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高等行政訴訟庭第二庭

112年度訴字第866號

113年8月1日辯論終結

原      告  財團法人台灣省屏東縣私立志成高級商工職業學校

代  表  人  鍾英明(董事長)  

訴訟代理人  金學坪律師

            陳觀民律師

被      告  教育部                           

代  表  人  鄭英耀（部長）

訴訟代理人  黃旭田律師

            賴秋惠律師

上列當事人間私立學校法等事件，原告不服行政院中華民國112年6月1日院臺訴字第1125007361號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：

原告之訴駁回。

訴訟費用由原告負擔。

一、程序事項

    本件原告起訴後，被告之代表人於訴訟進行中由潘文忠變更為鄭英耀，並具狀聲明承受訴訟（見本院卷195頁），應予准許。　　　　

二、事實概要

(一)原告前於民國90年間向被告申請所設學校「臺灣省屏東縣私立志成高級商工職業學校」(下稱志成高職)暫緩發展校務停辦2年，經被告以91年2月21日部授教中(三)字第0910500930號函（下稱91年2月21日函）核定自被告核准日起停辦2年。嗣原告於每次停辦期限屆滿前，陸續向被告申請志成高職停辦，先後經被告以92年8月6日部授教中(三)字第0920513757號函（下稱92年8月6日函）、94年7月15日部授教中(三)字第0940511018號函（下稱94年7月1日函）分別核定繼續停辦2年，復以97年4月29日部授教中(三)字第0970505864號函（下稱97年4月29日函）核定繼續停辦5年。

(二)嗣因志成高職停辦期限屆滿後，原告未申請繼續停辦、恢復辦理、新設或合併私立學校等事宜。被告審認原告多次申請志成高職停辦，最後一次經被告以97年4月29日函核定停辦期限延長5年，但屆期後原告未申請繼續停辦或恢復辦理，即自102學年度起，未經被告核准擅自停辦志成高職，遂經徵詢私立學校諮詢會（下稱私校諮詢會）意見後，依私校法第70條第2項規定，以107年2月23日臺教授國字第1070019189A號函（下稱107年2月23日函），命志成高職自該函發文日起停辦，並限期3年內完成恢復辦理學校、新設私立學校、與其他學校法人合併或依私校法第71條完成改辦其他教育、文化或社會福利事業；屆期如未完成者，被告將依私校法第72第2項規定命原告解散。惟因「高級中等以下學校及其分校分部設立變更停辦辦法」（下稱停辦辦法）於108年1月15日修正，依修正後該辦法第37條第3項規定，原告應於停辦辦法修正施行後3年內完成恢復辦理學校、新設私立學校、與其他學校法人合併或依私校法第71條完成變更為其他教育、文化或社會福利事業之財團法人，然原告屆期仍未完成上述事項，亦未依私校法第72條第1項規定報請被告核定解散，被告遂於徵詢私校諮詢會意見後，依私校法第72條第2項規定，以111年6月8日臺教授國部字第1110067182D號函(下稱前處分）命原告即日起解散。

(三)原告不服前處分，提起訴願，經被告重新審查後，認本件關於原告之解散、清算及賸餘財產之歸屬等事項，應優先適用111年5月11日公布施行之「私立高級中等以上學校退場條例」(下稱私校退場條例)相關規定，乃提經「私立高級中等以上學校退場審議會」（下稱私校退場審議會）審議後，以111年12月21日臺教授國部字第1110177233D號函(下稱原處分)撤銷前處分，並依私校退場條例第21條第1項、第4項規定，命原告自111年6月8日起解散，而原告就前處分所提訴願部分，則因前處分已不存在，經行政院為不受理決定。詎原告仍不服原處分，提起訴願，經行政院決定駁回，遂提起本件訴訟。

三、原告主張略以：

(一)被告先依私校法第72條第2項規定，以前處分命原告自111年6月8日解散，待原告就前處分提起訴願後，被告又於訴願程序中以原處分撤銷前處分，並改依私校退場條例第21條第4項規定命原告解散，然倘依前處分，原告解散清算後之賸餘財產依私校法第74條第1項第2款規定，得依董事會決議並報經法人主管機關核定後，捐贈予公立學校、其他私立學校之學校法人，或辦理教育、文化、社會福利事業之財團法人。但依原處分，依私校退場條例第21條第3項規定，排除私校法第74條之適用，原告解散清算後賸餘財產卻只能捐贈予私立高級中等以上學校（下稱私立高校）退場基金、中央機關、公立學校或直接歸屬學校法人所在地之直轄市、縣(市)。

(二)原告於原處分對外生效前已積極轉型，欲改辦為長照相關社福法人基金會，並已分別於111年3月出席私校諮詢會時向被告報告相關工作事項，111年5月30日尚發函予教育部國民及學前教育署告知將於111年6月13日召開董事會，相關改辦計畫書均已於該次董事會審議通過，並擬於同年6月16日呈報被告，原告對前處分固有不服，然前處分關於解散清算後賸餘財產歸屬之規定與原告欲改辦為社福法人之計畫實質上並未衝突，原告仍得將校產捐贈其他社福法人。詎料被告卻以原處分逕自撤銷前處分，原告因信賴前處分而於同年月13日進行之董事會決議及其他相關轉型為社福法人之作業均因解散清算後賸餘財產可捐贈對象已不包含其他社福法人而付諸東流，被告顯已嚴重戕害原告之信賴而悖於信賴保護原則，至為明確。

(三)聲明：訴願決定及原處分均撤銷。

四、被告答辯則以：　　

(一)志成高職於被告核准之停辦期限滿後，自102學年度起即未再進行任何程序持續停辦，且未於停辦辦法第37條第3項所規定之3年期限屆滿前完成恢復辦理學校或變更為其他事業。被告原本雖依私校法第72條第2項規定作成前處分，但私校退場條例係自111年5月11日公布施行，私校退場條例又為私校法特別法，故被告重新審查後，認定本件就原告之解散、清算及賸餘財產之歸屬等事項，基於特別法優於普通法之適用原則，應優先適用私校退場條例相關規定，且原處分所依據之事實與前處分相同，依行政程序法第117條本文規定，以原處分撤銷前處分，並將原處分效力溯及至111年6月8日，洵屬合法。　

(二)適用信賴保護原則，必須以行政機關係為授益處分為前提。本件前處分係命原告解散，性質上非授益處分，並無信賴之基礎。縱認前處分可作為信賴之基礎，然原告未檢附任何證據可佐證原告於111年6月13日有召開通過改辦為社福法人之董事會。況且，原告有無於上揭時間召開通過改辦為社福法人之董事會，與其是否欲將解散清算後之賸餘財產捐贈予辦理教育、文化、社會福利事業之財團法人係屬二事，前者為在不解散之前提下，將學校法人改辦為其他社會福利事業；後者則是解散清算後選擇賸餘財產捐贈之對象，二者不僅不可混為一談，且兩者實相互牴觸。遑論從原告對前處分提起訴願可知，原告顯然對於解散清算後之賸餘財產歸屬無任何規劃，是原告縱有於111年6月13日通過改辦為社福法人計畫書之董事會決議，亦非原告信賴前處分之表現，本件並無信賴保護原則之適用。 

(三)聲明：原告之訴駁回。

五、本件前提事實及爭點

　　如事實概要欄所載事實，為兩造所不爭執，並有原告捐助章程及法人登記證書（見訴願卷二第17至25頁、第80至82頁）、被告91年2月21日函、92年8月6日函、94年7月15日函及97年4月29日函影本(見訴願卷一第12至15頁、第162頁、第164至165頁)、被告102年4月30日臺教授國字第1020041753號函影本(見訴願卷一第22至23頁)、國教署105年7月7日臺教國署高字第1050079360號函影本、105年8月2日臺教國署高字第1050089168號函及105年12月21日臺教授國字第1050150737號函影本(見訴願卷一第168至171頁)、被告107年2月23日函(見本院卷第99至100頁)、被告108年4月22日臺教授國字第1080027361號函及國教署108年8月5日臺教國署高字第1080089106號函影本(見本院卷第113至115頁、第117至119頁)、前處分影本（見本院卷第123至125頁）、被告第1屆私校退場審議會第9次會議紀錄影本(見訴願卷一第27至36頁)、行政院112年1月3日院臺訴字第1125000180號訴願決定書影本(見訴願卷一第158至161頁)、原處分及行政院112年6月1日院臺訴字第1125007361號訴願決定書影本(見本院卷第127至129頁、第131至145頁)各1份在卷可證，堪信為真實。又兩造既以前詞爭執，經整理雙方之陳述，本件爭點應為：被告優先適用私校退場條例規定，以原處分撤銷前處分，並命原告自111年6月8日起解散，是否適法有據？

六、本院之判斷

(一)按為促進私立學校多元健全發展，提高其公共性及自主性，以鼓勵私人興學，並增加國民就學及公平選擇之機會，我國已制定私校法。依私校法第2條、第3條規定，各級、各類私立學校之設立，除法律另有規定外，應由學校財團法人申請之，且學校法人所設為私立專科以上學校，或為私立高級中等學校而其所在地為縣（市）者，以被告為法人主管機關。同法第70條並規定，私立學校如「辦學目的有窒礙難行，或遭遇重大困難不能繼續辦理」，抑或是「經學校主管機關依本法規定限期命其為適法之處置，或整頓改善，屆期未處置、改善，或處置、改善無效果」等情形，其學校法人應報經學校主管機關核定後停辦。倘學校法人未自行申請學校主管機關核定停辦，學校主管機關於必要時，經徵詢私校諮詢會意見後，亦得命其停辦。而私校法第72條第1項第1款、第2項第1款、第2款復規定，私立學校依私校法第70條規定停辦，於停辦期限屆滿後，仍未能恢復辦理，或未能整頓改善者，學校法人得報經法人主管機關核定解散。倘學校法人有上述情形未報法人主管機關核定解散，抑或是未經核准，擅自停辦所設私立學校或停止招生，法人主管機關經徵詢私校諮詢會意見後，亦得命其解散。至學校法人遭命解散後，其解散清算程序及賸餘財產之歸屬，應依私校法第73條至第75條規定辦理。

(二)被告基於私校法第34條第3項之授權，已訂定停辦辦法，該辦法第37條第3項規定：「本辦法中華民國一百零八年一月十五日修正施行前，學校法人因所設私立學校停辦或合併後，已無其他所設私立學校者，應於本辦法修正施行後三年內完成恢復辦理、新設私立學校、與其他學校法人合併或依私立學校法第七十一條完成變更為其他教育、文化或社會福利事業之財團法人；屆期未完成者，學校法人主管機關應命其依私立學校法第七十二條規定辦理。」由此可知，學校法人於108年1月15日前即因所設私立學校停辦，且已無其他所設私立學校者，應於停辦辦法修正施行後3年內完成恢復辦理、新設私立學校、與其他學校法人合併或依私校法第71條完成變更為其他教育、文化或社會福利事業之財團法人，如屆期仍未完成，學校法人主管機關即應依私校法第72條規定辦理。

(三)為因應少子女化衝擊，維護學生受教及教職員工權益，建立私立高校退場機制，我國於111年5月11日制定公布私校退場條例，並自公布日施行。私校退場條例第1條第2項明定：「本條例未規定者，依私立學校法之規定。」可知，私校退場條例性質上為私校法之特別法，故在私校退場條例施行後，如為私校退場條例所規範之事項，自應優先適用私校退場條例，而非私校法。又私校退場條例第2條規定：「本條例之主管機關：在中央為教育部；在直轄市為直轄市政府。」第4條第1項第6款、第5項規定：「（第1項）主管機關應組成私立高級中等以上學校退場審議會（以下簡稱審議會），審議下列事項：……六、第二十一條規定核定或令學校法人解散。……（第5項）經審議會審議之事項，免依私立學校法規定徵詢私立學校諮詢會之意見。……」第21條第1項至第4項規定：「（第1項）專案輔導學校停辦後二個月內，所屬學校法人已無其他籌設或辦理中之學校者，學校法人應報請學校法人主管機關核定解散；屆期未辦理者，學校法人主管機關應令其解散。（第2項）前項學校法人解散清算程序依私立學校法第七十三條及第七十五條規定辦理。（第3項）第一項學校法人解散清算後，除合併之情形外，其賸餘財產之歸屬，依下列各款規定之一辦理，不適用私立學校法第七十四條規定：一、依董事會決議，並報經學校法人主管機關核定，捐贈予本基金、中央機關或公立學校。二、歸屬學校法人所在地之直轄市、縣（市）。但不動產，歸屬於不動產所在地之直轄市、縣（市）。（第4項）本條例施行前已停辦學校，於停辦期限屆滿，仍未能恢復辦理或改辦其他教育、文化或社會福利事業之財團法人，依前三項規定辦理。」綜合上述法律規定可知，私校退場條例施行前已停辦之私立高校，於停辦期限屆滿時，如仍未能恢復辦理或改辦其他教育、文化或社會福利事業之財團法人，即應適用私校退場條例報請學校法人主管機關核定解散，未辦理者，學校法人主管機關應令其解散。且學校法人主管機關必須經過私立高校退場審議會審議，始得令學校法人解散，但無庸依私校法第72條第2項規定徵詢私校諮詢會意見。而學校法人之解散清算程序，仍依私校退場條例第21條第2項規定，仍依私校法第73條及第75條規定辦理。但關於解散清算後之賸餘財產歸屬，私校退場條例第21條第3項則有特別規定，排除私校法第74條規定之適用。

(四)訴願法第58條第1項、第2項規定：（第1項）訴願人應繕具訴願書經由原行政處分機關向訴願管轄機關提起訴願。（第2項）原行政處分機關對於前項訴願應先行重新審查原處分是否合法妥當，其認訴願為有理由者，得自行撤銷或變更原行政處分，並陳報訴願管轄機關。」可知，訴願程序中，原行政處分機關對於訴願應先自我省察處分之合法性，倘若原行政處分機關認定處分確有違法或不當之處，即可自行撤銷或變更原行政處分，此種行政自我省察程序，當屬行政救濟程序之一環。又行政程序法第110條第1項固規定：「書面之行政處分自送達相對人及已知之利害關係人起；書面以外之行政處分自以其他適當方法通知或使其知悉時起，依送達、通知或使知悉之內容對其發生效力。」然行政處分之效力有外部效力與內部效力之分，上揭規定所稱發生效力，基本上是指發生外部效力；至其規制內容所欲發生之法律效果，即所謂內部效力，原則上固與外部效力同時發生，但如果行政處分規定內容溯及既往，則其內部效力即早於外部效力發生；故而，行政處分之外部效力與內部效力發生之時間並非必然同一。而行政處分於法律有明文規定或基於法律之精神於有合理之法律理由時，行政處分亦得於內容中規定其效力（內部效力）溯及既往。在原行政處分經作成機關於訴願程序中，基於自我省察發覺違法而予以撤銷，並重為行政處分之情形，倘若前後處分所依據之基礎事實同一，且受處分之相對人對於重為處分之內容有預見可能性，行政機關因此使重為處分之規制效力溯及自原行政處分生效時發生效力，應認乃行政救濟相關法律精神下具有合理之理由，應予容許（最高行政法院95年度判字第1020號判決、100年度判字第854號判決、103年度判字第57號判決、105年度判字第605號判決意旨可資參照）。

(五)經查：

　1.原告前於90年間向被告志成高職停辦2年，經被告以91年2月21日函核定自被告核准日起停辦2年。嗣原告於每次停辦期限屆滿前，多次向被告申請志成高職停辦，先後經被告以92年8月6日函、94年7月1日函核定繼續續停辦2年，復以97年4月29日核定繼續停辦5年。惟志成高職停辦期限屆滿後，原告未申請繼續停辦、恢復辦理、新設或合併私立學校等事宜。被告遂依私校法第70條第2項規定，於徵詢私校諮詢會意見後，以107年2月23日函命志成高職自該函發文日起停辦，並限期3年內完成恢復辦理學校、新設私立學校、與其他學校法人合併或依私校法第71條完成改辦其他教育、文化或社會福利事業等情，已經本院查證屬實，可見志成高職確係於停辦辦法108年1月15日修正前即已停辦，且本件並無證據顯示原告設有其他私立學校，則被告107年2月23日函雖係限原告自該函發文日起3年內完成上述事宜，但依停辦辦法第37條第3項規定，原告仍應於停辦辦法108年1月15日修正施行後3年內完成恢復辦理學校、新設私立學校、與其他學校法人合併或依私校法第71條完成變更為其他教育、文化或社會福利事業之財團法人。　

　2.本件前處分係於111年6月8日作成，斯時私校退場條例已經施行，而原告迄至前處分作成時，仍未能恢復辦理或改辦其他教育、文化或社會福利事業之財團法人等情，亦為兩造所不爭執，則依前述說明，前處分作成時（即111年6月8日）私校退場條例既已施行，且原告斯時已逾停辦辦法第37條第3項所定3年期限仍未完成恢復辦理學校、新設私立學校、與其他學校法人合併或依私校法第71條完成變更為其他教育、文化或社會福利事業之財團法人，堪認原告確屬私校退場條例第21條第4項所規範之對象，依前述說明，自應優先適用私校退場條例之相關規定辦理解散、清算及賸餘財產歸屬事宜，而非適用私校法相關規定。

　3.原告既有私校退場條例之適用，依私校退場條例第21條第4項、第1項、第4條第1項第6款、第5項等規定，被告如欲命原告解散，雖無須先徵詢私校諮詢會意見，但仍應經私校退場審議會審議後，始得為之。惟被告未察此情，仍依私校法作成前處分命原告解散，且於作成前處分前並未經過私校退場審議會審議，其所踐行之程序及所適用之法令均有違誤甚明。又被告係於訴願程序中，因自我省察發覺前處分所踐行之程序及所適用法令有所違誤，故以原處分撤銷前處分等情，亦有被告於前處分訴願程序所提補充理由答辯書1份在卷可憑（見訴願卷二第122至123頁），是被告將前處分撤銷，本即合於訴願法第58條第2項規定。又被告於作成原處分前，已經提請私校退場審議會審議，且私校退場審議會審議後，確已決議應依私校退場條例第21條規定命原告解散，此有被告第1屆私校退場審議會第9次會議紀錄影本在卷可憑（見訴願卷一第36頁），則被告於作成原處分前既已踐行正當法律程序，並正確適用私校退場條例相關規定作成原處分，即難認原處分有何違誤。另本件係被告於訴願程序中，經自我省察發覺前處分所踐行之程序及所適用法令有誤，故自行撤銷前處分，且被告所為原處分所依據之事實與前處分之基礎事實相同，原告對原處分之內容具有預見可能性，依前述關於行政處分溯及生效之說明，被告使原處分之規制效力溯及至前處分生效（即111年6月8日）時發生效力，亦於法無違。

(六)原告雖以前詞指摘原處分違法云云，然原處分雖有關於本件原告應依私校退場條例第21條第2項規定，依私校法第73條、第75條規定辦理解散清算程序；賸餘財產歸屬應依私校退場條例第21條第3項規定辦理之記載（見原處分說明五、六，本院卷第57頁），惟此僅係被告重申私校退場條例之規定而已。蓋如前所述，本件原告本即有私校退場條例之適用，且私校退場條例第21條第3項已明文排除私校法第74條規定之適用，並就私立高校解散清算後之賸餘財產歸屬自行規範。亦即，在優先適用私校退場條例第21條第3項之情況下，只要是原告經被告依私校退場條例命其解散，原告本即不得再依私校法第74條規定，將解散清算後之賸餘財產捐贈給其他私立學校之學校法人，或辦理教育、文化、社會福利事業之財團法人。觀之原告前揭主張，無非是對於立法者於私校退場條例第21條第3項所為立法決定之爭執，已難認與原處分合法性之認定有何相關，且依其主張，實係要求行政機關無視法令規範而為違法之行政處分，更與依法行政原則相悖，自無可取。又本件原告既於退場條例施行前已停辦志成高職，且於停辦期限屆滿，仍未能恢復辦理或改辦為其他教育、文化或社會福利事業之財團法人，被告即可命其解散，非謂被告必須持續等待原告完成轉型或是恢復辦校，故本件原處分合法性之認定，實與原告是否曾積極轉型，是否曾出席私校諮詢會報告相關工作事項、是否曾召開董事會討論改辦事宜毫不相關。至原告雖主張原處分違反信賴保護原則云云，惟細繹前處分內容（見本院卷第123至125頁），實係命原告解散，且前處分僅提及請原告依私校法第73條規定辦理解散清算程序，全未提及原告解散清算後之賸餘財產歸屬之事，已難認原告有何信賴之基礎。況且，原告自92年起至前處分作成時止已長達約19年停辦志成高職，而私校退場條例與其利害相關，該條例早於前處分作成前即已於111年5月11日施行，不僅眾所週知，原告僅須稍加查詢，亦可輕易得知前處分適用私校法實有違誤，難認原告有何信賴值得保護之處，是本件亦無信賴保護原則之適用，原告徒憑已見，無視法律規定，任意旨摘原處分違反信賴利益保護原則，要無可取。

(七)結論

　　綜上所述，本件被告應適用私校退場條例相關規定，而私校退場條例第21條第3項已排除私校法第74條規定之適用。被告係於訴願程序中，經自我省察，始發覺前處分所踐行之程序及所適用法令有誤，故以原處分撤銷前處分，並依私校退場條例第21條第4項、第1項規定命原告解散。且因被告所為原處分所依據之事實與前處分之基礎事實相同，原告對於原處分之內容亦有預見可能性，被告遂使原處分之規制效力溯及至前處分生效時發生效力（即命原告自111年6月8日起解散），核屬適法有據，訴願決定遞予維持，亦無不合。原告徒執前詞，訴請撤銷，為無理由，應予駁回。　　

七、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊及防禦方法，均與本件判 決結果不生影響，爰不一一論駁，併予敘明。

八、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第 1項前段，判決如主文。 　　　　

中　　華　　民　　國　　113 　年　　9 　　月　　5 　　日

                              審判長法  官　楊得君

                                    法  官　高維駿

                                    法  官　彭康凡  

一、上為正本係照原本作成。

二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院高等行政訴訟庭提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內補提理由書；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（均須按他造人數附繕本）。

三、上訴未表明上訴理由且未於前述20日內補提上訴理由書者，逕以裁定駁回。

四、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書（行政訴訟法第49條之1第1項第3款）。但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人（同條第3項、第4項）。

中　　華　　民　　國　　113 　年　　9 　　月　　5 　　日

           　　　　　　      　　　 書記官  陳可欣