知聯合行為相關市場係指事業提供商品或服務並從事競爭之範圍，可從產品市場及地理市場二方面加以判斷：

　⒈就本件之「產品市場」而言：　

　⑴聯合行為「合意內容之標的」與「產品市場」係屬不同概念

　　，不應混淆。公平法所稱之「市場」，並非單純指一些具有相同特徵的產品或服務之集合（例如單一收費項目之集合）

　　，而是指事業就其所提供之產品或服務，是否會對彼此之競爭產生限制所構成之範圍。至聯合行為所合意之標的，往往僅是行為人本身業務經營範疇內眾多收費項目中之一項或數項。易言之，個別收費項目通常僅係其「整體服務」內容之一環，而非全部，行為人亦非僅以此單一收費項目從事競爭

　　，因此合意內容之標的與行為人業務經營範疇所處的產品市場係屬不同概念，不應逕劃為等號，先予敘明。

　⑵所謂「產品市場」，係指在功能、特性、用途或價格條件上

　　，具有高度需求或供給替代性之商品或服務所構成之範圍，已如前述。又依「行為時市場界定處理原則」第4點規定：「本會依前點就案關商品或服務之需求替代、供給替代進行界定產品市場時，得考量下列因素：㈠產品價格變化。㈡產品特性及其用途。㈢產品間曾經出現替代關係之情形。㈣交易相對人在不同產品間之轉換成本大小。㈤產品價格調整時

　　，交易相對人因價格變化而移轉購買之程度。㈥交易相對人及競爭事業對於產品間替代關係之看法。㈦相關法規或行政規則之規定。㈧其他與產品市場界定相關之事證。」

　⑶原告等21家業者均係經營貨櫃集散站之業者，其等經營貨櫃集散站業務，應具備有關文書，申請航政機關核轉主管機關許可及核發許可證，並向海關登記後，始得營業（航業法第44條參照），而貨櫃集散站業務為貨櫃貨物之儲存、裝櫃、拆櫃、裝車、卸車及貨櫃貨物之集中、分散，並得兼營進口

　　、出口、轉口與保稅倉庫及其他經主管機關核准與貨櫃集散站有關之業務（行為時貨櫃集散站經營業管理規則第2條參照），與一般物流倉儲業所提供之單純倉儲服務不同。又因貨櫃集散站業者，其營業費率之訂定及變更，均應報請航政機關備查（航業法第46條、第58條參照）；且因經航港局登記之貨櫃集散站業者，係採自主管理之方式，即由該等業者所裝載之貨櫃得直接裝船出口，此與未經航港局登記之業者

　　，其裝載之貨櫃須先經海關查驗後始得裝船出口，亦屬有別

　　。顯見經航港局登記之貨櫃集散站業者與未經航港局登記之貨櫃集散站業者或一般物流倉儲業者間，其等所提供之服務特性不同。且衡諸常情，該特性差異勢將大幅增加交易相對人在不同服務間之轉換成本，經航港局登記之貨櫃集散站業者縱恢復收取系爭費用，交易相對人因而移轉購買之程度不高。易言之，經航港局登記之貨櫃集散站業者與未經航港局登記之貨櫃集散站業者或一般物流倉儲業者所提供之服務，在功能、特性及價格條件上，欠缺高度需求替代性，難認屬相同之「產品市場」。是自原告之交易相對人（即貨主、船舶運送業及海運承攬運送業）而言，海運貨櫃貨物出口之需求，與一般物流倉儲業所提供之倉儲服務不同，本件應以「

　　合法（登記）貨櫃集散服務」為服務市場，不包括「倉儲服務」，而依被告於前處分作成前，函詢航港局所提供之資料可知，登記經管之貨櫃集散站有41站，共31家業者（原處分甲9卷第125頁）。

　⑷就交易相對人之需求替代面審酌：

　　依被告訂定之前揭行為時市場界定處理原則第2點第2款、第3點第1項規定，在界定產品市場時，應考量相關市場交易相對人之需求替代性為主。是本件於界定產品市場時，主要應審視原告之交易相對人，即貨主、海運承攬運送業者及船舶運送業者等之出口貨物需求及作業流程特性。原告等21家業者共同決定恢復收取之系爭費用，係交易相對人為出口貨物須負擔出口貨物進倉使用堆高機搬運所生費用，屬貨櫃集散站出口倉庫業務之一環。一般而言，當貨主有出口貨物需求時，通常是貨主與船舶運送業者或海運承攬運送業者簽約，將貨物送入船舶運送業者或海運承攬運送業者指定之貨櫃，由貨櫃集散站業者提供卸貨、點收、存倉、裝（併）櫃、拖車使用、存放櫃場、檢櫃至貨物出站裝船等服務，並產生裝卸搬運使用機械費、貨物倉租、裝櫃費、場內拖車使用費、貨櫃裝卸費及貨櫃檢查費等費用，該等費用分別由貨主、船舶運送業者或海運承攬運送業者負擔。而「3噸以上」或「3噸以下」CFS出口機械使用費，對交易相對人而言，僅為滿足該次出口貨物需求使用貨櫃集散服務中眾多費用之一。貨主、船舶運送業者及海運承攬運送業者實際上均透過貨櫃集散站經營業者提供之「整體貨櫃集散服務」來滿足其貨櫃貨物進出口之需求。申言之，若有以外銷為主或出口多樣性產品之貨主，不僅出口商品種類眾多、出口次數頻繁，且每次出口之買方、出口商品類別、出口量、地點，乃至於貨物交期均有所不同，貨主透過貨櫃集散站經營業者提供之「整體貨櫃集散服務」滿足其每次不同重量貨櫃貨物出口之需求，實務上難以出現交易相對人將同一批出口貨物分別交由不同之貨櫃集散站經營業者，個別提供單項或部分「貨櫃裝卸費之貨櫃集散服務」、「裝拆櫃費之貨櫃集散服務」、「裝卸搬運使用機械費之貨櫃集散服務」等服務之情形，顯然各業者營業費率表上單一收費項目或單一規格尚不能滿足貨主貨櫃貨物出口需求，故本件產品市場不宜再進一步界定成「不同收費項目及不同計費噸數之貨櫃集散服務」市場。蓋貨主真正需求者，在於該批貨櫃貨物進站至出口之一站式貨櫃集散服務，貨主交易成本應視交易實況合計各項費用項目後加以評估，尚無法僅以3噸以上或3噸以下出口貨物單項表定系爭費用衡量比較，故在出口貨物作業流程產生眾多費用中，若僅以3噸以下或3噸以上貨物細分本案產品市場，將無法真實反映原告等21家貨櫃集散站經營業者係以貨物進站到裝船出口之「整體貨櫃集散服務」彼此競爭之事實。再以出口作業流程觀察，貨主出口貨物重量乃視每次訂單需求而定，費用究應如何計費，係依當次買方訂單上之出口貨物重量計算

　　，當次出口時貨物一經測定重量，即會依該重量落於各貨櫃場業者之相對應訂價區間計費，不會改以其他重量區間計費

　　。因此貨主有可能支付各種噸數相對應之費用，以滿足其「

　　整體貨櫃集散服務」需求。

　⑸就原告等貨櫃業者之服務內容及供給替代面審酌：　

　　依被告訂定之前揭行為時市場界定處理原則第2點第3款規定

　　，供給替代係指事業調整特定商品價格或服務報酬時，競爭者或潛在競爭者能夠提供其他具替代性之商品或服務，以取代該特定商品或服務之情形。是以，只要供給者在無須支付高額額外成本和負擔高風險下，能在短時間內調整其生產設備轉而生產該產品，就可能因此構成事業彼此競爭的限制。本件原告等21家業者均為獲得許可而經營之貨櫃集散站業者

　　，渠等依行為時貨櫃集散站經營業管理規則第2條規定，經營貨櫃貨物之儲存、裝櫃、拆櫃、裝車、卸車及貨櫃貨物之集中、分散等業務，並得兼營進口、出口、轉口與保稅倉庫及其他經主管機關核准與貨櫃集散站有關之業務等。原告等21家業者依其等營業費率表可收取之費用，包括貨櫃裝卸費

　　、裝拆櫃費、裝卸搬運使用機械費、海關標售貨物出倉裝車費、驗關吊櫃費、場內拖車使用費、貨物倉租、貨櫃場租、冷凍貨櫃供電費、洗櫃費、過磅費、貨櫃檢查費等12大項（

　　前處分甲13卷第11頁），分別由貨主或船舶運送業者負擔。CFS出口機械使用費是出口貨物進倉使用堆高機搬運所產之費用，故貨物運量大小僅是各貨櫃業者依貨主出口貨物噸數或經營狀況所為之區別訂價行為，並非其服務內容本質有所不同，如依照各貨櫃場業者營業費率表所載費用項目細分本件產品市場，將形成每一收費項目或每一種規格切割為不同產品市場之不合理結果。原告主張應以3噸以下CFS出口機械使用費為本件產品市場云云，委無足採。

　⑹綜上，本件應以貨櫃集散服務市場為產品市場。

　⒉就本件之「地理市場」而言：　　

　⑴按所謂「地理市場」，係指事業提供之特定商品或服務，交易相對人可以很容易地選擇或轉換其他交易對象之區域範圍

　　，已如前述。又依行為時市場界定處理原則第5點規定：「

　　本會依第3點就案關商品或服務之需求替代、供給替代進行界定地理市場時，得考量下列因素：(一)不同區域間產品價格變化及運輸成本大小。(二)產品特性及其用途。(三)交易相對人在不同區域購買產品之交易成本大小。(四)交易相對人對產品獲取之便利性。(五)交易相對人在產品價格調整時

　　，選擇至不同區域購買之情況。(六)交易相對人及競爭事業對於產品區域間替代關係之看法。(七)相關法規或行政規則之規定。(八)其他與地理市場界定相關之事證。」

　⑵臺灣具有四面環海、地型狹小、陸路運輸交通便捷，實務上出口貨物利用貨櫃運輸，不論北上基隆、南下高雄均屬便利

　　，並形成貨櫃南北轉運之普遍現象，此由原告非僅提供區域內貨主、海運承攬業者或船舶運送業者貨櫃集散服務，提供貨櫃集散服務之交易相對人，並不限於其經營據點所在地或其相鄰區域，尚包含經營據點或相鄰地區以外之貨主，由北至南包括臺北市（如編號2等）、新北市（如編號18等）、桃園（如編號33等）、新竹縣（如編號16等）、苗栗（如編號40等）、臺中（如編號43等）、花蓮（如編號339等）、彰化（如編號143等）、南投（如編號775等）、雲林（如編號15等）、嘉義（如編號124等）、臺南（如編號10等）、高雄（如編號1等）及屏東（如編號131等）等縣市之貨主可證，有卷附財政部關務署105年8月30日合關業字第10510180

　　53號函（下稱105年8月30日函）及所附貨主清單資料附卷可參（本院卷一第327-346頁）。由是可知，貨櫃南北轉運之現象確實存在，全國各地貨主如有貨物出口需求，視船期安排等因素，除可將該出口貨物運送至所在地區或鄰近地區之貨櫃場外，亦可能將其送往所在地以外之貨櫃場，並由該貨櫃場業者提供從進站到出口之一站式貨櫃集散服務。且航業法及行為時貨櫃集散站經營業管理規則等法規，亦未限制貨櫃集散站業者不得承攬其貨櫃集散站所在地區以外之貨物進行出口裝併櫃作業，亦即貨櫃集散站經營業者不僅得對於所在地區之貨主、船舶運送業者及海運承攬運送業者提供服務

　　，更可跨區提供交易相對人貨櫃集散服務，此參之陽明海運公司人員陳述：「依本公司實務運作經驗，船舶運送業者攬貨來源來自全國各地，貨主交貨最重視交貨期限內順利送達買方，只要船期安排符合貨主交貨日期之需求即可，不會特別指定在哪一出口港口，所以對貨主而言，其每次出貨地點都是在洽詢船舶運送業後，依據船舶運送業船期安排之停靠地點及其指定之貨櫃場運送貨物，非一定要在哪一個港口出港，亦非一定要在貨物所在地區之貨櫃場裝櫃出口，亦非每次出貨地點均為同一地區，其出口對象亦非均為同一國家、同一航線，故貨主所在地之貨物通常會因配合船期安排之故

　　，而將貨物送往所在地區以外之地方出口，因此，貨物北貨南運、南貨北送、中貨南北運之情形，普遍存在於海運進出口貿易實務運作。」等語即明（原處分甲9卷第208-209、21

　　0頁）。

  ⑶又交易相對人出口貨物主要係依據航線需求、船期安排及船舶靠泊碼頭等因素，而將貨櫃貨物送往基隆港、臺中港或高雄港出口。不論貨櫃貨物出口至歐洲、美洲、亞洲、非洲等地，只要船舶運送業者提供之海運運輸服務可將其商品在交貨期限內順利送達買方，貨主通常不會特別指定貨櫃貨物出口港。加以我國陸路運輸便捷，貨物南北轉運為常態，貨主透過比價很容易可以選擇、轉換至各區域之船舶運送業者及海運承攬運送業者，以滿足其貨物出口之需求。而全國各地之船舶運送業或海運承攬運送業，則在全國各地與其簽約之眾多貨櫃集散站業者中，選擇較優惠價格之業者與其交易。貨櫃集散站業者既屬於貨主貨物出口需求供應鏈之一環，就其所提供之貨櫃集散服務，會以有利價格爭取與來自於全國各地之貨主、船舶運送業者或海運承攬運送業者進行交易，此可參陽明海運公司人員及貨主遠東新世紀股份有限公司（

　　下稱遠東新世紀公司）人員之陳述，陽明海運公司人員表示

　　：「從海運進出口實務來看，貨櫃場所提供之貨櫃集散服務

　　，係提供來自全國各地之貨櫃、貨物集散服務，其服務具有高度同質性，而具替代性，而船舶運送業者(含本公司)在全國都有合作之貨櫃場，可以很容易的依船舶停靠地選擇到不同貨櫃場交易，而不受區域之限制。又貨櫃場倘調漲部分費用，船舶運送業者可以很容易地改找另外配合之貨櫃場進行交易。但是否會因其中一項費用調漲而轉與其他貨櫃場交易

　　，仍須視調漲之幅度、不同貨櫃場間之最終交易價格及服務品質與長期之合作商誼作全面之比較後，才會決定是否轉換

　　。」等語（原處分甲9卷第209頁，107年10月9日陳述紀錄）

　　、遠東新世紀公司人員表示：「對本公司而言，出口貨物最終在多方議價、比價後，會選擇整體出口價格較為優惠之業者出貨……，其就可以透過比價方式(比最終之出口成本)很容易的選擇及轉換至不同之船舶運送業者以滿足其貨櫃貨物出口之需求，而不受北部、中部及南部區域之限制。」、「

　　公司貨物出口至歐洲、美洲、亞洲、非洲等地，只要船舶運送業者提供之海運運輸服務可將本公司商品在交貨期限內順利送達買方，不會特別指定須在基隆港、臺中港或高雄港出口。對貨主而言，係依據船舶運送業船期安排之停靠地點或其鄰近之貨櫃場運送貨物，非一定要在哪一個港口出口，亦非一定要在貨物所在地區之貨櫃場裝櫃出口，亦非每次出貨地點均為同一地區，且本公司出口對象亦非均為同一國家、

　　同一航線，故本公司貨物通常會因配合船期安排之故，而將貨物送往所在地區以外之地方出口，因此，對貨主而言，貨物北貨南運、南貨北送、中貨南北運，主要係因應出口需求及實務運作而生」。等語可明（原處分甲9卷第231頁，107年10月23日陳述紀錄）。

　⑷再參諸多家貨櫃集散站經營業者均表示：因市場競爭激烈，倘單一業者欲獨自調漲CFS出口機械使用費，貨主可輕易轉與其他貨櫃場交易，故個別業者很難單獨調漲費用，因此利用貨櫃儲運協會召開會議後餐敘時間，討論共同恢復收取系爭費用等語，此有弘貿貨櫃公司、中央倉儲公司、新隆儲運公司、臺陽儲運公司之代理人之陳述紀錄可按（前處分甲1卷第259-263、294-297頁、原處分甲9卷第211-213、214-21

　　8頁）。足證貨櫃集散站業者確因調漲貨櫃集散服務中部分服務項目費用，交易相對人會轉與其他業者進行交易之情事

　　，並不因系爭費用比例低，而有所不同，交易相對人可轉換之交易對象並不限於原交易貨櫃集散站相鄰區域之業者。

　⑸原告雖提出運費數字，主張貨主轉換至不同區域貨櫃場業者間之轉換成本高於本件恢復收取之系爭費用55元，且耗時，增加交易相對人運費、時間、保險等成本及風險，無跨區轉換交易對象之可能，無界定地理市場為全國之餘地云云。惟

　　查，貨櫃儲運業探求地理市場考慮因素甚多，除上述之自然地理位置、產品交易地區外，尚包括航線、運送時間之長短、運送成本、交易數量、潛在競爭產能、當地法令規定等，貨櫃南北轉運因此增加運費、時間、保險費等成本是否遠高於節省之系爭費用，僅是判斷單一因素之因果關係，無法據此探求整個市場之範圍。況依前揭財政部關務署105年8月30日函及所附貨主清單資料可知，原告之交易相對人並不限於其經營據點所在地高雄或其相鄰區域，而係分散於全國各地之貨主。足證原告與其他貨櫃業者所提供之貨櫃集散服務，從事競爭區域應為全國，而不限於渠等經營據點相鄰區域，原處分界定本件地理市場為全國市場，並無違誤。原告主張，要無足取。

　⑹綜上，原告及其他貨櫃業者提供「貨櫃集散服務」交易之地理區域應屬於「全國性」之交易，而非「地區性」之交易。

　㈥有關足以影響市場功能部分：

　⒈按聯合行為係相互約束事業活動，以達限制競爭之目的，故就其效果而言，自須足以影響生產、商品交易或服務供需之市場功能。所謂「足以」影響市場功能，解釋上僅需事業所為之共同行為，在客觀上有影響市場供需功能之危險為已足

　　，非以市場供需功能實際受到影響為必要。而關於「足以影響市場功能」此要件之判斷，外國立法例或競爭法理論容有不同，惟於具體個案之認定，不外乎採取市場占有率之「量的標準」，以及限制競爭手段對競爭秩序妨礙程度之「質的標準」。倘參與聯合行為事業之市場占有率在一定比例以下者，原則上推定該聯合行為應不致足以影響市場功能（此即「量的標準」或稱「微量原則」）；惟若聯合行為內容涉及約定價格，區分市場、減少產能、限制交易對象或聯合漲價等「核心卡特爾」(hard-core cartel)，因該等行為本質上對市場競爭具有高度危害性，則不論市場占有率如何，即可視為足以影響市場功能（此即「質的標準」）。而因社會及經濟之變化演進，各式經濟活動及事業間合作態樣亦隨之日新月異，勢難針對各類行為態樣一一規範，故公平法第14條規定，同一產銷階段競爭事業間之水平聯合，是否「足以影響市場供需功能」，立法者係將此一不確定法律概念之規範

　　，交由被告依該違法聯合行為之時空背景、市場情況、產業特性及個案實際情形等而為解釋適用。依此，被告行使法律賦予之職權，經綜合參酌現今社經環境、多年執行公平法之經驗及國外相關見解，就事業之聯合行為是否「足以影響市場供需功能」，兼採「量的標準」與「質的標準」之判斷標準，倘參與聯合行為事業之合計市場占有率未達10％者，原則上推定其不足以影響市場供需功能；但事業聯合行為之內容，涉及限制商品或服務之價格、數量、交易對象或交易地區等核心競爭參數之限制者，無論違法事業之市場占有率高低，均認該等聯合行為足以影響市場供需功能。嗣並以105年3月1日公法字第10515600941號解釋令核釋：「有關公平交易法第14條規定，參與聯合行為之事業，於相關市場之市場占有率總和未達10％者，推定不足以影響生產、商品交易或服務供需之市場功能；但事業之聯合行為係以限制商品或服務之價格、數量、交易對象或交易地區為主要內容者，不在此限。」而就何謂「足以影響市場供需功能」作成解釋性之行政規則，以供所屬公務員認定事實、執行法律之依據，依上開說明，符合立法目的且未逾越母法之限度，依司法院釋字第287號解釋意旨，應自法規生效日起有其適用。

　⒉經查，原告等21家業者均有經營貨櫃集散站業務，屬同一產銷階段之水平競爭關係者，渠等為免單獨恢復收取系爭費用導致交易機會之流失，透過貨櫃儲運協會餐敘時機，彼此就恢復收取系爭費用之訊息進行意思聯絡，形成恢復收取之共識，並透過該協會通知輪船、船務代理、海運承攬運送業、託運人、報關、進出口、汽車貨櫃貨運等相關公（協）會，以達各貨櫃廠一致於103年7月恢復收取之目的，並藉此降低任一家單獨恢復收費之競爭風險，達成各貨櫃場一致恢復收取之結果，該行為已降低貨櫃集散服務市場內，貨櫃場間以較有利之價格、品質、服務爭取交易相對人之誘因，影響市場功能，且其等所為聯合行為內容涉及共同恢復收取系爭費用之核心競爭參數之限制，亦即，限制價格之自由形成，本質上對市場競爭具有高度危害，依上述「質的標準」，即可認為足以影響我國貨櫃集散服務市場供需功能；況且，參與聯合行為之貨櫃儲運協會會員21家，已占全國業者之6成以上，倘以全國貨櫃集散站營業額及CFS出口運量計算市場占有率，前等21家業者亦占全國營業額及運量之8成以上（本院卷二第335頁），超過上述「量的標準」之上限；易言之

　　，本案聯合行為依「量的標準」或「質的標準」，均可認足以影響我國貨櫃集散服務市場之供需功能，已合致公平法第14條規定聯合行為之構成要件。準此，被告核認原告等21家貨櫃集散站經營業共同決定恢復收取系爭費用之聯合行為違反公平法第15條第1項聯合行為之禁制規定，而作成原處分

　　，於法並無違誤。又對交易相對人而言，無論貨櫃集散站經營業者是否收取系爭費用，其最重視者為交貨期限內順利送達買方，是其安排出貨自會先行安排符合貨主交貨日期之船期、航期；而航線、航期、停泊港口等係屬於船舶運送業之業務範圍（航業法第13條參照），船舶運送業與貨櫃集散站經營業非屬具水平競爭關係之同一產銷階段事業，則航線、航期、停泊港口、當地法令規定等因素造成之運費成本變動

　　，係影響船舶運送業服務市場之供需功能，非屬影響「貨櫃集散服務」供需之市場功能之關鍵因素，亦即，航線、航期

　　、停泊港口、當地法令規定等並非原告等21家業者聯合決定恢復收取系爭費用是否足以影響市場供需功能所須考量之因素，當屬明確。

　㈦有關原處分裁罰部分：　

　⒈行政機關在法令授權裁量之範圍內，依據個案情況自主決定其法律效果，在授權範圍內、非恣意濫權的裁量決定，屬於行政機關之自主決定空間。按行政罰法第18條第1項規定：「裁處罰鍰，應審酌違反行政法上義務行為應受責難程度、所生影響及因違反行政法上義務所得之利益，並得考量受處罰者之資力。」次按公平法第40條第1項規定：「主管機關對於違反第9條、第15條、第19條及第20條規定之事業，得限期令停止、改正其行為或採取必要更正措施，並得處新臺幣10萬元以上5,000萬元以下罰鍰；屆期仍不停止、改正其行為或未採取必要更正措施者，得繼續限期令停止、改正其行為或採取必要更正措施，並按次處新臺幣20萬元以上1億元以下罰鍰，至停止、改正其行為或採取必要更正措施為止。」公平法施行細則第36條規定：「依本法量處罰鍰時，應審酌一切情狀，並注意下列事項：一、違法行為之動機、目的及預期之不當利益。二、違法行為對交易秩序之危害程度。三、違法行為危害交易秩序之持續期間。四、因違法行為所得利益。五、事業之規模、經營狀況及其市場地位。六

　　、以往違法類型、次數、間隔時間及所受處罰。七、違法後改正情形及配合調查等態度。」從而，被告依公平法第40條第1項規定之法定罰鍰10萬元以上至5,000萬元以下之範圍內為本件裁處，係屬被告行政裁量之權限，且對於適用該條規定裁處罰鍰之案件，被告係依公平法施行細則第36條規定審酌。

　⒉查被告依更一審確定判決撤銷意旨，重以系爭費用作為裁罰依據，遂以109年4月24日函請原告提供103年7月至105年4月22日止，逐月之3噸以上、以下出口機械使用費之運量及營業額，原告則以109年5月4日陳述意見書檢送上開資料。觀諸該資料，原告103年7月至104年6月因違法所得利益「3噸以下CFS出口機械使用費」為985萬3,973元（原處分甲9卷第38頁），與原告於前處分所提供之金額相同（前處分甲13卷第50頁）。被告並考量系爭違法聯合行為係屬核心惡質價格聯合」（即共同決定於103年7月間聯合恢復收取系爭費用）

　　、原告市場規模、地位與經營狀況約2.06億元，於系爭聯合行為屬參與者，違法後未坦承且配合調查態度一般，原告於本案21家業者之前揭審酌因素之綜合排序（本院卷二第341-342頁）等情狀後，在公平法第40條第1項規定得裁罰額度範圍內，以原處分裁處原告260萬元罰鍰，已較前處分減少裁處，並無對原告為更為不利益之處分，且於原處分理由欄內論列裁量審酌因素，堪認已充分審酌一切情狀所為之合義務性裁量，且裁量範圍符合法律之授權，並無裁量瑕疵情事，尚屬合法允當，難認有違比例原則、裁量濫用之情事。

　⒊原告雖主張公平法施行細則第36條有關利益數額之計算應採取「淨額說」，原處分未審究原告就系爭費用之支出成本、

　　營業收入淨額為何，遽為裁罰，顯有認事用法、裁量濫用之重大違法云云。惟查，「總額說」與「淨額說」之爭議問題

　　，主要發生在適用行政罰法第18條第2項「前項所得之利益超過法定罰鍰最高額者，得於所得利益之範圍內酌量加重」之規定追繳利益時，因僅能在所得利益範圍內酌量加重、不得超出，故於確定所得利益數額時會因採取「總額說」或「

　　淨額說」而計算出不同之上限範圍。然本件原處分並無適用行政罰法第18條第2項之情形，對於原告所課處之罰鍰，係在公平法第40條第1項之法定罰鍰範圍（10萬元以上5,000萬元以下）內，既未課處超過法定最高額之罰鍰，不必然須採淨額說之方式計算所得利益，蓋此時所得利益只是被告依公平法施行細則第36條及行政罰法第18條第1項裁處罰鍰時參考因素之一，故只要被告以合理方式計算或採認各業者之所得利益，並兼顧其他應考量事項，即無裁量濫用之可言。本件被告計算原告「因違法行為所得利益」計985萬3,973元，已如上述，並未扣除其成本支出（即總額說之見解），依前開說明，核無裁量濫用之違法。原告執前開情詞主張原處分有認事用法、裁量濫用之重大違法云云，洵無足採。至原告主張公平法施行細則第36條第5款規定之「事業之規模、經營狀況及其市場地位」解釋上應僅限於事業就「違法行為」所生之「事業之規模、經營狀況及其市場地位」，而不得以「總營業額」之規模計算，否則無異形同原告合法經營之部分，亦將成為被告就違法行為裁處金額認定基礎之錯誤評價

　　，被告以103年度全國31家業者總營業額之市占率之排序認定原告市場地位，顯屬裁量濫用云云。查公平法施行細則第36條係規定被告依公平法量處罰鍰時，應審酌及注意之事項

　　，其中被告應審酌「事業之規模、經營狀況及其市場地位」

　　（即第5款規定），係因事業之組織及規模愈大，通常更有能力達成法令所規範之事項，對於此類事業之違法行為，其責難程度自應更高。且觀諸公平法施行細則第36條各款之規定，第1款至第4款均係審酌「違法行為」之相關事項，如「

　　違法行為」之動機、目的、預期之不當利益、對交易秩序之危害程度、危害交易秩序之持續期間及因此所得利益；第6款、第7款則係審酌事業以往之「違法」類型、次數、間隔時間及所受處罰；與事業本次「違法」後改正情形及配合調查等態度；第5款係審酌事業之規模、經營狀況及其市場地位，該款並未有「違法行為」或「違法」等字樣，由是可知

　　，被告依該條第5款審酌「事業之規模、經營狀況及其市場地位」並未限於「違法行為」所生之「事業之規模、經營狀況及其市場地位」，原告上開主張，於法尚屬無據。

　㈧被告作成原處分時，其裁處權並未罹於時效而消滅。

　⒈按公平法第41條規定：「前2條規定之裁處權，因5年期間之經過而消滅。」次按行政罰法第27條第4項規定：「行政罰

　　之裁處因訴願、行政訴訟或其他救濟程序經撤銷而須另為裁處者，第1項期間自原裁處被撤銷確定之日起算。」由於前揭公平法第41條並未對行政罰於救濟程序經撤銷後，其裁處權時效如何計算別有規定，自應回歸適用一般性之行政罰法第27條第4項規定。

　⒉查原告等21家貨櫃場業者共同決定於103年7月間聯合恢復收取系爭費用之行為，經被告調查認定該當於公平法第14條第1項規定之聯合行為，乃於105年4月22日作成前處分，未罹於5年裁處權時效。嗣前處分經本院更一審判決撤銷確定而失其規制效力，是就系爭違法之聯合行為被告如認為有另為裁處之必要時，自得依職權調查證據後進行裁處，而裁處權時效依前揭行政罰法第27條第4項規定，應自前處分被撤銷確定之日起算。前處分關於原告部分經本院於109年3月12日以更一審判決撤銷前處分，嗣並因被告未提起上訴而確定在案，被告裁處權自109年3月12日後之斯時起算，則被告於110年11月19日作成原處分，顯然未逾越5年之裁處權期間，於法核無違誤。原告主張依行政罰法第27條第2項規定，被告裁處權至108年4月即已屆滿，其遲至110年11月19日始作成原處分，已逾3年之裁處權時效，不得再對原告為裁處云云，容係誤解法令，自不足採。

　㈨至原告主張原處分事實欄記載系爭聯合行為違法期間為103年7月起至105年4月，而理由欄則記載以103年7月起至104年6月之系爭費用重新計算21家被處分人因違法行為所得利益，被告究係以105年4月或104年6月作為其認定原告涉及聯合行為之終了時點，規制之違反事實不明確，且明顯矛盾，原處分違反明確性原則云云。查原處分事實欄明白記載：「

　　函請21家被處分人提供系爭聯合行為違法期間（103年7月起至105年4月止，計1年10個月）逐月……。」等語（原處分甲9卷第87頁），足徵被告認定系爭聯合行為違法期間係自103年7月起至105年4月止，甚屬明確；又理由欄所記載以103年7月起至104年6月之系爭費用重新計算21家被處分人因違法行為所得利益（原處分甲9卷第99頁），僅係被告計算21家被處分人「因違法行為所得利益」之時間起迄範圍，二者迥然不同，並無原告所稱規制之違反事實不明確，原處分違反明確性原則之情。原告主張，即無可採。

六、綜上所述，原告等21家貨櫃場業者共同決定於103年7月間聯合恢復收取系爭費用並繼續收取至105年4月，該當公平法第14條所規定之聯合行為，並足以影響生產、商品交易或服務供需之市場功能，則被告以原處分認定原告違反公平法第15

　　條第1項規定，並依同法第40條第1項規定裁處原告罰鍰260萬元，核無違誤，原告仍執前詞，訴請撤銷，為無理由。

七、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法暨舉證，經核與判決結果並無影響，爰不一一斟酌論述，附此敘明。

八、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。　　

中　　華　　民　　國　　113 　年　　6 　　月　　12　　日

                               審判長法  官 蘇嫊娟

                                     法  官 劉正偉

                                     法  官 魏式瑜

一、上為正本係照原本作成。

二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院高等行政訴訟庭提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內補提理由書；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（均須按他造人數附繕本）。

三、上訴未表明上訴理由且未於前述20日內補提上訴理由書者，逕以裁定駁回。

四、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書（行政訴訟法第49條之1第1項第3款）。但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人（同條第3項、第4項）。

中　　華　　民　　國　　113 　年　　6 　　月　　12　　日

                                　　書記官　林俞文