112年度訴字第47號
原 告①王木琳
②李華萍
③柯振學
①至③共同
原 告④李永木
⑤郭南儀
④、⑤共同
訴訟代理人 呂冠輝 律師
①至⑤共同
訴訟代理人 詹順貴 律師
複 代理 人 熊依翎 律師
訴訟代理人 郭鴻儀 律師
被 告 臺北市政府環境保護局
代 表 人 徐世勳(局長)
訴訟代理人 潘正芬 律師
陳修君 律師
參 加 人 臺北市政府地政局土地開發總隊
代 表 人 黃群(總隊長)
訴訟代理人 蔡進良 律師
董彥苹 律師
上列當事人間環境影響評估法事件，原告不服臺北市政府中華民國111年11月14日府訴三字第1116083525號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下： 主 文
事實及理由
一、本件起訴時，被告代表人為吳盛忠，於訴訟進行中變更為徐世勳，業經新任代表人具狀聲明承受訴訟(本院卷4第447頁)，經核並無違誤，應予准許。 二、行政訴訟法第29條第1項、第3項：「多數有共同利益之人得由其中選定1人至5人為全體起訴或被訴。」「訴訟繫屬後經選定或指定當事人者，其他當事人脫離訴訟。」本件原告及如附表所示選定人主張渠等係多數有共同利益之人，選定人選定原告為全體起訴，有選定當事人選定書在卷可稽(本院卷1第77頁至281頁)，符合上開選定當事人之規定，自屬適法。 貳、爭訟概要：
一、參加人以其為辦理「臺北市士林區社子島地區開發計畫」(下稱本案開發計畫)之開發單位，依環境影響評估法(下稱環評法)第7條第1項規定，向臺北市政府指定為目的事業主管機關之臺北市政府地政局(下稱地政局)提出「臺北市士林區社子島地區開發計畫環境影響說明書」(下稱環說書)，經地政局以民國106年2月3日北市地開字第10630351000號函(下稱106年2月3日函)轉送被告，實施第一階段環境影響評估(下稱環評)審查。經臺北市政府環境影響評估審查委員會(下稱環評委員會)以106年2月9日第176次會議決議，應繼續進行第二階段環評審查，被告以106年2月10日北市環綜字第10630640902號公告(下稱106年2月10日公告)審查結論。被告嗣召開第二階段環評範疇界定會議，並作成範疇界定結論。其後參加人向地政局提出「臺北市士林區社子島地區開發計畫環境影響評估報告書初稿」(下稱環評報告初稿)，送被告審查。 二、環評委員會歷經多次審議，以111年1月19日第244次會議作成通過環評審查之決議，並另決議請參加人於1個月內依環評委員與相關機關所提意見補充修正，經該會確認；附帶決議：臺北市政府應依本案開發計畫污水工程規畫構想，設置污水處理廠(社子島水資源再生中心新建工程，下稱污水處理廠)，並依法另案實施環評。參加人依前揭決議修正環評報告初稿，經環評委員會111年3月16日第247次會議決議同意確認在案。參加人以111年4月8日北市地發工字第1117013032號函(下稱111年4月8日函)送交「臺北市士林區社子島地區開發計畫環境影響評估報告書定稿本」(下稱系爭環評報告)予被告，被告以111年4月14日北市環綜字第11130278403號公告(下稱原處分，主旨欄及公告事項欄文字誤載部分，業經被告以111年4月21日北市環綜字第11130299271號函更正在案)系爭環評報告審查結論及摘要，並刊登行政院公報。原告兼被選定人及如附表所示選定人及訴外人楊倩玉不服，提起訴願，經訴願決定駁回，原告及選定人遂提起本件訴訟。 參、原告主張及聲明：
一、本案開發計畫不屬於參加人法定權責，被告亦無審核權限：
㈠參加人無開發權：
⒈參加人不具土地使用權：
⑴依區域計畫法第15條之2第1項第5款及建築法第30條之法理，進行土地開發或建築之前提，係申請開發或建築之單位具有使用範圍內土地之權利，此亦為憲法明訂保障人民居住權、財產權的具體展現。改制前行政院環境保護署(下稱環保署或環境部)101年6月5日環署綜字第1010046055號令亦指出，已通過環評之社區開發案，因原申請之開發單位破產或其他因素，致無法繼續履行環評義務時，以新取得原開發行為或場所範圍內土地之所有權人，為環評法施行細則第7條規定之開發單位，亦足以佐證。 ⑵申請時「開發行為應實施環境影響評估細目及範圍認定標準」(下稱環評認定標準)第27條第2項固規定「拆除重建之舊市區更新」得以區段徵收之方式取得土地，但土地所有人得申請領回抵價地，故實際上區段徵收所能取得者，僅為公共設施用地、特定目的事業用地與配餘地，並非全區土地，故參加人非屬本案開發計畫全區之土地使用權利人。 ⒉參加人非實際實施開發行為者：
⑴環評法第7條第1項所稱之開發單位，係實質認定是否為從事開發行為主體，故必須取得開發許可權利者，始足當之。本案開發計畫所列之開發單位即參加人係由過去地政處所屬「土地重劃大隊」及「測量大隊」整併成立，專責開發地區之市地重劃與區段徵收等開發工作及臺北市土地測量工作，並無涉及實質之工程施作內容，在缺乏授權依據下，其得從事之工程應不及於其他上級機關所得施作之工程項目。 ⑵本案開發計畫之開發行為內容，包括地上物拆除、整地填土、大地工程、道路、排水、污水下水道、自來水、共同管道、專案住宅、公園綠地及中央生態滯洪水道(下稱中央河道)等工程之更新開發，均非參加人主責，而分屬臺北市政府工務局、臺北自來水事業處或都市發展局等單位，故參加人並非實際實施開發行為者。
㈡被告對本案開發計畫並無審核之權限：
臺北市政府固於90年8月23日以公告將環評法中有關該府主管業務委任被告，以被告名義執行之。然臺北市政府以公告移轉管轄效力，法規位階顯低於原始分配事務管轄的環評法，且將環評法有關事項全面授權，
而非部分授權予被告，授權內容亦過度抽象而屬
概括授權，違反
行政程序法第11條
管轄法定原則、管轄恆定原則，以及地方制度法第26條第4項法規應送中央備查之規定。本件作成原處分之事務權限仍屬於臺北市政府，被告不具作成原處分之權限，依
行政程序法第111條第6款規定，原處分應屬無效
。二、污水處理廠及屬於防洪工程之破堤工程、聯外閘門、高保護設施(下合稱系爭堤防工程)應納入環評範圍：
㈠系爭環評報告指出社子島污水處理廠為本案開發計畫自行設置之污水處理設施，用以處理計畫完工後引進3萬人口所產生之生活污水，依申請時開發行為環境影響評估作業準則(下稱環評作業準則)第12條(現行規定於第17條)，自屬應執行環評之項目。另依申請時環評作業準則第24條之1(現行規定於第32條)，開發單位應「預測評估開發行為改變地形地貌對下游及鄰近地區排水系統之影響」，並提出環境保護對策；第42條第1項(現行規定於第50條第1項)，開發單位規劃舊市區更新、新市區、新市鎮或新社區時，應預測其對當地及鄰近地區排水或防洪系統之影響。準此可見，排水及防洪工程為開發案之重要環境影響要素，應納入環評項目。
㈡本案開發計畫之環說書業已明列設置污水處理廠及污水下水道設施，且指出開發行為內容包括「防洪計畫」；所涉都市計畫之施工工程中明列「污水處理廠」。復依系爭環評報告所載，計畫範圍約302.1公頃，並為配合中央審議通過之都市計畫及防洪計畫範圍。而社子島高保護範圍為240公頃，高保護範圍外為62.1公頃(含河川區約7.97公頃)，可見污水處理廠及系爭堤防工程皆位於本案開發計畫302.1公頃範圍內。 ㈢本案開發計畫之開發目的，是為解決社子島位處基隆河與淡水河匯流處，地勢低窪，長期易遭水患，經劃設為限制發展地區，又未佈設污水系統，危害島內環境及周邊河岸濕地生態，故於系爭環評報告、本案都市主要計畫書及區段徵收報告書，均將系爭堤防工程及污水處理廠納入為開發行為核心不可分割的一環。
㈣自下水道法施行細則第3條第2款及第19條規定可知污水處理廠應屬污水下水道系統之一環。系爭環評報告亦指出，社子島下水道系統採雨污分流配置，污水經島內污水下水道收集至污水處理廠。未來計畫區內污水管網系統，主要將由東南側及東北側往西收集至西北角，並沿道路銜接至污水處理廠預定地，污水下水道工程既為本案開發行為，自無法也不會切割污水處理廠獨立運作。另系爭環評報告指出：發佈豪雨等級以上特報或發佈颱風警報後退潮達低潮位時，計畫區內中央河道之聯外閘門將予以關閉，並利用中央河道作為滯洪空間調節後排放，將可大幅降低計畫區內之淹水潛勢等語。顯見中央河道聯外閘門，為中央河道排水防水運作無法分割之重要元件，而破堤工程則是建設聯外閘門工程的一部分，故為整體開發行為的一環。系爭堤防工程之高保護設施，亦是與本案開發計畫之整地工程相互配合、不可切割。故自工程角度觀之，污水處理廠及系爭堤防工程均難以切割於本案開發計畫工程外，否則其他已納入之工程將無法運作。 三、系爭環評報告漏未就污水處理廠放流水流入中央河道之規劃，對開發範圍及周遭地區(關渡、五股等)之影響進行評估：
㈠污水處理廠每日有3.5萬立方公尺放流水，已逾中央河道20萬立方公尺滯洪量體六分之一，對於中央河道滯洪能力影響甚鉅，且中央河道滯洪量體不僅對於社子島極具重要性，亦同時在大臺北地區遭遇強降雨時，提供不可或缺的排水與防洪功能，防洪規劃為本件環評之重要核心。若污水處理廠放流水排入中央河道，致中央河道不堪負荷而被迫向外排水，可能增加周遭地區之洪泛風險，對開發範圍及周遭地區將造成影響。 ㈡系爭環評報告及其所引用的防洪計畫，均未針對污水處理廠每日3.5萬立方公尺放流水排入中央河道之規劃提出相關評估。直到111年1月環評報告第6次修正本，始新增：「污水處理廠之日均處理量3.5萬噸放流水排入中央河道不致影響中央河道滯洪量體。」卻未附理由說明何以污水處理廠之放流水不致影響中央河道滯洪量體，亦未提供確實曾經評估之相關資料，環評委員會就此更未曾討論，違反申請時環評作業準則第28條、第42條第1項之規定。 四、系爭環評報告漏未就社子島周遭之關渡、五股地區的防洪影響進行評估，並提出環境保護對策：
㈠依108年12月「臺北地區(社子島地區及五股地區)防洪計畫修正報告(第1次修正)(下稱修正防洪計畫)意旨，整體臺北防洪計畫應一起考量，對於社子島地區、五股既有村落地區、關渡地區可「同時」予以高保護即施築寬度約50公尺之土堤，避免於單一地區實施高保護，反增加另一地區之洪泛風險。
㈡然系爭環評報告完全未於「8.4防洪計畫內容概述與影響分析」的章節中，評估本案開發計畫之高保護設施對於關渡、五股地區造成水災洪泛之風險，亦未訂定緊急應變計畫納入「第9章減輕或避免不利環境影響之對策」；另於「8.4.2防洪計畫對社會之影響分析」固明確揭示社子島高保護設施興建後，對於淡水河對岸三重、蘆洲產生之影響，並評估辦理「垃圾山清除」及「施築高保護設施」等措施，卻未就基隆河對岸之關渡平原為任何防洪影響之評估，亦未提出緊急應變計畫納入環境保護對策，違反申請時環評作業準則第26條(現行規定於第34條)，顯有基於不完全之資訊作成之違法。 五、本案開發計畫涉及重要濕地，原處分有基於不完全資訊而作成之違法：
社子島涉及「淡水河流域重要濕地(國家級)」範圍，系爭環評報告亦明確標示開發範圍包含國家級重要濕地。又中央河道聯外閘門及其破堤工程涉及前揭重要濕地，應依濕地保育法之規定，於環評辦理前，擬具濕地影響說明書向濕地主管機關申請並取得許可。內政部110年12月7日臺營字第1100818682號函(下稱110年12月7日函)固說明，本案開發計畫工程項目皆在既有堤防內施作，涉及重要濕地之堤防及其外範圍土地皆維持現狀，未進行任何非保育利用計畫所允許之開發工程，「現階段」尚無濕地保育法第27條須研提濕地影響說明書適用之情形等語。然參加人所送資料，違法將系爭堤防工程之「破堤工程及聯外閘門」剔除，僅就堤防內的開發行為送審，致內政部作成前開結論。惟破堤工程及聯外閘門為本案整體單一開發行為的重要部分，不得也無法切割於本案開發計畫外，參加人未將破堤工程及聯外閘門納入開發內容，違反濕地保育法之規定，原處分之判斷顯有基於不完全之資訊。 六、聲明：訴願決定及原處分均撤銷。
肆、被告之答辯及聲明：
一、環評委員會係以合議制方式審查開發行為是否「對環境有重大影響之虞」，其審查結論具有專業判斷性質，行政法院對此應採取較低之審查密度，承認行政機關就此等事項之決定有判斷餘地，僅於判斷有恣意濫用及其他違法情事時，始得予撤銷或變更。第二階段環評審查程序，非若第一階段環評審查程序，係歷經較縝密、踐行公共參與的程序，更傾向價值判斷的政策決定，行政法院應著重「程序面」審查。本件並無環評委員會對於本案開發計畫通過與否已裁量收縮至零，而應作成環評審查不通過決議之情形，行政法院應尊重行政機關的判斷。 二、本案開發計畫為「舊市區更新」，屬參加人之法定權責，被告亦有審核權限：
㈠系爭環評報告第5章記載，配合中央審議通過之都市計畫及防洪計畫，以區段徵收方式為原則進行開發。又計畫範圍面積為302.1公頃，達申請時環評認定標準第27條第1項第7款所定「拆除重建之舊市區更新」應實施環評之開發規模，故由職司「區段徵收地區之工程規劃、設計、施工、驗收及移管等事項」之參加人為「開發單位」。
㈡臺北市目前土地開發業務著重於開發地區之市地重劃與區段徵收，參加人則專責開發地區之市地重劃與區段徵收等開發及臺北市土地測量之工作。參加人於94年9月6日成立後，亦執行「南港車站特定專用區」、「士林官邸北側地區」、「奇岩新社區」及「北投士林科技園區」等4個區段徵收案，而「北投士林科技園區」所實施之環評，開發單位亦為參加人。
㈢本案開發計畫非屬「依新市鎮開發條例劃定一定地區，從事規劃開發建設，具有完整之都市機能，足以成長之新都市」之「新市鎮開發」，非原告主張「應由環保署負責環評審查」之開發行為類型，縱由臺北市政府環評委員會審查，機關委員亦全數迴避出席會議及表決，並無環評委員會組織及程序違法之處。被告前經臺北市政府委任執行環評法地方主管機關之權限，而為本案之環評主管機關，所為環評書件之審查自屬有據。 三、本件並無第一階段、第二階段環評書件開發行為內容不一致之違法：
㈠本案開發計畫地理範圍內獨立需要環評的「污水處理廠」，參加人於環說書即未列於開發行為之內容，並無第一階段及第二階段環評書件開發行為內容不一致之情形。
㈡系爭堤防工程所涉河堤工程長度約8.6公里，未達申請時環評認定標準第14條所定開發規模10公里以上之河堤工程規定應實施環評的標準。參加人於第一階段環說書原所列地理範圍內之「防洪工程」(即系爭堤防工程)僅係併附說明，於第二階段審查過程中亦確認其非本案開發行為內容，環評委員亦知之甚詳，故於系爭環評報告調整為較明確之說明應無牴觸環評法相關規定。
四、污水處理廠無須依環評法第15條規定於本件環評合併評估，後續視開發量體規模另案實施環評：
㈠污水處理廠為未來另一開發單位即臺北市政府工務局衛生下水道工程處(下稱衛工處)實施之另案「開發行為」，環評委員會第244次會議業已為附帶決議，將另案實施環評，並無環評作業準則第17條第1項(申請時第12條第1項)併案進行評估之適用。環境部亦指出是否依環評法第15條合併評估，宜由開發單位自主決定。
㈡環評作業準則第17條第1項(申請時第12條第1項)所稱「(某開發行為)自行規劃設置廢(污)水處理設施者，應併案進行評估、分析及影響預測。」應係指同一開發單位甚至「同一開發行為」內之廢污水處理設施設置始須併案評估，通常適用之開發行為為「工廠」或「園區」。依系爭環評報告，污水處理廠配合本案開發計畫第1期工程於機關用地進行興建，其主責之開發單位為衛工處，非屬本計畫區段徵收案之開發內容，衛工處後續將依環評認定標準第28條另案執行環評，非本案開發計畫施工期間之自設廢污水處理設施，與前開規定情形不同。 五、系爭堤防工程已於系爭環評報告納入評估：
㈠關於社子島地區之防洪排水議題，原即有經濟部提送行政院核定之99年「臺北地區(社子島地區及五股地區)防洪計畫修正報告」(下稱99年防洪計畫)，復經經濟部召開「經濟部水資源審議委員會84次委員會議」，就「臺北市士林區社子島開發對臺北地區防洪計畫之影響及其效益分析」(第1次修正)草案及修正防洪計畫草案審議後，已於108年12月12日由行政院核定在案，修正防洪計畫屬本案之上位計畫。 ㈡臺北市政府於105年票選、3次都市計畫座談及2次都市計畫委員會研議，最終確定以填土較少及設置中央河道的「生態社子島」方案作為社子島開發方向，99年防洪計畫之修正內容包含填土及排水規劃，內容為因應水利署「逕流分擔與出流管制」及臺北市政府「海綿城市」政策，納入「減少地表逕流、延長洪峰時間、增加滯洪措施、降低排水負擔」等策略，將公園與滯洪空間合併規劃，於都市設計準則中納入滯洪理念，再輔以抽水站自動化操作、建構智慧防災水情系統，以減輕洪泛衝擊。於修正防洪計畫增加中央生態公園滯洪空間降低抽水頻率，新設3座抽水站及於中央生態公園設置長約2,000公尺河道(即中央河道)與2座聯外閘門，中央河道可滯洪量約20萬立方公尺，以調節社子島地區地表逕流。又相關排水規劃，由水利處進行水理分析，並提送「臺北市士林區社子島都市整體排水改善計畫(修正1版)」至內政部營建署，該署於107年4月16日同意備查，相關內容業摘錄於評估書第5章5.3.2公共工程(2)排水工程一節。至於本案防洪計畫所造成之影響，開發單位已依據第二階段範疇界定會議結論，將防洪計畫對現有居民之社會、文化與經濟衝擊，納入報告書並以第8章專章進行評估，亦將環評委員所述之環境影響減輕對策納入第9章環境影響減輕對策章節內容。 六、本案開發計畫不會有影響重要濕地之虞：
系爭環評報告「4.2環境敏感地區調查說明」已載明，因本案開發計畫之工程項目皆在既有堤防內施作，舊堤防之外與濕地緊鄰的區域並無工程施作，已明確判定對濕地無明顯之影響，並徵詢內政部之意見，內政部亦以110年12月7日函說明本案開發計畫未影響重要濕地，現階段尚無濕地保育法第27條規定須研提濕地影響說明書適用之情形，並經環評委員會審認開發行為對於濕地及周遭生態環境無明顯之影響，故原處分並無違反前開規定之違法。
七、聲明：原告之訴駁回。
伍、參加人陳述及聲明：
一、參加人作為開發單位、地政局作為目的事業主管機關、被告作為環境影響評估審查主管機關，均具有合法權限： ㈠參加人作為開發單位：
⒈環評法相關法規並未限制擔任開發單位之身分，因此相關環評書件均未要求開發單位於實施環評時是否已取得開發範圍內之土地所有權或開發權，此亦非環評主管機關辦理審查時所需審查事項。
⒉本案開發計畫係依據臺北市政府主導之都市計畫辦理，而臺北市政府既係有關社子島舊市區更新之都市計畫機關，其考量開發行為之內容係針對「社子島即舊市區」依經相關主管機關審核通過之都市計畫，內容載明以區段徵收之方式執行，且其符合
土地徵收條例第4條第1項第2款及第2項得先行辦理區段徵收之規定，以及開發行為包括地上物拆除、整地填土、大地工程、道路、排水、污水下水道、自來水、共同管道、專案住宅、公園綠地及中央河道等工程之整體開發，
乃指定職掌「土地開發」，職務範圍包括辦理區段徵收、市地重劃、地籍測量之參加人作為開發單位，自屬有據。
㈡被告作為環評審查主管機關：
⒈本案開發計畫屬於環評法第5條第1項第8款規定之舊市區開發，依環評法施行細則第12條第1項及其附表一第25項次規定，其環評審查及監督主管機關應為臺北市政府，而臺北市政府將該部分任務委由所屬環保局即被告辦理，並依環評法第3條第1項規定由環評委員會進行環評審查，自屬有據。
⒉環評委員會針對本案開發計畫作成通過第二階段環評審查決議時，考量參加人為臺北市政府所轄下級機關，且開發行為之內容係依臺北市政府主導之都市計畫辦理，
參照環評法施行細則第5條之1第2項規定使機關委員全數迴避出席會議及表決，實已足確保環評審查決定之公正性，原告主張應由環境部審查始能確保公正性，
顯然無據。
二、關於第二階段環評之送審範圍，並無違法：
㈠本案開發計畫於第二階段環評送審時，僅縮減防洪工程(即系爭堤防工程)部分，污水處理廠則自始非本案開發計畫環評程序審查之開發內容。
㈡第一階段環說書審查過程，經依被告及環境部要求，釐清各開發行為之目的事業主管機關，遂認定防洪工程為臺北地區防洪計畫規劃之內容，中央目的事業主管機關應為經濟部水利署、地方目的事業主管機關為水利處。故於第二階段環評時，未續行防洪工程之環評。
惟於第二階段評估範疇界定時，考量居民仍關心臺北地區防洪計畫有關防洪工程對當地環境之影響，遂於第4次延續會議作成「區段徵收及防洪計畫對現有居民之社會、文化與經濟衝擊，應納入第二階段環評報告並以專章進行評估」之結論，系爭環評報告第8章係參加人依範疇界定會議結論及其指引表，所增加評估之事項，並非依環評法第11條第2項規定應記載之事項，難認本案開發計畫之環評程序有違反第一階段環評審查結論。
三、污水處理廠及系爭堤防工程，毋須與本案開發計畫為整體評估，：
㈠環評作業準則係就環說書、環評報告製作所應辦理、記載之內容為規定，並非用以判斷開發行為是否應實施環評之依據。
㈡臺北市政府依修正防洪計畫、「變更臺北市士林區社子島地區主要計畫案」(尚未經內政部核定，下稱變更主要計畫)已載明社子島地區係採取區段徵收方式辦理開發，針對開發範圍內之舊有建物拆除重建；系爭環評報告所載開發行為範圍為302.1公頃，與變更主要計畫相同，可見本案開發計畫為都市計畫法第7條第6款所定舊市區更新，即依環評認定標準第27條第1項第7款所定實施環評。系爭環評報告第5章所載「道路、排水、污水下水道、自來水、共同管道、專案住宅、公園綠地景觀、中央生態滯洪水道」等工程，係參加人本於業務權限，於開發行為範圍內，規劃辦理之地上物拆除重建工程，合於「舊市區更新」意旨。然污水處理廠、系爭堤防工程非屬舊建物之拆除重建，均非環評認定標準第27條第1項第7款所定「舊市區更新」適用範圍，毋須與本案開發計畫一併實施環評。
㈢污水處理廠及系爭堤防工程，雖係變更主要計畫之規劃內容，其用地將一併於本案開發計畫之整地工程辦理，惟環評程序開發行為之內容或範圍，原則上得由開發單位自行決定；第二階段環評時，依範疇界定會議決議及指引表所載評估項目辦理，得據以認定之。本案開發計畫係於區段徵收後，拆除地上舊有建物，並依據變更主要計畫編定土地使用類別，嗣由不同業務職掌之機關單位分別
按預定之開發期程，興建各類基礎公共設施及建築物，
是故污水處理廠、系爭堤防工程之施作，仍待各有權機關獨立辦理，惟系爭環評報告已就污水處理廠之興建及防洪工程之施作，與本案開發計畫相互影響、加成效應，進行評估。
㈣污水處理廠之開發行為，未與本案開發計畫同時實施，與環評法第15條規定不符，自無須合併進行評估。又環評作業準則第17條第1項規定須併予評估者，非指本案開發計畫之專案住宅興建完成後，居民居住時所排放之生活污水而興建之污水處理廠的情形。「污水下水道」工程，係指佈設污水下水道管渠，並非指設置污水下水道系統，不包括污水處理廠之設置。下水道管渠、抽水站及污水處理廠並非不可分開設置之設施，得分別規劃設計及興建施作。參加人辦理社子島舊市區更新開發，編列之開發總費用預算，有關公共設施費用部分，亦不包括污水處理廠，無從由參加人辦理。
㈤此外，防洪計畫所規劃之高保護設施工程長度僅8.6公里，未達認定環評標準第14條第1項第3款第6目所定10公里之最低標準，非應實施環評之開發行為。
四、系爭環評報告有關對周遭地區(關渡、五股等)之排水及防洪系統之影響，並無漏未評估致資訊不完全之情形：
㈠第二階段範疇界定指引表已記載：開發行為已考量氣候變遷之因素，並與99年防洪計畫內容同為200年防洪頻率，完工後，不致增加周邊地區淹水風險。
㈡系爭環評報告第6章表6.1-2，就「開發行為半徑10公里範圍內」與「關渡平原發展計畫」相互關係影響部分，業已載明本案係於高保護區內開發，對兩岸居民生活品質不致有明顯影響，復經環評委員會第244次會議結論認定在案。修正防洪計畫經行政院核定，未來應依水利法等規定施作，系爭堤防工程經評估後，對國民健康或安全，無顯著不利之影響。
㈢本案開發計畫之範圍位於臺北市，各環境因子之影響範圍侷限於開發範圍附近，對其他地區之環境未造成顯著不利影響；本案開發計畫之整地、排水、中央生態滯洪水道等工程，亦無其他經主管機關認定有重大影響之情形，系爭環評報告已針對本案開發計畫之排水工程及防洪工程所生影響，包括對於參加人就開發行為對於環境因子「洪水」影響部分，已為評估並認定對河岸兩邊居民的生活品質不致有明顯影響，依範疇界定結論進行評估，記載於系爭環評報告，復由環評委員會審查前揭資訊，並作成環評審查通過結論，原處分並無基於不完全資訊作成之違誤。
㈣原告稱基隆河左岸完成高保護設施，右岸尚未完成高保護措施之關渡地區即有可能發生水災之說法，完全未舉有力證據證明，顯係出於自己主觀之臆測，
遑論要求參加人依法訂定緊急應變計畫納入評估書第9章，均不足採。一、人文地理環境：
㈠社子島地區位於臺北市西北側，基隆河與淡水河下游匯流處，亦處於二重疏洪道出口，易因颱風所形成的洪水、淡水河河水潮汐反灌，使水位高漲；因地勢低窪、排水不易，如逢颱風常遭水患，有修正防洪計畫(外放)第2-5頁、變更主要計畫第1、6、28頁(見丙證5本院卷3第129頁)可參。 ㈡近20年人口平均維持在10,000人至11,000人上下(變更主要計畫第18、19頁)；西端沿岸為整體面積379公頃的國家級重要濕地—關渡濕地(變更主要計畫第28頁)。
㈢都市計畫區範圍包括：福安里、富洲里及部分永倫里以6公尺公告堤線所環繞地區，及北端新舊防潮堤間之土地，面積為302.1公頃(變更主要計畫第5頁)。
㈣現有防洪設施為6公尺堤防，堤防外有標高4公尺之防潮堤(變更主要計畫第15頁)。
二、59年至100年之防洪及限制發展歷程：
㈠59年經濟部「臺北地區防洪計畫檢討報告」評估社子島開發經濟價值低，雖有地勢低窪、排水不易解決、易遭水患等問題，仍建議採「實施浚渫之砂土填高後，再行興建護岸保護」等措施，致社子島地區未經築堤保護，有防洪計畫第2-5頁、變更主要計畫第1頁可參。
㈡62年7月4日臺北市政府發布「陽明山管理局轄區士林北投兩地區主要計畫案」，將社子島列為「限制發展區」，並規定當地建築應配合防洪設施，惟因防洪計畫未訂，細部計畫未完成法定程序，有防洪計畫第2-5頁、變更主要計畫第3、11頁可參。
㈢62年臺北市政府完成社子島地區標高2.5公尺之社子、中洲及浮洲防潮堤。67年配合基隆河洲美防潮堤之興建，將前開防潮堤加高至平均標高4公尺，有防洪計畫第2-5、2-6頁可參。
㈣71年至73年「臺北地區防洪初期實施計畫」執行完成後，因三重、蘆洲地區堤防完成重現期200年防洪保護標準，相對增加社子島洪泛風險，臺北市政府建議行政院將社子島列入200年重現期洪水築堤保護範圍。惟行政院以76年1月15日函：「為確保臺北地區防洪計畫整體功能之發揮，社子島現有堤防不宜再加高興築」(同前引證據)。
㈤76年社子島地區居民陳抗，同年11月14日行政院核定「社子島築堤保護案」，原則同意以20年重現期洪水保護標準修築標高6公尺的低度保護堤防，同時強調將來不得再要求加高築堤，並限制區內人口增加及土地使用，有防洪計畫第2-6頁、變更主要計畫第3頁可參。
㈥82年1月5日臺北市政府公告擬修訂社子島地區主要計畫案，記載應以區段徵收方式進行整體開發，惟因社子島防洪定位及土地開發計畫未能符合當地民意要求，致暫緩細部計畫公開展覽法定程序(變更主要計畫第2、4頁)；91年5月17日臺北市政府通過「擬訂臺北市士林社子島地區細部計畫」；內政部91年12月17日通過「變更臺北市士林區社子島地區主要計畫」，但有「應獲得經濟部水利署同意採240公頃高保護方案」之附帶決議，有防洪計畫第2-6頁、變更主要計畫第4頁可參；94年經濟部水利署完成「社子島地區防洪高保護設施整體評估計畫」，建議實施240公頃高保護方案，達到大臺北地區一致的保護標準即200年重現期防洪保護標準，有防洪計畫第2-7頁可參；99年5月10日行政院核定經濟部「臺北地區(社子島地區及五股地區)防洪計畫」修正報告即99年防洪計畫，同意前開防洪標準，有防洪計畫第2-9頁可參。
㈦100年6月8日臺北市政府因防洪計畫經核定，公告實施「變更臺北市士林社子島地區主要計畫」，擬定「開發區以填土方式辦理」、「住宅區等人居地填土至標高8.15公尺」之開發計畫，並辦理環評。惟因填土量過高、土方來源不確定、運土過程交通衝擊及自然環境破壞等疑慮，未獲環評委員會同意，致細部計畫未能公告實施，有變更主要計畫第2、4、5頁、防洪計畫第3-1頁可參。
㈧至此可知，社子島前因其極易洪水氾濫、水理複雜之地理環境，要以築堤束水進行有效的洪水風險管理，並非易事，自59年至100年期間，在都市開發需求、防洪治理、環境保護的三難下，社子島居民與行政機關幾經各方利害折衝，仍未能尋得可行的解決方案，致細部計畫未能公告實施，無從落實建築管理進一步開發。
三、生態社子島開發計畫：
㈠105年臺北市政府依i-Voting作業結果，以「生態社子島」為開發方向，作為都市計畫研擬參考依據，且社子島地區開發建築使用面積已達57公頃，為使社子島能安全、宜居，落實都市計畫、建築管理，優化生活環境及防災能力之必要，乃提出開發填土量約為600萬立方公尺方案，並據以重新擬定細部計畫、配合修訂主要計畫，有變更主要計畫第2、3頁可參(見丙證5本院卷3第129頁)。
㈡內政部就臺北市政府所報變更主要計畫，涉及區段徵收之公益性及必要性評估部分，以107年6月20日內授中辦地字第1071304096號函(見本院卷3第373、374頁)表示：為改善社子島地區居住環境品質並配合防洪計畫取得200年防洪標準所需高保護設施及其退縮緩坡空間所需用地需要，擬以區段徵收方式辦理整體開發，應有其公益性及必要性。惟因變更主要計畫範圍位處易淹水潛勢地區，應待防洪計畫及第二階段環評通過後始可函報區段徵收計畫書。 ㈢108年3月臺北市政府提出，108年12月12日行政院核定修正防洪計畫，未變更99年防洪計畫所定堤線與原規劃之高保護設施，但修改為低填土方案，高保護設施範圍內填土整地高程為標高2.5至4.5公尺，開發計畫總填土量由2,000萬立方公尺調整為約504萬立方公尺；排水規劃部分，未變更重力排水方式原則，其餘修正為：「各街廓區及道路的地表逕流，依照地勢走向，流入路側邊溝後，匯入排水幹線」、「以道路寬度12公尺為基準，分別採用分流制雨水下水道系統或道路側溝系統」、「新設3座抽水站」、「設置中央生態公園及長度2,000公尺河道與2座閘門，可滯洪量約20萬立方公尺」等；另訂有「將公園與滯洪空間合併規劃，輔以抽水站自動化操作、建構智慧防災水情系統」及「中央河道與基隆河、淡水河連通處設置之閘門，平時在退潮期間即水位降至EL+0.0公尺以下時關閉，若發生短延時強降雨時，社子島排水系統將不受外水位之影響，地表逕流全數透過中央河道所提供之20萬立方公尺之滯洪量體，滯洪調節；如降雨情形為颱風或長時間降雨事件，將提前配合退潮時點關閉中央河道閘門，將中央生態河道水位調控至EL.-1.0公尺，可提供30萬立方公尺滯洪量體。俟颱風過後或雨勢趨緩，河川外水位低於內水位時，則可開放閘門以重力排水，降低抽水站抽水頻率」等措施，有行政院108年12月12日院臺經字第1080024422號修正防洪計畫核定函(本院卷3第80、81頁)及防洪計畫第3-18至3-22、3-29頁可參。 ㈣除前述前提事實外，兩造不爭執事項(見本院卷5第25至29頁)：
⒈107年6月26日內政部都市計畫委員會第925次會議決議通過變更主要計畫，待臺北市政府修正後報請核定(本院卷1第359至440頁)，嗣109年4月23日臺北市都市計畫委員會第764次會議通過「臺北市士林社子島地區細部計畫案(草案)」(見丙證3本院卷3第203頁至291頁)。
⒉本案開發計畫由參加人任開發單位，以先行區段徵收原則辦理舊市區更新，檢具環說書，經目的事業主管機關即地政局轉送被告審查，有參加人106年2月3日函(本院卷3第475頁)、地政局同日北市地開字第10630351000號函可參(原處分卷第3頁)，經環評委員會106年2月9日第176次會議決議，應繼續進行第二階段環評審查程序，被告並公告審查結論，有106年2月10日公告可參(原處分卷第14頁)。 ⒊參加人將環說書分送陳列、揭示及刊登報紙後，舉行公開說明會，被告並召開環評範疇界定會議，參加人編製環評報告初稿提出於目的事業主管機關即地政局，該局進行現場勘察、舉行公聽會後，檢附相關資料送請被告審查，有107年9月14日北市地開字第1076014421號函可參(原處分卷第255頁)。 ⒋參加人依環評委員會決議修正後，環評委員會以111年1月19日第244次會議決議(其中臺北市政府機關委員共7人全數迴避出席會議及表決)略以：「㈠本案審查結論如下：……⒉本案經綜合考量環境影響評估審查委員、各方意見及開發單位之答覆，就本案生活環境、自然環境、社會環境及經濟、文化、生態等可能影響之程度及範圍，經專業判斷，認定環評報告初稿已依本府環評委員會第176次會議決議、本案範疇界定會議結論、第200次、第204次、第207次、第227次、第229次、第234次、第240次、第243次及第244次會議決議，包括『當地居民及弱勢族群之安置計畫』『生態社子島之生態內涵』『產業發展或引入產業之規劃及影響』『防洪計畫之影響』『社會經濟弱勢族群之照顧』『科技產業專用區未來應引進之產業管制規則』『基地範圍內落實綠色運輸之具體做法』等主要意見，已足以提供審查判斷所需資訊，得以預防及減輕本案開發對環境造成之不良影響，達成環境保護之目的，本案通過環評審查，評述理由如下：⑴本案開發行為上位計畫包含『變更臺北市士林社子島地區主要計畫』(變更主要計畫)、『擬定臺北市士林社子島地區細部計畫』、『臺北地區(社子島地區及五股地區)防洪計畫』(修正防洪計畫)，分別經107年6月26日內政部都市計畫委員會第925次會議通過、109年4月23日臺北市都市計畫委員會第764次會議通過及行政院108年12月12日核定。……。經檢核評估本案開發符合上位計畫，與周圍相關計畫無顯著不利衝擊且不相容之情形。⑵本案環境影響評估報告書初稿已針對施工及營運期間『空氣品質』『噪音及振動』『水文及水質』『土壤』『地形與地質』『廢棄物』『土石方』『溫室氣體』『生態環境』『景觀美質及遊憩環境』『社會經濟』『交通運輸』『文化史蹟』等項目，進行調查、預測、分析或評定，並就可能影響項目提出預防及減輕對策，經評估後，本案開發對環境資源或環境特性不致造成顯著不利影響。……⑷經綜整評估本案對當地環境品質或涵容能力之可能影響結果，顯示未使當地環境顯著逾越環境品質標準或超過當地環境涵容能力：……⑹本計畫為舊市區更新，未運作『健康風險評估技術規範』所定義之危害性化學物質。防洪計畫已於108年12月12日由行政院核定，未來應依水利法相關規定施作。經評估後，本開發案對國民健康或安全，無顯著不利之影響。⑺本計畫開發範圍位於臺北市，各環境因子之影響範圍侷限於開發範圍附近，對其他國家之環境無造成顯著不利影響。⑻本案為舊市區更新計畫，進行緩坡填土、整地、大地工程、道路、排水、污水下水道、自來水、共同管道、專案住宅、公園綠地及中央生態滯洪水道等工程，無其他經主管機關認定有重大影響之情形。⑼其餘審查過程未納入環境影響評估報告書初稿內容之各方主張及證據經審酌後，不影響專業判斷結果，故不逐一論述。……。㈢附帶決議：臺北市政府應依本案污水工程規畫構想，設置污水處理廠(社子島水資源再生中心新建工程)，並依法另案實施環境影響評估。」有會議紀錄可參(本院卷1第523頁至540頁)。 ⒌參加人依前揭決議修正環評報告，且經環評委員會111年3月16日第247次會議決議同意確認，並以111年4月8日函檢附「臺北市士林區社子島地區開發計畫環境影響評估報告書」定稿本即系爭環評報告，經被告以原處分公告審查結論及摘要，並刊登行政院公報，有環評委員會第247次會議紀錄(原處分卷第791頁)、參加人111年4月8日函(同卷第800頁)、原處分(本院卷1第313頁至320頁、原處分卷第809、810頁)可參。原告兼被選定人及如附表所示選定人主張有利害關係而不服，經臺北市政府訴願決定駁回，有訴願決定可參(本院卷1第321頁至357頁)。
⒍關於第二階段環評送審內容：
第二階段環評送審之本案開發計畫之開發案內容，為舊市區更新區段徵收工程中之公共工程(整地、大地、道路、排水、污水下水道、自來水、共同管道、公園綠地景觀工程)，及擬將原有建物拆除重建之專案住宅事項，但不含污水處理廠、系爭堤防工程。污水處理廠部分，係由衛工處辦理，已交由決標廠商撰寫實施計畫書，後續再報請實施環評；另原在第一階段環說書送審範圍之系爭堤防工程部分，由水利處辦理，尚未提出施工計畫，擬施作長度未達環評認定標準第14條第1項第3款第6目所定之10公里，故後續並未進行環評(亦見本院卷3第375頁至376頁《含光碟》、第489頁至538頁、卷5第309頁至310頁、第428頁至429頁書狀)。
⒎關於區段徵收計畫部分，第二階段環評送審之本案開發計畫為區段徵收計畫的一部分，擬不另實施環評。
依上開兩造不爭執事項，可知修正防洪計畫是依據「生態社子島」的開發構想作為99年防洪計畫的方向；變更主要計畫規劃本案開發計畫是依據修正防洪計畫、變更都市計畫，扣除污水處理廠部分，即為環說書送審之開發行為；環說書送審開發行為範圍中，扣除系爭堤防工程部分，即為系爭環評報告所指開發行為的範圍，其中關於填土、排水等相關工程，是依據修正防洪計畫的內容。本院協同兩造爭點整理及協議簡化爭點(見本院卷5第29、30頁、第174頁至176頁)，摘要如下：
參加人是否具有為本案開發計畫之開發單位的法定權責？地政局作為目的事業主管機關所為開發許可，及被告所為環評審查，是否具有法定權限？
污水處理廠及系爭堤防工程未於第二階段環評送審，是否因違反第一階段環評審查結論而違法？
系爭環評報告未將污水處理廠納入本案開發計畫之環評範圍併予評估，是否違法？
系爭環評報告未將系爭堤防工程納入本案開發計畫實施環評範圍，是否違法？
有無漏未評估對關渡、五股等周遭地區之排水或防洪系統等之影響？
系爭堤防工程是否合法踐行濕地保育法之相關程序？
捌、本院之判斷：
一、當事人適格：
㈠依附件環評法規定可知，我國環評法制係採預防原則，開發行為如對於環境有不良影響之虞時，應實施環評，評估審查程序有嚴謹規定，主要就對環境有不良影響之虞的開發行為進行審查。蓋重大開發案對環境及當地居民往往影響深遠，其危害具有持續性及累積性，其程度之判斷具有風險評估(風險預測)特性，唯賴法定之環評程序及具備各項專業之委員予以把關。是開發行為經第一階段環評審查，認為對環境有重大影響之虞，應繼續進行第二階段環評者，開發單位應編製環評報告，由專業委員為環評審查，該項審查程序是否落實踐行，及主管機關是否確實監督把關，攸關開發行為對於環境及當地人民所可能產生危害評估之正確性，及風險降低之可能性，針對當地居民就環評審查程序之參與情形，以及主管機關是否進行適法監督，當然具有法律上利害關係。故環評法具有基於環境與生命之永續發展，以保障開發行為可能影響範圍之當地居民生命權、身體權、財產權，不因開發行為而遭受顯著不利影響之規範意旨，並非純粹以保護抽象之環境利益(公共利益)為限，應屬保護規範。從而，開發行為可能影響範圍內之居民，可認係開發行為之當地居民，對於主管機關就開發行為通過環評審查之結果，具有法律上利害關係，得援引上述保護規範提起訴訟以為救濟。環境部依環評法第5條第2項授權訂定之環評認定標準第27條第1項第7款規定：「拆除重建之舊市區更新，有下列情形之一者，應實施環境影響評估：申請更新面積20公頃以上。」是辦理舊市區更新開發行為範圍內之居民或土地所有權人，對於通過環評審查結果，應有法律上利害關係，具有主觀公權利。 ㈡系爭環評報告「4.1開發行為之名稱及開發場所」業已載明，本件開發行為名稱為「臺北市士林區社子島地區開發計畫」(即本案開發計畫)，開發行為所依據設立之專業法規或組織法規為「都市計畫法、土地徵收條例」、「變更臺北市士林社子島地區主要計畫案及臺北地區(社子島地區及五股地區)防洪計畫」(即變更主要計畫及修正防洪計畫)，製作環評書件之主要依據，為環評認定標準第27條第1項第7款，計畫規模302.1公頃，開發場所所在位置為社子島地區中洲段、溪洲段一小段、溪洲段二小段、溪洲段三小段、富安段一小段、富安段二小段、富安段三小段及部分永平段一小段、永平段四小段等4,893筆土地，有系爭環評報告4-1頁可參。
㈢本件原告主張除許文達外，其餘選定人及被選定人皆居住於臺北市士林區社子島地區，為本案開發計畫範圍內之居民，許文達雖未居住於開發範圍，惟其所有士林區富安段三小段96地號土地，權利範圍二分之一，係位於本案開發計畫範圍，業據提出身分證(見訴願卷㈡第2頁以下附件1、2、本院卷5第361頁至367頁)及土地登記第一類謄本等(見本院卷1第143頁、本院卷2第3至5頁)為證，被告及參加人亦不爭執，堪信屬實。則原告主張被告以原處分公告審查通過系爭環評報告，將致其等之生命、身體、健康等權利受損害，遂提起本件撤銷訴訟，依上說明，具法律上利害關係，有主觀公權利，自為適格之當事人。 二、參加人以其為本案開發計畫之開發單位，於法並無不合；目的事業主管機關即地政局就本案所為開發許可，及被告所為環評審查，均具審核之法定權限：
㈠參加人得作為開發單位：
⒈本案開發計畫係配合中央審議通過之都市計畫及防洪計畫，以區段徵收方式為原則進行開發，於既有防洪牆至新設高保護牆間，進行緩坡填土及公園綠地等工程，高保護牆內進行整地及大地工程，並依審議之都市計畫，進行道路、排水、污水下水道、自來水、共同管道、專案住宅、公園綠地及中央生態滯洪水道等工程，計畫範圍302.1公頃，有系爭環評書第5章5-1、5-3頁可參，已達環評認定標準第27條第1項第7款拆除重建舊市區更新應實施環評之開發規模。參加人為臺北市政府內部單位，為職司「區段徵收地區之工程規劃、設計、施工、驗收及移管等事項」之行政機關，有臺北市政府95年1月3日(95)府法三字第09429016400號令訂定發布之組織規程可參(見乙證14本院卷3第86、90頁)，其所職掌的事項，確為本案開發計畫之內容，由參加人作為「開發單位」，並無違法之處。
⒉原告主張參加人不具土地使用權，亦非實際開發者，不符合環評法施行細則第7條第1項所稱之開發單位等語。惟環評法施行細則第7條規定，環評法所稱開發單位，指自然人、法人、團體或其他從事開發行為者。可知環評法之「開發單位」是指從事開發行為之人，故能切實執行環說書、環評報告所載內容及環評主管機關審查結論之環評法義務，並受環評主管機關之監督管控，且經記載於環說書或環評報告內，明確其環評法上之責任者，即可擔任開發單位。本案開發計畫固經定性為拆除重建之舊市區更新，但因開發行為尚涉及防洪計畫的實踐，已非單純僅屬都市計畫及土地徵收事項，開發行為內容涵蓋臺北市政府轄下諸多局處單位，例如地上物拆除、整地填土、大地工程、道路、中央生態滯洪水道為工務局新建工程處；排水為工務局水利處；污水下水道為衛工處；專業住宅為都市發展局等等，惟因環評法無就「開發單位」之適格加以限制，本案開發計畫係依據臺北市政府所主導之都市計畫辦理，復基於自主組織權，決定其內部執行機關，指定參加人作為開發單位，只要臺北市政府能透過跨部會協商，釐明辦理事項及相關權責，監督參加人切實執行環說書、環評報告所載內容及審查結論，或參加人所為之環評承諾，並接受主管機關之監督管控，即無不妥。且依環評法施行細則第7條規定可知，從事開發行為之人亦可能為自然人、法人或團體，非屬公部門更為常見，該私人或團體是否具有土地開發權限，非環評法關注之重點，從而，本件既不涉開發單位於營運階段發生破產等不能繼續擔任開發單位，而必須辦理開發單位變更之情事，亦無因開發行為發生違反環評法相關行政法上義務，有辨明或追究開發單位行為義務或負行政罰責任之疑義，尚無從嚴探究本件參加人是否具「開發單位」適格之必要，是參加人作為開發單位，並無違誤。 ㈡臺北市政府將本案開發計畫環評之目的事業主管機關指定由地政局主政，並無違誤：
⒈環評法第7條第1項規定，開發單位申請許可開發行為時，應檢具環說書向目的事業主管機關提出，經該機關轉送主管機關審查，就行政組織與行政作用之法理，以及環評法之規範設計而言，所指目的事業主管機關，係依開發行為所據之專業法規或組織法規得作成「開發計畫許可」之行政機關。 ⒉再依環評法第14條規定可知，我國的環評法制係使環評主管機關所掌的環評審查權，對於開發行為享有否決的決定權限，而目的事業主管機關是可對開發行為進行經濟領域活動之評價及審查權限之行政機關。至於開發行為是否尚有其餘法定專業管制事項，於符合其他法令之要件時，由該法令之主管機關審查開發行為等行政程序，係依「行政程序平行進行原則」各自進行；抑或
行政機關透過行政裁量權予以整併、分階之管制關係，即屬另事，與環評法所指目的事業主管機關之判斷無必然關聯。 ⒊系爭環評報告4-1頁既記載，本案開發計畫所依據設立之專業法規或組織法規，為都市計畫法、土地徵收條例、變更主要計畫案及修正防洪計畫，依臺北市政府組織自治條例第6條第1項第19款，市政府下設地政局；復依臺北市政府地政局組織規程第3條第6款，地政局土地開發科掌理「整體開發地區開發方案規劃」及「督導土地開發總隊(即參加人)開發業務」等事項。則臺北市政府主導本案開發計畫及實質內容，並進行經濟領域活動之評價與決定，地政局依市政府之事務管轄，具審查開發與否之權限，並可直接接收環評審查結論，執行開發與否、提出開發替代方案之相應措施，亦得督導其轄下機關即參加人開發行為之執行。另臺北市政府亦於106年4月18日「社子島進度會議」就本案開發計畫環評之目的事業主管機關指定地政局主政，有林副市長室會議備忘錄可參(見乙證13本院卷3第84頁)，則本案環評審查程序由地政局任目的事業主管機關，踐行由參加人向其提出環說書，轉送環評主管機關等環評審查程序，並無違法之處。 ㈢被告對本案開發計畫有環評審核權限：
⒈依環評法第2條規定可知，環評法之主管機關，在中央為環境部；在直轄市為直轄市政府；在縣(市)為縣(市)政府；環評法施行細則第12條第1項前段規定：「主管機關之分工依附表一定之。」其附表一開發行為類型「二十五、舊市區更新之開發」，明定其環評審查及監督主管機關為直轄市、縣(市)，本案開發計畫既屬舊市區更新，臺北市政府即具環評審查權限。
⒉依據臺北市政府90年8月23日府祕二字第9010798100號公告：「主旨：公告本府主管業務委任事項，並自90年9月1日起生效。……本府將下列事務委任本府環境保護局，以該局名義執行之：……㈢環境影響評估法中有關本府權限事項……。」堪認臺北市政府已將環評審查監督業務決定委任由被告執行，故被告就本案開發計畫之環評程序，具有主管審核權限。 三、污水處理廠及系爭堤防工程未於第二階段環評送審，不致因違反第一階段環評審查結論而違法：
㈠依環評法第4條、第5條第1項、第7條第1項及第2項前段、
第8條、第9條、第10條、第11條第1項、第12條第1項、第13條、第13條之1第1項及第14條第1項規定可知，同法第5條所有須進行環評之開發行為，均應依同法第6條規定先實施第一階段環評，由開發單位自行預測開發行為可能引起之環境影響，並提出對策或替代方案，檢具環說書送交環評法主管機關審查，據以研判是否對環境有重大影響之虞，決定有無進行第二階段環評程序的必要。若須進行第二階段環評，開發單位應先將環說書於開發場所附近適當地點陳列或揭示(第8條第1項第2款)，藉以公開資訊，使居民知悉而能參與，其次舉行公開說明會(第8條第2項)，提供當地居民要求開發單位就說明書未臻詳盡之處加以解釋的機會，有關機關或當地居民亦得以書面提出意見(第9條)。再者為避免評估浮濫不實，環評法主管機關應邀集目的事業主管機關、相關機關、團體、學者、專家及居民代表界定評估範疇(第10條)，開發單位應
參酌彼等意見編製並提出評估書初稿(第11條第1項)，由目的事業主管機關會同環評法主管機關、環評委員會、相關機關、團體、學者、專家及居民進行現址勘察及舉行公聽會，並作成紀錄(第12條第1項)；其後始由主管機關作成審查結論(第13條第2項)。
是以，第一階段環評，著重於自書面審查開發單位自行提出之預測分析，過濾其開發行為對環境是否有重大影響之虞；第二階段環評，則係就對環境有重大影響之虞之開發行為，踐行較諸第一階段環評更為縝密且有公共參與之審查程序。前揭環評法條文所以就第二階段環評規定應進行揭示環說書、舉行公開說明會、界定評估範疇、現場勘察及舉行公聽會等一連串程序，旨在透過公開資訊及開會討論等方式，促進多方意見之交流與整合，藉此確認當地居民、相關機關、團體、學者、專家對於開發行為最為關切之環境影響課題，並界定應進行評估之範疇，使開發單位所編製評估報告初稿得以聚焦，非謂評估書初稿於編製前曾踐行上述公共參與程序，主管機關或行政法院就其內容是否適法，即不得實質審查，否則環評法第13條規定即形同具文，開發行為當地居民就第二階段環評審查結論對其權益造成之損害，亦無可能獲得有效之司法救濟，殊非合理。是被告抗辯(見本院卷5第388頁筆錄)：第二階段環評因係歷經一較縝密且踐行公共參與之程序後，更傾向價值判斷之政策決定，如非屬不應開發，開發單位修正後之評估書符合審查結論者，即應認可，其
司法審查理應區別處理，即採更低密度、更寬鬆且著重「程序面」之審查標準等語，並非可採。
㈡再依環評法第3條第1項、第2項規定可知，環評法各級主管機關應設環評委員會審查環評報告有關事項。而環評委員會為合議制組織，有相當獨立性，且其中專家學者不得少於總人數三分之二，故其審查結論具有專業判斷性質，法院對此專業判斷之審查，原則上予以尊重，承認環評委員會就環評審查結論之決定有判斷餘地，而採取較低之審查密度，惟環評委員會之判斷有恣意濫用或其他違法情事時，仍得予撤銷或變更之，其情形包括：1.是否基於錯誤之事實認定或不完全之資訊。2.法律概念涉及事實關係時，其涵攝有無明顯錯誤。3.對法律概念之解釋有無明顯違背解釋法則或牴觸既存之上位規範。4.是否違反一般公認之價值判斷標準。5.是否出於與事物無關之考量。6.是否違反法定之正當程序。7.作成判斷之組織是否合法且有判斷之權限。8.是否違反相關法治國家應遵守之原理原則，如平等原則、公益原則等。 ㈢經查，本案開發計畫於第二階段環評送審內容，為舊市區更新，並屬於區段徵收工程中之相關公共工程，包括將原有建物拆除重建之專案住宅等事項，但不包含污水處理廠、系爭堤防工程。污水處理廠部分，由衛工處辦理，後續再報請實施環評；另原在第一階段環說書送審範圍之系爭堤防工程(即高保護設施)部分，由水利處辦理，未提出施工計畫，亦不另進行環評
等情，業經兩造列為不爭執事項。原告主張參加人於第二階段環評審查送審之開發行為內容，因未包括污水處理廠及系爭堤防工程，而有
違反第一階段環評審查「應繼續進行第二階段環評」處分之違法等語。惟參加人所檢具之環說書，經地政局轉送被告審查，環評委員會決議認應續行第二階段環評審查審查程序，被告並據此公告審查結論，有106年2月10日公告可參(原證7本院卷1第521頁)，該審查結論及公告確認本案開發計畫對於環境有重大影響之虞，依環評法第8條第1項規定，應續行第二階段環評審查程序；其一方面對作為開發單位之參加人，發生應續行第二階段環評審查程序之法律上拘束力，另方面也拘束作為目的事業主管機關之地政局，尚不得核發開發行為許可處分，自為被告所作之行政處分並無疑義，惟該審查結論及公告，其規制效力僅限於「本案開發計畫對於環境有重大影響之虞，應續行第二階段環評審查程序」之內涵，第一階段環說書已論及「污水處理廠」或「防洪計畫」，暨將系爭堤防工程列為評估事項等節，並未產生「第二階段必須併予評估」的規制作用，自無原告所主張污水處理廠及系爭堤防工程於第二階段未納入評估，有違反第一階段環評審查構成要件效力的問題(見原告於113年8月8日準備程序之主張，本院卷5第25頁)。至於前開2項工程未於第二階段環評審查納入評估是否違法，應視污水處理廠(設施本身或其放流水)、系爭堤防工程之事物性質，如未納入本案開發計畫併予評估，是否能達成本案開發計畫及本件環評目的而定(此部分認定如下)，尚難僅以污水處理廠及系爭堤防工程於第一階段環評程序經提及或列為開發行為，未於第二階段環評送審，即認原處分已違反第一階段環評審查結論而違法，原告此部分論據，不能成立。四、系爭環評報告未將污水處理廠納入本案開發計畫之環評範圍併予評估，違反環評作業準則之規定，亦無法達成本案開發計畫及本件環評目的，應屬違法：
㈠環評法第5條第2項授權訂定，98年10月23日修正發布環評作業準則第12條，嗣於106年12月8日修正發布為第17條規定：「(第1項)開發行為對施工及營運期間所產生之點源及非點源污染，應予預防、管理並納入環境保護對策。廢(污)水應妥善處理，始得排放；其經前處理，排放至既有之污水下水道系統者，應附該有關主管機構之同意文件。自行規劃設置廢(污)水處理設施者，應併案進行評估、分析及影響預測。(第2項)開發行為產生之廢(污)水排放至河川、海洋、湖泊、水庫或灌溉、灌排系統者，應評估對該水體水質、水域生態之影響，並納入環境保護對策。(第3項)前項排放廢(污)水之承受水體，自放流口以下至出海口前之整體流域範圍內有取用地面水之自來水取水口者，應依開發行為類型、廢(污)水特性、承受水體用途及水質、廢(污)水處理設施之處理能力等因素進行分析及評估。」對照新舊條文規定，將原第12條變更條次為第17條，並將原「因應對策」用語修正為精確之「環境保護對策」，且刪除原第1項有關審查通過後應依承諾辦理事項部分，第60條固規定，施行前受理審查中之環說書、環評報告初稿、環評報告之處理，得依開發單位提出「申請時」所依據各該原適用準則之規定辦理，然究其實際並未變更規範目的及實質內涵，均在明確要求開發行為造成的污染必須預防與管理。若開發行為計畫排放廢污水到河川等水體，需評估對水質與水域生態的影響，並列入環境保護對策。尤其當排放水體下游有自來水取水口時，更應審慎評估整體流域的影響。考其規範目的，乃因開發行為所產生的廢污水排放，對周遭環境影響非輕，如有自行規劃設置污水處理廠的情形，更顯示開發規模相對較大，市鎮既有的污水下水道系統之污水處理量能，不足以因應新的開發行為產生廢污水的量體，為極敏感的環境影響因素，故應依修正後環評作業準則第17條(修正前第12條)第2、3項規定，合併進行分析及評估，以達到保護環境之目的。
㈡本案開發計畫於第一階段環說書記載：第5章「開發行為之目的及其內容」，表5-1㈡「內容：1.主要設施：依循防洪計畫進行開發區內整地、防洪工程及大地工程，並依循都市計畫進行道路工程、排水工程、污水下水道工程、自來水工程、共同管道工程……。」「施工期間：1.工程內容：整地、防洪、大地、道路、排水、污水下水道、自來水、共同管道……營運期間：……2.環保設施：……『設置污水廠』及污水下水道設施」；「5.2開發行為之內容；5.2.2都市計畫……都市計畫之施工工程有道(路)、排水、『污水處理廠』、污水下水道、自來水工程、共同管道……等工程項目」，有原證3環說書5-1、5-2、5-16、5-17頁可參；於第二階段系爭環評報告第5章記載：本案計畫範圍約302.1公頃，配合中央審議通過之都市計畫及防洪計畫，社子島高保護範圍內為240公頃，高保護範圍外為62.1公頃，依其圖示，污水處理廠設置地點位於社子島西北側，基隆河與淡水河匯流處附近，與關渡自然保留區隔基隆河相對，有原證14系爭環評報告5-1、5-2頁可參，可見污水處理廠的地理區係劃設於本案開發計畫範圍內，於第一階段環說書即未列為開發內容，但於該階段列為本案開發計畫的環保設施。
㈢參閱系爭環評報告5.4.4污水工程規劃構想之記載：「目前社子島現況因未佈設污水系統，使工廠污水及居民生活污水多與雨水合流造成污染，危害島內環境及周邊河岸濕地生態。社子島下水道系統採雨污分流方式配置，污水經島內污水下水道收集至污水處理廠……」「污水處理廠主要配合本計畫第一期工程於機關用地進行興建」「經過處理後之放流水將往內排入中央河道，放流口位於中央河道範圍，不涉及堤防之破堤工程，污水經過污水處理廠三級處理後，有助於提升島內環境衛生，對河川水質及生態復育有正面影響」「初步規劃平均日處理量35,000CMD……。另於發生短延時強降雨或颱風及鋒面滯留等長時間降雨時，防洪閘門將提前配合退潮時及早關閉，此時中央生態河道將提供20萬m³以上滯洪量體，污水處理廠之日均處理量3.5萬噸放流水排入中央河道不致影響中央河道滯洪量體」「社子島污水處理廠的概念設計及環評作業規劃720天，後續施工期程預計為1,110天(包括試營運125天)，並於專案住宅完工前完成管網銜接工程」(見系爭環評報告5-43、5-44頁)。可見本案舊市區更新的開發計畫，除了建立容水空間、避免水患之防洪目的外，在解除建築禁令的同時，透過本案開發計畫開發行為之下水道管渠及中央河道，併同污水處理廠的建置，改善居民廢污水污染環境的現況，有效提升社子島居民居住品質。依本案開發計畫的規劃期程，污水處理廠必須與亦屬開發行為之污水下水道管渠相連，並計畫在專案住宅完工前完成管網銜接，並非本案開發計畫完工後，因營運期間另有設置污水處理廠之需求的情形，而係來自一個整體開發規劃；另污水處理廠的廢污水日均處理量預計達3.5萬噸，經放流排入中央河道，影響中央河道的滯洪量體及水理分析的結果，與防洪閘門的操作亦有連動，自與防洪計畫目的能否達成息息相關；此外，本案開發計畫的開發行為，尚包括專案住宅部分，而污水處理廠之設置，主要處理完工後專案住宅之生活污水，有系爭環評報告5-43頁可參，更屬修正前作業準則第12條、修正後第17條所指「開發行為營運期間所產生之廢污水」之情形至明。是參加人為本案開發計畫提出第一階段環說書、第二階段環評範疇界定決定應評估項目(包括範疇界定會議決議及指引表所載之評估項目)以及環評報告送審範圍，對本案開發計畫的開發行為營運期間之廢污水，均係以自行規劃設置之污水處理廠處理之，依前開規定及說明，污水處理廠之設置自應與本案開發計畫併案進行評估、分析及預測對環境可能造成的影響。被告作為環評主管機關、環評委員會作為系爭環評報告之專業審查者，自應確實審查參加人是否符合前開規定，不得率予認可兩案得各別進行環評，否則其判斷即有恣意濫用之違法。
㈣原處分第6頁雖以「開發單位於施工期間及營運期間採行相關水質影響減輕對策，另設置污水下水道及於中央河道內留設滯洪空間等設計，對整體水文水質影響屬輕微，未來應依污水工程規劃構想設置污水處理廠。」另環評委員會第244次會議附帶決議以：「臺北市政府應依本案污水工程規劃構想，設置污水處理廠(社子島水資源再生中心新建工程)，並依法另案實施環境影響評估。」(見原證9本院卷1第540頁)。然污水處理廠關乎舊市區更新之防洪、改善水質、提升居住生活品質的開發目的能否達成，且為環評法第5條第1項第9款、環評認定標準第28條第1項第2款第2目應實施環評之開發行為。原處分所具理由及環評委員會以附帶決議僅說明污水處理廠並不在第二階段環評審查的送審範圍，卻對污水處理廠未予進行併案評估之情況下，參加人如何得出系爭環評報告7-44、7-45頁所載：「(b)地面水質：本計畫完工後預計進駐人口數量約30,000人，預計平均日污水量17,181CMD，未來將經由東南側及東北側污水管網系統收集至西北角新設之污水處理廠處理，目前規劃污水處理廠係納入第一期開發中，故第一期完工之營運階段(完工階段)污水皆經污水處理廠處理而排放。因此『不致造成附近水體水質之不良影響』。」等評估結論？益證被告有基於不完整之資訊所為判斷之瑕疵。
㈤環評法第15條規定，同時實施之2個以上之開發行為，得合併進行環評，係從節省人力、經費及時間成本的角度，使原來分別進行評估之複數開發行為，得選擇合併進行評估，亦即同一場所有複數開發行為同時實施，於本應分別進行評估者，得合併進行評估，惟此並非指本應合併進行評估之複數開發行為，得選擇分別進行評估。本案開發計畫之開發行為是舊市區更新，開發內容包括：緩坡填土、整地、大地工程、道路、排水、污水下水道、自來水、共同管道、專案住宅、公園綠地及中央河道等工程，參加人將興建後污水處理廠之營運，列為本案開發計畫營運期間之廢污水處理設施，依事物性質及環評作業準則第17條第1項規定，即應併予評估，被告自不能以環評法第15條為據，並謂將另行辦理環評，即未將污水處理廠併予評估。
㈥系爭環評報告「5.4.4污水工程規劃構想」固記載，污水處理廠主責之開發單位為衛工處，衛工處將依環評認定標準第28條另案執行環評作業等語，係以污水處理廠之主責機關是衛工處為由，而另案執行環評，然開發行為是否應納入環評送審範圍，應非以開發行為內容的主責機關為何作為劃分；況本案開發計畫之污水下水道系統(見系爭環評報告5-1、5-29頁)，依衛工處組織規程第3條規定(見本院卷3第459頁)，其主責機關亦為衛工處，但仍在本案環評送審範圍內，故被告及參加人以污水處理廠並非參加人之業務職掌，即認得不予併入評估之論據，難以成立。
五、系爭堤防工程為整體防洪工程之部分，系爭環評報告未將之納入本案開發計畫實施環評，尚有違誤：
㈠90年8月1日修正發布環評作業準則第24條之1，嗣於106年12月8日修正發布第32條規定：「開發單位應預測評估開發行為改變地形地貌對下游及鄰近地區排水系統之影響，並納入『環境保護對策』。」對照新舊條文規定，除變更條次外，並將原「因應對策」用語修正為「環境保護對策」，未變更規範目的及實質內涵；90年8月1日修正發布環評作業準則第42條第1項規定：「開發單位規劃新市區、新市鎮或新社區時，應預測其對當地及鄰近地區水源供應、排水或防洪系統、廢棄物清理及交通設施等之影響。」其後經2次修正，除條次變更為第50條外，第1項前段修正為：「新市區建設、舊市區更新之開發，應預測其對當地及鄰近地區水源供應、排水或防洪系統、廢棄物清理及交通設施等之影響」可知於舊市區更新之開發行為，如有改變當地及鄰近地區排水及防洪能力的可能，應預測對環境的影響、納入環境保護對策。
㈡系爭堤防工程(含2處破堤工程、中央河道聯外閘門、4種形式之高保護設施)應於系爭環評報告進行完整評估：
⒈本件環說書「5.1.1計畫
緣起」記載，社子島所屬位置及地勢為易遭水患的環境，經設定為限制發展地區，其後欲進行開發，改善社子島當地居民生活條件，然因擔心水患續生，遂以99年防洪計畫及修正防洪計畫訂定與臺北地區一致「200年防洪標準」的目標，研擬本案開發計畫的具體內容，簡言之，本案是以防洪為前提的解除限制建築開發計畫。
參諸環說書表5-1「工程內容」
列舉「整地、『防洪』、大地、道路、排水、污水下水道、自來水、共同管道、……」等開發項目；「5.2.1防洪計畫」則包括：⑴整地(含拆除及填土)工程、⑵防洪工程：依據整地工程需求及既有防洪設施類型，新設防洪牆(EL+9.65m)A、B型、土堤1、2型等4種形式之高保護設施，其中防洪牆A型、B型及土堤2型，除填土工程外，另設防洪閘門、越堤坡道、⑶大地工程等，有修正防洪計畫2-5頁(本院卷2第91頁)、原證3環說書5-1、5-4、5-7至5-12頁可參。可知在第一階段環說書的開發計畫中載明，基於舊市區更新的開發目的，並為達到防洪目標，涵蓋包括系爭堤防工程在內之防洪工程。
⒉第二階段系爭環評報告於表5-1「工程內容」列舉「整地、大地、道路、排水、污水下水道、自來水、共同管道、……」刪除環說書原有的「防洪」2字；於「5.3開發行為之內容」記載：防洪計畫屬本案上位計畫，係作為規劃環評報告中填土及排水等相關工程內容依據，
爰本案將防洪計畫納入系爭環評報告第4章「開發行為所依據設立之專業法規或組織法規」中，並於第8章以專章評估其影響，該章(即第5章)則針對開發行為內容有關之緩坡填土、防洪工程及閘門形式等內容加以說明等語(見系爭環評報告5-5頁)，將屬於防洪部分之系爭堤防工程，剔除於系爭環評報告「5.3開發行為之內容」中。
⒊系爭環評報告就開發行為5.3.1整地(含拆除及填土)工程部分記載：「⑴整地填土(含拆除地上物)工程：本計畫於安置居民後，再進行拆除地上物及整地填土工程，範圍即6m高堤防及東南側社子堤防(EL.9.65m)與西南側渡頭堤防(EL.9.65m)所包圍區域。『堤防外規劃自既有堤線(EL.+6.0m)往島內縮緩坡填土至高保護(EL.+9.65m)防洪牆。高保護區內面積約240公頃，區內除中央生態公園景觀河道之過路段高程(EL.+4.50m)酌予抬高及河道內底部高程(EL.-5.0m)降挖之外，其餘整地高程原則配合排水之坡向，回填至EL.+2.50~4.50m間』」，有系爭環評報告5-8頁可參，其區分「高保護設施至舊堤」及「高保護設施內」採取不同之填土工程；就5.3.2公共工程之排水工程部分，記載：「……發佈豪雨等級以上特報或發佈颱風警報後退潮達低潮位時，本計畫區內中央生態河道之『聯外閘門』予以關閉，並利用中央生態河道作為滯洪空間調節後排放，將可大幅降低本計畫區內之淹水潛勢」，有系爭環評報告5-26頁可參。可見聯外閘門為中央河道之部分，亦與中央河道排水防洪運作連動；另參諸圖5.3-1「防洪工程分期分區平面配置位置圖」及圖5.3.2-8「排水系統及集水分區平面配置圖」，聯外閘門建構於計畫區範圍線上，破堤工程則施作於舊堤上(見系爭環評報告5-7、5-27、5-40頁)。綜此可見，本案開發計畫之部分整地工程(拆除地上物、整地填土加高)是為實踐修正防洪計畫所規劃4種高保護設施所進行的基礎工程；系爭堤防工程中之聯外閘門及破堤工程，與中央河道的功能無從切分。本案開發計畫之開發行為包括高保護設施之填土工程及中央河道之施作，自需高保護防洪牆之設置及中央河道聯外閘門及破堤工程之配合，始構成整體防洪工程，產生防洪效應，達成開發之目的。從而，系爭堤防工程與本案開發計畫開發行為之整地工程、中央河道工程應視為一個具整體性的工程，如將系爭堤防工程排除於環評送審範圍，本案開發計畫的防洪目的將無法達成。
⒋被告及參加人雖以系爭堤防工程之高保護設施長度約8.6公里，未達環評認定標準第14條第3款第6目所定10公里以上之河堤工程應實施環評的開發規模，第二階段審查過程中亦確認非本案開發計畫之開發行為內容，據以主張得不就系爭堤防工程之高保護設施進行評估。然環評認定標準第14條第3款第6目係規定：「防洪排水工程之開發，有下列情形之一者，應實施環境影響評估：防洪排水、兼具灌溉工程之防洪排水，其興建或延伸工程(不含加高加強工程)，符合下列規定之一者：㈥河堤工程，沿河身計其長度10公里以上，或同一主、支流河川之河堤長度累積20公里以上，或同一水系之河堤長度累積30公里以上。但已完成之河堤工程，其長度不納入累積。」係針對開發行為是防洪排水工程之河堤工程之施作而言，然本案開發計畫是同標準第27條第1項第7款規定之拆除重建之舊市鎮更新，自無上開規定之適用。被告及參加人亦不能以系爭堤防工程係屬水利工程處之事務管轄為由，即不予納入環評範圍，更與環評法第15條係在規範數個開發行為同時實施得合併進行評估之規定無關。
㈢系爭堤防工程未於系爭環評報告進行評估，無法達到本案開發計畫之防洪目的，難認適法：
⒈綜觀前述59年至100年之防洪及限制發展歷程可知，於76年行政院仍基於確保臺北地區防洪計畫整體功能之發揮，表明不宜加高社子島地區堤防，可見臺北地區尤其是社子島周遭地區之洪泛風險，實與社子島及周遭地區防洪設施之規劃設置相互牽動。次觀變更主要計畫之記載(見本院卷1第362、365頁)，85年臺北市政府有意調整社子島之發展定位，由養護工程處委託臺灣大學水工試驗所進行二維水理分析及水工模型試驗，於87年10月提出評估結果，在「關渡帶狀高保護設施北移」、「基隆河道加寬」及「淡水河左岸堆積物清除」的前提下，社子島高保護範圍240公頃相較於高保護180公頃對於基隆河及淡水河洪水水位影響並不顯著，而本案開發計畫即採240公頃高保護範圍方案(見系爭環評報告5-1頁)；另參修正防洪計畫表1-1「本次修正與99年防洪計畫比較摘述表」評估項目「防洪及排水規劃：五股地區：五股地區採防洪高保護施設(高速公路以北【下游】之二重疏洪道左岸堤防加高至200年重現期距洪水保護標準)」「淡水河左岸斷面T16～T20間蘆洲垃圾山清除」「執行期程、本次修正：五股地區：蘆洲垃圾山及三重舊垃圾場清除，或其他替代方案，其期程由行政院環境保護署、新北市政府及臺北市政府協商辦理。其餘工作項目，分年分期辦理」「經費來源、本次修正：五股地區：高保護設施：新北市政府依現況環境及原物料價格評估，所需經費約11億2,000萬元，由中央全額支應。垃圾經費：由行政院環境保護署、新北市政府及臺北市政府協商辦理」(見修正防洪計畫1-3、1-4及1-5頁)，可知社子島之高保護範圍係與基隆河與淡水河的洪水水位直接相關，而240公頃高保護範圍之所以可行，必須「關渡帶狀高保護設施北移」、「基隆河道加寬」及「淡水河左岸堆積物清除」3項工程配合完成，亦須蘆洲垃圾山及三重舊址垃圾場清除或其他替代方案之執行方得達成，至其執行所需高額經費，臺北市政府則必須與中央環境部及新北市政府協商辦理。
⒉系爭環評報告固稱防洪計畫於該報告第8章進行影響評估，惟觀諸第8章之記載：「區段徵收及防洪計畫對現有居民之社會、文化與經濟衝擊」、「8.4.2防洪計畫對社會之影響分析」「(b)對河川水位之影響：……退縮並施築高保護設施，使其標高達9.65公尺，以符合200年洪水重現期距之計畫堤頂高程，可增加河道通洪空間，對降低河川水位有助益，並減少洪災風險。另完成防洪高保護設施後，淡水河流域整體水位仍低於62年核定200年重現期計畫洪水位及開發前之河川計畫洪水位，其主因為目前河床高程較原規劃低且社子島周邊淡水河及基隆河河道均有退縮，因此本案開發後對於河川水域並無影響。」「(d)對大臺北防洪之影響：因防洪計畫辦理事項涉及三重及蘆洲垃圾山清除部分，新北市政府三重及蘆洲垃圾山清除前期規劃作業與臺北市政府施築社子島高保護措施併行執行，不致對周邊防洪造成影響」；另「8.4.3防洪計畫對文化之影響分析」「(b)兩河側堤防內縮形同將土地還給河流，擴大河道面寬，增加行水區面積……辦理定期清淤，保持流速通暢」(見系爭環評報告8-21至8-23頁)，遍觀系爭環評報告並無前開論述之評估依據，其理論基礎均付闕如，亦未就垃圾山清除、河段清淤計畫辦理時點、與本案開發計畫配合之關係為說明。縱認係依據修正防洪計畫之建議，惟其水理演算係由經濟部水利署水利規劃試驗所於94年5月間完成，距今已近20年；若認修正防洪計畫內容所載之評估基礎(見修正防洪計畫3-5頁)，仍屬有效，亦應放入系爭環評報告內，作為未來被告進行環評監督之依據，是本件難認參加人對於高保護設施堤頂高度之規劃、對社子島及周遭五股、關渡地區之河川水位及河道通洪空間之影響已為充足之評估。此外，系爭環評報告未評估本案開發計畫興建高保護設施，改變地形地貌，對鄰近之關渡等地區排水系統所造成之影響，並納入第9章「減輕或避免不利環境影響之對策」(見系爭環評報告第8-17頁以下、第9章)，難認已依環評作業準則第32條、第50條規定進行環評，被告遽以作成原處分公告「本案開發對環境資源或環境特性不致造成顯著不利影響」之結論，有資訊不完全之判斷違法。
六、系爭堤防工程為本案開發計畫之開發行為，未經合法踐行濕地保育法之相關程序，難謂適法： ㈠99年2月6日修正發布環評作業準則第8條第1項規定：「開發單位應先查明開發行為基地，依附件二環境敏感地區調查表調查所列之地區，並應檢附有關單位證明、圖件或實地調查研判資料等文件；開發行為基地位於環境敏感地區者，應敘明選擇該地區為開發行為基地之原因。」106年12月8日修正發布之版本未變動前開意旨。
㈡濕地保育法第20條第2款規定：「各級政府於重要濕地……及周邊環境內辦理下列事項時或其計畫有影響重要濕地之虞者，應先徵詢中央主管機關之意見：實施環境影響評估。」第25條第2款規定：「非經主管機關許可，重要濕地範圍內禁止從事下列行為。但其他法律另有規定者，從其規定：挖掘、取土、埋填、堆置或變更濕地地形地貌。」第27條規定：「各級政府經依第20條規定徵詢中央主管機關，認有破壞、降低重要濕地環境或生態功能之虞之開發或利用行為，該申請開發或利用者應擬具濕地影響說明書，申請該管主管機關審查許可……。」
㈢經查，社子島西側基隆河與淡水河匯流處以及鄰隔基隆河之關渡自然公園為淡水河流域重要濕地(國家級)之關渡重要濕地，有106年6月淡水河流域重要濕地(國家級)保育利用計畫所附淡水河流域重要濕地保育利用範圍示意圖可參(本院卷2第167頁)；依系爭環評報告「4.2環境敏感地區調查說明」記載：「雖確定本工程不會於國家重要濕地範圍內進行開發，然因開發計畫緊鄰重要濕地，因應民代及居民要求，110年11月17日向環境敏感地區單一窗口提出查詢。查詢結果顯示堤防外有部分土地位於濕地範圍，本府地政局土開總隊再徵詢營建署函覆(110年12月7日臺內營字第1100818682號)：說明本案開發工程項目皆在既有堤防內施作，且涉及重要濕地之堤防及其外範圍土地皆維持現狀，未進行任何非保育利用計畫所允許之開發工程，故現階段尚無濕地保育法第27條須研提濕地影響說明書適用之情形」(見系爭環評報告4-4頁)，並有前開函文內容供佐(本院卷4第347頁)。且系爭環評報告亦以：「高保護設施及閘門施作非屬本計畫區段徵收案之開發行為，因配合中央河道所涉及之破堤工程，主責開發單位應於興建前依濕地保育法第27條徵詢中央主管機關並擬具申請開發或利用濕地影響說明書，提送主管機關審查後據依施作。」(見系爭環評報告5-40頁)。即參加人認為不屬於本案開發計畫之聯外閘門及其破堤工程，實係涉及重要濕地(亦見本院卷5第228頁筆錄)。
㈣然而，系爭堤防工程所包括之破堤工程及聯外閘門，分別施作於社子島邊緣，作為具防洪、排水功能之中央河道與基隆河、淡水河之連通口(見環說書5-11頁、系爭環評報告5-27頁)，且為本案開發計畫之開發行為之重要部分，參加人未將破堤工程及聯外閘門納入本案開發內容，即有違誤，參加人既應將破堤工程及聯外閘門納入評估範圍，其依濕地保育法第20條向濕地中央主管機關即內政部徵詢時，即不應將之排除在徵詢範圍外。因此前揭內政部110年12月7日函說明本案開發工程項目皆在既有堤防內施作，且涉及重要濕地之堤防及其外範圍土地皆維持現狀，未進行任何非保育利用計畫所允許之開發工程等節，自在不正確的前提下所回復之意見，內政部固以前函認定「現階段尚無濕地保育法第27條須研提濕地影響說明書適用之情形」，亦難認本案開發計畫已合法踐行環評作業準則及濕地保育法之規定，系爭環評報告已為完整評估，環評委員會之判斷顯有基於不完全之資訊作成決議之違法，被告予以認可，以「本案開發行為……開發場所內及半徑10公里範圍內之相關計畫包含……『淡水河流域重要濕地(國家級)保育利用計畫』……經檢核評估本案開發符合上位計畫，與周圍相關計畫無顯著不利衝擊且不相容之情形」(見原處分第3頁)公告通過系爭環評報告之環評審查結論，即有基於不完全資訊作成判斷之瑕疵，自非適法。
七、
綜上所述，被告以原處分公告通過系爭環評報告環評審查之結論，有如上所述之違法，訴願決定未予糾正，亦有未合，原告訴請撤銷，為有理由，應予准許。
八、本件事證
已臻明確，兩造其餘
攻擊防禦方法與所提證據，經核均不影響判決結果，爰不逐一論述，
附此敘明。
玖、結論：本件原告之訴為有理由，判決如主文。
中 華 民 國 114 年 4 月 17 日
審判長法 官 侯志融
法 官 傅伊君
法 官 郭淑珍
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於
送達後20日內，向本院高等行政訴訟庭提出
上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內補提理由書；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（均須按
他造人數附
繕本）。
三、上訴未表明上訴理由且未於前述20日內補提上訴理由書者，逕以
裁定駁回。
四、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出
委任書（行政訴訟法第49條之1第1項第3款）。但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人（同條第3項、第4項）。
| |
| 1.上訴人或其代表人、管理人、法定代 理人具備法官、檢察官、律師資格或 公法學教授、副教授者。 管理人、法定代理人具備會計師資格 者。 3. 專利行政事件，上訴人或其代表人、管理人、法定代理人具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 |
㈡非律師具有右列情形之一，經最高行政法院認為適當者，亦得為上訴審訴訟代理人 | 1.上訴人之配偶、三親等內之血親、二親等內之姻親具備律師資格者。 2.稅務行政事件，具備會計師資格者。 3. 專利行政事件，具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 4.上訴人為 公法人、中央或地方機關、公法上之非法人團體時，其所屬專任人員辦理法制、法務、訴願業務或與訴訟事件相關業務者。 |
是否符合㈠、㈡之情形，而得為 強制律師代理之例外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明文書影本及委任書。 | |
中 華 民 國 114 年 4 月 17 日
書記官 劉聿菲
附件(本案應適用之環評法)：
第1條
為預防及減輕開發行為對環境造成不良影響，藉以達成環境保護之目的，特制定本法。本法未規定者，適用其他有關法令之規定。
第2條
本法所稱主管機關︰在中央為行政院環境保護署(環境部)；在直轄市為直轄市政府；在縣(市)為縣(市)政府。
第3條
１各級主管機關為審查環境影響評估報告有關事項，應設環境影響評估審查委員會……。
２前項委員會任期2年，其中專家學者不得少於委員會總人數三分之二。目的事業主管機關為開發單位時，目的事業主管機關委員應迴避表決。
第4條
本法專用名詞定義如下：開發行為：指依第5條規定之行為。其範圍包括該行為之規劃、進行及完成後之使用。環境影響評估：指開發行為或政府政策對環境包括生活環境、自然環境、社會環境及經濟、文化、生態等可能影響之程度及範圍，事前以科學、客觀、綜合之調查、預測、分析及評定，提出環境管理計畫，並公開說明及審查。環境影響評估工作包括第一階段、第二階段環境影響評估及審查、追蹤考核等程序。
第5條第1項第8款、第2項
１下列開發行為對環境有不良影響之虞者，應實施環境影響評估：……新市區建設及高樓建築或舊市區更新……。
２前項開發行為應實施環境影響評估者，其認定標準、細目及環境影響評估作業準則，由中央主管機關會商有關機關於本法公布施行後1年內定之，送立法院備查。
第7條
１開發單位申請許可開發申請時，應檢具環境影響說明書，向目的事業主管機關提出，並由目的事業主管機關轉送主管機關審查。
２主管機關應於收到前項環境影響說明書後50日內，作成審查結論公告之，並通知目的事業主管機關及開發單位。但情形特殊者，其審查期限之延長以50日為限。
３前項審查結論主管機關認不須進行第二階段環境影響評估並經許可者，開發單位應舉行公開之說明會。
第7條
１開發單位申請許可開發申請時，應檢具環境影響說明書，向目的事業主管機關提出，並由目的事業主管機關轉送主管機關審查。
２主管機關應於收到前項環境影響說明書後50日內，作成審查結論公告之，並通知目的事業主管機關及開發單位……。
第8條
１前條審查結論認為對環境有重大影響之虞，應繼續進行第二階段環境影響評估者，開發單位應辦理下列事項：將環境影響說明書分送有關機關。將環境影響說明書於開發場所附近適當地點陳列或揭示，其期間不得少於30日。於新聞紙刊載開發單位之名稱、開發場所、審查結論及環境影響說明書陳列或揭示地點。
２開發單位應於前項陳列或揭示期滿後，舉行公開說明會。
第9條
前條有關機關或當地居民對於開發單位之說明有意見者，應於公開說明會後15日內以書面向開發單位提出，並副知主管機關及目的事業主管機關。
第10條
１主管機關應於公開說明會後邀集目的事業主管機關、相關機關、團體、學者、專家及居民代表界定評估範疇。
２前項範疇界定之事項如下：確認可行之替代方案。確認應進行環境影響評估之項目；決定調查、預測、分析及評定之方法。其他有關執行環境影響評估作業之事項。
第11條第1項
開發單位應參酌主管機關、目的事業主管機關、有關機關、學者、專家、團體及當地居民所提意見，編製環境影響評估報告書(以下簡稱評估書)初稿，向目的事業主管機關提出。
第12條第1項
目的事業主管機關收到評估書初稿後30日內，應會同主管機關、委員會委員、其他有關機關，並邀集專家、學者、團體及當地居民，進行現場勘察並舉行公聽會，於30日內作成紀錄，送交主管機關。」
第13條
１目的事業主管機關應將前條之勘察現場紀錄、公聽會紀錄及評估書初稿送請主管機關審查。
２主管機關應於60日內作成審查結論，並將審查結論送達目的事業主管機關及開發單位；開發單位應依審查結論修正評估書初稿，作成評估書，送主管機關依審查結論認可。
３前項評估書經主管機關認可後，應將評估書及審查結論摘要公告，並刊登公報。但情形特殊者，其審查期限之延長以60日為限。
第13條之1第1項
環境影響說明書或評估書初稿經主管機關受理後，於審查時認有應補正情形者，主管機關應詳列補正所需資料，通知開發單位限期補正。開發單位未於期限內補正或補正未符主管機關規定者，主管機關應函請目的事業主管機關駁回開發行為許可之申請，並副知開發單位。
第14條
１目的事業主管機關於環境影響說明書未經完成審查或評估書未經認可前，不得為開發行為之許可，其經許可者，無效。
２經主管機關審查認定不應開發者，目的事業主管機關不得為開發行為之許可。但開發單位得另行提出替代方案，重新送主管機關審查。
３開發單位依前項提出之替代方案，如就原地點重新規劃時，不得與主管機關原審查認定不應開發之理由牴觸。
第15條：
同一場所，有2個以上之開發行為同時實施者，得合併進行評估。