裁判書系統

高等行政訴訟庭第一庭

114年度訴字第1234號

115年5月7日辯論終結

原      告  台灣土地開發股份有限公司

法定代理人  詹聰哲

（即麒麟船務代理有限公司之指定代表人）       

訴訟代理人  黃國益律師

            許雅筑律師

            蕭人豪律師

被      告  花蓮縣政府                           

代  表  人  徐榛蔚             

訴訟代理人  吳佳澈             

            高玉平             

            張靜瑛             

上列當事人間產業創新條例事件，原告不服經濟部中華民國114年10月16日經法字第11417306070號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：

原告之訴駁回。

訴訟費用由原告負擔。

一、原告起訴後，代表人於訴訟進行中由邱于芸變更為麒麟船務代理有限公司，茲由麒麟船務代理有限公司之指定代表人詹聰哲具狀聲明承受訴訟（本院卷一第437-438頁），應予准許。

二、事實概要：

(一)緣被告於民國110年間清查轄管之光華樂活創意園區（下稱光華園區）土地，查悉原告就位於該園區之○○縣○○鄉○○段二小段134、135、136、137、138、139、140、143及144地號等9筆土地（下稱系爭土地），有自102年陸續取得所有權後逾3年未完成建廠之情形，核認系爭土地符合產業園區閒置土地認定與輔導使用及強制拍賣辦法（下稱強制拍賣辦法）第3條第1項閒置土地之規定，爰依產業創新條例（下稱產創條例）第46條之1第1項及強制拍賣辦法第6條規定，以110年10月22日府觀工字第1100208073A號公告及第1100208073C號函（下合稱110年10月22日公告及函），公告原告所有之系爭土地為閒置土地，並載明應自公告之日起2年内依法完成建築使用等事項。原告對110年10月22日公告及函提起撤銷訴訟，本院以111年度訴字第624號判決駁回，原告不服提起上訴，經最高行政法院以112年度上字第443號判決駁回上訴而告確定。

(二)嗣原告因未及於110年10月22日公告及函所定期間内依法完成建築使用，依產創條例第46條之1第2項及強制拍賣辦法第12條規定，以113年3月13日113A台開字第030001號函，向被告申請扣除或展延期間，經被告以113年9月10日府觀工字第1130138061A號函（下稱113年9月10日函）同意原告扣除557天及展延期間2年。本件原告復以114年3月4日114A台開字第030001號函（下稱114年3月4日函）再次向被告申請扣除或展延期間，經被告於114年4月15日召開114年第一次產業園區閒置土地審查會議（下稱系爭審查會議）審議，認原告所請欠缺正當及合理性，於114年5月19日以府觀工字第1140097147號函（下稱原處分）為駁回申請之處分。原告不服，提起訴願，經經濟部決定訴願駁回，原告仍不服，遂提起本件行政訴訟。

三、本件原告主張：

(一)原處分僅以「…案經本府114年4月15日邀集委員召開114年第一次產業園區閒置土地審查會會議決議暨取得本府各法律顧問法律意見書結果，一致認為貴公司展延之理由欠缺正當及合理性…」等語為理由，並無具體、明確指出原告提出之展延理由究竟係有何欠缺正當及合理性之情節；亦未說明原告之申請於產創條例第46條之1或強制拍賣辦法第12條等規定中，究竟不符何項要件等等。上開理由難以使原告明確了解被告對其展延申請之具體要求為何，以及相關事務所受規範之依據與内容；從而原告無法依原處分認為違反之部分予以改善或加以說明。職是，原處分不符合明確性原則之要求，具有裁量瑕疵而應予撤銷。

(二)原處分全然未見被告就其所認定之具體事實，如何涵攝於產創條例第46條之1及強制拍賣辦法第12條之構成要件所為之解釋與判斷。且從原處分内容根本無從得知，系爭審查會議中各委員對於原告以114年3月4日函所檢送之「光華樂活創意園區二期園區閒置土地請求展延及輔導書面報告」，究竟如何認定原告所主張之展延理由欠缺正當性及合理性？原告均未見原處分有任何說明，至多僅能知悉原處分形式上係由被告114年4月15日召開之系爭審查會議決議作成。然而，系爭審查會議決議或法律意見書均未提供予原告，原告無從得知原處分具體理由為何，足證原處分有判斷出於恣意濫用之虞，顯然與法有違，應予撤銷。

(三)於000年0月0日發生之花蓮地震（下稱花蓮地震）係屬強制拍賣辦法第12條所稱天災之不可抗力事由，且其發生顯不可歸責於原告甚明，其使仰賴觀光業為主的花蓮地區陷入民生經濟發展的黑暗期，進而導致原告113年3月13日「光華樂活創意園區-台創、台開公司閒置土地開發計畫調整報告」中原訂開發計畫調整案所引進之投資方均不願再行投資本案，相關顧問團隊因無資金挹注亦不願再協助本案進行規劃設計，從而，該開發計畫調整案已因花蓮地震之不可抗力事由而有展延期限之必要，故原告依上開條文向被告申請扣除、展延期限實具正當理由，並具合理及必要性，應予准許，否則原訂之期限就原告而言已屬過苛而無期待可能性，如此反而無法達主管機關開發設置產業園區，增進國家經濟發展使用、貫徹產業園區爭取時效作符合產業升級發展之目的。

(四)此外，參照被告113年6月20日府建管字第1130103557A號公告，曾因營造產業受花蓮地震影響，而提供自動延長建築期限2年之措施，以協助業者因應不可抗力所致之工期延宕，顯見被告亦同意花蓮地震就營造開發產業確實造成一定之衝擊，且其所造成影響之期間至少2年，足證原告因花蓮地震申請扣除、展延期限應有理由，而展延之期限得以上開公告增加2年之期限作為參考。

(五)並聲明：⒈原處分及訴願決定均撤銷。⒉被告應依原告於114年3月4日提出之「光華樂活創意園區二期園區閒置土地請求展延及輔導書面報告」，作成許可原告自114年5月1日起向後展延2年期限之行政處分。

四、被告則以：

(一)天災固屬強制拍賣辦法第12條第1項第1款得請求扣除或延展之事由，惟天災種類繁多且影響程度不一，應以足以妨礙土地所有權人於法定期間内完成園區土地開發義務之履行方屬之，例如地震致使土地遭受破壞，客觀上顯無開發之可能。然就本件而言，花蓮地震災情雖屬嚴重，惟並未致使土地遭受破壞；再者，被告於本件僅要求原告取得建造執照，而建造執照之申請純屬被告内部申請資料之整理、提送，縱因送件至被告可能受該震災造成之交通中斷影響，但鐵路於113年4月4日全線恢復行駛，蘇花公路於113年4月6日恢復通車，僅短暫之交通中斷顯不足妨礙建照執照之申請作業，又被告雖宣布因該震災而停班停課，惟前後僅一日，亦不足影響建照執照之審查及文書作業程序，故被告據此請求扣除或展延，自非有據。

(二)無論市場環境因素等客觀條件如何，盡一切可能之手段籌措資金開發系爭土地，本就係原告買受系爭土地應履行之義務，然其卻僅憑主觀之見解，以市場環境因素評估系爭土地不適宜開發，並以此為由申請扣除或延展，以待將來利機出現，再予開發；準此，其似有無意願開發，並藉此繼續閒置土地之意，實難謂其屬不可歸責。

(三)另原告所提扣除或展延期間之申請，經被告於114年4月15日召開系爭審查會議審查，就訂申請扣除或展延期間作成決議，並經被告依前揭決議請被告法律顧問出具法律意見書，該法律意見書均建請被告不予同意，復經被告函請審查會議之委員依據法律意見書提具書面審查意見表，全體委員均表達不同意展延之書面意見。是以，被告就原告所提扣除或展延期間之申請，認其所主張之事由皆非產創條例第46條之1第2項及強制拍賣辦法第12條第1項規定得以扣除或延展之不可歸責事由或正當理由，且被告依相關法定程序召開審查會議審議，並據系爭審查會議不同意展延之決議作成駁回之處分，於法自無不合。

(四)原處分縱有未載明理由或法令依據之瑕疵，該瑕疵因被告已於訴願答辯書中補充載明理由，並副知原告，符合行政程序法第114條第1項第2款之規定而獲得治癒，原告主張原處分有理由不備，違反行政程序法第5條、第43條及第96條之規定一事，自非可採。

(五)並聲明：原告之訴駁回。

五、本院的判斷：

(一)按由中央主管機關或直轄市、縣（市）主管機關開發設置之產業園區，土地所有權人無正當理由已持續閒置土地相當期間，除與主管機關另有契約約定或依相關規定處理者外，如符合中央主管機關所定閒置土地認定基準，各該主管機關得公告及通知土地所有權人及利害關係人，於2年期限內依法完成建築使用，各該主管機關並得隨時輔導土地所有權人及利害關係人於期限內依法完成建築使用；各該主管機關依前項規定限期完成建築使用時，應囑託土地登記機關辦理註記登記，2年期間不因土地所有權移轉而中斷，效力仍及於繼受人，土地所有權人因有不可歸責之事由致遲誤之期間，應予扣除，如有正當理由者，並得請求延展之；前7項閒置土地與完成建築使用認定基準、公告及通知事項、不可歸責事由扣除期間與請求延展期間之事由、囑託登記之事項、查估市價審定之方法、程序及應遵行事項、強制拍賣應買人之資格及應遵守取得土地之使用條件等相關事項之辦法，由中央主管機關定之，產創條例第46條之1第1項、第2項、第8項定有明文。又該條106年11月22日增定時，經濟部立法說明謂：本條所定之行政管制措施雖涉及土地所有權人自由處分之限制，但主管機關依本條例設置產業園區之宗旨，在於協助產業持續創新，進而提升產業競爭力，產業園區之土地自應爭取時效作符合產業升級及發展經濟目的之使用，故由主管機關開發設置之產業園區，土地所有權人之社會義務性應較一般土地為高，倘其利用國家開發之產業園區及給予優惠等獎勵措施，購入土地轉售圖利或不作合目的性之使用，自與本條例之立法宗旨相違背。為貫徹產業園區用地依法有效利用之宗旨，防止蓄意閒置土地以轉售圖利而妨害國家經濟及國計民生之平衡發展，本條新增相關行政管制措施，應具有目的正當性；本次修正新採「漸進式之多元行政管制措施」，依序包含行政指導、限期改善、罰鍰及協商等先行機制，促其儘速依法完成建築使用；主管機關認屬閒置土地時，得命限期改善，除以公告周知外，為符合正當行政程序，並應通知土地所有權人、抵押權人、地上權人及承租人等利害關係人，此外，為儘速使土地有效利用，主管機關得隨時輔導，爰於第1項明定之；但有不可歸責事由致遲誤之期間應予扣除，有正當理由並得請求延展期限，爰以第2項規定之。

(二)再依強制拍賣辦法第3條、第4條第1項、第6條第1項、第8條第1項、第9條第1項、第12條、第15條規定，本條例所稱閒置土地，指產業用地自取得所有權之日起，逾3年未完成建廠，包含下列各款未完成建築使用情形之一者：⒈未建廠或設廠面積之建蔽率低於30％，⒉未具主要機械設備或營業設備，⒊未取得目的事業主管機關核准登記或營運許可證明文件，⒋已取得目的事業主管機關核准登記或營運許可證明文件，經撤銷、廢止或喪失效力；前項規定，於本條例修正前取得之產業用地亦適用之；主管機關依本辦法公告之閒置土地，應製作閒置土地清冊，並得隨時輔導土地所有權人或利害關係人完成建築使用；主管機關應將閒置土地之公告揭示於土地所在園區管理機構或以其他適當方法公告，並以書面通知土地所有權人及利害關係人應自公告之日起2年內依法完成建築使用；主管機關為審查閒置土地輔導改善與協商及其他相關事項，應成立產業園區閒置土地審查小組；審查小組之任務如下：⒈審查土地所有權人有無本條例第46條之1第1項規定之正當理由，⒉審查及調整土地所有權人依本條例第46條之1第2項規定提出之不可歸責事由或正當理由及其申請之扣除或延展期間，⒊審查及調整土地所有權人依本條例第46條之1第3項規定提出之改善計畫，⒋其他有關事項；主管機關公告之閒置土地，土地所有權人於公告之日起2年內，有下列各款事由之一者，得向主管機關申請扣除或延展：⒈發生天災、動亂、重大事變、交通道路航道中斷、人為抗爭、重大疫情等不可抗力情形，⒉非屬土地所有權人可預期之政府機關要求應備之事項，⒊其他不可歸責於土地所有權人之情形或具正當理由；土地所有權人於核准之扣除或延展期間內，有前項各款情事之一者，亦同；主管機關受理扣除或延展期間之申請案經書面審查無誤後，應召開審查小組會議審議，並得通知土地所有權人到場說明。

(三)經查，被告於96年間向經濟部工業局（已於112年9月26日更名為「經濟部產業發展署」）提出光華工業區用地變更規劃說明書的申請，將未售用地部分變更為相關產業用地經核准，有經濟部工業局96年9月3日工地字第09600617880號函及被告光華工業區用地變更規劃說明書在卷可稽（本院卷一第355-414頁）。被告據此即依原促進產業升級條例及其施行細則（於99年5月12日廢止）的規定公告出租（售）光華園區相關產業用地。系爭土地為原告所有，坐落光華園區內，因原告無正當理由持續閒置系爭土地相當期間，被告以110年10月22日公告及函認定系爭土地為閒置土地，應自公告之日起2年內完成建築使用等，原告不服110年10月22日公告及函提起行政訴訟，經本院111年度訴字第624號判決駁回，原告提起上訴，復經最高行政法院113年3月7日112年度上字第443號判決駁回上訴而告確定等節，亦有系爭土地所有權狀、110年10月22日公告及函暨110年度光華園區閒置土地公告清冊、上述本院及最高行政法院判決在卷可佐（本院卷一第215-223、25-29、203-204、293-333頁）。且系爭土地經110年10月22日公告及函認定為閒置土地爭訟確定後，被告尚以113年9月10日函同意：⒈因原告及訴外人台灣創新發展股份有限公司（下稱台創公司）依規在期限內申請扣除及延展，其中因疫情不可抗力因素，同意扣除557天，扣除起始日為112年10月21日，屆止日為114年5月1日。⒉同意延展2年，在下列3截點任一到期日未完成附款應完成事項，即廢止本府同意扣除及延展之行政處分：⑴於114年5月1日前取得全區建物建造執照。⑵於115年11月30日前取得全區建物使用執照。⑶於116年5月1日前達成完成使用認定標準乙節，亦有該113年9月10日函可參（本院卷一第143-144頁）。詎原告迄至114年5月1日仍未取得系爭土地全區建物建造執照，業據原告自陳在案（本院卷二第7頁），系爭土地目前使用狀況為雜樹林、堆置貨櫃、棧板、垃圾等廢棄物，亦據被告提出系爭土地115年1月27日相片6張（本院卷一第421頁），核與原告所提系爭土地空拍相片一致（本院卷一第491頁），足證原告就系爭土地並無何取得建造執照或動工之事實，原告本件再以114年3月4日函檢附光華園區請求展延及輔導書面報告（本院卷一第31-141頁）請求展延等，經被告於114年4月15日召開系爭審查會議，除與會委員一致不同意原告之申請外，所有委員亦出具書面審查意見表示不同意展延（本院卷一第241-244、261-277頁），被告遂以原處分（本院卷一第145-146頁）否准原告之申請，自無違誤。

(四)雖原告主張原處分理由不夠具體亦違反明確性原則，且花蓮地震該當強制拍賣辦法第12條所稱天災之不可抗力事由，並因此導致原本投資方均不願再投資原告等語，本院基於下述之理由，認為均不可採：

　⒈依行政程序法第5條規定，行政行為的內容應明確。因此，同法第96條第1項第2款規定，行政處分以書面為之者，應記載主旨、事實、理由及其法令依據，惟此等記載的主要目的，是為使處分相對人或利害關係人得以瞭解行政機關作成行政處分的法規根據、事實認定及裁量的斟酌等因素，以資判斷行政處分是否合法妥當，及對其提起行政救濟可以獲得救濟的機會，而非課予行政機關須將相關的法令、事實或採證認事的理由等等鉅細靡遺全部予以記載，始屬適法。所以書面行政處分所記載的事實、理由及其法令依據，如已足使人民瞭解其原因事實及其依據的法令，即符合行政法上的明確性原則，以兼顧保障人民權益及行政效益。查系爭土地前經被告以110年10月22日公告及函認定為閒置土地，並迭經行政爭訟而告確定，本件原告再以114年3月4日函檢附書面報告（本院卷一第31-141頁）請求展延，經被告於114年4月15日召開系爭審查會議，認為原告之申請欠缺正當性及合理性，被告據此以原處分駁回原告之申請（本院卷一第145-146頁），可認原處分足以使原告瞭解原處分的原因事實而符合行政法上的明確性原則。

　⒉113年4月3日花蓮地震發生後，鐵路於翌（4）日即恢復正常雙向行駛，公路臺9線於4月7日完成搶通；除地震發生當日花蓮縣停止上班、上課一日外（4月4日至7日為清明連續假期），僅花蓮縣秀林鄉大天祥地區至4月9日停止上班上課，有交通部新聞稿、行政院人事總處全球資訊網網頁列印資料可佐（本院卷一第469-470、475-477頁）。足見即使發生花蓮地震，亦無法證明因此造成原告無法開發系爭土地。再佐以本件原告取得系爭土地的事實脈絡，被告為開發光華園區的主管機關，委由經濟部工業局出租園區內土地並管理租約，原告先由其持有100％股權的子公司台創公司於97年8月檢具入區申租書件（含土地開發計畫）向經濟部申租包含系爭土地在內之12筆土地，經經濟部工業局召開租售小組第399次審查會議決議核准，並於97年11月28日簽訂土地租賃契約書約定租賃期間6年（由經濟部工業局代理簽約），台創公司應按工業局租售小組核定的用途使用前開土地，依核准的土地開發計畫內容，系爭土地是位於光華園區內「相5」區塊的土地，預計由台創公司興建商務旅館、藝術家LongStay工作室、花園景觀餐廳、藝術表演舞台等使用，共分3期興建計畫，第1期：租地後1年完成「整地、景觀、停車場及藝術家LongStay工作室第1期（25間）」；第2期：租地後第3年完成「花園景觀餐廳、藝術家LongStay工作室第2期（25間）、商務旅館第1期（14間）、藝術表演舞台及教育訓練場所」；第3期：租地後第5年完成「商務旅館第2期（26間）」；台創公司另於承租期間內提出承租轉承購申請，經工業局租售小組第419次、第450次審查會決議核准，惟於審查結論敘明承租轉承購後相關產業用地的營業項目、用途及行業別，應與原核准承租時相符，不得變更使用，也就是系爭土地上相關開發計畫原約定至遲應於租地後第5年即102年完成，惟台創公司並未如期履行經核准的土地開發計畫，反由原告陸續自102年12月24日起，自台創公司買賣取得位於光華園區的134、135、136、137及138地號等5筆土地所有權，復於107年4月3日取得139、140、143及144地號等4筆土地所有權，但系爭土地迄今全部均仍未經任何開發，後來被告清查光華園區土地用地結果，發現原告自102年間陸續取得系爭土地所有權後，無正當理由已持續閒置系爭土地相當期間，被告始以110年10月22日公告及函認定系爭土地構成閒置土地等事實，均經本院111年度訴字第624號判決、最高行政法院112年度上字第443號判決認定在案。所以自台創公司97年間取得系爭土地再移轉所有權給原告，迄今已約有17年未為任何開發使用而閒置，此節亦為原告所不爭執（本院卷一第481頁），本件原告再以花蓮地震導致投資資金無法到位為由，爭執被告應依其申請作成展延開發期限之處分，實為無據。

六、綜上所述，原告為系爭土地之所有權人，系爭土地經被告110年10月22日公告及函認定為閒置土地後，被告再以113年9月10日函限原告至114年5月1日前應取得全區建物建造執照等，因原告就系爭土地仍無任何開發利用，現於114年3月4日提出扣除或延展申請，經被告系爭審查會議決議，認為原告之申請欠缺正當性及合理性，被告遂以原處分否准申請，核無違誤，訴願決定遞予維持，亦無不合。從而，原告訴請將訴願決定及原處分撤銷，被告應依原告申請，就系爭土地作成自114年5月1日向後展延2年期限之行政處分，為無理由，應予駁回。

七、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊、防禦方法及舉證，經本院審酌後，認對於判決結果不生影響，爰不一一論述，併此敘明。

八、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。

中　　華　　民　　國　　115 　年　　5 　　月　　28　　日

                                審判長法  官  楊得君

                                      法  官  楊蕙芬

                                      法  官  高維駿

一、上為正本係照原本作成。

二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院高等行政訴訟庭提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內補提理由書；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（均須按他造人數附繕本）。

三、上訴未表明上訴理由且未於前述20日內補提上訴理由書者，逕以裁定駁回。

四、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書（行政訴訟法第49條之1第1項第3款）。但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人（同條第3項、第4項）。

中　　華　　民　　國　　115 　年　　5 　　月　　28　　日

                                      書記官  吳宜遙