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高等行政訴訟庭第七庭

113年度交上字第136號

上  訴  人  夏龍海                                   

訴訟代理人  呂月瑛律師

被 上訴 人  新北市政府警察局新店分局

代  表  人  謝龍富（分局長）

訴訟代理人  林益瑞                             

            李維昱             

上列當事人間交通裁決事件，上訴人對於中華民國113年3月4日本院地方行政訴訟庭112年度交更一字第6號判決，提起上訴，本院判決如下：

一、原判決主文第一項關於「撤銷附表編號1至16、24、25所示原處分（除確定部分外）」及該部分訴訟費用均廢棄。

二、上開廢棄部分，附表編號所示1至16、24、25原處分均撤銷。

三、其餘上訴駁回。

四、第一審及上訴審訴訟費用新臺幣1,050元，被上訴人負擔新臺幣850元，餘由上訴人負擔。被上訴人應給付上訴人新臺幣850元。

二、事實概要：

　　上訴人於附表違規日期欄所示時間，未經許可，即在門牌號碼新北市○○區○○路000之0號建物（下稱系爭建物）前道路（下稱系爭地點)擺設麵攤，經被上訴人所屬碧潭派出所（下稱舉發機關）員警，認上訴人有「未經許可在道路擺設攤位」之違規行為，以附表舉發單單號欄所示之舉發違反道路交通管理事件通知單（下稱舉發通知單），當場舉發上訴人違反道路交通管理處罰條例（下稱道交處罰條例）第82條第1項第10款規定。上訴人不服附表所示之舉發，就附表編號1至19、21、24、25所示之舉發，於附表陳述意見日期欄所示時間為陳述，而於應到案期限內到案，被上訴人查證後認違規事實明確，遂於附表裁決日期欄，為附表裁決書單號欄所示裁決書（下稱原處分），依道交處罰條例第82條第1項第10款規定，處如附表罰鍰金額欄所示之罰鍰。上訴人不服原處分提起行政訴訟，經臺灣臺北地方法院行政訴訟庭（下稱北院）以109年度交字第554號行政訴訟判決（下稱前判決）如附表編號1至16、24、25所示原處分各超過新臺幣（下同）1,200元罰鍰部分均撤銷、上訴人其餘之訴駁回。上訴人不服前判決，向本院提起上訴，本院以110年度交上字第259號判決廢棄前判決並發回北院。因行政訴訟法於民國112年8月15日修正施行，北院遂移由本院地方行政訴訟庭續行審理，本院地方行政訴訟庭（下稱原審）於113年3月4日以112年度交更一字第6號判決（下稱原判決）附表編號1至19、21、24、25所示原處分（除確定部分外）撤銷、上訴人其餘之訴駁回。上訴人仍不服，遂提起本件上訴。

四、上訴意旨略以：

　㈠道交處罰條例第3條第1款所稱「道路」除列舉的「公路、街道、巷衖、廣場、騎樓、走廊」以外，尚包含「其他供公眾通行之地方」，而同條第3款所稱「人行道」則係指為專供行人通行之騎樓、走廊及劃設供行人行走之地面道路，與人行天橋及人行地下道。是可知，道交處罰條例法條文字用語，凡稱「道路」、「人行道」者皆應依第3條之定義，二者分屬不同定義，非可混為一談或恣意曲解。故而，道交處罰條例第3條第1款之騎樓乃供公眾通行之用者，屬道路，而同條第3款之騎樓指專供行人通行者，屬人行道。

　㈡道交處罰條例第3條第4款規定：「行人穿越道：指在道路上以標線劃設，供行人穿越道路之地方。」第4條第2項「駕駛人駕駛車輛、大眾捷運系統車輛或行人在道路上，應遵守道路交通標誌、標線、號誌之指示、警告、禁制規定，並服從執行交通勤務之警察或依法令執行指揮交通及交通稽查任務人員之指揮。」足見道交處罰條例第3條第1款所稱之「道路」，係供行人及車輛均可通行之地方，並非（僅）專供行人行走之用。從而，第3條第1款後段的概括規定「其他供公眾通行之地方」，亦應為相同解釋，即指其他供人車（公眾）通行之地方，並非「（僅）專供行人通行」之地方。

　㈢準此，道交處罰條例第82條第1項第10款規定所稱「道路」，即指同條例第3條第1款規定係指公路、街道、巷衖、廣場、騎樓、走廊或其他供人車（公眾）通行之地方，自不及於同條第3款屬「人行道」之專供行人通行之騎樓、走廊及劃設供行人行走之地面道路，與人行天橋及人行地下道。換言之，未經許可在「道路」擺設攤位者，依法可處罰鍰，至於在「人行道」、「專供行人通行之騎樓」擺設攤位，則不在處罰之列，此乃立法選擇的結果，行政機關自應受其拘束。

　㈣本件系爭地點係專供行人通行之地，無法通行車輛，有卷附新北市政府工務局、養護工程局、新店區公所等單位會勘資料及新北市政府養護工程處之騎樓整平專案資料為憑，足認系爭地點並非人、車均可通行之地，故非屬道交處罰條例第3條第1款所稱「道路」（人車（公眾）通行之地方），而係「(僅)專供行人通行」之「人行道」至明。惟原判決遽將系爭僅供行人通行之人行道，視為同條例第3條第1款所稱「道路」，而認定上訴人行為構成同條例第82條第1項第10款「未經」許可在「道路」擺設攤位云云，不僅違反同條例第3條第l、3款之定義，更已違反處罰法定原則，委非可取，顯有適用法規錯誤之違法，應予撤銷，始符法制等語。並聲明：原判決不利上訴人部分廢棄。上開廢棄部分，原判決附表編號20、22、23、26至29所示原處分均撤銷。

五、本院之判斷：

　㈠本件上訴人於原審起訴聲明原為「原處分均撤銷。」而原判決判決「附表編號1至19、21、24、25所示原處分（除確定部分外）撤銷。原告其餘之訴駁回。」故上訴聲明記載「原判決不利上訴人部分廢棄。上開廢棄部分，原判決附表編號20、22、23、26至29所示原處分均撤銷」等情。惟查，因原判決就「附表編號1至16、24、25所示原處分（除確定部分外）」有下述違法情形，自屬本件上訴範圍；而原判決撤銷附表編號17至19、21所示原處分，觀諸上訴人之上訴聲明應無不服而提起上訴之意，故該部分非本件上訴範圍，先予敘明。　　　

　㈡查上訴人於附表違規日期欄所示時間，未經許可，即在系爭建物前系爭地點擺設麵攤，經舉發機關員警，認上訴人有道交處罰條例第82條第1項第10款「未經許可在道路擺設攤位」之違規行為，以附表舉發單單號欄所示之舉發通知單，當場舉發上訴人違反上開規定，上訴人不服附表所示之舉發，就附表編號1至19、21、24、25所示之舉發，於附表陳述意見日期欄所示時間為陳述，而於應到案期限內到案，被上訴人查證後認違規事實明確，遂於附表裁決日期欄為原處分，均為原判決所認定之事實，且核與卷內事證相符，自得採為本件判決的基礎。

  ㈢道交處罰條例第1條規定：「為加強道路交通管理，維護交通秩序，確保交通安全，制定本條例。」第3條第1、2、3款規定：「本條例用詞，定義如下：一、道路：指公路、街道、巷衖、廣場、騎樓、走廊或其他供公眾通行之地方。二、車道：指以劃分島、護欄或標線劃定道路之部分，及其他供車輛行駛之道路。三、人行道：指為專供行人通行之騎樓、走廊，及劃設供行人行走之地面道路，與人行天橋及人行地下道。」第82條第1項第10款規定：「有下列情形之一者，除責令行為人即時停止並消除障礙外，處行為人或其雇主1,200元以上2,400元以下罰鍰：……十、未經許可在道路擺設攤位。」第92條第4項授權訂定之違反道路交通管理事件統一裁罰基準及處理細則第2條所附違反道路交通管理事件統一裁罰基準表（下稱系爭基準表）以若於應到案期限內繳納罰鍰或到案者，處1,200元罰鍰，逾越應到案期限或逕行裁決者，處1,500元罰鍰。系爭基準表乃主管機關在母法範圍內，為使裁罰裁量權行使能符合比例及平等原則所訂定之裁量基準，自可為被上訴人裁罰之依據。又道交處罰條例第3條第1款所稱「道路」，除一般公路、街道、巷衖外，尚擴及廣場、騎樓、走廊或其他供公眾通行之地方，係為落實同條例第1條揭示為加強道路交通管理，以維護交通秩序、確保交通安全之立法目的，故將「與公眾交通有關之處所」，定義其「規範之對象(即道路)」，與都市計畫或市區道路條例或其他自治條例等規定，本於其管制目的，所劃設之計畫道路或定義之道路，本非完全相同，故前開處罰條例所稱「道路」，自不限於依都市計畫劃設之計畫道路、具公用地役關係之既成巷道、經依法指（認）定建築線之巷道，亦與是否為私人之土地、他人建物之法定空地等節無涉。當事人若執某地點為計畫指定之住宅區，非屬都市計畫劃設之計畫道路，亦非依法指（認）定建築線之巷道等事實，作為指摘原判決將系爭地點認定為道路，有適用法規不當或適用法規顯有錯誤之理由，乃執都市計畫關於計畫道路及建築法規關於巷道之見解，質疑道交處罰條例所定義道路之意涵，實屬誤解，洵無可採(最高行政法院109年度判字第557號、109年度再字第74號判決意旨參照)。準此，道交處罰條例第3條第1款所稱「道路」係指「供公眾通行之地方」而言，不論其係以何種形式存在(以法規所例示的騎樓形式或法規未例示的其他形式存在)，均屬之，自不因系爭地點是否為建築法上所稱法定騎樓地或是否有實設騎樓，而有所不同；且不論係同條第2款所定供車輛以行駛方式通行之「車道」、第3款所定專供行人以行走方式通行之「人行道」，均可包括在內，亦未限於車輛及行人均可同時通行者，始能當之。是以，某一地點倘為「供公眾通行之地方」，即屬前開所稱「道路」，不論其是否係法定暨實設騎樓、法定騎樓地上未經建築的退縮騎樓地(計入法定空地；俗稱無遮簷人行道)、私設騎樓、其他形式騎樓或庇廊，亦不論其係可供車輛通行的車道或專供行人通行的人行道，均無礙於其為道路的定性。　

  ㈣經查，原審已論明：1.依採證照片（北院554號卷一第204至207頁、北院554號卷二第65至66、68、70、72至73、75、77、80至81、84、95、97、99、102、219至220頁、本院866號卷第69、75頁、本院259號卷第72、75、77、79、105至115頁）顯示，系爭地點位在系爭建物前側，為可供不特定行人行走之開放空間，且路面鋪設平整，上方搭設遮棚，除上訴人在此擺設麵攤外，沿線前後尚有諸多店鋪相臨營業，有眾多行人往來行走等節，足認系爭地點顯有供不特定多數人往來通行之事實，致商家有沿線營業之群聚情形。再者，依新北市政府養護工程處110年2月1日新北養一字第1104794875號函(北院554號卷一第216頁)所示：系爭地點之路段，雖非有遮簷之騎樓（意指樓層覆蓋之騎樓），然考量該路段前後街廓實有通行銜接需求，爰本供公眾通行之原則辦理騎樓整平工程改善，並經所有權人同意，於99年至100年間，辦理施作騎樓整平專案等語，並檢附系爭建物所有權人同意書乙紙為證(北院554號卷一第218頁)，亦可徵系爭地點確有供公眾常年通行之情形，致養護機關有以公帑維護其等行走無礙之公益需求。況且，上訴人明確自陳系爭地點有諸多行人往來行走，乃在專供行人行走之地面道路等語（北院交更一15號卷第95、138頁）。從而，系爭地點乃供公眾通行之地方乙節，應堪認定，故原處分認定系爭地點為道交處罰條例第3條第1款所稱「道路」等語，自屬有據。至上訴人主張原判決遽將系爭地點僅供行人通行之人行道，視為同條例第3條第1款所稱「道路」，而認定上訴人行為構成同條例第82條第1項第10款「未經」許可在「道路」擺設攤位云云，不僅違反同條例第3條第l、3款之定義，更已違反處罰法定原則，顯有適用法規錯誤之違法云云，然而，系爭地點屬「實際供公眾通行使用」乙節，業如前述，且道交處罰條例所稱「道路」，不限於依都市計畫劃設之計畫道路、具公用地役關係之既成巷道、經依法指（認）定建築線之巷道，亦與是否為私人之土地、他人建物之法定空地等節無涉，更與是否係法定暨實設騎樓、法定騎樓地上未經建築的退縮騎樓地或無遮簷人行道、私設騎樓、其他形式騎樓或庇廊（存在形式）無關，亦不論其係可供車輛通行的車道或專供行人通行的人行道（公眾通行方式），均無礙於其是否為道路的定性（供公眾通行事實）。上訴人執前詞主張系爭地點非屬道交處罰條例所稱道路等語，顯係以道路存在形式之例示情況、供公眾通行方式之下位概念，作為道交處罰條例所稱「道路」之判準，已忽視道交處罰條例所稱「道路」之本質意涵，尚非可採。基上，系爭地點既為道交處罰條例第3條第1款所稱「道路」，上訴人前開行為即構成同條例第82條第1項第10款所稱「未經許可在『道路』擺設攤位」。2.又違反行政法上義務之行為，非出於故意或過失者，不予處罰，行政罰法第7條第1項定有明文，故於行為人具備故意或過失之責任條件時，即得對其違章行為加以裁罰；所謂「故意」，係指行為人對於違反行政法上義務之構成要件事實，明知並有意使其發生，或預見其發生而其發生並不違背其本意而言；所謂「過失」，係指行為人對於違反行政法上義務之構成要件事實之發生，雖非故意，但按其情節應注意、能注意而不注意，或雖預見其能發生而確信其不發生而言（最高行政法院110年度上字第294號判決意旨參照）。又不得因不知法規而免除行政處罰責任，但按其情節，得減輕或免除其處罰，行政罰法第8條定有明文；行為人因不瞭解法規之存在或適用，進而不知其行為違反行政法上義務時，仍不得免除行政處罰責任，僅在其可非難程度較低，得按其情節減輕或免除其處罰（立法理由意旨參照）；惟所謂「不知法規」，係指行為人不知法規所「禁止」或「要求應為」之行為或不行為義務為何（即所謂欠缺違法性認識）而言，行為人如已知悉法規所禁止或要求應為之行為義務為何，就該違反行政法上義務之行為而言，行為人即已具備違法性認識，而無行政罰法第8條但書規定適用之餘地（本院高等行政訴訟庭112年度訴字第510號判決意旨參照）。上訴人固主張系爭地點是否為道交處罰條例所稱「道路」乙節，既有爭議而未有共識，實難期待上訴人知悉或預見在系爭地點擺設麵攤應經許可，上訴人就其違規行為之發生，欠缺主觀可歸責性，就行政法上義務之遵守，欠缺期待可能性等語。然而，所謂「故意」或「過失」，係指對違反行政法上義務的構成要件「事實」之發生，主觀上有知欲或未盡注意之情況而言；上訴人就其未經許可即在供公眾通行地方擺設麵攤之構成要件事實，既有認識或預見，卻仍為之，就違規行為之發生，自有故意，縱無故意，亦有未盡注意之過失，至系爭地點是否為道交處罰條例所稱「道路」，核屬法律上定性問題，上訴人執前開理由，主張其就違規行為之發生，欠缺主觀責任條件等語，尚非可採。再者，不得因不知法規而免除行政處罰責任，已如前述；且在供公眾通行地方擺設攤位，縱未完全阻塞通行，仍會影響通行流暢及安全，致壓縮公眾通行權益，倘與住宅相鄰，甚影響居民生活安寧，而有須經許可始能為之的高度可能性，當為現代一般民眾所能認識或預見，復無相關證據，可徵上訴人有何不能認識或預見之具體情形；況上訴人於109年5月至7月之期間，未經許可即在系爭地點擺設麵攤之行為，已遭舉發機關以附表編號1至19、21舉發單單號欄所示舉發通知單，當場舉發違反道交處罰條例第82條第1項第10款規定在案，則其就系爭地點屬道路之定性、在系爭地點擺設攤位應經許可之行為義務、未經許可不得在系爭地點擺設麵攤之禁止內容，應有認識或能預見，而有申請許可或遷移攤址之機會，俾求遵守行政法上義務，卻無相關證據，可徵上訴人有企求遵守行政法上義務之具體舉動；上訴人就違規行為之發生，顯無不能注意、不知法規或其他欠缺期待可能性之情狀存在。上訴人有未經許可在道路擺設攤位之違規行為，且就前開行為之發生，具有主觀責任條件及可責性。基上，系爭地點既為道交處罰條例第3條第1款所稱「道路」，原處分以上訴人構成同條例第82條第1項第10款所稱「未經許可在『道路』擺設攤位」部分即無違誤等情。從而，原判決認被上訴人依道交處罰條例第82條第1項第10款規定，處如附表編號20、22、23、26至29所示罰鍰金額欄所示之罰鍰，核無違誤等情。原審詳為論斷適用法條、違規事實之認定、心證形成之理由、上訴人主張不可採之理由以及證據採納之取捨等語，經核與卷內證據尚無不符，並無違反法令情事。上訴意旨以原判決適用法規不當云云，無非係其一己之主觀之法律見解，並就原審認定事實、證據取捨之職權行使事項為指摘，並無可採。從而，原判決維持附表編號20、22、23、26至29所示原處分裁處罰鍰1,500元，經核認事用法俱無違誤，上訴人就此上訴求予廢棄，為無理由，應予駁回。

　㈤裁罰性行政處分，若涉及行政裁量權之行使者，其裁量尚未減縮至零，基於權力分立原則，行政法院不應代替原處分機關行使行政裁量權，而應由行政機關行使之。罰鍰處分之裁罰權係單一而不可分，上訴人之上訴效力應及於原判決關於罰鍰部分之全部，以免裁罰權割裂。換言之，上訴人雖僅就原判決對其不利部分上訴，然此罰鍰處分既涉及原處分機關之裁量權，且其裁罰權係單一而不可分，其上訴效力自應及於原判決關於罰鍰部分之全部，以免裁罰權割裂（最高行政法院100年度判字第192號判決意旨參照）。原判決固以：被上訴人就附表編號1至16、24、25所示原處分，其超過1,200元罰鍰部分，雖經前判決撤銷確定，惟其餘罰鍰部分，依前開說明，仍應予撤銷，而判決撤銷附表編號1至16、24、25所示原處分（除確定部分外）等情。然查，本院110年度交上字第259號判決認前判決撤銷被上訴人對上訴人附表編號1至16、24、25所示原處分所處罰鍰金額超過1,200元之部分，實有代替被上訴人行使裁量權於法未合之處，爰將前判決全部廢棄，並發回北院更為審理，乃係認就附表編號1至16、24、25所示原處分全部均應由北院更為審理，並無原判決認附表編號1至16、24、25所示原處分，其超過1,200元罰鍰部分，經前判決撤銷確定等節。原判決此部分認定核有違誤，上訴意旨雖未指摘及此，然本院審查原判決是否違背法令，不受上訴理由拘束，原判決既有上開違背法令事由，且其違法情事足以影響判決結果，上訴意旨求予廢棄原判決對其不利部分，為有理由。再查，附表編號1至16、24、25所示原處分超過1,200元罰鍰部分（原判決誤為已確定）未經原審裁判，而前述處分未超過1,200元罰鍰部分雖經撤銷，惟因附表編號1至16、24、25所示原處分為罰鍰處分，既涉及被上訴人之裁量權，且其裁罰權係單一而不可分，上訴人之上訴效力自應及於附表編號1至16、24、25所示原處分罰鍰部分之全部，以免裁罰權割裂，已如前述，是附表編號1至16、24、25所示原處分既有逾越系爭基準表之裁量濫用違法情形，且本件事實已臻明確，本院爰基於原審確定之事實，自為判決將附表編號1至16、24、25所示原處分全部均撤銷。　　

六、交通裁決事件之上訴，行政法院為訴訟費用之裁判時，應確定其費用額。本件上訴人對於交通裁決事件之上訴，兩造各為一部勝訴、一部敗訴，第一審訴訟費用300元及上訴審訴訟費用750元，合計1,050元，經本院酌量情形，命由被上訴人負擔850元，餘由上訴人負擔。故被上訴人應給付上訴人850元，併予確定如主文第4項所示。

七、結論：本件上訴為一部有理由，一部無理由，判決如主文。

中　　華　　民　　國　　114 　年　　1 　　月　　23　　日

                              審判長法  官　侯志融

                                    法  官　張瑜鳳

                                    法  官　傅伊君

上為正本係照原本作成。

不得上訴。

中　　華　　民　　國　　114 　年　　1 　　月　　23　　日

           　　　　　　      　　　 書記官  方信琇  

附表：