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高等行政訴訟庭第一庭

114年度訴字第681號

115年4月30日辯論終結

原      告  松杰國際貿易有限公司

代  表  人  林宥秝         

訴訟代理人  陳益軒律師

複  代理人  顏嘉盈律師

被      告  衛生福利部食品藥物管理署

代  表  人  姜至剛         

訴訟代理人  莊竣翔         

            杜家駒律師

上列當事人間食品安全衛生管理法事件，原告不服衛生福利部中華民國114年1月22日衛部法字第1130028589號訴願決定，提起行政訴訟，經本院地方行政訴訟庭114年度地訴字第100號裁定移送前來，判決如下：

原告之訴駁回。

訴訟費用由原告負擔。

一、事實概要：

　　原告於民國113年1月16日向被告申報查驗自越南進口之「冷凍鯰魚切片食品（FROZEN PANGASIUS FILLET SLICE CUT）」1批（申請書號碼：IFB13BK0116300，下稱系爭食品），經被告查驗檢出含有磷酸鹽2.8g/kg（依「食品添加物使用範圍及限量暨規格標準」【下稱食品添加物規格標準】附表1第㈦類及第類規定，磷酸鹽類限於食品製造或加工必須時使用），又因原告未檢附磷酸鹽天然帶入系爭食品之背景值文獻，被告以113年5月24日FDA北字第1132003006號函(下稱113年5月24日函)通知原告應於14日內補正相關文件（如：同品種或生活條件相同鯰魚所含磷酸鹽背景值文獻資料），原告雖於113年5月30日委以律師函檢附越南製造商提供之「越南政府核發核准文號DL371號產品品質符合食品安全法規證明書」影本(下稱查廠證明書)，然因非屬被告指定補正之文件資料，而經被告審認原告未於期限內提具相關資料，遂依食品及相關產品輸入查驗辦法（下稱查驗辦法）第7條規定，以113年6月28日FDA北字第IB13BK0116300C號食品及相關產品輸入查驗不符合通知書(下稱原處分)不受理原告查驗之申請，原告不服，提起訴願，經決定駁回，原告仍不服，遂提起本件行政訴訟。

二、原告起訴主張及聲明：

　㈠被告111年8月5日FDA食字第1110019496號函(下稱111年8月5日函)已載明「磷酸鹽為動植物體内天然成分之一，普遍存在於各類食物中」，被告要求原告提供文獻資料對系爭食品含磷酸鹽天然成分之常態事實為證明，顯欠缺必要性。被告如認為系爭食品檢出之磷酸鹽2.8g/kg為人工添加成分，自應就人工添加磷酸鹽之「變態事實」負舉證責任，否則即違反舉證責任分配原則而權利濫用。被告未依食品安全衛生管理法(下稱食安法)第4條第1項規定，就食品含磷酸鹽天然成分制定統一之安全管理標準，反要求被告提供文獻資料做個案查驗依據，顯有裁量怠惰。

　㈡乙證1第7頁、第8頁為越南出口商出具系爭食品使用成分僅生魚、水及冰，加工過程未添加磷酸鹽，並檢附製造聲明書、加工流程圖，乙證1第9頁為越南製造商與出口商聯名說明函，原證5為越南胡志明市國家農林漁業品質管理處南區管理局出具，內容為越南製造商許可號碼：DL371號，所生產冷凍養殖漁產品符合食品安全規範，以上均可證系爭食品測得之磷酸鹽為天然背景值，非人工添加。檢驗報告結果無從證明系爭食品含有2.8g/kg磷酸鹽為人工添加物。　

　㈢聲明：確認原處分違法。

三、被告答辯及聲明：

　㈠系爭食品之申報資料成分僅含鯰魚及水，屬非經加工之水產品，依食品添加物規格標準第2條及其附表1第㈦類及第類規定，非食品製造或加工必須時使用，自不得添加磷酸鹽，然系爭食品經檢測含有磷酸鹽2.8g/kg，相關海域捕撈之研究文獻即為重要資料，作為判斷系爭食品所含磷酸鹽是否非人工添加之天然背景值，原告於113年1月輸入之初，出具說明表示製造商不願提供紙本文件，故由貿易商提出加工流程圖及聲明書說明未於製程添加磷酸鹽，經被告函請駐越南代表處協洽該越南製造商確認原告所提文件之真實性，經駐胡志明市辦事處函覆未獲製造商回應，是原告申請查驗時所提文件真實性及來源未經驗證。被告乃以113年5月24日函通知原告補正文件，惟原告僅提具原證5越南政府核發查廠證明書，只能證明製造廠生產條件符合越南食品安全法規，仍未檢附相關文件說明系爭食品中磷酸鹽之天然背景值，被告無法得出該磷酸鹽數值為天然背景值之確信，原告怠為行政程序法第40條規定之協力義務，被告依查驗辦法第7條規定不受理原告查驗申請，並無不合。

　㈡聲明：原告之訴駁回。

四、本院之判斷：

　㈠本件應適用法規：

　⒈食安法

　　第3條第1款：「本法用詞，定義如下：一、食品：指供人飲食或咀嚼之產品及其原料。」

　　第18條第1項：「食品添加物之品名、規格及其使用範圍、限量標準，由中央主管機關定之。」

　　第30條：「(第1項)輸入經中央主管機關公告之食品、基因改造食品原料、食品添加物、食品器具、食品容器或包裝及食品用洗潔劑時，應依海關專屬貨品分類號列，向中央主管機關申請查驗並申報其產品有關資訊。(第2項)執行前項規定，查驗績效優良之業者，中央主管機關得採取優惠之措施。(第3項)輸入第1項產品非供販賣，且其金額、數量符合中央主管機關公告或經中央主管機關專案核准者，得免申請查驗。」

　　第32條第1項：「主管機關為追查或預防食品衛生安全事件，必要時得要求食品業者、非食品業者或其代理人提供輸入產品之相關紀錄、文件及電子檔案或資料庫，食品業者、非食品業者或其代理人不得規避、妨礙或拒絕。」

　⒉食品添加物規格標準

　　第1條：「本標準依食品衛生管理法第18條第1項規定訂定之。」

　　第2條：「各類食品添加物之品名、使用範圍及限量，應符合附表一之規定，非表列之食品品項，不得使用各該食品添加物。」

　　附表一「食品添加物使用範圍及限量」

　　第㈦類「品質改良用、釀造用及食品製造用劑」、第類「結著劑」，磷酸鹽類所定使用限制均為「食品製造或加工必須時使用。」且均備註：「本表為正面表列，非表列之食品品項，不得使用該食品添加物。」

　⒊查驗辦法(108年6月10日修正)

　　第1條：「本辦法依食品衛生管理法第33條第3項規定訂定之。」

　　第4條第1項、第2項規定：「（第1項）報驗義務人應檢具下列文件、資料，向查驗機關申請查驗：一、查驗申請書。二、產品資料表。三、進口報單影本。四、衛生福利部食品藥物管理署指定之文件、資料。（第2項）查驗機關得依本法第32條規定，要求報驗義務人提供前項以外之其他必要文件、資料，報驗義務人不得規避、妨礙或拒絕。」

　　第7條第2款規定：「查驗機關對報驗義務人有下列情事之一者，不受理其查驗之申請：……。二、查驗申請書、產品資料表或其他相關事項不完整，經查驗機關通知限期補正，屆期未補正。」

　⒋依上規定，可知為落實食安法管理食品衛生安全及品質，維護國民健康之規範目的，輸入經中央主管機關公告之食品等，應檢具相關文件資料向中央主管機關申請查驗，而檢具之文件資料除查驗申請書、產品資料表、進口報單影本等外，尚包含被告指定之文件資料，具報驗義務之業者不得規避、妨礙或拒絕提出必要文件資料，如有未依查驗辦法第4條規定之情事，被告即不受理其查驗之申請。　

　㈡經查，原告輸入系爭食品委由華豐報驗行於113年1月16日檢具申請書、產品資料表、進口報單影本等，向被告申請查驗，嗣補提越南出口商113年1月22日出具之製造聲明書、加工流程圖、113年1月24日越南出口商與製造商聯名說明函、113年1月23日原告說明書等件，被告派員取樣送由全國公證檢驗股份有限公司進行初驗，檢驗結果為初測檢出磷酸鹽2.8g/kg，複測磷酸鹽2.7g/kg，因原告檢附文獻未說明魚體天然帶入背景值，無法佐證磷酸鹽類為天然魚體所含有，經113年2月21日委託檢驗報告書就檢驗結果判定不合格，被告曾於113年2月21日作成食品及相關產品輸入查驗不符合通知書(下稱前處分)，華豐報驗行於113年2月22日申請複驗，複驗初測磷酸鹽類3.0g/kg，複測2.9g/kg，經113年2月26日複驗報告書檢驗結果判定不合格，被告於113年3月14日、19日分別就原告補提之越南出口商、製造商出具文件函請駐越南代表處協查，經駐胡志明市辦事處經濟組於113年4月2日函覆未獲越商提供相關資料，且依被告人員提供之2支越商電話致電，均似空號，無法接通等情。被告於前處分訴願期間之113年5月15日撤銷前處分，另以113年5月24日函通知原告補正系爭食品磷酸鹽天然帶入之背景值文獻(同品種或生活條件相同鯰魚所含磷酸鹽天然帶入背景值)，然原告委以113年5月30日律師函僅檢送製造商代碼DL371之查廠證明書，經被告審認原告未依限補正，而以原處分為不受理查驗申請之決定等節，有乙證1、乙證2、乙證4-8、乙限證1、乙限證2等件可證，堪以認定。

　㈢依原告報驗系爭食品所附之產品資料表所載，其成分僅有鯰魚及水，為未經加工、製造之生鮮食品，非屬食品添加物規格標準附表一表列之食品品項，自不得使用磷酸鹽類之食品添加物，然經報驗檢出磷酸鹽數值，原告自有就系爭食品含磷酸鹽數值之來源，提供相關資料佐證為天然來源之協力義務，是被告以113年5月24日函請原告為相關文件資料之補正，並無裁量濫用或怠惰之情事，況原告起訴狀亦稱不同區域捕撈之魚體或養殖魚體所含磷酸鹽天然成分各不相同等語，可知主管機關不可能窮盡各種魚體成長環境而訂定磷酸鹽天然數值之管理標準，是原告指摘被告未統一制定磷酸鹽天然成分安全管理標準為裁量怠惰云云，自無可取，另一方面，此益徵食品輸入業者於食品檢出不得人工添加之物質時，就該等物質屬天然背景值乙事，自應協力提出相關文件資料供被告審認，憑為申請查驗准否許可之依據。

　㈣又原告主張系爭食品所含磷酸鹽為天然數值，非人工添加乙事，為有利原告之事項，自應由原告為舉證，且縱經被告111年8月5日函載明各類食物中普遍存在磷酸鹽此一天然成分，仍無從以此主張「常態事實」毋庸證明，或據此證明系爭食品檢出之磷酸鹽數值來源為早已存在食品中之天然成分，原告就此主張仍須提出被告113年5月24日函所指「同品種或生活條件相同鯰魚所含磷酸鹽天然帶入背景值」之相關文獻為證。惟觀原告於本院115年2月24日準備程序，主張用以證明系爭食品所含磷酸鹽數值為天然之證據為乙證1第7-9頁(原證7-9為中譯版)，查乙證1第7-9頁為越南出口商或與越南製造商所聯名出具之文件，而該等文件經被告函請越南代表處協查文件真實性未果，自難採認該等文件製作者及相關內容之真實性。再者，原告經被告113年5月24日函請補正後，僅提出原證5以越南文、英文併呈之查廠證明書(本院1141年度地訴字第100號卷第44頁)，縱確為越南政府主管機關所核發，該文件內容為核發日111年12月19日，有效期間3年，就系爭食品越南製造商之冷凍養殖漁產品認定符合食品安全規範等語，仍非屬得證明系爭食品所含磷酸鹽來源為天然之相關文件資料，而難認已依被告113年5月24日函所示為補正，原告既經被告限期補正而屆期未補正被告指定之相關文獻，被告依查驗辦法第7條規定作成原處分不受理原告之查驗申請，當無違誤。

　㈤綜上所述，原告主張各情，均無可採。被告作成原處分並無違誤，訴願決定遞予維持，亦無不合。原告訴請確認原處分違法，為無理由，應予駁回。

　㈥本件判決基礎已經明確，兩造其餘的攻擊防禦方法及訴訟資料經本院斟酌後，核與判決結果不生影響，無一一論述的必要，併予敘明。　　　

五、結論：原告之訴無理由。

中　　華　　民　　國　　115 　年　　5 　　月　　28　　日

                              審判長法  官　楊得君

                                    法  官　黃翊哲

                                    法  官　楊蕙芬  

一、上為正本係照原本作成。

二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院高等行政訴訟庭提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內補提理由書；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（均須按他造人數附繕本）。

三、上訴未表明上訴理由且未於前述20日內補提上訴理由書者，逕以裁定駁回。

四、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書（行政訴訟法第49條之1第1項第3款）。但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人（同條第3項、第4項）。

中　　華　　民　　國　　115 　年　　5 　　月　　28　　日

                                    書記官  林慈恩