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111年度訴更一字第74號

原      告  臺中市政府                                 

代  表  人  盧秀燕（市長）

訴訟代理人  李永裕  律師

被      告  行政院                                   

代  表  人  蘇貞昌（院長）

上列當事人間地方制度法事件，原告不服行政院中華民國110年4月14日院臺訴字第1100166842號訴願決定，提起行政訴訟，前經本院110年11月30日110年度訴字第628號裁定駁回，原告不服，提起抗告，經最高行政法院111年9月8日111年度抗字第6號裁定廢棄並發回本院更為裁判，本院判決如下：

原告之訴駁回。

第一審及發回前抗告審訴訟費用由原告負擔。

一、事實概要：

    緣行政院衛生福利部（以下簡稱為衛福部）以民國109年9月17日衛授食字第1091303002號令修正發布動物用藥殘留標準，定自110年1月1日起施行；並以109年9月30日衛授食字第1091302954號函各直轄市、縣（市）政府，自治法規如有與動物用藥殘留標準牴觸情形，應配合修正。嗣被告依衛福部109年10月13日衛授食字第1099904934號函所陳報有關直轄市自治法規有無牴觸動物用藥殘留標準之研提意見，並檢視原告主管之臺中市食品安全衛生管理自治條例第6條之1及第13條之1規定（以下稱為系爭食安自治條例規定），認有牴觸中央法規疑慮，經原告提出意見說明，被告則於109年12月31日以院臺食安字第1090203692號函（以下稱為原處分）告原告以：系爭食安自治條例第6條之1及第13條之1規定，自110年1月1日起應屬無效。原告不服提起訴願，經決定不受理後，向本院提起行政訴訟，本院嗣以110年11月30日110年度訴字第628號裁定（以下稱為前審裁定）駁回，原告不服提起抗告，最高行政法院再以111年9月8日111年度抗字第6號裁定廢棄前審裁定，發回本院更為裁判。

二、按憲法訴訟法於111年1月4日施行，依憲法訴訟法第83條規定：「（第1項）地方自治團體，就下列各款事項，依法定程序用盡審級救濟而受之不利確定終局裁判，認為損害其受憲法所保障之地方自治權者，得聲請憲法法庭為宣告違憲之判決：一、自治法規，經監督機關函告無效或函告不予核定。二、其立法機關議決之自治事項，經監督機關函告無效。三、其行政機關辦理之自治事項，經監督機關撤銷、變更、廢止或停止其執行。(第2項)前項聲請，應於確定終局裁判送達後6個月之不變期間內為之。（第3項）第1項案件，準用第60條、第61條及第62條第1項前段規定。」考諸該條第1項之立法理由揭示：「㈠地方制度法對於地方自治團體之立法機關所議決之自治條例及自治事項，暨其行政機關所訂定之自治規則及所辦理之自治事項，設有合法性之監督機制，如有牴觸憲法、法律或法規命令等法規範，規定各該有監督權之主管機關得予以函告無效，或撤銷、變更、廢止或停止其執行（該法第30條、第43條及第75條參照）。㈡前揭自治監督機關認地方行政機關所辦理之自治事項，有違憲或違法情事，而予以撤銷，涉及各該法規範在地方自治事項時具體個案之事實認定、法律解釋，屬於有法效性之意思表示，係行政處分，地方自治團體對此處分如有不服，本應循行政爭訟程序解決之，由該地方自治團體，依訴願法第1條第2項、行政訴訟法第4條提起救濟請求撤銷，並由訴願受理機關及行政法院就監督機關所為處分之適法性問題為終局之判斷，業經司法院釋字第553號解釋闡釋明確。㈢衡諸地方自治團體應受憲法制度性保障，惟亦衡諸憲法設立釋憲制度之本旨，主要係授予釋憲機關從事規範審查權限，且基於釋憲機關之最後性，尚不及於具體處分違憲或違法之審理，是地方自治團體就其與自治監督機關因地方自治事項監督權之爭議，雖地方制度法第30條第5項、第43條第5項及第75條第8項之規定有得聲請司法院解釋之規定，惟依本法第1條第2項之意旨，其聲請程序應依其性質，適用所應依循之聲請解釋憲法之程序。地方自治團體既係基於憲法所保障之地方自治權受侵害，類同於人民憲法所保障之基本權受侵害，而得提起行政爭訟，則於其用盡審級救濟途徑，仍受有不利之確定終局裁判之情形下，應許其類同於人民之地位，聲請憲法法庭為裁判憲法審查。…」，則自憲法訴訟法施行後，地方自治團體與自治監督機關間因自治事項監督權之爭議，即應視所涉事項或規範性質，分由地方自治團體之立法機關或行政機關，依訴願法、行政訴訟法相關規定提起行政爭訟。查原告於110年6月1日向本院起訴時，憲法訴訟法雖尚未施行，然於本件訴訟繫屬中，憲法訴訟法業於111年1月4日施行，且本件爭點為系爭食安自治條例規定遭自治監督機關即被告以原處分函告為無效，揆諸前述說明，本件應適用憲法訴訟法第83條第1項第1款規定，而無繼續適用地方制度法第30條第5項等相關規定之餘地，本院就本件有審判權。

三、次按提起任何訴訟，請求法院裁判，均應以有權利保護必要為前提，具備權利保護必要者，其起訴始有值得權利保護之利益存在，故又稱為訴之利益，是原告之訴，依其所訴之事實，係欠缺權利保護必要者，即屬無訴之利益，在法律上顯無理由，行政法院得不經言詞辯論，逕以判決駁回之。行政訴訟法第107條第3項定有明文。第按當事人適格，指當事人就具體特定之訴訟，得為當事人而實施訴訟，具有受本案判決之資格而言。我國行政訴訟是以救濟人民主觀公權利為原則，以法有特別規定始得行客觀訴訟為例外，此參照行政訴訟法第9條並對照同法第4條至第8條規定即明。在主觀訴訟架構下，提起行政訴訟係以有效保護權利為目的，故向行政法院對被告提起行政訴訟以滿足其權利保護需求者，應以該被告對原告的權利保護請求事項有處分權能，或依法有權責滿足原告之權利請求者，為其適格性的要件。而原告適格係指提起訴訟之人具有訴訟實施權能，被告適格則指得以自己名義，就原告起訴主張應負之義務實施訴訟的資格（消極的訴訟實施權）。按我國行政訴訟係救濟主觀公權利為原則之主觀訴訟架構，提起行政訴訟乃以有效保護權利為目的，故向行政法院對被告提起行政訴訟以滿足其權利保護需求者，應以該被告對原告的權利保護請求事項有處分權能，為其適格性的要件。且按「行政訴訟法第107 條第1項各款係屬廣義之訴的利益要件，由於各款具有公益性，應由法院依職權調查，如有欠缺或命補正而不能補正者，法院應以裁定駁回之。至於欠缺當事人適格、權益保護必要之要件，屬於狹義的『訴的利益』之欠缺，此等要件是否欠缺，常須審酌當事人之實體上法律關係始能判斷，自以判決方式為之，較能對當事人之訴訟程序權為周全之保障。」（最高行政法院90年6月份庭長法官聯席會議決議參照）。準此，倘原告起訴欠缺當事人適格及權利保護必要，即應以其訴為無理由，以判決駁回之。

四、第按行政院或中央各該主管機關基於中央監督機關的立場，依地方制度法第30條第4項規定函告各級地方自治團體立法機關所通過的自治條例無效，係自治監督機關針對地方自治團體之特定對象，就其議決通過的自治條例有無牴觸憲法、法律或基於法律授權之法規的具體事件，所為對外直接發生使自治條例無效之法律效果的單方行政決定，應屬行政處分無誤，且屬對地方自治團體自治立法權限予以限制的負擔處分。憲法訴訟法施行前，依司法院釋字第527號解釋之意旨，受函告無效者為自治條例，僅能由該地方自治團體之立法機關聲請司法院解釋憲法或統一解釋法令；惟於憲法訴訟法施行後，依該法第83條第1項第1款規定，地方自治團體之立法機關則須依法定程序用盡審級救濟而仍受不利之確定終局裁判，始得聲請憲法法庭為宣告裁判違憲之判決。準此，自治監督機關對於地方自治團體之立法機關所議決之自治條例而為函告無效（或函告不予核定）的負擔處分，各級地方自治團體如認其自治權之立法權受侵害，依司法院釋字第527號解釋意旨及憲法訴訟法第83條第1項第1款規定，即應由地方自治團體之立法機關代表地方自治團體行使其權限，依訴願法第1條第2項、行政訴訟法第4條規定，提起救濟請求撤銷，由訴願受理機關及行政法院就上開監督機關所為處分之適法性問題為終局的判斷。簡言之，直轄市自治條例遭行政院、中央各該主管機關函告無效（或函告不予核定），而地方自治團體認行政院的無效函告侵害其公法人自治權之立法權者，就此涉及具體負擔處分適法性的公法上爭議，地方自治團體之立法機關自得代表地方自治團體而以當事人身分，依行政訴訟法規定提起撤銷訴訟以資救濟。

五、經查，原處分係對於臺中市地方自治團體之立法機關所議決之自治條例而為函告無效及不予核定，性質上對臺中市而言屬負擔處分。倘臺中市認其自治權之立法權受侵害，依前揭說明，即應由臺中市之立法機關（市議會）代表臺中市行使其權限，而以當事人身分，依訴願法第1條第2項、行政訴訟法第4條規定，提起救濟請求撤銷，原告乃是自治團體之行政機關，非自治團體之立法機關，自未因系爭食安自治條例規定經被告以原處分函告無效而受有直接侵害，其對原處分提起行政訴訟，自屬當事人不適格。

六、原告於本件發回後，雖具狀指陳略以：①依地方制度法第55條第1項及地方行政機關組織準則第10條，直轄市政府置市長1人，對外代表該市，是直轄市臺中市依前開規定，乃由原告代表為意思表示或受意思表示，就本件侵害臺中市地方自治權之原處分提起訴願或行政訴訟，具有當事人適格。②司法院釋字第527號解釋之標的為「函告無效之內容」，並非「函告無效之行為」本身，後者係行政處分，當依行政爭訟途徑解決，是直轄市遭行政院函告自治條例無效時，當由直轄市政府代表直轄市對函告無效之行政處分提起救濟。③司法院釋字第527號解釋並未針對行政院依地方制度法第30條第1項及第4項函告自治條例無效之情形，認定應由直轄市議會代表直轄市聲請解釋。④本件應參考之司法院解釋應為釋字第553號解釋，由直轄市之行政首長（市長）代表直轄市自治團體。⑤自治條例經市議會通過送經地方行政機關即直轄市政府公布後，該自治條例已非單純地方自治團體立法機關之議決事項，而屬經由地方自治團體行政機關參與，因而使其生效成為地方自治團體所施行之法規範，故直轄市政府就該自治條例之生效亦有行使其職權，且函告無效之標的係經立法程序所完成之「直轄市」的自治條例。⑥自治條例經地方立法機關議決後，地方行政機關除選擇公布該自治條例外，亦可選擇依地方制度法第39條規定提起覆議、第43條規定報請上級政府予以函告無效或聲請司法院解釋，可見系爭食安自治條例規定之立法，係經臺中市政府及臺中市議會各行使職權交互作用，由原告與臺中市議會依法定程序共同制定。⑦況系爭食安自治條例規定經原處分函告無效前，業經原告及所屬衛生局據以執行3年餘，原處分亦干預原告行使臺中市地方行政高權，並影響原告施政及執行自治條例。⑧本院他案（110年度訴字第695號）亦認為被告不予核定其他地方自治團體之自治條例，該地方自治團體行政機關得代表地方自治團體提起行政爭訟。⑨原處分係以原告為受文機關，可見被告亦認為原告有權代表臺中市就系爭食安自治條例規定無效事務接受意思表示並為意思表示等情。然按行政訴訟法第260條第3項規定：「受發回或發交之高等行政法院，應以最高行政法院所為廢棄理由之法律上判斷為其判決基礎。」本件為經最高行政法院發回更審之案件，本院在此個案中，自應受最高行政法院發回判決所表示個案法律意見之拘束，並依其提示之法律意見，據以為解釋法律之指針。原告主張其得代表地方自治團體臺中市就系爭食安自治條例規定函告無效之爭議提起行政爭訟，固援引地方制度法、地方行政機關組織準則相關規定，且提出學界論述暨本院110年度訴字第695號判決以資憑佐，惟本院110年度訴字第695號案件係於最高行政法院111年度抗字第6號裁定前判決，該案且未經上訴而逕確定，最高行政法院無從就該案審理並表示意見，故縱本院110年度訴字第695號案之承辦庭就「自治監督團體函告地方自治團體之自治條例無效案件中，應由行政機關或立法機關代表地方自治團體提起行政爭訟」爭議另有見解，本件仍應以最高行政法院111年度抗字第6號裁定為據；至學術論述其他主張，雖非無據，惟最高行政法院111年度抗字第6號裁定已清楚闡述上開法律上判斷之見解，本院依前揭行政訴訟法第260條第3項規定應予遵循。

七、綜上所述，本件原告乃是自治團體之行政機關，非自治團體之立法機關，其並未因系爭食安自治條例規定經被告以原處分函告無效而受有直接侵害，其對原處分提起本件行政訴訟，不具適格之當事人身分。訴願決定以本件爭議應依地方制度法第30條第5項、司法院釋字第527號解釋意旨聲請司法院解釋，原告訴願不合法而決定不受理，雖因事後憲法訴訟法之施行而有未洽，然駁回結論並無二致，仍應予以維持。本件原告既因當事人不適格而無權利保護必要，爰不經言詞辯論，逕以判決駁回原告之訴。

據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第107條第3項、第98條第1項前段，判決如主文。

中　　華　　民　　國　　112 　年　　1 　　月　　16　　日

                    臺北高等行政法院第七庭

                              審判長法  官　鍾  啟  煌

                                    法  官　林  淑  婷

                              　　　法  官　吳  坤  芳

一、上為正本係照原本作成。

二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。

三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）

四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）

中　　華　　民　　國　　112 　年　　1 　　月　　16　　日

                                    書記官  何  閣  梅