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臺北高等行政法院判決　　　　　　　　　　　　　　八十九年度訴字第二五八五號 　　原　　　告　國立海洋生物博物館 　　代　表　人　甲○○館長） 　　訴訟代理人　丙○○ 　　被　　　告　行政院環境保護署 　　代　表　人　郝龍斌署長） 　　訴訟代理人　丁○○ 右當事人間因環境影響評估法事件，原告不服行政院環境保護署中華民國八十九年七 月四日環署訴字第二○○三三號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如左： 　　主 文 原告之訴駁回。 訴訟費用由原告負擔。 　　事 實 一、事實概要：被告於民國八十七年八月二十五日以八七環署綜字第五四四三三號函 ，同意開發單位國立海洋生物博物館籌備處所送「國立海洋生物博物館興建計畫 對環境造成不良影響因應對策」（定稿本）（下稱環境影響因應對策）內容，原 告國立海洋生物博物館之「廢水循環使用計畫，應於營運前報請本署核備」後， 始可對外營運，以避免造成環境之不良影響。惟原告未將廢水循環使用計畫報請 被告核備前，即於八十九年二月二十六日開放博物館供民眾參觀，對外營運，經 被告以其違反環境影響評估法第十八條第三項，依同法第二十三條第一項規定， 於八十九年三月二十四日以（八九）環署綜字第一六一四五號處分書裁處新台幣 （下同）三十萬元罰鍰，並限期於八十九年四月二十五日前改善完成。原告不服 ，提起訴願，遭決定駁回，遂提起行政訴訟。 二、兩造聲明： 　㈠原告聲明：原處分及訴願決定均撤銷。 　㈡被告聲明：駁回原告之訴。 三、兩造之爭點：原告於八十九年二月二十六日至三月底對外發售門票供民眾參觀， 是否違反環境影響因應對策內容，於廢水循環使用計畫報請被告核備前即對外營 運？ 　㈠原告主張之理由： ⒈原告於八十七年八月二十五日所提環境影響因應對策定稿本二之一頁中，對國 立海洋生物博物館興建計畫環境影響說明書審查結論二（本計畫用水如遇牡丹 水庫枯水期無法供應時，除利用儲水池蓄水外，仍須擬具缺水時處理對策，另 廢水應規畫循環回收使用方式，以節約用水，廢水循環使用計畫請報環保署核 備）所做之承諾，係應於正式「營運前」提送該計畫之廢水循環使用計畫報被 告核備，而被告以八十九年二月二十六日「營運時」未送該計畫之廢水循環使 用計畫報被告核備為理由，逕行依違反環境影響評估法第十八條第三項處罰鍰 三十萬元，殊不知原告八十九年二月二十六日至三月底為已竣工部分之公益試 運轉，並非新聞媒體資料所報導之全面正式開館，而原告報請上級主管機關教 育部同意之開館日期預計在八十九年四月。另依原告八十七年八月十九日（八 七）海籌工字第八七一六五二號報請教育部函之說明四曾提及，即使本興建計 畫進度超前，亦需俟八十九年四月時，台灣水域主題館方可啟用參觀。 ⒉原告八十八年八月二十日（八八）海籌人字第八八二一三八號報請教育部函之 說明一及說明二曾提及，原告本預計八十九年四月開館，惟當時行政院長蕭萬 長於八十八年七月十七日蒞臨本館視察工程進度聽取簡報後裁示，希望原告能 於八十九年二月開館，原告考量工程進度、設備測試驗收、海洋生物技術轉移 、專業人員訓練、各種軟硬體測試、魚類重置時間、遊客停車空間及志工招募 等因素無法配合之下，權宜以八十九年二月二十六日至三月底為已竣工部分之 「公益試運轉」（非正式營運），先以一五○元之票價優待中央或地方政府立 案之社會服務及慈善團體或機構，如老人、兒童‧‧‧等福利機構，並於試運 轉期間調整各項缺失及完成上述工程進度、設備測試驗收‧‧‧等工作，俾備 八十九年四月一日正式對外開館營運時大量之一般民眾。原告於前揭公益試運 轉期間，係以公益團體為對象，且經電視、廣播、報紙及網路等宣導，顯然非 對一般民眾開放。 ⒊按「行政官署對人民有所處罰，必須確實證明違法之事實，倘所提之證據自相 矛盾，不能確實證明違法事實之存在，其處罰即不能認為合法。」行政法院三 十二年判字第十六號著有判例。被告誤以原告正式全面「開館」，未再經查證 ，逕依環境影響評估法第十八條第三項罰鍰三十萬元，惟原告於八十九年二月 二十日獲環署綜字第○○○七一一六號函請對上述廢水循環使用計畫書確實辦 理，即以八十九年三月一日（八九）海工字第八九○○五一六號函將廢水循環 使用計畫書送達被告核備，被告並於八十九年三月十四日召開該廢水循環計畫 之審查會，會中原告承諾於九十四年三月十四日前廢水回收率可達百分之八十 以上，並獲該審查會委員一致通過，作成會議結論追蹤之。 ⒋原告不服訴願決定之理由，謹陳述如下： ①原告公益試運轉期間雖規定每日入館人數限於一千人，惟由於原告係公家觀 光服務社教機構，又適逢八十九年三月十八日總統大選敏感期，入館遊客人 數雖已逾每日一千人次，為考量台北地區之遠來遊客千里迢迢之興致俾免引 起民怨反彈，及恐遊客歸罪原告使用納稅人五十億元建館，竟不讓納稅人（ 即遊客）入館參觀，故原告僅以大型佈告、廣播、電視媒體、報紙及網路等 方式宣導及加派服務人員現場柔性勸導來訪遊客：「海洋生物博物館於八十 九年二月二十六日起至三月三十一日止為公益試運轉期間，限公益團體限額 預約，唯車城鄉鄉民可憑身分證免費參觀」。若遊客違反上述宣導，原告無 法強制驅散來訪之遊客如於此時強行封館，預期對政府形象將造成無可彌補 之傷害，顯見原告所能為者均已為，並無任何疏失。 ②廢水循環計畫之提出乃因應原告所在地牡丹水庫如遇枯水期，無法供應自來 水時，所作之節約用水對策。若試運轉當日遊客人次果真逾萬，當時牡丹水 庫並未缺水，故對環境並無造成不良影響，且原告試運轉期早在各廣播電視 媒體、大型佈告及加派服務人員勸導控制遊客人數，實已善盡環境影響評估 事前防範之精神。原告於八十九年三月一日已將廢水使用改善計畫書送達被 告，於九十年四月一日始開放一般民眾參觀，自無遲送之違失。 ㈡被告主張之理由： ⒈「國立海洋生物博物館興建計畫環境影響說明書」審查結論，被告業於八十三 年三月二十八日以環署綜字第一四六六○號函送教育部在案。八十七年四月 二十三日被告辦理環境影響評估監督查核工作時，發現本開發案違反環境影響 說明書審查結論及所載內容，因此命開發單位提出因應對策並同意備查在案。 ⒉依八十七年核定之環境影響因應對策第二之一頁對本案環境影響說明書審查結 論二所作之承諾，本開發案廢水循環使用計畫，應於營運前報請被告核備，被 告另於八十九年二月十五日再次提醒開發單位應確實辦理，以免違反環境影響 評估法。惟本開發案於八十九年二月二十六日起對外營運，仍未將廢水循環使 用計畫報請被告核備，開發單位經被告一再函請且有充分作業之時間下，故意 違反環境影響評估法之事證至為明確，因此依據環境影響評估法第二十三條第 一項，處以最低額度新台幣三十萬元罰鍰，其適法性並無疑問。 ⒊原告主張該館八十九年二月二十六日至三月三十一日為公益試運轉期間，非屬 正式營運。惟依原告所提供之資料顯示，該段期間係以新台幣一百五十元對外 發售門票，因此無論採用何種名義對外開放，並不能改變實質上已開始營業之 行為。且民眾進入參觀後，用水量及廢水量均會激增，原告未能於營運前，依 據本案環境影響說明書審查結論二提出廢水循環使用計畫，已違反環境影響評 估在於事前防範之精神，對環境造成不良影響，被告依法處分並無不妥。 ⒋另原告主張原訂教育部同意之開館日期為八十九年四月，後因前行政院蕭萬長 希望提前於二月開館，因此才提前試運轉云云。公共工程若能提前完工，本來 就是政府及民眾所樂見，但不表示開發單位可為加速工程進度，而忽略環保相 關措施，甚至違反環保相關法令。至原告所稱廢水循環計畫之提出乃因應本館 所在地牡丹水庫如遇枯水期無法供應自來水時，所作之節約用水對策乙節亦有 誤。本計畫審查結論二為本計畫用水如遇牡丹水庫枯水期無法供應時除利用儲 水池蓄水外，仍須擬具缺水時處理對策，另廢水規劃循環回收使用方式，以節 約用水，廢水循環使用計畫報請被告核備，依審查結論廢水循環係為節約用水 ，乃營運時即須執行而非牡丹水庫缺水時才因應為之，原告主張實不足採。 ⒌原告聲稱公益試運轉為部分開放，非正式營運，然依被告八十九年九月八日 環署綜字第○○五二三三三號函核定之廢水循環使用計畫書第九頁第四章廢水 循環比較分析，開館前總用水量105CMD，開館後總用水量225CMD，依其第十一 頁表二公益試運轉後總用水量225CMD，已達營運時之用水量，因此被告認定其 已營運並無不當。 　　理 由 一、按「主管機關發現對環境造成不良影響時，應命開發單位限期提出因應對策，於 經主管機關核准後，切實執行。」「有下列情形之一，處新台幣三十萬元以上一 百五十萬元以下罰鍰，並限期改善，屆期仍未改善者，得按日連續處罰：．．． 二、．．．違反第十八條第三項，未提出因應對策或不依因應對策切實執行者。 」環境影響評估法第十八條第三項及第二十三條第一項第二款定有明文。 二、查關於國立海洋生物博物館興建計畫之開發案，被告曾於八十三年三月二十八日 以環署綜字第一四六六○號函將「國立海洋生物博物館興建計畫環境影響說明 書」審查結論檢送教育部，嗣於八十七年四月二十三日辦理環境影響評估監督查 核工作時，發現該開發案違反環境影響說明書審查結論及所載內容，因此命開發 單位國立海洋生物博物館籌備處提出因應對策，並以八十七年八月二十五日八七 環署綜字第五四四三三號函同意其所提出之環境影響因應對策予以備查。依八十 七年核定之環境影響因應對策第二之一頁對該案環境影響說明書審查結論二所作 之承諾，該開發案廢水循環使用計畫，應於營運前報請被告核備，以避免造成環 境不良影響。惟原告未依「環境影響因應對策」內容，將廢水循環使用計畫報請 被告核備前，即於八十九年二月二十六日起至同年三月底止，以每張門票一百五 十元開放博物館供民眾參觀之事實，有被告八十三年三月二十八日環署綜字第 一四六六○號函、八十七年五月十六日環署綜字第○○三○四六二號函、八十 七年八月二十五日環署綜字第五四四三三號函、國立海洋生物博物館興建計畫 環境影響說明書審查結論、國立海洋生物博物館興建計畫對環境造成不良影響之 因應對策（定稿本）、剪報等件影本在原處分卷可稽，並為原告所不爭執，堪認 為真實。故被告以原告未將廢水循環使用計畫報請核備，即對外營運，顯未依環 境影響因應對策切實執行，裁處三十萬元罰鍰，並限期於八十九年四月二十五日 前改善完成，揆諸首開規定，並無不合。 三、原告雖主張其報請上級主管機關教育部同意之開館日期預計在八十九年四月，至 於八十九年二月二十六日至三月底為已竣工部分之公益試運轉，係以公益團體為 對象，並非全面正式開館，廢水循環使用計畫書應於八十九年四月正式「開館前 」送被告核備即可；而原告於八十九年二月二十日接獲被告環署綜字第○○○七 一六號函，即於同年三月一日以海工字第○○五一六號函將廢水循環使用計畫書 送被告核備，被告於同年三月十四日召開該廢水循環計畫之審查會，會中原告承 諾於九十四年三月十四日前廢水回收率可達百分之八十以上，亦獲該審查會委員 一致通過，作成會議結論追蹤之；且原告在公益試運轉前，已利用廣播、電視等 各種媒體宣導，要求一般民眾勿入館，因此遭一般民眾責駡，原告無法強制驅散 來訪之遊客，若強行封館，預期對政府形象將造成無可彌補之傷害，原告並無任 何疏失云云。惟查： ㈠原告於八十九年二月二十六日起至三月底所謂之「公益試運轉」期間，係以一百 五十元對外發售門票，實質上已開始營業之行為，自屬對外營運，不因採用「公 益試運轉」之名義對外開放而有異。且前開期間原限定每日一千人，惟據報載（ 剪報影本附原處分卷）八十九年二月二十六日當日即有上萬人進入參觀，民眾進 入參觀，用水量及廢水量均會激增，然依被告八十九年九月八日環署綜字第○ ○五二三三三號函核定之廢水循環使用計畫書第九頁第四章廢水循環比較分析， 原告開館前總用水量為105CMD，開館後總用水量225CMD，依其第十一頁表二公益 試運轉後總用水量225CMD，已達營運時之用水量，原告未依環境影響因應對策內 容，於開放參觀營運前將廢水循環使用計畫報請被告核備，有違環境影響評估事 前防範之精神，自已對環境造成不良影響。 ㈡原告雖於八十九年三月一日以海工字第○○五一六號函將廢水循環使用計畫書檢 送被告核備，惟係違規後所為改善措施，不能因此據以免責。 ㈢原告所謂之「公益試運轉」期間既對外開放民眾參觀，其將湧入大量人潮，且將 產生與營運相同之廢水回收問題，當為原告所能預見。況被告已於八十九年二月 十五日以八九環署綜字第七一一六號函通知原告應確實辦理本件開發案之「廢水 循環使用計畫，應於營運前報請本署核備」承諾事項，以免違反環境影響評估法 相關規定，原告既可於違規事後之八十九年三月一日將廢水循環使用計畫書檢送 被告核備，何以不能在廢水循環使用計畫書檢送核備後，始為所謂之「公益試運 轉」？所稱無疏失乙節，並無可採。 ㈣依國立海洋生物博物館興建計畫環境影響說明書審查結論第二項所載「本計畫如 遇牡丹水庫枯水期無法供應時，除利用儲水池蓄水外，仍須擬具缺水時處理對策 ，另廢水應規劃循環回收使用方式，係為節約用水，廢水循環使用計畫請報本署 核備」可知，廢水規劃循環回收使用方式，係為節約用水，故其乃營運時即須執 行，而非牡丹水庫缺水時始因應為之。原告所稱廢水循環計畫之提出為牡丹水庫 如遇枯水期無法供應自來水時，所作之節約用水對策乙節，顯有誤會。 ㈤從而原處分裁處原告三十萬元罰鍰，並限期於八十九年四月二十五日前改善完成 ，訴願決定予以維持，均無違誤，原告徒執前詞，聲請撤銷，為無理由，應予駁 回。 四、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第九十八條第三項前段，判決 如主文。 中　　華　　民　　國　　　九十　　　年　　　九　　　　月　　二十五　　　日 臺 北 高 等 行 政 法 院 第 一 庭 審 判 長 法 官　鄭 忠 仁 法 官　林 育 如 法 官　楊 莉 莉 右為正本係照原本作成。 如不服本判決，應於送達後二十日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判 決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須按他造人 數附繕本）。 中　　華　　民　　國　　　九十　　　年　　　九　　　　月　　二十五　　　日 　　　　　　 　　 　 書記官 黃 舜 民