裁判書系統

高等行政訴訟庭第六庭

112年度訴更一字第106號

115年4月16日辯論終結

原      告  社團法人中國國民黨

代  表  人  鄭麗文（主席）

訴訟代理人  陳學驊律師

            孫晧倫律師

被      告  國家發展委員會

代  表  人  葉俊顯（主任委員）

訴訟代理人  魏潮宗律師

            歐陽芳安律師

上列當事人間促進轉型正義條例事件，原告不服被告中華民國109年11月4日促轉復查字第9號復查決定，提起行政訴訟，經本院110年度訴字第40號判決駁回後，經最高行政法院111年度上字第420號判決廢棄發回，本院更為判決如下：

原告之訴駁回。

一、程序事項：

　㈠本件原告之代表人於訴訟進行中由朱立倫變更為鄭麗文，茲由鄭麗文具狀聲明承受訴訟（本院卷第567頁）；被告之代表人依序由龔明鑫變更為劉鏡清、葉俊顯，茲均依序具狀聲明承受訴訟（本院卷第201至202、423至424頁），經核均無不合，均應予准許。

　㈡本件被告原為促進轉型正義委員會（下稱促轉會）已於民國111年5月30日依法解散，關於其審定政治檔案及移歸為國家檔案之相關業務依政治檔案條例第2條第1項、第6條第3項規定，由被告國家發展委員會承受辦理，先予敘明。

二、事實概要：

　　促轉會為辦理有關政黨、附隨組織或黨營機構持有政治檔案審定事宜，前以107年8月8日促轉一字第1075100075號函請原告通報所持有之政治檔案，經原告以107年10月5日（107）文字第20號函，通報其持有之政治檔案計達43,095筆。促轉會採分階段審查，第二階段以108年11月27日第38次委員會議審定4,286筆「總裁（即蔣中正）批簽」檔案為政治檔案，並以108年12月3日促轉一字第1085100461號函（下稱前處分，現由本院112年度訴更一字第108號審理中）命原告於文到次日起30日內將該檔案原件移歸國發會檔案管理局（下稱檔案局）。原告遂於109年3月30日將檔案運至檔案局簽收暫存，經點收結果發現其中有18筆檔案（即原處分附件序號63至80）非前處分命移歸範圍，亦未經原告通報；又另發現尚有62筆檔案（即原處分附件序號1至62）原告未予通報，經促轉會通知原告表示意見後，以109年8月26日第56次委員會議（下稱系爭委員會議）決議審定，並依促進轉型正義條例(下稱促轉條例)第3、18條規定以109年9月4日促轉一字第1095100281號函（下稱原處分）通知原告原處分附件序號1至80筆檔案（下稱系爭檔案）經系爭委員會議決議審定為政治檔案，並命原告於文到次日起30日內，將原處分附件序號1至62之系爭檔案原件移歸檔案局，序號63至80之系爭檔案自原處分作成之日起移歸檔案局。原告不服，申請復查，經被告109年11月4日促轉復查字第9號復查決定（下稱復查決定）駁回。原告不服，提起行政訴訟，經本院110年度訴字第40號判決（下稱前判決）駁回後，提起上訴，嗣經最高行政法院111年度上字第420號判決（下稱最高行發回判決）廢棄，發回本院更為審理。 

三、原告主張及聲明：

　㈠主張要旨：

　1.立法者已於促轉條例第3條第2款明確將政治檔案之定義敘明，是原告所持有之系爭檔案，究否為政治檔案，其文義已屬清楚明確，並非不確定法律概念，被告即無判斷餘地，立法者亦未再於促轉條例上賦予被告豁免於司法審查之自由判斷空間，被告所為之決定亦非高到專業性、預測性或政策性之決定，其決定並無豁免於司法審查空間。縱認本件審定有判斷餘地之適用，惟於司法審查時，仍應依司法院釋字第553號解釋中所揭櫫之判准加以審查。準此，判斷餘地之有無，不能使被告豁免於司法審查。又參見最高行發回判決意旨，促轉會審定政黨持有之檔案是否為政治檔案，應就檔案實質內容加以審認，並未因判斷餘地之有無，而異其說理。被告執「全宗原則、全宗審定」為其論斷系爭檔案因均屬時任統治者蔣中正總裁批核、簽發之檔案、紀錄及文件，而均審定為政治檔案，顯有悖最高行發回判決意旨。　　

  2.最高行發回判決意旨已述明序號11、40之系爭檔案均非促轉條例第3條第2款所稱之政治檔案，原處分之審定顯有錯誤：

　⑴序號11之系爭檔案為我國國民胡毅生腦溢血，需要救治與照顧。胡毅生早年跟隨孫中山先生參與革命，為建立民國立功，故由海外黨部代為致贈醫藥費與慰問金，這全屬黨務，無涉政務。正由於是黨務，於胡毅生表示希望來臺時，黨部提請執政之原告總裁蔣中正，委請總統蔣中正簡化胡毅生及其家屬自港入臺手續，是民間團體提請政府機構給予國民方便的要求，乃是「民眾服務」。檔案上載「機秘」字號，僅可知時「機要室」曾經收過這一份文，因此給了一個流水號，就黨部與國家機關之公文往來情形而言，上有黨部文號、機要室文號，皆屬正常，適正說明原告嚴守黨政分際，絕無踰越的事實。　　

　⑵序號40之系爭檔案係原告各委員會舉薦人才，在黨部所屬機構為黨服務的公文，其中張其昀舉薦牟宗三、鄭彥棻舉薦李菊休、陳建中舉薦施城，然此3人僅李菊休原於黨部服務，因此持續在黨部工作，但並非主管，其餘2人皆未於黨部任職，可見此一舉薦並無太大效果。該文轉知總統府機要室，也僅是告知性質。雖有批示「名單存機要室」等情，但事實上並未存放在機要室，而是收存在原告所藏大溪檔案黨務類，因此才歸原告管理，非歸總統府管理，顯見雖批示「名單存機要室」等情，但並未遵照執行，而是依循黨政分立的原則，交原告收存。況右下簽名尚不能確認為楊鳳藻之簽名；而蔣中正的批示為「冊內人員召見」，被告所謂「楊鳳藻」之簽名，時間落於5月27日，「名單存機要室」的日期為5月29日。故無法得知蔣中正是否召見及在何處召見，依現存資料亦無法斷定此事後由總統府安排，更何況根據史實，最終除了原本即在黨部工作的李菊休之外，根本無人獲得重任，這是一份無效的推薦。　　

  3.其餘序號之系爭檔案亦非促轉條例第3條第2款所稱之政治檔案，原處分之審定顯有錯誤：　　

　⑴序號1至8、10、12至15、17至33、35至44、46至49、51至76、79至80之系爭檔案，被告以出現「利用總統府公文處理流程字樣」用以指控原告黨凌駕於政，實是荒謬。原告為當時執政黨，蔣中正雖為原告總裁亦為當時的總統，基於政黨政治，執政黨會形成關乎內政外交的文件與共識，文轉政府參考，並經總統府收發室收訖，依照政府公文流程流轉，自屬合理。序號21、33、36、70之系爭檔案，原告為執政黨，利用黨屬革命實踐研究院（下稱革實院）培養治國人才、議論治國方針，為國所用，亦屬正常。　　

　⑵序號2、18、25、28、29、34、38、40、42、54、56、59、62、64、66、67、68、69、74、76、79之系爭檔案，完全是黨務，包括黨務人事、安排等，由執政黨抄轉政府單位，僅為知會，執政黨與政府之間必須聲氣相通，事屬一般。序號65之系爭檔案，為原告黨員自清之內部事務。序號74之系爭檔案，同時就任黨職與公職並不衝突，否則總統就不該兼黨主席，放眼歷史，不分黨派，又有哪一位總統在任時未兼任黨主席？　　

　⑶序號3之系爭檔案，因原告為執政黨，故會議決議轉請政府參考，由政府做出決裁執行動員戡亂時期臨時條款與戒嚴令，乃提供政府執政之建議，並未對社會有控制滲透之情。又序號12、17、26、32、35、60之系爭檔案，係由原告黨部調查各地情況呈報，這是協助執政的資訊蒐集並提出建議，是否被政府接受仍秉政府決定，無可厚非。正如當前無論在朝在野，政黨都會蒐集地方情況，作為政見提出之參考。再序號22之系爭檔案，海外僑胞在原告黨部的動員下，願意支持國家、募款交給黨部轉交政府，開展國民外交，為民間團體關懷國政之表現，應該讚許。另序號37、78之系爭檔案，內容提及為韓戰戰俘營，由於我國並非參戰國之一，因此不能派出政府人員，僅能由黨務人員以民間人士身分刺探，再轉請政府單位處理，此舉避免共諜滲臺，實為保臺之舉。序號41之系爭檔案，原告中常會建議政府與中廣簽約，但實際上辦理情況並未可知，此處亦僅為建議。序號43之系爭檔案，亦為中常會決議請政府參酌，最終還是要經過立法程序才能完備，並非由黨部直接頒發命令。序號47之系爭檔案，執政黨籍的行政院長，諮詢中常會關於執政團隊的人選，這是政黨政治的表現，由政黨協調立委，於今日亦屬平常。序號55之系爭檔案，仍是政黨尊重法治，尊重立法權的表徵，只說是協調運用，並非威權命令。序號58之系爭檔案，法案送黨部研議，也僅止於研議，執政黨為求黨政協調，此事似無不可。序號49之系爭檔案，執政黨與政府的口徑必須一致，實屬正常，今日亦然，類似的有序號73之系爭檔案，處理法規與命令之間是否有差異的討論。

　⑷序號4之系爭檔案所報內容不僅臺灣，還及於大陸游擊，僅僅是純粹的報告文轉，類似的還有序號5、6、15、25之系爭檔案。序號13之系爭檔案，敵後工作是特殊時期由黨部協助處理的重要一環，為反共保台的重要舉措，黨部人員為國效力、身赴險境，豈忍苛責。又序號16之系爭檔案言及在墨西哥參加會議之反共宣傳，政府推行反共宣傳，而原告為執政黨，自也會推動反共宣傳，況且憲政體制下，任何民間團體都能宣傳，此處執政黨與政府的宣傳一致，實是自然不過之事，類似的還有序號30、44、45、75之系爭檔案。序號63之系爭檔案，因《民主評論》是香港刊行的反極權刊物，接受原告之資助乃基於反共的共同目的，出資方自有主導社務之權力，均事屬平常。　　

　⑸序號6之系爭檔案，因蔣中正同時為總統及原告總裁，黨部公文上呈，自然稱黨職而非公職，故秘書長上簽提出建言，自然是稱總裁且以黨務系統的公文流轉。該文件之說明也稱，該團覲見總統，已由僑務委員會簽報指定日期，因此早有政務系統做出安排，這並非黨務系統的處置，實難稱是「黨政不分」。　　

　⑹序號7之系爭檔案，因總理紀念週就是週會，固定於每週一上午，只是延續大陸時期的名稱，聯合總理紀念週是把諸多單位一起找來開週會，由原告秘書長幫忙安排行程，並告知總統府而已，類似還有序號39、61之系爭檔案。序號50之系爭檔案，總統三連任是經過動員戡亂時期臨時條款的修正之後為之，原憲法之連選連任限制已經凍結，故未有違法之情，該份文件只提到蔣中正受到黨內中央委員的擁戴而當選總統候選人，完全是黨務的事情。序號71之系爭檔案，亞盟是國際NGO(非政府組織)，是由民間團體即原告協助，並無問題。　　

　⑺序號9、10、31、51、57、77之系爭檔案，係針對友黨、敵黨的內部加以了解 ，即使在今日依然存在，即便如兩岸對立時、美蘇冷戰，皆不無情報蒐集之必要，故皆係一般報告。序號80之系爭檔案，印尼與我國未有邦交，僅能仰仗原告海外支部探悉該地情況，該文件只是黨內報告文轉而已。序號53之系爭檔案，菲律賓自由大廈為菲律賓總支部於黨部遭毀之後，由當地僑領及黨員集資所建，完全沒拿國內的錢，僅原告派人去協調當地貸款而已，純係黨務、黨內事宜。　　

　⑻序號20之系爭檔案，因原告的特種黨部諸如鐵路、軍隊、海員等，俱有大陸時期以來之歷史原因。國民具有集會結社之自由，由民眾組織政治團體自在保護之列，黨屬支部諸項變動理應呈報，純屬黨內事務。序號46、48之系爭檔案所指，以沈昌煥為從政黨員，接受原告黨部資金從事國際宣傳，係以民間團體提供資金委從政同志辦理相關業務，未動用國家經費，並非壞事，亦與以黨領政、黨國不分無關。　　

  ㈡聲明：原處分及復查決定均撤銷。   

四、被告答辯及聲明：

　㈠答辯要旨：

　1.促轉條例第3條第2款規定之「與二二八事件、動員戡亂體制、戒嚴體制相關」為不確定法律概念，參酌最高行政法院109年度判字第89號判決、本院110年度訴字第226號判決意旨，對於政治檔案之認定以及應否命移歸為國家檔案，為具專業性且涉及歷史真相及推動轉型正義之價值判斷，促轉會作成審定決定前尚須經專家學者會議討論，顯具有專業性、不可替代性，行政法院對於促轉會上述價值判斷應採取較低之審查密度。而轉型正義首要之務為真相發掘和歷史事實調查，而檔案資料更為追索真相與歷史事實之重要依據，是以，檔案資料之歷史脈絡、價值以及內涵是否屬於政治檔案，及是否應依促轉條例第18條第1項規定移歸為國家檔案等判斷，顯然屬於專業性，是促轉會對此所為之決定應具有判斷餘地。嗣系爭委員會議進行審定，決議確認系爭檔案為威權統治時期與二二八事件、動員戡亂體制、戒嚴體制相關之檔案，屬於促轉條例第3條第2款規定之政治檔案，應命移歸為國家檔案。是以，促轉會對於審定政治檔案是否應移歸為國家檔案所為結論，係依據具有歷史專業知識及轉型正義研究視角之專家學者，得本於其專業確信提供具體意見，具有專業性、不可替代性。　　

　2.系爭檔案外觀形式上之簽呈用紙形式、簽呈記載之公文字號、公文用印等觀之，應可推認絕大多數系爭檔案係由總統府機要室或總統官邸秘書室經辦，為威權統治時期黨國不分之具體事證，原處分應無違誤：

　⑴依促轉條例第3條第2款規定，將動員戡亂體制、戒嚴體制之相關檔案或各類紀錄及文件界定為政治檔案，而動員戡亂體制與戒嚴體制之構成及運作，即指於威權統治時期，蔣中正以原告總裁身分領導原告，同時以總統身分領導政府機關（構），遂行以黨治國之目標，藉此鞏固其個人權力地位與原告執政黨之地位，職此，涉及動員戡亂體制與戒嚴體制中國家組織運作之相關檔案或各類紀錄及文件，即不應去脈絡化論以原告之內部黨務，而應審定為促轉條例第3條第2款規定之政治檔案。

　⑵檔案局典藏之總統府檔案「總統府機要室業務處理手冊應如何修訂案」明載：「玖、各項呈表之登錄與處理……（二）、呈表總類，依其內容分為五大部分，計為（1)政務方面，（2)軍務方面，（3)情報方面，（4)黨務方面（含革命實踐研究院），（5)其他方面。」等情，可知當時有部分之原告黨務文件，實際上係由國家機構之總統府機要室進行處理，並自前開檔案所揭示之總統府機要室簽呈用紙形式（即上方皆有「簽呈」字樣，右上方皆有「承辦機關號次」及「侍從秘書號次」欄位，右方皆有「事由」等欄位），經核對與絕大多數「總裁批簽」系列檔案有使用之簽呈用紙均相同，職是，自系爭檔案之公文用紙外觀形式，亦可探知「總裁批簽」系列檔案於黨國體制之下，並未明確區分原告中央秘書處及總統府機要室使用之公文用紙，且實際上係由總統府機要室處理原告黨務，可呈現前總統蔣中正身兼原告總裁，實際上於黨於政難以分割之黨國色彩。

　⑶「總裁批簽」系列檔案內文記載之公文字號多數有使用「機秘」（來源出處應為總統府機要室）、「台府機」(來源出處應為總統府機要室）、「邸秘」（來源出處應為總統官邸秘書室）等字號，亦顯示絕大多數之「總裁批簽」系列檔案，曾由總統府機要室或總統官邸秘書室經辦，並足以顯示前總統之蔣中正身兼原告總裁，於處理業務上黨國不分之運作情形，此由國史館由國家列管保存之「原告44年2月至46年10月中常會會議紀錄摘要」為原告黨內會議紀錄、「中央改造委員會（下或稱中改會）秘書處呈總統府機要室中國國民黨中央改造委員陳誠等16同志及倪文亞等13同志已先後舉行宣誓典禮」為原告之改造委員會宣誓典禮，可知外觀雖看似僅為原告黨內事務，惟實際上均涉及國家組織運作情形，而「總裁批簽」系列檔案之絕大多數檔案，亦均曾為總統府機要室或總統官邸秘書室所經辦簽呈，應與國史館典藏為相同之處理，尚難認純為黨務相關之文件。又「總裁批簽」系列檔案中不乏蔣中正批示將黨務公文抄送政府官員參考，甚且以總統印信作成總裁批簽，且部分檔案更經常夾雜總統府公文用紙，亦足證「總裁批簽」系列檔案與國家組織運作之關聯。　　

  3.自系爭檔案內容觀之，「總裁批簽」系列檔案均屬統治者之批核、簽發之檔案、紀錄及文件，應適足以全宗原則審定為政治檔案：

　⑴「總裁批簽」系列檔案除多由總統府機要室或總統官邸秘書室經辦，公文內容亦常見前總統蔣中正身兼原告總裁，指示原告黨務組織參與國家政務之實況，此外，威權統治時期因立法監督、制衡行政權之功能大幅減弱，原告無須面對政黨間公平競爭即得長期掌有執政權力，前總統蔣中正作為威權統治者，其政黨內部之公文簽核與國防、外交、內政及司法等國家公權力之行使、國家政策形成密切相關，當屬戒嚴體制及動員戡亂體制運作之具體證據。　　

　⑵序號38之系爭檔案為例，相關內容並同時收錄於國史館典藏總統文物「原告第7屆中央委員會常務委員會第68次會議紀錄」，其中「加強海外工作方案草案」所記載內容，本屬國家權責之外交及僑民事務，竟經原告中常會決議由原告主導其運作，足認原告當時動用國家外交及僑務資源發展黨務，實係原告在威權統治時期以黨領政之實證。另以序號56之系爭檔案為例，該筆檔案附件第乙點「關於設置聯繫機構者」，分別於第7至10點明定各黨務組織之召集人人選，且其中有多項要求前開黨務組織應有國防部、國家安全局、臺灣警備總司令部等政府機關派員參加，足認原告於威權統治時期實際上控制國防部、國家安全局、臺灣警備總司令部等政府機關，顯係以黨領政及以黨領軍之實證。

　⑶由系爭檔案所載資訊觀之，政黨及政府事務均須上呈至原告總裁，舉凡黨組織內的人事異動、組織調整及規劃方針，乃至相關會議之召開、紀錄、決議、執行情形、參加人員之異動等，都需要經過總裁的批示核可，大至國際情勢、他國政情、重要外交國防軍事情資、國家政策方向、政黨組織、人事，小至黨員出國、因病告假等，都必須要上呈至總裁，讓總裁充分掌握資訊；且上開事務無論是否均涉及政務，皆能見其利用政府資源，以政府公務文書用紙，循政府公文簽辦流程，由政府人員陳核予蔣中正批閱之流程，為瞭解威權統治時期黨、國如何互動，以及黨政關係之重要佐證，亦為蔣中正鞏固其領導地位之方法。從「總裁批簽」類檔案涵蓋外交舉措、戰爭活動、各種國際組織團體互動、海外僑胞的關係經營、對海外政要及報社的情況掌握與互動、詢問蔣中正可否救助投奔自由的人民或生活困頓的黨員等等，可以見到當時政黨主席、國家領袖身分集聚在蔣中正個人，於黨於政難以區分之強人統治型態，以及以人領黨、以黨透政的統御路徑，比乃威權統治時期黨國體制落實在各領域之展現。再觀諸有諸多歷史學者肯認，「總裁批簽」系列檔案實與國防、外交、內政及司法等國家公權力之行使、國家政策形成密切相關，直接影響動員戡亂及戒嚴體制之形成與維繫，亦足證「總裁批簽」類檔案內容為蔣中正作成，基於其特殊之作成背景脈絡與國家組織運作相關，應適足以全宗原則審定為政治檔案，於法有據。　　　

  4.依系爭檔案所涉及之內容可區分為「原告以黨領政、原告控制社會、與動員戡亂體制及戒嚴體制相關的原告黨組織運作、原告憑藉執政優勢壯大經濟基礎、原告濫用國家資源處理黨務」等5種類型，均與動員戡亂體制及戒嚴體制高度相關，其本質即屬促轉條例第3條第2款規定之政治檔案，說明如下：

　⑴系爭檔案涉及原告以黨領政者，可再區分為「原告透過黨組織影響和決定政府施政、偕同政府進行反共抗俄工作」2類：

　①原告透過黨組織影響和決定政府施政（即序號1、2、3、6、7、l0、ll、12、13、14、16、19、21、23、24、26、27、28、30、35、37、38、44、46、47、48、49、56、57、58、59、60、6l、67、68、73、74、77、78、79之系爭檔案）：蓋我國於36年憲法施行後雖名義上已進入憲政時期，然原告仍以訓政時期以黨領政的作法指導政府，而統合黨部與政府的關鍵人物，即身兼原告總裁及總統的蔣中正。原告透過改造確立以蔣中正總裁/總統直接領導的黨組織，而黨與國家機關的互動關係則確立「以黨領政」、「以黨領軍」的主軸，致使擔任原告總裁的蔣中正成為黨國體制運作的總樞紐。

　②原告偕同政府進行反共抗俄工作（即序號6、8、13、16、22、24、37、38、40、4l、42、44、45、57、58、64、65、67、68、71、75、80之系爭檔案）：為探究原告在威權統治時期形成、運作及鞏固動員戡亂體制與戒嚴體制之根源，係36年國民政府於第6次國務會議通過「拯救匪區人民，保障民族生存，鞏固國家統一，厲行全國總動員，以戡平共匪叛亂，掃平民主障礙，如期實施憲政，貫澈和平建國方針案」，延續原本的國家總動員法制。隨後，國民政府國務會議又通過「動員戡亂完成憲政實施綱要案」，國家開始正式進入所謂「動員戡亂時期」，原告續以執政優勢逐步建構及強化動員戡亂體制及戒嚴體制，可證名義上雖為黨務，實則涉及原告進行反共抗俄工作，明顯為動員戡亂體制下之產物。

　⑵系爭檔案涉及原告控制社會案情者，可再區分為「原告成立及運作黨組織控制社會各領域、透過黨組織蒐報重要情資（包含社會輿論、國際政情、第三勢力及有影響力人士動向等）、塑造官民對總裁之向心力、侵害憲法保障之人權」等4類：

　①原告成立及運作黨組織控制社會各領域（即序號20、63、64、69、70之系爭檔案）：原告透過改造後建立的龐大組織體系及各種黨國機器與外圍團體滲透社會，以執行全面的監視與控制。大多數社會團體皆由原告出面輔導成立並賦予獨佔的代表性同時也接受政府的指導，以排除任何自主性社會團體出現的可能，實與動員戡亂體制及戒嚴體制的形成、運作及鞏固密切相關 。

　②透過黨組織蒐報重要情資（即序號4、5、9、10、12、15、17、27、31、32、51、52、77之系爭檔案）：原告政權當時為發展群眾路線，將社會調查工作列入黨務中心工作之一，除針對特定主題舉行專案調查，原告也要求每個黨員進行一般社會調查以反映各方意見。社會調查之實施，使原告在國家情治系統之外，另行建立倚賴黨員構成之訊息搜集與研判管道，據以研析乃至防制其可能對原告政權產生之影響，反映此類行為並非單純搜集資訊，而是維繫動員戡亂體制及戒嚴體制不可或缺之環節。　　

　③原告塑造官民對總裁之向心力（即序號25、61之系爭檔案）：原告政權利用對教育體制、傳播媒體、文化單位、出版品的控制，來灌輸法統神話、反攻大陸、領袖崇拜等有利其統治的意識形態，不僅涉及統治者地位經營、鞏固及領袖崇拜等層面，亦呈現其於威權統治時期以黨領政、黨政不分的執政模式。

　④原告侵害憲法保障之人權（即序號19、43之系爭檔案）：原告當時為維持社會安定，便以實施「動員戡亂—戒嚴」之非常體制限制人民基本人權的行使，不僅具體反映威權統治時期原告透過以黨領政的執政模式，更呈現該黨透過動員戡亂體制及戒嚴體制管制人民原應受憲法保障之自由。　　

　⑶系爭檔案涉及與動員戡亂體制及戒嚴體制密切相關的原告組織運作案情者，內容包含該黨所屬中央黨部、革命實踐研究院（下稱革實院）、第三組、第五組、政策委員會（下稱政策會）、財務委員會（下稱財委會）、臺灣省黨部等黨組織運作，及蔣中正違憲三連任總統職務等內容：

　①序號33、36之系爭檔案：革實院為原告調訓黨政軍領導幹部之訓練機構，根據統計，革實院自38至78年共調訓政府官員、國軍將領、民意代表等計5萬餘人接受黨義訓練，實為原告鞏固動員戡亂體制及戒嚴體制之核心組織之一。

　②序號42之系爭檔案：第三組所管業務包含督導海外黨務、訪問僑團策動反共抗俄運動，實為原告於海外策動反共抗俄工作乃至落實動員戡亂體制及戒嚴體制之核心組織。

　③序號54之系爭檔案：第五組所管業務包含輔導加強青年少年之組織與訓練、展開青年各種活動加強青年思想領導、輔導農會漁會水利會健全組織與開展業務、加強社會調查工作等，實為原告控制社會之核心組織之一，實為動員戡亂體制及戒嚴體制之具體呈現。

　④序號55之系爭檔案：政策會職掌為協調處理涉及國家全盤政策之問題、從政黨員發生之政策性問題等，並得要求黨職主管及政府首長出席該委員會之會議，政策會實為原告落實以黨領政、據以鞏固動員戡亂體制及戒嚴體制之核心組織之一。

　⑤序號74之系爭檔案：財委會主管職務依例由財政部從政黨員擔任，係因原告慣例憑藉執政優勢汲取國家資源供政黨使用，故使財政部從政黨員擔任該黨財務主管，便能直接透過以黨領政的執政模式要求從政黨員配合辦理。

　⑥序號62、64之系爭檔案：原告所屬中央黨部各組織實為鞏固動員戡亂體制及戒嚴體制之核心組織，中央黨部重要黨職主管之異動及黨組織之運作情形，實與動員戡亂體制與戒嚴體制之形成、運作及鞏固密切相關。

　⑦序號59之系爭檔案：據原告所屬臺灣省黨部於46年編印之「臺灣省黨務報告」，所謂掌理黨政關係包含管理從政黨員、加強黨政聯繫，實為以黨領政之具體證據；社會調查與保防工作包含保密防諜、支援大陸（敵後）工作，實為動員戡亂體制下之產物。

　⑧序號50之系爭檔案：蔣中正違憲三連任總統職務涉及原告推舉蔣中正違憲三連任總統職務，原告亦自承係經過動員戡亂時期臨時條款修正後凍結原憲法連選連任限制之結果，可見確實與動員戡亂體制之延續密切相關。　　

　⑷系爭檔案涉及原告壯大經濟基礎以鞏固執政優勢案情者，包含「原告經營黨營事業(有文化事業和經濟事業之分)、黨產變化」等2類：

　①原告經營黨營事業（即序號14、18、29、34、41、53、66、76）：原告藉由黨營文化事業進行符合政黨意志之宣傳，更透過從政黨員以無對價或不相當之對價使黨營事業取得國家財產、憑藉執政優勢替黨營事業汲取國家資源之情形等，實與動員戡亂體制與戒嚴體制之形成、運作及鞏固密切相關。

　②原告黨產變化（即序號53）：涉及原告透過海外租金收益壯大經濟基礎，而此類黨產收入實為該黨得以鞏固動員戡亂體制及戒嚴體制的重要物質條件。　　

　⑸原告濫用國家資源處理黨務（即序號39、72）：系爭檔案係經由總統府機要室及總統官邸秘書室（又稱總統侍從秘書室）承轉總統蔣中正批閱，這種濫用國家資源處理黨務的情形，跟原告在威權統治時期長期憑藉執政優勢汲取政府資源的行為並無二致。蔣中正濫用總統府機要室處理乃至保管黨務文件的行為，實與威權統治時期動員戡亂體制及戒嚴體制之形成、運作、鞏固密切相關。

　5.最高行發回判決關於序號11、序號40之系爭檔案除上述說明外，另觀序號11之系爭檔案雖係記載原告中央改造委員會秘書長張其昀、第三組主任鄭彥棻於40年7月5日向總裁蔣中正報告定居香港之黨員胡毅生近況等情，惟參之前處分所審定之序號461號檔案載明：「頃接胡先生呈鈞院乙函謂：擬於最近擎眷來台，請飭知主管核准簡化登岸手續，除經代向主管機關洽領入境證外，謹將原函呈請鑒核。」等情，足認序號11之系爭檔案係秘書長張其昀、第三組主任鄭彥棻於40年9月14日向總裁報告胡毅生有意來臺，請總裁飭知主管核准簡化登岸手續，且原告已代向主管機關洽領入境證，呈現蔣中正憑藉身兼總統及原告總裁，就黨員家眷入境一事指示政府機關給予優待之情形。再者，序號11之系爭檔案文面右上方有代表總統府機要室之「機秘」字號，亦代表本案係蔣中正透過總統府機要室處理原告黨務文書之實證，故屬於政治檔案殆無疑義。又序號40之系爭檔案係原告中央委員會秘書長張其昀向總裁蔣中正報告12月份中央委員會正副主管保舉人才表。而自檔案文面右上方有代表總統府機要室之「機秘」字號及右下方有「名單抽存機要室五、廿九」字樣，代表該筆檔案係身兼總統及原告總裁之蔣中正透過總統府機要室處理原告黨務文書之實證，且序號40系爭檔案之「批示」乙攔，蔣中正於43年5月27日批示針對12月份之保舉人才進行「冊內人員約見」，並於該筆檔案文面右下方記載「楊鳳藻四三、五、廿七」字樣，應可推認原告黨職主管保舉人才乙事，係由該名人員「楊鳳藻」承辦，惟觀諸楊鳳藻時任總統府第三局交際科科長，核屬國家機關人員，此以國史館典藏文物記載可稽，足見蔣中正因身兼總統及原告總裁，利用政府人力資源運行黨內事務，故序號40之系爭檔案實係蔣中正運用國家資源處理原告黨務之實證，故應審定為政治檔案，殆無疑義。　　

　6.轉型正義首要之務在於真相發掘，而政治檔案於我國轉型正義工程非但具有重要行政稽憑及歷史價值，更對國家、機關、社會大眾及個人權益具有重大影響。國際間對於檔案之彙集整理，向來遵循來源原則、全宗原則及原始順序之三大原則，以系統化之方式維持檔案間之邏輯關係與脈絡背景，加以適當之編排描述形成目錄，俾利用目錄資訊與檔案內容之檢視加以鑑定、確認檔案價值。透過上述對於系爭檔案之說明，足以證明檔案內容價值之顯現無法僅靠單件或串頁之片斷資訊判定，而是需要併同檢視關聯案卷，才能勾勒出完整的歷史脈絡。

　㈡聲明：原告之訴駁回。

五、如事實概要欄所載之事實，有原處分（原處分卷一第51至68頁）、復查決定書（原審卷第57至79頁）、系爭委員會議紀錄（原處分卷一第46至50頁）、前處分（原處分卷一第8至12頁）、《蔣中正總裁批簽檔案目錄》（原處分卷二第70至743頁）、劉維開著《蔣中正總裁批簽檔案目錄》編輯經過（原處分卷二第746至751頁）、薛化元著《蔣中正總裁批簽檔案目錄》序（原處分卷二第753至754頁）附卷可稽，復為兩造所不爭執，堪信為真實。　　　

六、本院之判斷：

  ㈠促轉條例第2條第2項第1款規定：「促轉會隸屬於行政院，為二級獨立機關，除政黨及其附隨組織不當取得財產處理條例另有規定外，依本條例第4條至第7條規定，規劃、推動下列事項：一、開放政治檔案。」第3條第1至3款規定：「本條例用語定義如下：一、威權統治時期，指自中華民國34年8月15日起至81年11月6日止之時期。二、政治檔案，指由政府機關（構）、政黨、附隨組織及黨營機構所保管，於威權統治時期，與二二八事件、動員戡亂體制、戒嚴體制相關之檔案或各類紀錄及文件；已裁撤機關（構）之檔案亦適用之。三、政黨，指依據政黨及其附隨組織不當取得財產處理條例第4條第1款所稱者。」第18條第1、3至6項規定：「（第1項）政黨、附隨組織或黨營機構持有政治檔案者，應通報促轉會，經促轉會審定者，應命移歸為國家檔案。……（第3項）促轉會得主動調查政黨、附隨組織或黨營機構持有政治檔案之情形，並經審定後命移歸為國家檔案。（第4項）政黨、附隨組織或黨營機構移歸政治檔案以原件為原則。(第5項)政黨、附隨組織或黨營機構拒絕將促轉會審定之政治檔案移歸為國家檔案者，處新臺幣100萬元以上500萬元以下罰鍰，並得按次連續處罰。（第6項）政治檔案之徵集、彙整、保存、開放應用、研究及教育等事項，除本條例有規定外，另以法律定之。」政治檔案條例第1條規定：「為建立符合轉型正義精神、兼顧檔案當事人隱私之政治檔案開放應用制度，並推動關於威權體制、國家總動員、戒嚴、動員戡亂時期以及二二八事件之歷史研究與公民之轉型正義教育，公開真相並促成社會和解，辦理政治檔案之徵集、整理、保存、開放應用、研究及教育，特制定本條例。」第2條第2項前段規定：「政治檔案之徵集、整理、保存及開放應用事項，由國家發展委員會檔案管理局（以下簡稱檔案局）辦理之」第6條第1項規定：「政黨、附隨組織及黨營機構持有政治檔案，經促轉會審定為國家檔案者，應於該會指定期限內移歸檔案局管理，並由該會、檔案局及持有檔案之政黨、附隨組織及黨營機構依審定清冊作成紀錄。」可知，為建立符合轉型正義精神、兼顧檔案當事人隱私之政治檔案開放應用制度，並推動關於威權體制、國家總動員、戒嚴、動員戡亂時期以及二二八事件之歷史研究與公民之轉型正義教育，公開真相並促成社會和解，政黨、附隨組織或黨營機構持有於威權統治時期，與二二八事件、動員戡亂體制、戒嚴體制相關之檔案或各類紀錄及文件，應依促轉條例第18條第1項規定通報促轉會，促轉會亦得依同條第3項規定依職權主動調查其持有情形，經促轉會審定者，應移歸為國家檔案由檔案局管理，若拒絕移歸可處新臺幣(下同)100萬元以上500萬元以下罰鍰，並得按次連續處罰。準此，政黨就其持有之檔案、各類紀錄及文件，僅就符合「政治檔案」定義者始有移歸之義務，而所謂政治檔案，除作成時間為34年8月15日起至81年11月6日之威權統治時期外，尚須其內容與二二八事件、動員戡亂體制、戒嚴體制具相關性始足當之。申言之，促轉會審定政黨持有之檔案是否為政治檔案，應就檔案實質內容加以審認，倘與二二八事件、動員戡亂體制、戒嚴體制不具相關性者，即不得審定為政治檔案命移歸為國家檔案。　　

  ㈡政治檔案是還原歷史真相之重要基礎，且其檔案原件為第一手文獻資料，具有唯一性及永久保存之稽評價值，可確保檔案之正確性及完整性，此絕非複製品所得替代。促轉條例第18條第1項規定政黨、附隨組織或黨營機構持有、散落於各處之政治檔案應通報，經審定者且應移歸為國家檔案，使政治檔案移歸後，得依檔案法、政治檔案條例及促轉條例等相關規定進行相關政治檔案之整理、保存、開放應用、研究及教育等事項，由檔案局透過專業檔案管理制度、標準、專業人員與環境，進行永久保存、管理及開放應用。再參酌政治檔案移歸並經檔案局開放應用後，得以推動關於威權體制、國家總動員、戒嚴、動員戡亂時期以及二二八事件之歷史研究與公民之轉型正義教育，完整回復威權統治時期相關歷史事實，公開真相，並促成社會和解，同時兼顧檔案當事人之隱私權。基此，促轉條例第8條第1項規定：「促轉會置委員9人，由行政院長提名經立法院同意後任命之。行政院長為提名時，應指定1人為主任委員，1人為副主任委員。主任委員、副主任委員及其他委員3人為專任；其餘4人為兼任。但全體委員中，同一政黨之人數不得逾3人；同一性別之人數不得少於3人。」第13條第1項規定：「促轉會之決議，應經過半數委員之出席，及出席委員過半數之同意行之。」足見，促轉會委員係由行政院長提名經立法院同意後任命，且全體委員中同一政黨之人數不得逾3人組成促轉會，並以多數決方式為之，具有民主正當性。準此，促轉會對於政黨持有威權統治時期之檔案，是否與「二二八事件、動員戡亂體制、戒嚴體制」具有關聯性之認定，基於其專業性，除基於錯誤之事實，或基於與事件無關之考量，或組織是否合法、有無遵守法定程序、有無違反平等原則及一般公認價值判斷標準等外，應承認主管機關對此爭執事項之決定有判斷餘地，行政法院應尊重其判斷，而採較低密度之審查。　

　㈢經查，原告前以107年10月5日（107）文字第020號函檢送「政黨、附隨組織或黨營機構持有政治檔案通報清冊」光碟1片予被告，經被告以前處分將原告通報持有的總裁批簽類檔案4,286筆審定為政治檔案，請原告將檔案原件移歸檔案局。原告遂於109年3月30日將檔案運至檔案局簽收暫存，經點收結果發現序號63至80之系爭檔案並非前處分審定及移歸範圍，被告於是重新辦理審定，並先依促轉條例第15條規定將序號63至80之系爭檔案予以留置於檔案局，並另就原告未通報、通報不完全的系爭檔案是否為政治檔案請原告陳述意見，原告除就序號63至80之系爭檔案的留置表示不服，並稱被告的檔案資料無法對應原告館藏編號，已無其餘總裁批簽系列檔案等情，有被告109年5月21日促轉一字第1095100146號函、109年7月16日促轉一字第1090001484號函、被告109年8月5日促轉一字第1090001637號函、原告109年8月14日文字第1090000161號函、原告109年8月20日文字第1090000164號函可參（原處分卷一第7至15、17至45頁）。被告嗣召開系爭委員會議由楊主任委員翠擔任主席，出席的委員有葉副主任委員虹靈、王委員增勇、林委員佳範、陳委員雨凡、許委員雪姬、徐委員偉群，請假委員為彭委員仁郁、蔡委員志偉，就系爭檔案決議審定為政治檔案，並依促轉條例第3、18條規定作成原處分。觀系爭委員會會議紀錄及原處分（原處分卷一第46至68頁）主要理由記載略為：1.原告檢送序號63至80之系爭檔案，經比對原告與國立政治大學歷史學系（下稱政大歷史系）合作出版之《蔣中正總裁批簽檔案目錄》後，另發現有序號1至60之系爭檔案同屬總裁批簽系列檔案，均不在原告之前通報清冊內。總裁批簽類檔案是前總統蔣中正身為原告最高領導人（總裁），自39年8月中央改造委員會成立至64年4月5日病逝為止期間，對黨秘書長或秘書長與相關單位主管聯名所上簽呈為批示之總稱（劉維開，〈《蔣中正總裁批簽檔案目錄》編輯經過〉，「新史料、新視野：總裁批簽與戰後中華民國史研究」學術研討會論文，頁3），系爭檔案之作成時間均屬促轉條例所界定之威權統治時期內。經斟酌全部陳述與調查事實及證據之結果，系爭檔案性質上與被告前處分所審定的總裁批簽類檔案4,286筆政治檔案相同，均屬統治者之批核、簽發之檔案、紀錄及文件，涉及動員戡亂體制、戒嚴體制之形成、運作與鞏固。2.從檔名、公文字號、公文時間等資訊可知，系爭檔案係穿插於被告前處分審定之4,286筆政治檔案之中，共同組成完整之總裁批簽系列檔案，本應一併向被告通報。考量檔案完整性及保留歷史文獻之脈絡，應以原告原已建立之類別全宗為單位進行審定。3.促轉條例第3條第2款將與動員戡亂、戒嚴體制相關檔案或各類紀錄及文件界定為政治檔案，目的在於兩體制之運作主導威權統治時期的樣貌，為完整還原威權統治時期的相關歷史事實，故將與兩體制相關之檔案、紀錄及文件列為政治檔案，以利還原歷史真相。4.動員戡亂體制與戒嚴體制之構成與運作，是由原告與政府機關（構）所構成，兩者不可分割，36年7月18日，國民政府國務會議通過行政院所提「動員戡亂完成憲政實施案」；37年5月10日，國民政府令公布施行動員戡亂時期臨時條款後建立動員戡亂體制；38年5月20日臺灣省施行戒嚴後建立戒嚴體制。而蔣中正於威權統治時期同時擔任中華民國總統與原告總裁，以總裁身分領導原告、以總統身分領導政府機關（構），遂行以黨治國之目標，並以動員戡亂體制與戒嚴體制維護蔣中正個人權力地位與原告的執政黨地位，經審定為政治檔案的系爭檔案正是此一體制運作的具體證據。5.歷史學者薛化元在政大歷史系與原告共同合作出版的《蔣中正總裁批簽檔案目錄》書中序言指出，原告於西元1950年透過黨的改造，確立以蔣中總裁/總統直接領導黨的組織，而在黨與國家機關的互動關係方面，確立了以黨領政、以黨領軍的主軸。而擔任原告總裁的蔣中正總統成為黨國體制運作的總樞紐，主導台灣的政治運作，故「有關蔣中正總裁的史料，也就成為研究此一時期臺灣歷史或中華民國歷史發展的關鍵性資料。其中蔣中正總裁對原告中央改造委員會及中央委員會簽呈文件的核示，更是當時政策確定過程中的重要史料」。（薛化元，〈序〉，《蔣中正總裁批簽檔案目錄》。台北市：政大歷史系、原告黨史館，2005年，頁i）。因此認為蔣中正作為威權統治時期任期最長的統治者，兼具當時政府與原告最高領導人的雙重身分，透過其當時之批示，可分析威權統治時期政治、社會、政黨及個人權力運作等脈絡關係，是理解戒嚴體制級動員戡亂體制運作之重要檔案，與政治檔案定義相符等情。

　㈣準此可知，被告召開系爭委員會議，全體委員9人之中有7人出席，2人請假，出席委員全體同意作成原處分，符合促轉條例第13條第1項促轉會之決議，應經過半數委員之出席，及出席委員過半數之同意行之的規定。原告是於76年7月15日前成立並依動員戡亂時期人民團體法規定備案，屬於政黨及其附隨組織不當取得財產處理條例第4條第1款所稱之政黨，符合促轉條例第3條第3款所定義之政黨。系爭檔案是在促轉條例第3條第1款所稱威權統治時期即34年8月15日起至81年11月6日止之時期內所作成，序號63至80號系爭檔案之前已由原告親自交給檔案局，序號1至62號系爭檔案是原告與政大歷史系在91至93年間依據檔案原件、複印本而為之抄寫，收錄在之後出版的《蔣中正總裁批簽檔案目錄》（原處分卷二第70至743頁），原件與複印本均於每日閉館前歸還原告黨史館檔案管理人員，且因當時原告黨史館人員嚴格監督之下而無攜出之可能，並無可能保留複印本，至於序號36至40號系爭檔案現由政大暫置典藏，是因為政大自110年10月1日起辦理受託黨史實體資料由黨史館搬遷至政大圖書館一案，搬運過程中所發現的零星檔案，政大會依本院後續審理程序辦理等情，有政大110年10月26日政資字第1100027841號函、政大110年12月21日政系歷字第1100036800號函可參（前審卷第425至430、443至444頁）。可知序號1至62號系爭檔案確實存在並由原告持有之中，而序號36至40號系爭檔案現由政大保管中，因為政大並非為自己持有該等檔案，故該等檔案仍應認為是原告持有。而被告從系爭檔案屬於總裁批簽類檔案，考量檔案完整性即保留歷史文獻之脈絡，應以原告原已建立之類別為單位進行審定，並審認由於蔣中正身兼原告總裁及中華民國總統，原告及其所領導的政府機關（構）對於動員戡亂體制、戒嚴體制的構成與運作具有不可分割的關係，基於完整還原動員戡亂體制、戒嚴體制之運作主導、威權統治時期樣貌與相關史實，蔣中正以原告總裁身分對於中央改造委員會、中央委員會簽呈文件的核示，是當時政策確定的重要史料，是理解動員戡亂體制、戒嚴體制運作的相關重要檔案，被告將系爭檔案審定由原告所保管，於威權統治時期，與二二八事件、動員戡亂體制、戒嚴體制相關之政治檔案，並非無據。　

　㈤原告雖主張被告審定系爭檔案為政治檔案顯有錯誤，蓋系爭檔案多為原告黨務之人事、安排，且原告斯時為執政黨，或有原告會議決議後轉請政府參考，或有蒐集民間、大陸地區情資及敵後工作，均是提供政府執政之建議等語。然觀被告就系爭檔案是否與「二二八事件、動員戡亂體制、戒嚴體制」具有「關聯性」認定之說明如下：

    基上所述，足以使本院核對辨明促轉會審認系爭檔案內容，而為法律涵攝定性之思辨過程，且被告上開主張認系爭檔案內容與二二八事件、動員戡亂體制、戒嚴體制具有相關性，而為政治檔案應移歸檔案局，經本院實質審查後，並無違誤。原告主張系爭檔案為原告黨務之人事、安排，且原告斯時為執政黨，或有原告會議決議後轉請政府參考，或有蒐集民間、大陸地區情資及敵後工作，均是提供政府執政之建議，而非政治檔案云云，委不可採。

七、綜上所述，原告所述各節，均無可採。原告訴請撤銷原處及復查決定為無理由，應予駁回。

八、本件判決基礎已經明確，兩造其餘攻擊防禦方法及訴訟資料經本院斟酌後，核與判決結果不生影響，無逐一論述之必要，併予說明。

九、結論：本件原告之訴為無理由，判決如主文。 　　

中　　華　　民　　國　　115 　年　　5 　　月　　28　　日

                              審判長法  官　侯志融

                                    法  官　黃子溎

                                    法  官　傅伊君

一、上為正本係照原本作成。

二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院高等行政訴訟庭提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內補提理由書；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（均須按他造人數附繕本）。

三、上訴未表明上訴理由且未於前述20日內補提上訴理由書者，逕以裁定駁回。

四、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書（行政訴訟法第49條之1第1項第3款）。但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人（同條第3項、第4項）。

中　　華　　民　　國　　115 　年　　5 　　月　　28　　日

                                    書記官  方信琇