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高等行政訴訟庭第六庭

112年度訴字第1263號

                                    113年9月19日辯論終結

原      告  台灣大哥大股份有限公司

代  表  人  蔡明忠（董事長）

訴訟代理人  魏序臣  律師

            陳俊安  律師

被      告  國家通訊傳播委員會

代  表  人  翁柏宗（代理主任委員）

訴訟代理人  廖敏全       

            張勝騰       

            魏啓翔  律師

上列當事人間電信管理法事件，原告不服被告中華民國112年9月7日通傳平臺字第11241020640號裁處書，提起行政訴訟，本院判決如下：

原告之訴駁回。

訴訟費用由原告負擔。　　

壹、程序方面

　　原告台灣之星電信股份有限公司於起訴後，於民國112年12月1日與台灣大哥大股份有限公司合併，後者為存續公司；又被告代表人於113年8月1日由主任委員陳耀祥變更為代理主任委員翁柏宗，均據具狀聲明承受訴訟（本院卷第125-137、429-431頁），經核無不合，應予准許。　　　

貳、實體方面

一、爭訟概要：

　　原告經營行動寬頻服務，嗣經被告審酌調查事證及原告意見陳述，認原告之企業客戶林樞叡即「蝦扯蛋企業社」（下稱系爭企業社）將其於111年3月至5月間所申辦之「4G 電商119單 12個月」專案（下稱電商專案）門號500門（下稱系爭門號），轉租、轉讓予第三人使用，原告知悉後，並未依核准之營運計畫第5章第5.2節（下稱系爭營運計畫）落實核對該第三人之相關身分證明文件資料確認身分，違反電信管理法第37條第1項規定，乃依同法第75條第1項第6款規定，以112年9月7日通傳平臺字第11241020640號裁處書處原告罰鍰新臺幣（下同）250萬元，並限期自該處分送達之次日起1個月内改正及提交改正報告乙份（下稱原處分）。原告不服，於是提起本件行政訴訟。

二、原告起訴主張及聲明：

  ㈠主張要旨： 

  ⒈原告之電商專案門號僅能接受語音及簡訊，而不能發話及發送簡訊，並於「行動寬頻服務契約」及「電商專案合作協議書」，明文約定門號不得用於任何違法或不當商業行為，且以收取預繳金及保證金方式，提高申裝及不當使用門號之成本。而本件涉及詐欺案之羅楷傑、林樞叡、張凱雄及曾啟智等人（下分稱其姓名，合稱羅楷傑等人），係於電腦設備安裝遠端操作軟體供第三方人士操作，再依第三方人士通知，接收電商平臺之驗證碼簡訊後再回傳予第三方人士，協助詐騙集圑於網路上創造虛假身分，詐騙集團再藉此虛假身分實行詐欺。原告系統僅能知悉用戶門號收到驗證簡訊，無從發現系爭企業社所申辦之系爭門號有任何大量發送語音、簡訊或異常流量使用，可見羅楷傑等人使用之詐欺方式與傳統電信詐騙案件方式有異，非原告所得預先防範，原告實已針對電商專案之設計盡最大努力，降低企業用戶將門號用於違法用途之可能。又被告要求電信業者落實認識用戶風險管理機制（下稱KYC）係於112年6月間始頒布相關指引，原告於本件電商專案申辦當時尚無須負擔此較高之檢核義務。

　⒉系爭營運計畫係就原告之企業用戶為規範主體，要求企業用戶倘將其申辦之門號「轉租、轉讓予具體且特定之第三人」時，應主動提供相關證件正本予原告，以利原告對該第三人進行身分檢核。而本件系爭門號之SIM卡仍為羅楷傑所掌控、持有，並無轉租、轉讓予具體且特定第三人之情事，原告縱未查核第三方人士身分，亦無違反系爭營運計畫之可言。況且，系爭營運計畫規範所課予之義務，係原告「應」要求其企業用戶提供門號使用者之真實檢核資料，原告就此已請系爭企業社提供其商號設立登記相關資料、負責人雙證件，且要求業務人員須實地親訪企業用戶並向原告回報，又於業務人員任職時透過教育訓練，要求業務人員不得違反原告所訂「企客通路違紀懲戒暨基本法扣罰規範」（下稱懲戒暨扣罰規範），復已檢核並確認系爭企業社提供之資料，符合主管機關網站上之登記，並以契約義務約束系爭企業社再轉讓系爭門號予第三人，原告迄被告針對本件進行行政調查時，始知悉系爭企業社實際負責人為羅楷傑，並將系爭門號提供予第三人使用，可見原告並無未盡檢核義務之情事。被告復未證明系爭門號究竟有多少轉讓、轉租予第三人，僅憑羅楷傑等人之檢察官起訴書，及羅楷傑等人與原告業務人員蔡朝旭LINE通訊軟體截圖檔，率爾認定原告知悉羅楷傑等人成立企業社申請大量門號，非為事業內部活動目的使用之用途，違反系爭營運計畫，認定原告違反電信管理法第37條第1項規定，其認事用法顯有重大違誤。

　⒊縱認原告違反電信管理法第37條第1項規定，然原告係基於單一意思，於一段接續期間內違反同一法規，性質上屬於「集合行為」，於法律上應被評價為一行為。被告未斟酌原告係違反同一行政上義務案件之接續犯，逕依企業客戶家數認定原告係8個違反行政法上義務之行為，而分別裁處原告150萬元至250萬元不等之罰鍰，相較於另案海峽電信股份有限公司（下稱海峽電信公司）同樣係多次未落實核對用戶資料，被告卻僅以一個處分處罰海峽電信公司；又被告應就原告對於各個企業客戶未落實第三人身分查核義務之門號數，作為裁罰審酌基準之一，卻對於原告就系爭企業社究竟有多少門號未落實第三人身分查核義務，毫無說明，就僅申辦500門號之系爭企業社，與申辦2,750門號之矽谷數位企業社、4,000門號之楷矽行銷企業社及4,000門號之矽霖行銷企業社，同樣各裁處250萬元罰鍰，顯見被告所為之裁處，違反一行為不二罰原則、平等原則及比例原則，而有裁量濫用之違法。

  ㈡聲明：

　　原處分撤銷。 

三、被告答辯及聲明：

  ㈠答辯要旨：

    原告應依系爭營運計畫核對受門號轉租、轉讓之第三人身分證明文件正本，落實身分查核義務。然原告就其企業客戶即系爭企業社將系爭門號轉租、轉讓予第三人使用，無法提出其按系爭營運計畫所載履行義務之方法，實施相關身分查核作業流程及審查評估情形，顯見原告對企業客戶門號之查核控管有明顯疏漏，致系爭門號於未確實核對第三人相關身分證明文件資料之情形下，即轉移予未知身分之第三人使用。而受理系爭企業社門號申辦之業務蔡朝旭為原告之受僱人，據地方檢察署所提供偵辦羅楷傑等人詐欺案之相關資料可悉，蔡朝旭於受理系爭企業社門號申請時，即已知悉羅楷傑等3人申辦門號用途係為提供予第三人使用，其故意自應推定為原告之故意。是以，原告分配電信號碼前，未依核准之系爭營運計畫節落實核對系爭企業社將所申辦之系爭門號轉租、轉讓予第三人身分，違反電信管理法第37條第1項規定，洵堪認定，原處分裁處原告罰鍰並限期改正，於法有據，並未違反一行為不二罰原則、平等原則及比例原則，亦無裁量濫用之違法。

  ㈡聲明：

　　原告之訴駁回。

四、爭點： 

　㈠原告有無違反電信管理法第37條第1項所定之違反義務行為，並具有故意之主觀責任條件？

  ㈡原處分是否違反一行為不二罰原則、平等原則及比例原則，而有裁量濫用之違法？

五、本院的判斷：

  ㈠前提事實： 

    上開爭訟概要欄所述事實，除本件爭點外，為兩造所不爭執，並有被告109年10月14日通傳平臺字第10900413450號函及原告陳報之營運計畫（原處分卷1第1-8頁）、112年1月30日詐騙案網路新聞報導（原處分卷1第9-10頁）、被告112年2月10日實施行政檢查訪談紀錄（原處分卷1第11-21頁）、原告112年4月17日台灣之星字第1120413001號說明函（原處分卷1第22-26頁）、被告112年4月26日通傳平臺決字第11200142630號請原告提供資料函（原處分卷1第27-30頁）、原告112年6月21日台灣之星字第1120621001號檢送補充資料說明函（下稱112年6月21日補充說明函，原處分卷1第31-164頁）、被告112年7月19日通傳平臺決字第11241017720號請原告陳述意見函（原處分卷1第165-167頁）、原告112年7月26日台灣之星字第1120726006號陳述意見函（原處分卷1第168-179頁）、原告112年7月28日台灣之星字第1120728005號補充陳述函（原處分卷1第180-183頁）、被告112年8月2日第1077次委員會議（下稱系爭委員會議）紀錄（原處分卷1第184-185頁）、原處分及送達證書（原處分卷1第186-190、197頁）可查，堪信屬實。

  ㈡應適用的法令及法理的說明： 

  ⒈電信管理法第1條第1項規定：「為健全電信產業發展，鼓勵創新服務，促進市場公平競爭與電信基礎建設，建構安全、可信賴公眾電信網路，確保資源合理使用與效率，增進技術發展與互通應用，保障消費者權益，特制定本法。」第2條規定：「本法所稱主管機關為國家通訊傳播委員會。」第3條第1項第1款、第6款、第9款規定：「本法用詞，定義如下：一、電信事業：指依本法登記提供電信服務之事業。……六、公眾電信網路：指為提供公眾通信所設置之電信網路。……九、用戶：指因電信服務之使用，與電信事業發生服務契約關係之相對人。」第5條第3款、第4款規定：「提供電信服務，且有下列行為之一者，應向主管機關辦理電信事業之登記：……三、申請核配設置公眾電信網路之識別碼或信號點碼。四、申請核配用戶號碼。」第37條規定：「（第1項）申請設置使用電信資源之公眾電信網路者應檢具申請書、營運計畫及網路設置計畫，向主管機關申請許可。經主管機關許可，始得營運及設置；其電信網路增設或變更者，亦同。（第2項）前項營運計畫，除法規另有規定外，應載明下列事項：……五、經核配無線電頻率或電信號碼而負有應履行義務者，其履行之方法。……（第3項）前項第4款及第5款之內容有變更者，應送主管機關核准；其餘應送備查。」其立法理由記載：「一、為落實主管機關核配電信資源時，公眾電信網路者所應履行之義務，尤其為鼓勵創新並因應未來多元化的網路需求，本法已開放公眾電信網路之設置得採自建或組合既設之電信網路，以靈活調度資源；並得就提供服務的最適狀態進行動態管理，然考量公眾電信網路設置品質之良窳，與通訊安全、消費者權益等息息相關，為確保公共利益得以實現，爰於第1項規定設置使用電信資源之公眾電信網路者應檢附之文件，並於第2項及第4項規定營運計畫及網路設置計畫應載明事項。……二、考量營運計畫應載明事項之變動，影響主管機關對該電信事業營運監理，爰於第3項規定營運計畫事項，除主管機關訂定之免送核准之異動項目外，如有變更者，應送主管機關核准。」等語。同法第75條第1項第6款規定：「有下列情形之一者，處新臺幣50萬元以上5百萬元以下罰鍰，並通知限期改正；屆期仍未改正者，得按次處罰：……六、違反第37條第1項規定，未經核准營運，或未依核准之營運計畫實施。……」又被告依電信管理法第69條第2項規定授權，於109年7月1日訂定即行為時之電信號碼核配及管理辦法第26條規定：「電信事業分配用戶使用電信號碼前，應核對及登錄用戶資料。」可知，為確保通訊安全、消費者權益等公共利益得以實現，獲核配電信資源之電信事業，於指配用戶號碼予用戶，提供電信服務前，負有先核對及登錄用戶資料，確認用戶身分之義務，並應依電信管理法第37條第1項及第2項第5款規定，於其營運計畫中載明「經核配無線電頻率或電信號碼而負有應履行義務者，其履行之方法」等事項，向被告申請核准後，據以營運，足見營運計畫之內容核屬電信事業應履行義務內容之具體所在，亦為主管機關監理時之重要依據。故依電信管理法辦理登記提供電信服務之電信事業，對於其經核准之營運計畫履行義務內容，負有注意義務，並應確實遵守；如未依核准之營運計畫實施，應處以罰鍰，並通知限期改正；屆期仍未改正者，得按次處罰。　

  ⒉又「國家通訊傳播委員會裁處違反電信管理法案件裁量基準」（下稱裁量基準）第2點規定：「本會裁處違反電信管理法案件違法行為評量表（表一，以下稱評量表）及違法等級及適用裁處參考表（表二），除本法第78條第1款外，適用於依本法第73條至82條裁處之案件。」第3點規定：「適用評量表時，應審酌違法案件相關情狀，勾選表一內考量事項並加計積分後，對照違法等級及適用裁處參考表（表二），擬具適當之處分建議。」係被告本於電信管理法主管機關職權，為統一罰鍰裁量基準，避免不正當差別待遇與恣意而訂定之行政規則，供被告主管業務單位就違反電信管理法罰鍰案件，先行依表列之各個考量項目審酌違法個案相關具體情狀，填具其等級及積分，提請被告委員會議審議，由被告委員會議行使其法定裁量權，核其內容並無牴觸電信管理法之規定，亦未逾越電信管理法之限度，且與行政罰法第18條所定應審酌事項相當，自得為被告執法時所援用。準此，被告以評量表適用於依電信管理法第75條第1項第6款規定裁處之案件時，自得依個案違法情節、3年內受裁處次數、其他判斷因素（依個案綜合其他判斷要素，如一行為違反數個行政法上義務、行為應受責難程度、所生影響、違反行政法上義務所得之利益、受處罰者之資力等）及被告委員會議決議酌加或酌減等情，予以輕重不同之處罰。　　

　⒊行政罰法第7條規定：「（第1項）違反行政法上義務之行為非出於故意或過失者，不予處罰。（第2項）法人、設有代表人或管理人之非法人團體、中央或地方機關或其他組織違反行政法上義務者，其代表人、管理人、其他有代表權之人或實際行為之職員、受僱人或從業人員之故意、過失，推定為該等組織之故意、過失。」所謂故意包含直接故意與間接故意，係指行為人對違反行政法義務行為之事實，明知並有意使其發生者，或預見其發生而其發生並不違背其本意者；所謂過失則涵括無認識之過失與有認識之過失，意指行為人對於違反行政法義務行為之事實，按其情節應注意，並能注意，而不注意，致其發生，或雖預見其發生而確信其不發生者而言。

　㈢原告確有違反電信管理法第37條第1項所定之違反義務行為，並具有故意之主觀責任條件：

  ⒈原告為依電信管理法辦理登記提供電信服務之電信事業（本院卷第425、427頁、乙證3），其經被告於109年10月14日核准之營運計畫「第五章經核配無線電頻率或電信號碼而負有應履行義務者，其履行之方法」，其中「5.2 負有核對用戶身分之義務時，應提供用戶身分查核確認方式」明載：「（第1段）依『電信號碼核配及管理辦法』第26條規定，電信事業分配用戶使用電信號碼前，應核對及登錄用戶資料，爰用戶辦理申請手續時，每一用戶號碼以一自然人、法人或非法人團體、商號申請為限……（第5段）法人及非法人團體、商號將申辦之門號轉租、轉讓予第三人，除下列情形外，該第三人應依本點檢附相關證件正本，供本公司進行身分核對，並配合有關機關依法令之要求辦理：1.門號係單純為個人、家庭或事業內部活動目的使用。2.門號屬其他設備功能之一部。」等語（即系爭營運計畫，原處分卷1第3-8頁）。準此，原告依系爭營運計畫所載內容，應於分配用戶使用電信號碼前，核對及登錄用戶資料，且於法人、商號用戶將申辦之門號轉租、轉讓予第三人使用時，除有「門號係單純為個人、家庭或事業內部活動目的使用」及「門號屬其他設備功能之一部」之情形外，原告於分配用戶使用電信號碼「前」，尚應就該受轉租、轉讓門號之第三人之相關證件正本及進行身分核對，否則不得分配用戶電信號碼；倘有違反，即屬未依核准之營運計畫實施，而違反電信管理法第37條第1項規定，應依同法第75條第1項第6款規定處罰。

  ⒉羅楷傑等人分別為矽谷數位企業社、波希數位行銷企業社、楷矽行銷企業社、龍谷行銷企業社、協義行銷企業社、矽霖行銷企業社、系爭企業社等商號（下合稱系爭商號）之實際負責人及登記負責人，其等以系爭商號向原告申辦大量臺灣行動電話門號（其中系爭企業社之實際負責人為羅楷傑，登記負責人為林樞叡，於111年3月至5月間，向原告申辦系爭門號），售予第三人（身分不詳中國人士），作為該第三人所屬犯罪集團收取或代收驗證碼簡訊，用以虛設各式社群軟體、電商服務之人頭會員帳號使用，犯罪集團並進而以該等虛設帳號從事諸如詐欺、販賣違禁品等各式犯罪、違法行為，羅楷傑等人所涉行使偽造準私文書、幫助非法利用個人資料、幫助詐欺取財等罪嫌，分據臺灣新北地方檢察署檢察官以111年度偵字第21906等號起訴書起訴（目前於臺灣新北地方法院以112年度訴字第399號刑事案件審理中，下稱系爭刑事案件），及臺灣高雄地方檢察署檢察官以111年度偵字第35143等號起訴書起訴，業經本院依職權調取系爭刑事案件卷證查明。足見羅楷傑、林樞叡等人於111年3月至5月間，以系爭企業社向原告申辦系爭門號，並非供作系爭企業社營運活動目的使用，而係為售予第三人及所屬犯罪集團，用以註冊所虛設之社群軟體、電商服務會員帳號，從事諸如詐欺、販賣違禁品等各式犯罪、違法行為使用。　

  ⒊依卷附警方所製作110年4月16日至110年5月23日之羅楷傑「03-台灣之星（板橋區已認證業務）」LINE通訊軟體截圖檔（原處分卷2第90-106頁）可知，該LINE群組成員包含：「KAI工具人」（即羅楷傑）、「張凱雄-Kai」（即系爭刑事案件同案被告）、「台灣之星-頂尖經理」（即原告之業務人員蔡朝旭）及「傑爾馬66」（應為原告更高階之業務主管）等人，其等通訊內容顯示：蔡朝旭等原告人員早於110年4月間即已知悉羅楷傑有「境外公司」之大量國內門號需求，而於該LINE群組內彼此討論如何取得大量國內門號，蔡朝旭等原告人員則告知並教導羅楷傑，因原告之審查並無資本額及成立時間之要求，故以新成立國內之「商號」、「企業社」之方式，可於最短時間內申辦取得原告配發之國內大量門號，並表示可由其所屬單位（8個人）分工一起完成，亦可介紹1週完成之配合度高會計人員，協助迅速成立企業社，且於羅楷傑明白告知蔡朝旭：「每間公司（企業社）500-2,000張，你們自己申請」時，蔡朝旭亦明白答覆：「可以，這部分我們來弄，就是申請文件完整，剩下流程交給我們。」蔡朝旭等原告人員以此方式，配合羅楷傑經由所虛設之系爭商號名義，在短時間內取得原告配發之大量門號，並自始知悉以系爭商號所申請之門號，均非供作系爭商號事業內部活動目的使用之用途，而是為售予第三人不法使用。

　⒋又依卷附警方所製作110年11月4日至110年12月10日之羅楷傑「04-內部-門號工作群」LINE通訊軟體截圖檔（原處分卷2第108-126頁）所示，該內部工作群組成員包括羅楷傑、林樞叡、張凱雄，以及原告業務人員「台灣之星-頂尖經理」蔡朝旭，蔡朝旭尚於該群組內示警：「我比較擔心不能做電商，公司會收掉這個項目。下週三副總開會應該就會知道了。」「風管現在變嚴了，審核拖超久。」「電商案只能到2月底了，公司已經確定了。」羅楷傑則表示：「好喔，該（改）國內卡就好，別怕，一樣可以做。」蔡朝旭告以：「卡片無法出國，出國沒訊號。」羅楷傑則稱：「無所謂，我們一樣可以做。」蔡朝旭表示：「OK」，益徵蔡朝旭參與羅楷傑等人前揭犯罪行為甚深。

　⒌再觀之被告112年2月10日實施行政檢查紀錄（原處分卷1第11-18頁），羅楷傑等人於100年4月至101年11月間，分別以系爭商號向原告共申請2萬4千餘門號，其中系爭門號係由系爭企業社名義，於101年3、4、5月分別向原告申請200、200、100門號，原告雖表示企業用戶申辦此種電商專案門號時，原告皆會詢問其用途，如客戶欲申辦較多門號時，均會要求業務需親訪。惟依被告112年6月21日補充說明函及所附系爭企業社之風險控管審查文件、業務訪查資料（原處分卷1第31-32、129-140、144頁）顯示，系爭企業社係110年11月10日甫經核准登記設立、員工人數僅20人，且實收資本額僅24萬元，負責之原告業務人員為蔡朝旭，簽核之風管意見欄記載：「……已告知業務此公司與矽谷數位企業社等3家公司是同一位負責人，負責人林樞叡，而且這些公司都是低資本額，設立時間短，請業務確認是否有異常……請貴單位注意客戶使用之門號用途，勿涉及不法行為……。」等語，惟原告卻稱系爭企業社相關往來通訊紀錄已刪除，亦未留存任何親訪資料，僅能提出行程管理系統中由業務人員單方自行記錄之聯絡歷程，並無相關實際訪查內容之佐證，自難認原告確有依其風險管控措施實施「業務實地訪查」。　　

　⒍原告之受僱人蔡朝旭既為系爭企業社申請系爭門號之業務人員，並於受理申請時，明知羅楷傑及林樞叡以系爭企業社申辦系爭門號用途，係為提供第三人使用，而未依系爭營運計畫實施核對該第三人之相關身分證明文件資料確認身分，違反電信管理法第37條第1項所定之行政法上義務行為，其主觀上顯有故意，依行政罰法第7條第2項規定，應推定為原告之故意。是原告確有違反電信管理法第37條第1項所定之違反義務行為，並具有故意之主觀責任條件，堪予認定。　　

　⒎原告雖主張其電商專案門號僅能接受語音及簡訊，不能發話及發送簡訊，並於「行動寬頻服務契約」明文約定門號不得用於任何違法或不當商業行為，且以收取預繳金及保證金（系爭企業社之保證金為480元，原證3）方式，提高申裝及不當使用門號之成本。本件羅楷傑等人使用之詐欺方式，與傳統電信詐騙案件方式有異，非其所可得預先防範等語。惟：

　⑴行動電話之電信號碼乃當今個人或企業對外聯繫之重要工具，藉由電信號碼申請時所填載之使用者資料、提供之證件、實際使用該行動電話者之聲音、影像及位置等資訊，可辨識行動電話使用者之真實姓名年籍與個人資料，故電信號碼亦具有身分識別之功能。而隨著各式社群軟體、電商平臺、支付平臺、娛樂網站、遊戲網站等網路服務業之蓬勃發展，民眾使用各類網路服務愈趨普及，為確保交易安全、防制網路詐欺、洗錢等不法犯罪，避免犯罪行為人利用網路之特性，隱匿真實身分，造成網路平臺交易之風險，憑藉「使用電信號碼」與「收取驗證碼（One-Time password, OTP，又稱認證碼）輸入註冊網頁」兩相結合，作為身分驗證方式，已成為目前各式網路交易平臺所需實名認證之重要身分識別、認證機制（俗稱「綁定手機門號」），此於日常拍賣網站、網路社群、通訊或交友軟體之使用經驗上，已屬眾所周知之事實。　　

　⑵原告為依電信管理法辦理登記，提供電信服務之電信事業，並依電信管理法第37條第1項及第2項第5款規定，將於其營運計畫中關於「經核配電信號碼而負有應履行義務者，其履行之方法」的事項，載明於系爭營運計畫，已如前述。則原告就其於營運計畫中承諾並負有於分配用戶門號使用前之身分核實之履行義務內容，自應注意並切實遵守。尤其在現今資訊通信高度發展，電信詐欺犯罪猖獗、數量不斷攀升的社會，原告身為獲核配電信資源之電信事業，對於指配用戶號碼予用戶提供電信服務前，未履行系爭營運計畫所定門號實際使用者之身分查核義務，將可能產生對社會治安及金融秩序危害之高度風險，當可預見，更不容其藉詞規避其因獲配使用電信資源而應承擔之法定義務。

　⑶姑不論原告所稱其對客戶電信費用採全額預繳及另收取保證金部分，僅屬降低其自身呆帳風險之措施，並非降低門號用於違法用途之有效方法；又其與系爭企業社所簽署之「行動寬頻服務契約」第39條：「乙方（即系爭企業社）非經甲方（即原告）書面同意或法律明文規定，不得轉讓本契約之權利及義務予第三人……。」（原證2），及「電商專案合作協議書」第3點：「……2.甲方（即系爭企業社）於該門號有效期間，不得將該門號使用於任何違法或不當商業行為……。3.甲方如交付申辦之門號予第三人使用，所有法令之風險（包括但不限於調閱通聯、電話詐騙等）均由甲方自行承擔。」（原證3）等約定，亦僅為系爭企業社對原告所負之契約義務，與原告自身依電信管理法規所應承擔之履行義務（即應依經核准之系爭營運計畫，於分配用戶門號使用前，實施門號使用者身分之查核義務），乃屬二事，不容混為一談。況且，前揭「電商專案合作協議書」之約定，亦僅係原告要求系爭企業社若將交付申辦之門號予第三人使用，則有關調閱通聯、電話詐騙等法令風險應由系爭企業社自行承擔，並非明文禁止系爭企業社將門號轉租、轉讓第三人使用。是以，原告既經核准獲配使用電信資源，即負有按其承諾於核配用戶門號使用前，履行門號使用者身分之查核義務之系爭營運計畫內容實施，殊不能以其已關閉門號通話等部分功能、其系統僅能知悉用戶門號收到驗證簡訊，無從發現系爭門號有任何大量發送語音、簡訊或異常流量使用等託詞理由，作為其規避自身所負應於核配用戶門號提供使用服務「前」，落實用戶身分查核義務之藉口。是原告主張本件詐欺方式與傳統電信詐騙案件方式有異，非其所可得預先防範等語，並不可採。至於原告所引據被告於112年6月訂定之KYC指引（原證4），核非原處分裁處之法規依據，且不論有無該指引，均不影響原告所負應依其經核准之系爭營運計畫實施用戶身分查核之義務，故不足作為有利於原告之認定。

　⒏原告雖又主張依系爭營運計畫之文義，係以企業客戶為規範主體，亦即系爭營運計畫規範課予之義務僅為其「應」要求企業客戶提供使用者之真實檢核資料，其既已檢核系爭企業社之設立登記相關資料、負責人雙證件為真，當時系爭企業社負責人林樞叡名下又無欠費紀錄及其他不法情事，且電商賣家擴張至一定程度後存在有多開賣場之營運管理需求，系爭企業社係以「申請電商賣場帳號及經營電商賣場使用」為由申辦，經其評估為合理，故只能准許申辦，其已履行系爭營運計畫所定用戶身分查核之義務等語。然：

　⑴電信管理法第8條第2項規定：「電信事業無正當理由，不得拒絕電信服務之請求及通信傳遞。」準此，客戶如有不配合原告依核准之系爭營運計畫實施門號使用者身分之查核義務，或有無法實施門號使用者身分查核之情形，即屬前開規定所稱得拒絕電信服務請求及通信傳遞之「正當理由」。

　⑵電信管理法第37條第1項、第2項第5款明定申請設置使用電信資源之公眾電信網路者應檢具申請書、載明包含「經核配無線電頻率或電信號碼而負有應履行義務者，其履行之方法」等事項之營運計畫及網路設置計畫，向主管機關申請核准，經主管機關核准，始得營運及設置。又經被告核准之前述系爭營運計畫內容，可知原告依系爭營運計畫所載內容，係應於分配用戶使用電信號碼「前」，核對及登錄用戶資料，且於法人、商號用戶將申辦之門號轉租、轉讓予第三人使用時，除有「門號係單純為個人、家庭或事業內部活動目的使用」及「門號屬其他設備功能之一部」之情形外，尚應就該受轉租、轉讓門號之第三人之相關證件正本及進行身分核對，否則不得分配用戶電信號碼；若其企業客戶或該第三人不為配合時，原告即應拒絕其申辦之請求或拒絕為通信傳遞。是原告主張系爭營運計畫規範課予之義務僅為其「應」要求企業客戶提供使用者之真實檢核資料一節，並無足取。

　⑶依原告所提出系爭企業社之風管審查文件（原處分卷1第129-134頁）顯示，系爭企業社係110年11月10日甫經核准登記設立、員工人數僅20人，實收資本額亦僅24萬元，惟系爭企業於短短之101年3、4、5月間，即分別向原告申請200、200、100門號，合計高達500門號，原告若非確實查證系爭企業社之營業規模、業務性質及門號使用狀況，如何合理認定系爭企業社所申辦之門號確為「申請電商賣場帳號及經營電商賣場使用」而為自用？原告雖稱其業務人員有實地親訪，卻又謂相關通訊紀錄已刪除、未留存任何親訪資料，亦如前述，自難認原告已依核准之系爭營運計畫落實用戶身分查核。是原告主張其就本件已履行系爭營運計畫所定用戶身分查核之義務等語，亦不足取。

　⒐原告雖再主張系爭營運計畫所稱之「『門號』轉租、轉讓予第三人」係指「SIM卡」之有形物所有權移轉或交付使用。本件系爭門號之SIM卡既仍為羅楷傑所掌控、持有，自與「轉租、轉讓予第三人」之情形有別，其無違反系爭營運計畫之可言。況且，系爭刑事案件中，亦僅有4門號屬系爭企業社所申辦，被告並未舉證系爭門號已全數實際移轉第三人使用等語。然：　

  ⑴系爭營運計畫明載：「依『電信號碼核配及管理辦法』第26條規定，電信事業分配用戶使用電信號碼『前』，應核對及登錄用戶資料……」等語，可知原告於分配用戶使用電信號碼「前」，即應按其系爭營運計畫所載之履行方法，核對及登錄用戶資料，若未履行系爭營運計畫所載之核對及登錄方法，即不得分配該用戶使用電信號碼。易言之，依原告系爭營運計畫及所援引之行為時電信號碼核配及管理辦法第26條規定，原告所負用戶身分查核義務，乃在其分配用戶使用電信號碼「前」即已發生，且原告就該用戶身分查核，並不以其用戶已將所申辦門號實際轉讓第三人使用為前提，更不以第三人業實際用於收發語音或簡訊為必要，且其所規範者為「電信號碼」本身，而非用以儲存使用者身分辨識資料、簡訊資料及電話號碼之使用者身分模組（Subscriber Identity Module，SIM，通稱SIM卡或電話卡）。否則，豈非謂原告於用戶申請電信號碼時，已知悉該用戶申請門號非為單純為個人、家庭或事業內部活動目的，而係以轉租、轉讓第三人，但因該用戶係使第三人以間接占有SIM卡之方式使用電信號碼，即認原告不必查知其所分配電信號碼之實際使用對象及流向？此顯與電信管理法第37條及行為時電信號碼核配及管理辦法第26條之規範目的相悖。是原告主張系爭營運計畫所稱之「『門號』轉租、轉讓予第三人」係指「SIM卡」之有形物所有權移轉或交付使用一節，難認可採。　　

　⑵揆之前述羅楷傑之「03-台灣之星（板橋區已認證業務）」LINE通訊軟體截圖檔、「04-內部-門號工作群」LINE通訊軟體截圖檔，及本院依職權調取之系爭刑事案卷資料顯示，原告之受僱人蔡朝旭等業務人員，明知羅楷傑以新設之系爭商號向原告申辦電商專案取得大量門號之用途，係為售予第三人，供該第三人所屬之犯罪集團收取驗證碼簡訊，註冊於國內各式社群軟體、電商服務會員帳號，從事詐欺等犯罪行為使用，仍故意未依核准之系爭營運計畫實施用戶身分查核，即配發系爭商號大量門號，而違反電信管理法第37條第1項規定，原告違反所負用戶身分查核義務，既發生並成立於其分配用戶使用電信號碼「前」，則原告因違反該行政作為義務，而違法核配系爭企業社系爭門號「後」，實際有多少門號遭檢警查獲使用於該第三人所屬犯罪集團之詐欺犯罪，並不影響原告已該當電信管理法第37條第1項規定要件之認定。

　⑶又依系爭刑事案卷資料所示羅楷傑等人之犯罪手法，羅楷傑等人為因應國內電信及網路平臺業者加強監管措施，而於110年5月前某時起，在國內成立據點，設置安裝遠端操作軟體之電腦設備，供所售予門號之第三人操作，羅楷傑等人再按該第三人指示，插接該第三人註冊於國內網站平臺之門號SIM卡，代該第三人收取驗證碼後回傳，以供該第三人輸入所註冊之國內網站平臺網頁，作為驗證帳號之用。於此情形，羅楷傑等人雖繼續占有系爭門號之SIM卡，但顯已將系爭門號之所有權或使用權移轉予該第三人，使該第三人取得間接占有，以代替系爭門號之SIM卡現實移轉之交付，羅楷傑等人持有、掌控SIM卡所為，實際上僅係該第三人使用系爭門號之手足或輔助人而已。是原告主張系爭門號之SIM卡仍為羅楷傑所持有、掌控，與「轉租、轉讓予第三人」之情形有別，被告復未舉證系爭門號已全數實際移轉第三人使用，其自無違反系爭營運計畫之可言等語，亦難採取。

  ⒑原告雖另主張其就業務人員訂有懲戒暨扣罰規範，並施以教育訓練，其對於前員工蔡朝旭已盡管理監督責任，被告依行政罰法第7條將蔡朝旭之故意推定為其之故意，顯有重大違誤，且原處分僅係依據檢警偵查資料認定，若日後刑事法院未予採納，則原處分認定其未落實檢核第三人身分行為屬「故意」情節即失所附麗，而有裁量濫用之嫌等語。惟：

　⑴私法人、團體、組織之行為，通常由公司內部之自然人所為，因而行政罰法第7條第2項即規定以「其代表人、管理人、其他有代表權之人或實際行為之職員、受僱人或從業人員」之故意、過失，推定為該等組織之故意、過失。是故，關於組織之主觀責任條件之成立，除有反證可以推翻推定之結果外，應以對於「違反行政法上義務之構成要件事實」之成立，具有決定或督導責任之組織代表人、管理人、其他有代表權之人；或實際作成「違反行政法上義務之構成要件事實」行為之職員、受僱人或從業人員，渠等主觀上是否有故意、過失為據。

　⑵觀之原告所訂定之懲戒暨扣罰規範內容（原證6），並無關於其業務人員應依系爭營運計畫，於分配用戶門號使用前，應實施門號使用者身分查核義務之具體管理措施，已難認此屬原告對其業務人員實施用戶身分查核之教育訓練規範。況原告依法既應履行其就系爭營運計畫所負實施用戶身分查核義務，自應完備其業務人員有確實履行該查核義務之相關措施，並留存相關親訪紀錄，以供內部管理監督及日後稽查驗證之用，對於申辦大量門號之企業客戶尤應審慎注意，切實執行。原告雖稱其業務人員蔡朝旭有親自訪查系爭企業社，卻又提不出相關通訊及親訪之佐證，原告既未完善建立員工受理門號申請之行為管理機制，自不能謂其已善盡管理監督義務。

　⑶原告之業務人員蔡朝旭明知羅楷傑及林樞叡以系爭企業社名義申辦系爭門號用途，係為售予第三人所屬犯罪集團作為詐欺等各式犯罪、違法行為使用，而故意違反電信管理法第37條第1項規定，致有違反行政法上義務之構成要件事實行為，前已認定，本件為原告（法人）之違章責任，其故意過失之有無，既查無可以推翻推定之結果之反證，則依行政罰法第7條第2項規定，原告業務人員主觀上之故意應推定為原告之故意。又行政訴訟與刑事訴訟，其規範目的、構成要件、及法律效果各異，原可各自認定事實；刑事裁判所認定之事實及其所持法律上之見解，並不能拘束行政法院，行政法院應本於調查所得，自為認定及裁判。故縱使日後刑事法院未予採納前揭檢警偵查資料，亦不影響本院依據前揭事證，所為原告確有違反電信管理法第37條第1項所定之違反義務行為，並具有故意主觀責任條件之認定。是原告主張被告依行政罰法第7條將蔡朝旭之故意推定為其之故意，顯有重大違誤，並有裁量濫用之嫌等語，委無可採。

　㈣原處分並未違反一行為不二罰原則、平等原則及比例原則，亦無裁量濫用之違法：

　⒈原告確有違反電信管理法第37條第1項規定之違反義務行為，並具有故意之主觀責任條件，前已認定。被告審酌原告本次違法情節列為「普通」等級，且3年內未具相同違法事證，惟原告受理系爭企業社申辦門號未落實身分查核，致大量門號落於身分不詳之第三人使用之風險，顯無視電信管理法要求電信事業應於營運計畫載明電信號碼履行義務方法，並應按營運計畫實施之意旨，原告應受責難程度較高，而依裁量基準規定，按違法情節、3年內受裁處次數及其他判斷因素等考量事項，分別採計5分、0分、20分，合計積分25分，對照違法等級及適用裁處參考表，係屬第3級，對應電信管理法第75條第1項規定之罰鍰額度，裁處罰鍰150萬元，另審酌原告表示有要求業務人員實地親訪企業客戶，卻無法提供業務人員與企業客戶之往來文件及訪查資料，且原告業務人員明知系爭企業社申辦門號實際係為提供予境外人士使用，仍協助系爭企業社申辦並取得大量門號轉租、轉讓予第三人使用，可見原告未完善建立業務人員受理門號申請之行為管理機制，對分配企業客戶大量門號亦未建立妥善管控制度，顯見原告內部風險管控明顯失靈，致對產業及社會秩序影響重大，經被告系爭委員會議決議酌加罰鍰100萬元，共計處罰鍰250萬元（原處分卷1第194-196頁），並限期自原處分送達之次日起1個月內改正及提交改正報告乙份，屆期未改正者，得按次處罰，核與電信管理法第75條第1項第6款規定，尚無不合。　　　

　⒉原告雖主張被告未斟酌其係違反同一行政上義務案件之接續犯，逕依企業客戶家數認定原告違反行政法上義務8次，違反一行為不二罰原則等語，惟：

  ⑴行政罰法第24條規定：「（第1項）一行為違反數個行政法上義務規定而應處罰鍰者，依法定罰鍰額最高之規定裁處。但裁處之額度，不得低於各該規定之罰鍰最低額。（第2項）前項違反行政法上義務行為，除應處罰鍰外，另有沒入或其他種類行政罰之處罰者，得依該規定併為裁處。但其處罰種類相同，如從一重處罰已足以達成行政目的者，不得重複裁處。……」第25條規定：「數行為違反同一或不同行政法上義務之規定者，分別處罰之。」其立法理由載明「行為人所為數個違反行政法上義務之行為，若違反數個不同之規定，或數行為違反同一之規定時，與前條單一行為之情形不同，為貫徹個別行政法規之制裁目的，自應分別處罰。此與司法院釋字第503號解釋『一事不二罰』之意旨並不相違。」可知，行為人以同一行為違反數個行政法上義務規定，而皆應處罰鍰者，固應適用行政罰法第24條第1項之「一行為不二罰原則」，從一重處罰之；但如非屬同一行為者，即應適用同法第25條規定分別處罰。而違反行政法上義務的行為是否為「一行為」，應依個案情節具體判斷，亦即斟酌法條文義、立法意旨、制裁意義、期待可能及社會通念等因素綜合決定之。

　⑵依原告112年6月21日補充說明函及所附企業客戶申請書、合約書及風管審查文件（原處分卷1第31-140頁）可知，原告受理電商專案之企業客戶之名稱及時間均有不同、承辦各該企業客戶之原告業務人員亦非全然相同，且原告內部就此亦有各自申請、呈核、會辦、風險控管及簽約程序，而各具獨立性及完整性，顯非原告基於同一意思表示下之同一行為。況且，電信管理法第37條第1項、第2項第5款課予獲核配電信資源之原告，於指配用戶號碼予用戶提供電信服務前，負有依其系爭營運計畫所載之應實施身分查核方法，核對及登錄用戶資料，且於法人、商號用戶將申辦之門號轉租、轉讓予第三人使用時，除有「門號係單純為個人、家庭或事業內部活動目的使用」及「門號屬其他設備功能之一部」之情形外，尚應就該受轉租、轉讓門號之第三人之相關證件正本及進行身分核對，否則不得分配用戶電信號碼之規範目的，在於確保通訊安全、消費者權益等公共利益得以實現；倘若該企業客戶或該第三人不為配合時，原告即具有拒絕其申辦之請求或拒絕為通信傳遞之正當理由，此非無期待可能。職此，原告既於不同時間、經由非完全相同之業務人員、分別受理系爭企業社等8家不同企業用戶申辦門號，且各有內部簽核流程，則原告未逐案履行其受核准之系爭營運計畫實施用戶身分查核確認，應為8個不同之違反同一行政法上義務之行為，難認其係出於未依核准之系爭營運計畫實施身分查核之單一意思，而為之同一違法行為，自與持續性營業行為或反覆實施之集合性概念有別，而應分別成立其行政罰責任。是原告主張原處分違反一行為不二罰原則，洵不足取。

　⒊原告雖又主張海峽電信公司亦係多次未落實核對用戶資料，被告卻僅以一個處分處罰（原證9），原處分違反平等原則等語。惟姑不論憲法之平等原則要求行政機關對於事物本質上相同之事件作相同處理，乃形成行政自我拘束，惟此係指合法之平等，不包含違法之平等；且該案情節為第二類電信事業海峽電信公司受行政檢查時，查得海峽電信公司就個人用戶持以申辦行動業務服務之國民身分證照片，有核對不確實之缺失，違反依電信法第17條第2項授權訂定之第二類電信事業管理規則第27條第4項前段規定，經被告依電信法第64條第2項規定裁罰，核與本件原告經營行動寬頻服務，未依核准之營運計畫實施企業客戶身分查核，違反電信管理法第37條第1項規定，依同法第75條第1笑第6款規定處罰，並限期改正之事實情節及適用法規均有不同。況依被告112年9月6日第1082次委員會議紀錄及同日發布之新聞稿內容（乙證2）所示，被告後續就李○琪以7家企業社名義，向海峽電信公司申請大量門號作為幫助詐欺使用，海峽電信公司對該7家企業客戶未落實用戶資料查核，違反電信法第17條第2項授權訂定之第二類電信事業管理規則第27條第4項至第6項規定案，被告亦係依電信法第64條第2項規定，認分屬7個行為，各裁處海峽電信公司45萬元至85萬元不等之罰鍰，亦無原告所指原處分違反平等原則之情事。　

　⒋原告雖再主張被告未就原告對於各個企業客戶未落實第三人身分查核義務之門號數，作為罰鍰之審酌基準之一，就僅申辦500門號之系爭企業社，與申辦2,750門號之矽谷數位企業社、4,000門號之楷矽行銷企業社及4,000門號之矽霖行銷企業社，同樣各裁處250萬元罰鍰，原處分顯違比例原則，而有裁量濫用之違法等語。然電信管理法第75條第1項或裁量基準，並未規定罰鍰數額應按行為人所涉之違規「門號數」計算。況且，電信管理法第37條第1項、第2項第5款課予獲核配電信資源之原告，於指配用戶號碼予用戶提供電信服務前，負有依其系爭營運計畫所載之應實施身分查核方法履行義務之規範目的，在於確保通訊安全、消費者權益等公共利益得以實現，迭如前述。被告就本件原告未落實系爭營運計畫之可責性，在於「原告員工知悉企業客戶申辦門號實際係為提供予境外人士使用，仍協助企業客戶申辦並取得大量門號轉租、轉讓予第三人使用」、「內部風險管控明顯失靈」等情，業已明載於原處分理由欄第5點，並就其罰鍰金額之裁量理由，亦於該點內詳述其係審酌原告本次違法情節列為「普通」等級，且3年內未具相同違法事證，惟原告受理系爭企業社申辦門號未落實身分查核，致大量門號落於身分不詳之第三人使用之風險，顯無視電信管理法要求電信事業應於營運計畫載明電信號碼履行義務方法，並應按營運計畫實施之意旨，原告應受責難程度較高，而依裁量基準規定，按違法情節、3年內受裁處次數及其他判斷因素等考量事項，分別採計5分、0分、20分，合計積分25分，對照違法等級及適用裁處參考表，係屬第3級，對應電信管理法第75條第1項規定之罰鍰額度，裁處罰鍰150萬元，另審酌原告未完善建立業務人員受理門號申請之行為管理機制，對分配企業客戶大量門號亦未建立妥善管控制度，致對電信產業及社會秩序影響重大，經被告系爭委員會議決議酌加罰鍰100萬元，共計處罰鍰250萬元等情，堪認已應依本件具體個案情節，根據原告違反義務情節之輕重程度為適當考量及裁量，並無過苛或情輕法重之情形，尚屬責罰相當；縱被告未以系爭企業社申辦之門號數，作為罰鍰之審酌基準或減輕事由，亦難謂違法。是原告主張原處分違反比例原則，而有裁量濫用之違法等語，亦難憑採。

  ㈤綜上所述，原告前揭各項原處分違法之主張，均無可採。原處分以原告經營行動寬頻服務，未依核准之營運計畫實施用戶身分查核，違反電信管理法第37條第1項規定，依同法第75條第1笑第6款規定處罰，並限期自該處分送達之次日起1個月内改正及提交改正報告乙份，其認事用法均無違誤，原告訴請撤銷為無理由，應予駁回。　　

六、本件判決基礎已經明確，兩造其餘攻擊防禦方法及訴訟資料經本院斟酌後，核與判決結果不生影響，無一一論述之必要，一併說明。

中　　華　　民　　國　　113 　年　　10　　月　　17　　日

                              審判長法  官  洪慕芳

                                    法  官  郭銘禮

                                    法  官  孫萍萍

一、上為正本係照原本作成。

二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院高等行政訴訟庭提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內補提理由書；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（均須按他造人數附繕本）。

三、上訴未表明上訴理由且未於前述20日內補提上訴理由書者，逕以裁定駁回。

四、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書（行政訴訟法第49條之1第1項第3款）。但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人（同條第3項、第4項）。

中　　華　　民　　國　　113 　年　　10　　月　　17　　日

                                   書記官  李虹儒