裁判書系統

111年度都訴字第1號

112年6月14日辯論終結

原　　　告　英屬維京群島商勝方投資有限公司台灣分公司

代　表　人　方凃純       

訴訟代理人　羅子武律師

          　詹順貴律師

被　　　告　內政部       

代　表　人　林右昌（部長）

訴訟代理人　吳兆原律師

被　　　告　臺北市政府   

代　表　人　蔣萬安（市長）

訴訟代理人　蔡進良律師

          　黃冠中律師

上列當事人間都市計畫事件，原告提起行政訴訟，本院判決如下：

宣告「配合臺北市捷運萬大－中和－樹林線LG04站捷七用地變更捷運開發區為捷運系統用地及住宅區主要計畫案」及「擬定臺北市萬華區萬大段二小段570-4地號等捷運系統用地及第三種住宅區細部計畫案」均無效。

訴訟費用由被告負擔。 

一、程序事項：

    被告內政部代表人原為徐國勇，於訴訟進行中變更為林右昌；被告臺北市政府代表人原為柯文哲，於訴訟進行中變更為蔣萬安，現新任代表人具狀聲明承受訴訟，均應予准許。

二、事實概要：

  ㈠被告臺北市政府（下稱北市府）為配合臺北都會區大眾捷運系統萬大－中和－樹林線（下稱萬大線）整體計畫推動，依都市計畫法第27條第1項第4款規定，辦理捷運萬大線第1期工程的都市計畫變更作業，經被告內政部104年10月7日台內營字第1040071461號函核定准予變更後，被告北市府以104年10月29日府都規字第10408344000號公告實施「配合臺北市捷運萬大－中和－樹林線工程變更沿線土地為捷運開發區（不含LG01站）主要計畫案」（下稱104年主要計畫），並自104年10月30日零時生效；另以105年3月21日府都規字第10500205200號公告核定「擬定臺北市捷運萬大－中和－樹林線捷運開發區（不含LG01站）細部計畫案」（下稱105年細部計畫），並自105年3月22日零時生效。依104年主要計畫及105年細部計畫，英屬維京群島商勝方投資有限公司（下稱勝方公司）所有臺北市萬華區萬大段二小段570-4、570-5地號土地（權利範圍均為全部，面積各為586平方公尺、107平方公尺，合計693平方公尺，以下分別以地號稱之，並合稱系爭土地，系爭土地自92年起即供作加油站營業使用，勝方公司於101年8月10日登記為系爭土地所有權人後，將系爭土地及坐落其上的萬大段二小段1566號建物、儲油槽、加油機設備等出租予山隆通運股份有限公司經營加油站使用至今）由「住宅區」變更為「捷運開發區」，供萬大線第1期工程LG04站捷運開發區（捷七）工程（下稱系爭工程）設置緊急出口、通風口、轉乘設施等相關設施及辦理土地開發。

　㈡因被告北市府與勝方公司未能達成聯合開發或協議價購系爭土地的合意，於是依大眾捷運法及土地徵收條例等規定，以108年3月4日府地用字第1086004186號函報請被告內政部核准徵收系爭土地。被告內政部以108年3月29日台內地字第1080261702號函請被告北市府改以最小限度範圍劃設，再續依大眾捷運法第6條規定辦理用地取得（下稱108年3月29日函）。被告北市府於108年4月24日召開系爭工程使用分區變更及用地取得說明會，請勝方公司確認是否同意協議價購或參與開發；如不同意，將依被告內政部108年3月29日函以捷運必要設施最小限度範圍辦理變更都市計畫。勝方公司以108年5月10日勝字第108050601號、第108051001號及108年5月13日勝字第108051301號函表示不同意被告北市府使用系爭土地。

　㈢被告北市府依被告內政部108年3月29日函，考量捷運萬大線LG04站的營運安全，認仍有於車站南側設置緊急出口的必要，於是依都市計畫法第27條第1項第4款規定，辦理104年主要計畫及105年細部計畫的個案變更，將系爭土地南側使用面積260平方公尺由「捷運開發區」變更為「捷運系統用地」，剩餘土地面積433平方公尺由「捷運開發區」回復為原土地使用分區即「住宅區」，並以108年8月6日府都規字第10830562311號公告公開展覽「配合臺北捷運萬大－中和－樹林線LG04站捷七用地變更捷運開發區為捷運系統用地及住宅區主要計畫案」草案；以108年8月6日府都規字第1083072231號公告公開展覽「擬定臺北市萬華區萬大段二小段570-4地號等捷運系統用地及第三種住宅區細部計畫案」草案，公開展覽30日；經提送被告北市府都市計畫委員會（下稱北市府都委會）109年11月26日第773次及110年2月18日第776次會議審議後，被告北市府以110年5月18日府都規字第1103041633號函報請被告內政部都市計畫委員會（下稱內政部都委會）審查。內政部都委會110年8月17日第996次會議決議通過後，被告北市府以110年9月23日府都規字第1103079125號函報請被告內政部核定。被告內政部以110年10月13日內授營都字第1100047893號函核定。被告北市府即以110年10月28日府都規字第11000962411號公告實施「配合臺北市捷運萬大－中和－樹林線LG04站捷七用地變更捷運開發區為捷運系統用地及住宅區主要計畫案」（下稱系爭主要計畫），並自110年10月29日零時起生效；以110年10月29日府都規字第11030854241號公告核定「擬定臺北市萬華區萬大段二小段570-4地號等捷運系統用地及第三種住宅區細部計畫案」（下稱系爭細部計畫，並與系爭主要計畫合稱系爭都市計畫），並自110年10月30日零時起生效。原告不服系爭都市計畫，提起本件行政訴訟。

三、原告起訴主張及聲明：

  ㈠原告為適格的當事人：

　　勝方公司於101年3月8日設立，於同年6月1日完成法人認許登記及分公司（即原告）登記。依經濟部109年1月20日經商字第10902401690號函可知，分公司所營事業依附於本公司的登記營業項目，分公司本身沒有獨立的登記營業項目。故原告的營業項目即為勝方公司登記的營業項目「不動產買賣業、不動產租賃業及除許可業務外，得經營法令非禁止或限制的業務」等。原告設立目的，即在中華民國境內經營不動產買賣或租賃業務。勝方公司所有的系爭土地遭劃設為系爭工程用地，涉及原告管理系爭土地事務，屬原告業務範圍，亦有勝方公司出具的授權書可證。參酌最高法院40年台上字第39號判決先例、最高行政法院89年度判字第102號判決意旨，原告自有提起本件訴訟的當事人能力及當事人適格。 

  ㈡原告之訴具權利保護必要：

　　被告內政部108年3月29日函已認定104年主要計畫及105年細部計畫違反司法院釋字第732號解釋意旨及比例原則。被告北市府始依都市計畫法第27條第1項第4款規定，辦理個案變更。因此，104年主要計畫及105年細部計畫已被系爭都市計畫取代而消滅。於行政法院判決宣告系爭都市計畫無效時，不可能使已被取代而消滅的104年主要計畫及105年細部計畫復生。被告北市府主張：如系爭都市計畫經法院宣告無效，將回到對原告更為不利的104年主要計畫及105年細部計畫等等，並不可採。

　㈢系爭都市計畫違反比例原則、平等原則及不當聯結禁止原則等，且有利益衡量的瑕疵：

　⒈北市府都委會第776次會議決議提及，可作為系爭工程用地者，除系爭土地外，尚有臺北市萬華區萬大段二小段588、589、590、591、592及594地號6筆土地（以下分別以地號稱之，並合稱系爭6筆土地），合計318平方公尺。系爭6筆土地除符合被告北市府規劃的捷運設施最小面積260平方公尺外，其上尚有60年老舊違章建築，被告自應分別調查系爭6筆土地及系爭土地兩種方案的利弊得失、用地現況、土地利用完整性、取用土地所需費用及時間成本等，予以衡量。但被告北市府僅以系爭6筆土地地主未有共識，即排除將系爭6筆土地作為系爭工程用地的選項，而未顧慮亦反對納入系爭工程用地的原告利益，有違平等原則，實質上亦未就不同方案進行調查及衡量。

　⒉依被告北市府104年6月17日府都規字第10435290600號函附「104年主要計畫－公民或團體陳情意見綜理表」可知，倘系爭6筆土地未納入系爭工程用地，未來將因基地規模不足，難以適用都市更新條例；且眾多屋齡超過60年以上、未辦保存登記的危樓及違章建築坐落其上，將系爭6筆土地劃入系爭都市計畫範圍，更適於系爭都市計畫劃定捷運開發區的目的。依都市計畫法第23條第2項規定授權訂定「都市計畫細部計畫審議原則」第10點及第13點規定，細部計畫說明書或審議紀錄應表明土地使用分區類別、事業及財務計畫中關於開發條件、開發方式的合理性與可行性。被告北市府捨棄相鄰面積狹小、畸零、未來難以單獨開發，且符合系爭工程所需面積的系爭6筆土地，欠缺合理、必要的說明。

　⒊系爭土地出租經營加油站使用，每月租金新臺幣（下同）118萬元，租期10年，創造至少50個以上的工作機會，關乎超過30個家庭的生計。系爭都市計畫將系爭土地中260平方公尺劃為捷運系統用地，剩餘433平方公尺土地無法符合加油站設置的相關法規要件，加油站將無法繼續營業，原告除喪失每月租金收益，更喪失加油站經營許可執照的無形資產。就需地機關取得土地及工程成本而言，系爭土地方正完整，市價高於系爭6筆土地；以系爭土地作為系爭工程用地，尚需清除地下油槽、輸油管線等，施作涉及公安疑慮，所需費用及時間遠超過以系爭6筆土地作為系爭工程用地。系爭都市計畫未考量上開因素，評估自有不足。

　⒋臺北市政府捷運工程局106年11月2日北市捷規字第10632423600號函說明二、㈡已指出捷運車站用地取得的優先順序。系爭土地上有加油站等設施，已經營數十年，不符合該函所示「已開闢或未開闢的公共設施用地」；又系爭土地屬私人所有，非該函所稱「公有未充分利用之土地」及「公營事業用地」；且系爭土地長期出租經營加油站，月租金達118萬元，也不符合該函所稱「私有未利用土地」及「私有低度使用土地」。系爭都市計畫將系爭土地充作系爭工程用地，違反其上開函釋的選地標準。

　⒌被告北市府既已重新規劃系爭工程用地的配置，辦理都市計畫個案變更，自應依大眾捷運法第11條、第12條第1項、大眾捷運系統建設及周邊土地開發計畫申請與審查作業要點第5點第7、9、11款及第6點第8、10、12款等規定，研擬縮減後的土地利用計畫、進行成本及效益財務評估、本次變更的計畫影響分析，評估有無替代方案並分析其優劣；並應依土地徵收條例第3條之1及第3條之2規定為綜合評估分析；並應依「依都市計畫法第二十七條規定辦理之變更都市計畫草案以一般徵收方式取得用地應行注意事項」第5點第2款規定，完整說明用地勘選的適當性、綜合評估內容與分析結果。惟被告北市府僅採取對自己最便利的方式，將系爭土地切割出260平方公尺維持為系爭工程用地，其餘433平方公尺土地回復為住宅區。北市府都委會與內政部都委會審議時，也僅是簡單以系爭6筆土地與系爭土地的所有權人數多寡，作為是否對民眾權益影響最小的判準，再以捷運工程有其必要及急迫性為由，拒絕依上開法規進行評估，均已違法。　 　

　㈣聲明：確認系爭主要計畫及細部計畫無效。

四、被告答辯及聲明：

  ㈠被告內政部：

　⒈原告之訴欠缺權利保護必要：

　　系爭土地前經104年主要計畫變更為捷運開發區，因被告北市府無法與勝方公司達成聯合開發或協議價購的合意，於是報請徵收系爭土地。被告內政部108年3月29日函請被告北市府改以最小限度範圍而為劃設。被告北市府始辦理都市計畫個案變更，方有系爭主要計畫。系爭主要計畫內容相較於104年主要計畫已更加保障系爭土地所有權人的權益，亦符合比例原則。如系爭都市計畫經法院宣告無效，系爭土地將回復為104年主要計畫的捷運開發區，對原告更為不利，故原告起訴欠缺權利保護必要。

　⒉系爭都市計畫合法，且沒有利益衡量的瑕疵：

　⑴系爭土地於104年主要計畫生效前為住宅區。104年主要計畫將系爭土地變更為捷運開發區，設置緊急出口、通風口、轉乘設施等，並辦理土地開發。期間勝方公司曾向內政部都委會表示同意將系爭土地劃定為捷運開發區捷七基地。後來被告北市府依法發布實施104年主要計畫。勝方公司持續推動土地開發事宜。換言之，原告與勝方公司不僅未不服104年主要計畫，甚至希望透過104年主要計畫取得開發利益。現原告否定其先前的意思與行為，甚至否定104年主要計畫的效力，僅屬私權爭議，無礙104年主要計畫業經核定、公告實施，且原告未對104年主要計畫提出救濟的事實認定。至原告主張同意書遭他人偽造部分，業經檢察官為不起訴處分確定，認無偽造事實。原告主張應不可採。

　⑵系爭主要計畫採最小限度範圍劃設，對勝方公司的保障更勝於104年主要計畫。原告雖主張系爭都市計畫違反比例原則、平等原則及不當連結禁止原則等等，惟勝方公司前已同意將系爭土地全部劃為捷運開發區，顯然認為無違比例原則、平等原則及不當連結禁止原則等。現原告主張對其更為有利的系爭主要計畫違反上開法律原則，矛盾而無理由。

　⑶系爭主要計畫是考量捷運萬大線LG04車站為地下車站，車站前後端須設置通風口，並於道路（萬大路）兩側設置出入口（原則配置上下行電扶梯、無障礙電梯）；LG04車站北側通風口及西側出入口設置在學校用地（東園國小）、東側出入口設置在捷運開發區（捷九），南側通風口，因周遭無適當公有土地可設置，故需在系爭土地設置（釋壓、排氣及進氣）通風井；另經廠商評估，考量LG04車站營運安全，南側亦有設置緊急出口的必要，故以最小限度範圍劃設，以通風口及緊急出口於地下銜接至站體適當機房或通道及地上突出地面範圍劃設；地下銜接考量捷運設施機能及車站營運管理需要，地上突出物依都市計畫及土地使用分區管制規定，已留設3.64公尺無遮簷人行道供行人通行；並將捷運設施綜整為一處，盡量縮短土地使用進深及面寬，使用範圍減至最小。此等設置及系爭主要計畫安排有其重大的公益性及必要性。至於原告主張將上開車站南側設施劃設在系爭6筆土地及萬大段二小段595地號土地，因涉及土地筆數7筆、建物2筆及所有權人7人，相較於系爭土地中的260平方公尺土地，土地筆數、建物及所有權人單一，原告主張的方案絕非最小侵害手段。

　⑷原告陳情內容及主張方案，均經北市府都委會及內政部都委會審議、決定。此一涉及高度專業的都市計畫判斷，既經由不同領域代表組成的獨立專家委員會審議，所為判斷遵循法定程序，並基於正確事實，依最高行政法院105年度判字第598號、106年度判字第345號判決意旨，法院應予尊重。

　⒊聲明：原告之訴駁回。

　㈡被告北市府：

　⒈本件訴訟有當事人不適格的違法：

  　原告雖是外國公司在我國登記營業的分公司而有當事人能力，然非系爭土地及其上建物的所有權人。又系爭都市計畫審查時，是以勝方公司名義表示意見，而非原告。原告應無權利或法律上利益因系爭都市計畫而有受侵害的可能，應認原告之訴欠缺當事人適格的要件。

　⒉本件訴訟欠缺權利保護必要：

　　系爭都市計畫是變更104年主要計畫及105年細部計畫，若系爭都市計畫無效，將回復104年主要計畫及105年細部計畫的內容，且原告先前未針對104年主要計畫及105年細部計畫提起行政爭訟，計畫的效力繼續存在。而104年主要計畫及105年細部計畫關於捷運開發區的內容對原告更為不利，故原告之訴欠缺權利保護必要。

　⒊系爭都市計畫合法，且沒有利益衡量的瑕疵：

　⑴被告北市府依被告內政部108年3月29日函，改以最小限度範圍劃設，辦理都市計畫個案變更，已依法為公開展覽程序、召開北市府都委會第773次、第776次會議，作成決議，報請內政部都委會第996次會議審議通過，經被告內政部核定後，被告北市府依法發布實施，無違法定程序。

　⑵關於捷運萬大線LG04站的設施規劃，考量營運安全，受限於地下捷運車站兩端的通風釋壓需求，系爭工程仍有在系爭土地設置通風井及緊急出口的需求，此規劃業經北市府都委會103年10月23日第664次、內政部都委會104年1月27日第884次會議審議通過。至於此一規劃的替代方案，也已在系爭主要計畫書第148頁評估說明，足證被告北市府並無衡量怠惰、衡量不足、衡量錯估或衡量不合比例等瑕疵。

　⑶被告北市府排除系爭6筆土地，是考量內政部108年3月29日函意旨，就捷運必要設施以最小限度範圍劃設，以維護地主權益及符合比例原則。如將捷運必要設施劃設在系爭6筆土地上，所需土地仍將包含系爭土地部分，合計面積達319平方公尺、使用土地筆數7筆、建物2筆、所有權人7人，相對於使用系爭土地的一部，面積260平方公尺、使用土地筆數1筆、建物1筆、所有權人1人為複雜，非對人民權益侵害最小的手段。

  ⒋聲明：原告之訴駁回。

五、前開事實概要欄所載事實，為兩造所不爭執，且有被告北市府104年10月29日府都規字第10408344000號公告、104年主要計畫圖、被告北市府105年3月21日府都規字第10500205200號公告、105年細部計畫圖（本院卷1第297-303頁）、系爭土地所有權狀（本院卷1第95-97頁）、被告內政部108年3月29日函（本院卷1第305-306頁）、被告北市府108年4月26日府授捷規字第1083008606號函、108年4月24日系爭工程使用分區變更及用地取得說明會議紀錄（本院卷1第307-311頁）、勝方公司108年5月10日勝字第108050601號、第108051001號、108年5月13日勝字第108051301號函（被告內政部卷第60-70頁）、被告北市府108年8月6日府都規字第10830562311號公告、系爭主要計畫圖、被告北市府108年8月6日府都規字第1083072231號公告、系爭細部計畫圖（本院卷1第313-319頁）、北市府都委會第773次、第776次會議紀錄、內政部都委會第996次會議紀錄 (被告北市府卷第6-121頁)、被告北市府110年9月23日府都規字第1103079125號函（本院卷1第329頁）、山隆通運股份有限公司加油站經營租賃契約書（本院卷2第143-148頁）、被告內政部110年10月13日內授營都字第1100047893號函（被告北市府卷第122頁)、被告北市府110年10月28日府都規字第11000962411號公告、110年10月29日府都規字第11030854241號公告（本院卷1第109-111頁）、系爭主要計畫（被告北市府卷第126-316頁）、系爭細部計畫（被告北市府卷第322-329頁）等在卷可證，足以認定為真實。

六、爭點：

  ㈠原告是否有當事人能力、訴訟實施權及訴訟權能？

  ㈡原告之訴是否欠缺權利保護必要？

  ㈢如原告之訴合法，系爭都市計畫是否違法、有無利益衡量的瑕疵？

七、本院的判斷：

  ㈠應適用的法令及說明：

　⒈都市計畫法第7條第1款及第2款規定：「本法用語定義如左：一、主要計畫：係指依第15條所定之主要計畫書及主要計畫圖，作為擬定細部計畫之準則。二、細部計畫：係指依第22條之規定所為之細部計畫書及細部計畫圖，作為實施都市計畫之依據。」第26條第1項規定：「都市計畫經發布實施後，不得隨時任意變更。但擬定計畫之機關每3年內或5年內至少應通盤檢討一次，依據發展情況，並參考人民建議作必要之變更。對於非必要之公共設施用地，應變更其使用。」第27條第1項規定：「都市計畫經發布實施後，遇有下列情事之一時，當地直轄市、縣（市）政府或鄉、鎮、縣轄市公所，應視實際情況迅行變更：一、因戰爭、地震、水災、風災、火災或其他重大事變遭受損壞時。二、為避免重大災害之發生時。三、為適應國防或經濟發展之需要時。四、為配合中央、直轄市或縣（市）興建之重大設施時。」據此，都市計畫（包括主要計畫及細部計畫）的變更區分為定期通盤檢討的變更及依個案辦理的迅行變更。　

　⒉司法院釋字第156號解釋理由書表示：「主管機關變更都市計畫，係公法上之單方行政行為，如直接限制一定區域內人民之權利、利益或增加其負擔，即具有行政處分之性質，其因而致使特定人或可得確定之多數人之權益遭受不當或違法之損害者，……自應許其提起訴願或行政訴訟，以資救濟。始符憲法保障人民訴願權或行政訴訟權之本旨。此項都市計畫之個別變更，與都市計畫之擬定、發布及擬定計畫機關依規定5年定期通盤檢討所作必要之變更（都市計畫法第26條參照），並非直接限制一定區域內人民之權益或增加其負擔者，有所不同。」據此，行政法院審判實務形成以都市計畫的變更事由作為區分是否提供行政救濟的標準，亦即都市計畫的變更是依都市計畫法第27條規定辦理的個案變更時，如致特定人或可得特定之人的權利或法律上利益受侵害，該都市計畫即定性為行政處分，得依循訴願及撤銷訴訟救濟；如都市計畫的變更為依都市計畫法第26條規定辦理的定期通盤檢討變更，該都市計畫即定性為法規，由於當時的行政訴訟法沒有直接以法規為程序標的的訴訟類型，因此受該都市計畫影響的人民，無法直接以都市計畫為程序標的提起行政訴訟，僅能於行政機關日後依該都市計畫作成行政處分，提起撤銷訴訟時，由行政法院於審理該處分的同時為法規範（都市計畫）的附帶審查。直至105年12月9日，司法院作成釋字第742號解釋：「都市計畫擬定計畫機關依規定所為定期通盤檢討，對原都市計畫作必要之變更，屬法規性質，並非行政處分。惟如其中具體項目有直接限制一定區域內特定人或可得確定多數人之權益或增加其負擔者，基於有權利即有救濟之憲法原則，應許其就該部分提起訴願或行政訴訟以資救濟，始符憲法第16條保障人民訴願權與訴訟權之意旨。本院釋字第156號解釋應予補充。」肯定都市計畫的定期通盤檢討變更不能籠統地一概否定因此受有權利或法律上利益侵害的人民尋求行政救濟的可能性。釋字第742號解釋並諭示立法機關應就都市計畫的訂定（包括定期通盤檢討的變更），於違法並損害人民權利或法律上利益時，增訂相關的救濟規範。於是司法院參酌德國行政法院法第47條規定，於行政訴訟法增訂「都市計畫審查程序」專章，經立法院三讀程序，總統公布後，司法院以行政命令定自109年7月1日施行。該專章的立法理由表示：「……三、鑑於依都市計畫法發布之都市計畫（含都市計畫之訂定、變更等），內容多樣，且法律性質不一，可能是法規，亦可能是行政處分（一般處分）或其他行政行為，而於個別判斷時，往往難以明確區隔……為求人民之訴訟便利及司法審查之程序經濟與效率，爰將依都市計畫法所定程序發布之各種都市計畫，均納入本章之適用範圍，本修正草案施行後發布之都市計畫不再適用訴願法及行政訴訟法有關違法行政處分之救濟規定……。」是以，於行政訴訟法增訂都市計畫審查程序專章後，於該法施行後所發布的都市計畫均定性為法規，依都市計畫審查程序救濟。

　⒊行政訴訟法第237條之18第1項規定：「人民、地方自治團體或其他公法人認為行政機關依都市計畫法發布之都市計畫違法，而直接損害、因適用而損害或在可預見之時間內將損害其權利或法律上利益者，得依本章規定，以核定都市計畫之行政機關為被告，逕向管轄之高等行政法院提起訴訟，請求宣告該都市計畫無效。」其立法理由表示：「……㈣訴訟要件：主張都市計畫違法而直接損害、因適用而損害或在可預見之時間內將損害原告之權利或法律上利益，且其主張具有可能性。基於上述訴訟要件之規定，限於能具體主張權益受害者，始享有訴訟實施權……有無權利或法律上利益受損害，應依個案事實，參酌保護規範理論具體判斷……且人民所受損害不限於憲法上權利，而包括法律上之權利及利益……但不包括僅具反射利益或事實上之利害關係。」第237條之28第1項前段規定：「高等行政法院認原告請求宣告無效之都市計畫違法者，應宣告該都市計畫無效。」其立法理由表示：「高等行政法院經審理後，如認原告請求宣告無效之都市計畫確有違法原因，例如：違反作成之程序規定未經合法補正、牴觸較高位階之法規範（含不成文法）、有裁量瑕疵或利益衡量瑕疵等，即應以判決宣告該都市計畫無效。且是否違法之判斷，法院應不受原告主張之拘束。……。」行政訴訟法施行法第14條之5規定：「（第1項）修正行政訴訟法施行前已發布之都市計畫，不適用修正行政訴訟法第2編第5章都市計畫審查程序之規定。（第2項）修正行政訴訟法施行前發布之都市計畫，具行政處分性質者，於修正行政訴訟法施行後，仍適用行政訴訟法有關違法行政處分之訴訟程序。」其立法理由表示：「……二、為明確得適用新增都市計畫審查程序規定之範圍，第1項明定修正行政訴訟法第2編第5章規定僅適用於該法修正施行後，始發布之都市計畫，於施行前已發布之都市計畫，則不適用修正行政訴訟法。三、第2項規定修正行政訴訟法施行前已發布之都市計畫，具行政處分之性質者，參照司法院釋字第156號、第742號解釋之意旨，於修正行政訴訟法施行後，當事人仍應適用原訴願法及行政訴訟法有關違法行政處分之規定尋求救濟。」

　⒋依上述法律規定及說明可知，本件104年主要計畫及105年細部計畫均為依都市計畫法第27條第1項第4款規定辦理的個案變更，依當時法制狀態，是定性為行政處分，依行政程序法第110條第3項規定，於經撤銷、廢止或因其他事由而失效前，其效力繼續存在。又系爭主要計畫及系爭細部計畫亦均為依都市計畫法第27條第1項第4款規定辦理的個案變更，因是於行政訴訟法都市計畫審查程序專章109年7月1日施行後所發布，已透過立法的方式定性為法規性質，其救濟即應循都市計畫審查程序進行，而不再適用訴願法及行政訴訟法有關違法行政處分的救濟。

　㈡原告具有當事人能力、訴訟實施權及訴訟權能：

　⒈訴訟實施權是指某人得以自己名義為訴訟當事人，為自己或他人的權利、義務實施訴訟的權能。公司法第3條第2項規定：「本法所稱本公司，為公司依法首先設立，以管轄全部組織之總機構；所稱分公司，為受本公司管轄之分支機構。」分公司為受本公司管轄的分支機構，實體法上無獨立的法人格，而與本公司的法人格為單一且不可分割，但因分公司在其管轄的業務範圍內，經本公司授權代為法律行為，為交易安全及訴訟上便利，實務上向來肯認分公司具有當事人能力，得為訴訟上的當事人（另參酌最高法院40年台上字第349號判決先例）。又分公司本身不具獨立的法人格，無權利能力，其所為法律行為的效力最終仍歸屬於本公司。因此，分公司就為訴訟標的之法律關係，是否有實施訴訟的權能，應以其訴訟事項是否為總公司授權而屬該分公司的業務範圍而定，法院於具體訴訟中應就此為調查，如確屬分公司業務範圍內事項，該分公司即有實施訴訟的權能，而具當事人適格（最高法院85年度台上字第499號判決參照）。分公司為本公司進行訴訟，所受本案確定判決的效力自然及於本公司，此為本公司與分公司之法人格單一所當然的理解。

　⒉行政訴訟法第237條之18第1項規定所稱「直接損害、因適用而損害或在可預見之時間內將損害其權利或法律上利益」，性質上相當於行政訴訟法第4條第1項規定「損害其權利或法律上之利益」關於訴訟權能的要件。所謂訴訟權能，是為防免民眾訴訟之目的所設定的訴訟要件，即人民提起行政訴訟須主張其權利或法律上利益受侵害，且其主張在形式審查上非顯無可能，換言之，行政法院須審酌原告的權利或法律上利益是否有因行政行為而受損害的可能性，就此須透過相對人理論、保護規範理論等予以判別。因此，訴訟權能與訴訟實施權為部分功能重疊，但概念不同的訴訟要件，宜予分辨。由於本公司與分公司的法人格為單一且不可分割，分公司本身並無權利能力，故分公司經本公司的授權而在其業務範圍內為本公司進行訴訟，關於實體法上權利或法律上利益因都市計畫而受損害的可能性，自應從本公司本身的權利或法律上利益予以判斷。否則一方面肯定分公司有當事人能力及訴訟實施權，另方面又因分公司本身無權利能力，而否定其有權利或法律上利益受侵害的可能性，欠缺訴訟權能，即有矛盾。

　⒊勝方公司為外國公司，已依公司法第371條第1項規定：「外國公司非經辦理分公司登記，不得以外國公司名義在中華民國境內經營業務」，辦理分公司登記，所營事業包括不動產買賣業、不動產租賃業等，原告即為勝方公司在臺灣的分公司，有外國公司登記基本資料附卷可證（本院卷3第213頁）。被告北市府針對勝方公司所有的系爭土地（外國人在我國取得土地權利作業要點第4點第2項前段規定：「外國公司申辦土地登記時，應以總公司名義為之。」）辦理都市計畫法第27條第1項第4款規定的個案變更，作成系爭都市計畫，直接規制系爭土地的使用。原告主張本公司的財產權因系爭都市計畫而受損害，且其主張具有可能性，應認已符合行政訴訟法第237條之18第1項規定的訴訟權能。又原告為勝方公司依法在臺灣設立的分公司，已獲得勝方公司的授權在臺灣經營不動產買賣或租賃業務，此觀勝方公司出具的授權證明書，以及原告在以勝方公司名義簽訂的加油站經營租賃契約書上蓋用原告印文、以原告所在地（即臺北市萬華區萬大路388號）為該租賃契約的通知地址等情（本院卷2第141-148頁），足可認定原告的業務範圍含括系爭土地的管理，而具有為勝方公司進行本件訴訟的訴訟實施權及當事人能力。被告北市府主張：原告的起訴為當事人不適格等等，應不可採。

　㈢原告之訴符合權利保護必要的要件：

　⒈行政訴訟以有「權利保護必要」為起訴要件，即原告對於訴訟程序的進行具有法律上值得保護的利益，因而有權請求法院為實體判決。如原告可透過其他更為迅速、簡便的方式獲得救濟，或行政法院的裁判對其已無實益，或原告的起訴是為了達到不合於法秩序的其他目的，而有權利濫用的情形，行政法院即無提供救濟的必要。原告之訴是否具有權利保護必要，須於個別具體事件探求，未可一概而論。

　⒉被告主張：系爭都市計畫將系爭土地中面積433平方公尺部分，由捷運開發區回復為住宅區，已較104年主要計畫及105年細部計畫將系爭土地全部變更為捷運開發區，更有利於原告，原告主張系爭都市計畫無效的結果，將回歸適用104年主要計畫及105年細部計畫，對原告更為不利，故原告之訴應欠缺權利保護必要等等。然而，被告北市府依104年主要計畫及105年細部計畫報請被告內政部徵收系爭土地，業經被告內政部108年3月29日函表示：「……㈡貴府於來函既說明本案捷運必要設施倘以最小的限度範圍劃設，仍將剩餘433平方公尺，足見本案並非以捷運設施必要最小限度範圍而為劃設，倘本案土地所有權人已表達無意願參與土地開發，則以原都市計畫核定範圍採徵收方式辦理即非屬維護地主最大權益或對其損害最小之手段，恐有違司法院釋字第732號解釋意旨及行政程序法第7條所揭示之比例原則之虞，爰建請改以最少限度範圍而為劃設，再續依大眾捷運法第6條規定辦理用地取得」等等（本院卷1第305-306頁），該函雖無廢棄104年主要計畫及105年細部計畫的效力，但足顯示104年主要計畫及105年細部計畫關於系爭土地部分有變更的必要，而無法再依該等計畫內容（即將系爭土地全部劃為捷運開發區，並得以徵收方式取得）為執行。此所以被告北市府再行辦理本件都市計畫個案變更的緣由。因此，如系爭都市計畫經本院宣告無效，被告北市府即須重為評估，妥為利益衡量後，再行辦理都市計畫的變更程序，而無法繼續執行104年主要計畫及105年細部計畫關於系爭土地部分的內容，原告因而保有維持系爭土地向來之利用的可能性，即難謂原告本件訴訟毫無行政法院提供救濟的實益。被告主張：原告之訴欠缺權利保護必要等等，應不可採。　　

　㈣系爭都市計畫有利益衡量的瑕疵，應為違法：

　⒈都市計畫法第1條規定：「為改善居民生活環境，並促進市、鎮、鄉街有計畫之均衡發展，特制定本法。」第3條規定：「本法所稱之都市計畫，係指在一定地區內有關都市生活之經濟、交通、衛生、保安、國防、文教、康樂等重要設施，作有計畫之發展，並對土地使用作合理之規劃而言。」第5條規定：「都市計畫應依據現在及既往情況，並預計25年內之發展情形訂定之。」是以，主管機關為改善居民生活環境，促進地方有計畫地均衡發展，須在專業預測及評估的前提下，擬定地區發展的目標、方向及土地使用的合理規劃等，而有計畫形成的自由。惟行政機關的計劃形成自由並非毫無限制，仍須受司法審查。行政訴訟法第237條之28第1項規定的立法理由即例示計畫形成自由的法律界限，包括違反作成的程序規定未經合法補正、牴觸較高位階的法規範（含不成文法）、有裁量瑕疵或利益衡量瑕疵等。所謂利益衡量瑕疵，是指行政機關於擬定或核定都市計畫時，違反利益衡量原則，沒有權衡可能受到計畫影響的各種不同公益與私益，並使各種利益在計畫中處於均衡的協調狀態。參考德國聯邦行政法院對於計畫形成自由的合法性審查所發展出的利益衡量瑕疵態樣包括：①衡量怠惰，指行政機關根本未進行利益衡量。②衡量不足，指行政機關在調查、彙整的階段，未將與計畫有關的利益納入衡量。③衡量錯估，指行政機關在評價階段，未能參考計畫目標、個別事實及法令確定的原則對有關利益為評價，導致相關利益之重要性的評價有錯誤。④衡量不符比例，指行政機關在對相衝突的利益為調和、決定優先順序的階段，對於個別利益的重要性為輕重失衡或顯不相當的比例為權衡。上述四種瑕疵態樣，為憲法上比例原則的具體化呈現，得為本院裁判所參考（參見：傅玲靜，空間總體及部門計畫法制中之計畫形成自由及其界限，行政訴訟制度相關論文彙編第9輯，司法院，108年12月，第248頁以下；都市計畫之計畫形成自由及其司法審查密度，興大法學第27期，109年5月，第33頁以下；利益衡量、計畫形成自由及利益衡量原則，月旦裁判時報第119期，111年5月，第20-22頁；廖義男，都市計畫審查程序規範之評析，月旦法學雜誌第302期，109年7月，第20-21頁；陳清秀，都市計畫之審查訴訟問題探討，月旦法學雜誌第302期，109年7月，第57-59頁）。　　

　⒉104年主要計畫及105年細部計畫將系爭土地合計693平方公尺由住宅區變更為捷運開發區，系爭都市計畫則將系爭土地中260平方公尺由捷運開發區變更為捷運系統用地，其餘433平方公尺由捷運開發區變更為住宅區。系爭工程使用系爭土地的範圍變小，日後辦理徵收的土地範圍也變小，形式上觀察，是有利於原告的規劃。然而，被告北市府前提出於內政部都委會的研析意見表示：「有關徵收後剩餘之加油站土地是否得以再取得經營許可疑義部分，因本府捷運工程局非法令主管機關，故從未保證加油站可繼續經營。有關加油站設置一事，經相關單位說明如下：㈠依經濟部能源局110年6月28日能油字第11000140190號函表示，加油站部分土地徵收如涉及加油站基地面積變更，經營加油站業務者應依『加油站設置管理規則』第33條規定，於基地面積變更前30日，檢附相關文件……申請核准，非以重新申請經營許可方式辦理。……㈡查加油站設置管理規則第8條規定……。同規則第13條第2項第1款規定略以：『加油站應具備基本設施如下：一、地下儲油槽。……前項設備之設置應符合下列規定：一、地下儲油槽與地下鐵道或地下隧道應有10公尺以上之水平距離，與加油站地界線應有30公分以上之距離。……』依本府產業發展局110年7月26日北市產業公字第1103021712號函表示，因該加油站基地部分被徵收為捷運系統用地後，其剩餘基地將縮減至349平方公尺，部分既有營業站屋、部分泵島及儲油槽一併被徵收拆除，新營業站屋、加油泵島、油罐車輸卸油位置及車輛迴轉半徑、加油動線勢必須重新檢討規劃配置後提出變更申請。倘按照目前本府捷運工程局提供規劃最小用地徵收示意圖顯示，該基地地下儲油槽設置位置與捷運萬大線地下隧道之水平距離未達10公尺以上、加油站基地臨萬大路的道路面寬未達20公尺以上，不符合加油站設置管理規則第8條構成要件，無法續依照加油站設置管理規則第33條規定核准剩餘基地續經營加油站」等等（本院卷2第318-320頁），顯示原告就系爭土地不因徵收範圍變小而得維持向來的利用。實則，系爭工程LG04站捷七用地施作通風口及緊急出口等捷運設施所需的土地面積，既已由原先的693平方公尺縮減至260平方公尺，徵收的必要範圍變小，選地的彈性即相對增加，基於此一情事變更，系爭工程使用系爭土地的必要性，即應將周邊其他土地的利用可能性一併列入，重新考量，例如：

　①臺北市政府捷運工程局曾於106年8月18日用地協調會議中表示：「以工程技術方面而言，捷運設施緊急出口可移至中央分隔島，通風井（進氣、排氣及釋壓，側吹式，高度約17公尺）仍須使用加油站土地，使用面積與106年8月7日會議提出之通風井及緊急出口集中於加油站土地南側評估方案之260平方公尺，縮減至大約188平方公尺，減少使用約72平方公尺，初步檢視可避開加油島及油槽，但仍影響加油站的樓梯間、臺電受電室及蓄水池等設施，須作遷移……本方案係將緊急出口移至中央分隔道，屆時萬大路路型之配合調整，需與本府交通局協調。另要維持加油站仍能使用，加油站受影響設施之遷移位置需與地主確定」等等（本院卷1第657頁），顯示工程技術上有利用萬大路上的中央分隔島等公共空間，分散必要的捷運設施，減縮使用原告系爭土地的範圍，以維持系爭土地既有之加油站的營運可能。

　②又例如與570-5地號土地相鄰的同段595地號土地（亦與系爭都市計畫所示系爭土地中供系爭工程使用的260平方公尺範圍相鄰，相對位置參見本院卷3第37頁及本院卷1第113頁）為臺北市所有的公有土地，面積為19平方公尺（本院卷2第571頁），參酌臺北市政府捷運工程局106年11月2日北市捷規字第10632423600號函示：「……捷運車站站位的選擇因素大致有下列幾項……道路兩側設置出入口以便利民眾進出車站。車站兩端需各設置1座通風井（含進氣井、排氣井及釋壓井）而前述設施所需用地在不妨礙路網運輸機能的原則下，應儘量利用公共設施用地，其車站用地取得之優先順序大致如下：⒈已開闢或未開闢的公共設施用地。⒉公有未充分利用之土地。⒊公營事業用地。⒋私有未利用土地。⒌私有低度使用土地。」（本院卷1第255-257頁）即原則上公有地應優先於私有地使用、未利用土地應優先於低度利用土地使用、低度利用土地應優先於高度利用土地使用。此一選地順位，符合比例原則，得為本院裁判所參考。依此，屬於公有土地的595地號土地即宜優先考慮作為捷運必要設施的用地，以儘可能減少使用原告系爭土地的範圍。

　③再例如臺北市政府捷運工程局於110年1月5日協調說明會中，曾提出LG04站通風井及緊急出口替代方案，即使用590、591、592、594、595及系爭土地的一部分，合計使用面積319平方公尺，似即能避免損及系爭土地上加油站的營運（本院卷3第35頁）。此一方案，涉及系爭6筆土地的利用情況，被告本應就此部分為必要的調查，方能有效且正確地評估系爭6筆土地與系爭土地的使用程度高低、涉及的利益與規模，例如土地是否供住居使用（徵收將涉及迫遷問題）或純粹供商業使用；如為後者，經濟利益的規模、居民生活所需程度、替代可能性、土地開發的程度及徵收取得土地的財務負擔等。

　⒊然而，遍查系爭都市計畫所附資料、會議紀錄及被告北市府回應民眾陳情的說明，僅有：①援用內政部都委會審議104年主要計畫期間，系爭6筆土地所有權人陳情不願納入變更範圍內參與土地開發（被告北市府針對LG04站捷七用地最早的方案，除系爭土地外，尚包括系爭6筆土地），經內政部都委會104年7月28日第856次會議決議：經北市府評估如排除陳情人等7人所擁有之系爭6筆土地，捷七用地僅以加油站完整之系爭土地，尚能符合設置捷運通風井及緊急出口使用需求，建議可部分採納陳情意見，調整捷七用地範圍等等（被告北市府卷第274-275、301頁、本院卷2第201-202頁），概略說明排除以系爭6筆土地作為系爭工地之方案的結論；就此結論，被告北市府僅是說明系爭6筆土地地主已於110年1月5日協調說明會中討論並獲得共識，不同意徵收，也不願意參加土地開發，故系爭6筆土地的替代方案雖有工程可行性，但因使用面積較大、受影響地主較多，故建議維持使用系爭土地的方案（被告北市府卷第285、298頁、本院卷1第356頁）；②萬大路與東園街口的萬大社區國宅已有地下開挖，剩餘空間不足設置捷運設施；③臺北市萬華區萬大段二小段567地號、同段570地號土地，基於出入口設置原則應配合設置在公共區兩端，對於人行動線及緊急逃生較佳，若採用上開二筆土地，進出車站動線規劃不理想，且將使通風井無法銜接至機房，評估結果不可行（被告北市府卷第276頁）等。此外，即無有關上開減縮系爭土地使用範圍，以保全土地上加油站的例示方案是否可行及具體利弊得失的調查與評估。被告忽略系爭工程的需地範圍已有大幅變更，情事變遷，沒有就上述各種已知的可能方案為具體的評估、比較，而是基於工程的急迫性等因素，直接在104年主要計畫的基礎上，認為限縮系爭土地的使用範圍已對原告有利，即理所當然地維持在系爭土地上施作捷運設施的方案，應認至少有衡量不足的瑕疵。

　⒋此外，被告北市府回應民眾陳情時已指出：系爭6筆土地若排除於捷運用地外，除使捷運設施佈設受限，且陳情人等基地平均深度約13.47公尺，經檢討未能滿足最小更新單元劃定面積（500平方公尺以上），無法適用都市更新條例；另依臺北市土地使用分區管制自治條例與臺北市畸零地使用規則，未來若欲重建，須經臺北市建築管理工程處核准始得建築；未來相關開發將因規模不足而受限制等等（被告北市府卷第197-198頁、本院卷2第202-204頁）。系爭都市計畫雖然是依都市計畫法第27條第1項第4款規定為配合興建重大設施所辦理的迅行變更，惟仍不應忽略都市計畫法第1條規定改善居民生活環境及促進地方均衡發展的目標。系爭6筆土地上建物，依原告提供的照片顯示，均為二層樓的舊式騎樓建物（本院卷2第535-545頁）。倘系爭6筆土地上建物已經老舊，且日後土地開發受有法令上的限制，而有成為畸零地的可能，對都市景觀的影響，以及系爭土地上的加油站對周邊居民而言，或屬嫌惡設施等，此等因素亦應為被告於調查、彙整階段，所須納入利益衡量的因素。被告疏未為之，亦有衡量不足的瑕疵。

　⒌被告內政部雖表示：原告前於104年間曾出具同意書（本院卷1第245頁），同意系爭土地劃定為捷運開發區，並參與土地開發，至原告所稱同意書遭偽造乙節，已經檢察官為不起訴處分確定，尚非實情等等。然而，被告北市府後續執行104年主要計畫及105年細部計畫時，就系爭工程與系爭土地的聯合開發並未與原告達成協議，始有續向內政部報請徵收的程序。被告北市府於108年4月24日召開說明會，請勝方公司確認是否同意協議價購或參與開發（本院卷1第307-311頁）。勝方公司以108年5月10日勝字第108050601號、第108051001號及108年5月13日勝字第108051301號函表示不同意系爭工程使用系爭土地（被告內政部卷第60-70頁）。被告北市府始辦理都市計畫的個案變更程序。縱使原告確曾於104年間出具同意書，同意以系爭土地參與聯合開發，然不能認為原告亦同意系爭工程以徵收方式取得系爭土地的全部或一部。是被告內政部此部分主張，對系爭都市計畫有衡量不足的瑕疵，沒有影響。　

  ㈤本件判決基礎已經明確，兩造其餘攻擊防禦方法及訴訟資料經本院斟酌後，認與判決結果不生影響，無一一論述的必要，一併說明。 

八、結論：

　　原告訴請宣告系爭都市計畫無效，為有理由，應予准許。

中　　華　　民　　國　　112 　年　　7 　　月　　19　　日

　　　　　　　　　　  臺北高等行政法院第八庭

　                      　      審判長法  官　侯東昇

　　                          　      法  官　鄭凱文

　　　                                法  官　楊坤樵

一、上為正本係照原本作成。

二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。

三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）

四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）

中　　華　　民　　國　　112 　年　　7 　　月　　19　　日

                                      書記官　高郁婷