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臺北高等行政法院判決　　　　　　　　　　　　　　　九十年度訴字第五五三七號 　　原　　　告　甲○○ 　　訴訟代理人　丁○○ 　　輔　佐　人　乙○○ 　　被　　　告　內政部警政署入出境管理局 　　代　表　人　曾文昌（局長）住同右 　　訴訟代理人　丙○○ 　　訴訟代理人　戊○○ 右當事人間因居留事件，原告不服中華民國九十年八月八日台（九十）內訴字第九０ ０四一七０號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左： 主 文 原告之訴駁回。 訴訟費用由原告負擔。 事 實 一、事實概要： Ａ、原告為在台灣地區無戶籍之中華民國國民，而長期持難民證在泰國居留，其於 民國（下同）八十八年十二月八日，以國防部核發之眷屬證明向我國駐泰國代 表處申領我國護照；復申請回台加簽： １、原本依入出國及移民法第五條第三項所授權制定之法規命令「國民入出國許 可辦法」（內政部八十九年五月三十日台《八九》內移字第八九八一三三０ 號令修正發布）第四條第一項之規定，無戶籍國民欲申請在臺灣地區入境停 留者，應在僑居地備齊下列文件，向駐外使領館、代表處、辦事處或其他經 政府授權機構（以下簡稱駐外館處）辦理；僑居地無駐外館處者，向兼理當 地領務之駐外館處辦理： 一、入出國申請書。 二、我國護照或其他具有我國國籍之證明文件。 三、僑居地居留證明。 四、其他相關證明文件。 ２、而原告因為難民身份，以致無法取得「僑居地居留證明」，是其依規定應無 法辦理回台加簽，入境台灣地區停留。 ３、但因為我國駐泰國代表處簽證組承辦人員，未查證原告係持用難民證，並無 泰國永久居留權，不符合「權」字回臺加簽核發之要件，而錯誤發給原告「 回台加簽」。 Ｂ、原告乃告於八十九年六月五日，持上開誤發之「權」字回臺加簽入境我國，又 於入境後二日之八十九年六月七日，依上開「國民入出國許可辦法」第四條第 二項之規定（即「前項無戶籍國民入國後，預定於六個月內再入國者，得於臺 灣地區停留期間向移民署申請單次入出國許可證」），再向被告申請單次入出 國許可證。 Ｃ、被告機關受理原告上開申請後，則依上開「國民入出國許可辦法」第四條之規 定，請原告補經駐外單位驗證之「僑居地居留證明」；惟原告卻始終未能補齊 該項證明文件。因此被告機關也始終未發給原告「單次入出國許可證」。 Ｄ、又依入出國及移民法第八條第一項之規定，台灣地區無戶籍國民停留（台灣地 區）期間原則上一次為三個月，必要時得延期一次，則原告至八十九年九月五 日為止，其停留台灣地區之時間已逾三個月，而原告申請延長「停留」時間， 又遭被告機關於八十九年九月一日以（八九）境仁亮字第一０七０三九號函予 以拒絕。原告卻仍滯留台灣地區，依法應予強制出國（入出國及移民法第十五 條第一項參照），但在上開滯留期間內，原告卻再次提出在台灣地區「居留」 之申請，其請求之時間及內容如下： １、於九十年三月九日提出請求。 ２、而提出請求時所附之「申請書」書面，雖載為請求「定居」，但經本院在言 詞辯論期日行使闡明權，原告訴訟代理人已表明，該項請求內容，實質上是 請求在台灣地區「居留」（入出國及移民法中對「居留」與「定居」有不同 之定義）。 ３、請求居留之法規範基礎則建立在入出國及移民法第九條第一項第一款（原告 之妹尚順娣在台定居，具有戶籍）。 Ｅ、被告機關則對原告上開居留之申請，作成拒絕處分： １、作成年月日：九十年三月十六日 ２、處分案號：（九十）境仁亮字第三五四九五號。 ３、拒絕原告居留申請之法律上理由： ａ、原告為臺灣地區無戶籍國民，因曾有在台逾期停留之紀錄，則依入出國及 移民法第十一條第一項第九款之規定，其申請在臺灣地區居留，應予拒絕 。 ｂ、原告為臺灣地區無戶籍國民，卻持無國籍旅行證件入國，則依入出國及移 民法第十二條之規定，應持憑原來之無國籍旅行證件出國，不得申請居留 。 ４、上開處分函中，附帶敘明： ａ、依入出國及移民法第十五條之規定，原告身為臺灣地區無戶籍國民，經許 可入國後，已逾停留及限令出國之期限，被告機關得逕行強制其出國，並 得限制再入國。 ｂ、又在強制出國以前，得對原暫予收容，並令原告從事勞務。 Ｆ、原告不服上開拒絕居留申請之行政處分，提起訴願亦經駁回，因此提起本件行 政訴訟。然在行政爭訟階段，因原告訴訟代理人多次向立法委員陳學聖國會辦 公室、內政部及外交部等單位陳情；外交部亦來函請求被告機關協助解決原告 返回泰國之問題，被告機關基於人道考量，同意核發原告「單次入出國許可證 」以利原告申辦返泰簽證，但仍不改變拒留原告居留請求之立場。 二、兩造聲明： Ａ、原告聲明： １、求為判決撤銷原處分及訴願決定。 ２、被告機關應為准許原告居留之行政處分。 Ｂ、被告聲明： 求為判決駁回原告之訴。 三、兩造之爭點： Ａ、原告主張之理由： １、本案之事實經過： ａ、為了能在台灣地區長期居留、定居，持有中華民國護照與中華民國國籍之 原告於九十年三月九日由代理人尚順娣（原告之妹）被告機關，提出「中 華民國台灣地區入境居留、定居申請書」。該申請書之附件包括： ⑴原告學經歷 ⑵原告「入境台灣」與「無法返回泰國」之經過 ⑶原告親屬資料 ⑷八十九年九月一日入出境管理局函 ⑸八十九年八月四日國防部人事參謀次長室函 ⑸原告中華民國護照000000000號之影本。 ⑹原告﹝舊﹞中華民國護照Ｘ00000000號之影本。 ⑺原告訴訟代理人身分證與中華民國護照之影本。 ｂ、被告機關於九十年三月十六日之處分函答覆稱：「經查令兄係在台灣地區 無戶籍國民，依「入出國及移民法」第十一條第一項第九款規定，令兄在 台灣已逾期停留，依法不予許可其居留。同法第十二條，令兄持無國籍旅 行證件入國，應持無國籍旅行證件出國，不得申請居留或定居。同法第十 五條第一項，台灣地區無戶籍國民未許可入國，或經許可入國已逾停留、 居留或限令出國之期限者，得逕行強制出國，並得限制再入國；第二項， 前項強制出國前，得暫予收容，並得令其從事勞務．．云云。檢還居留申 請書，共二十二頁。」云云。 ｃ、原告提起訴願。被告機關於九十年八月八日之訴願決定書中謂：「．．訴 願人於八十九年六月五日入境，應於八十九年九月五日前出境，．．原處 分機關以九十年三月十六日﹝九十﹞境仁亮字第三五四九五號書函否准其 所申請之居留案，並無不合，．．．．」。 ２、原處分違法之理由： ａ、原告已無法返回泰國： Ⅰ、原告已經多次前往泰國駐台北經濟貿易辦事處欲辦理回泰國之長期居留 簽證事宜，卻無法與該辦事處人員溝通清楚自己的狀況。原告已經費盡 所能地向該辦事處解釋，中華民國行政機關不理會憲法第五條「中華民 國各民族一律平等」、第七條「中華民國人民，無分男女、宗教、種族 、階級、黨派，在法律上一律平等」及第十條「人民有居住及遷徙之自 由」之精神，所以「有戶籍國民」與「無戶籍國民」在台灣地區之權利 不同。無戶籍國民沒有長期居留、定居權，所以中華民國政府定有「中 華民國國民逾期停留」之法律條文。 Ⅱ、由於面對面溝通無法說明清楚，因此原告於八十九年十一月二十七日向 該辦事處提出書面申請，並以掛號郵寄至泰國駐台北經濟貿易辦事處， 要求泰國經濟貿易辦事處提出書面說明，何時可至該辦事處繳交相關費 用並辦理泰國簽證，以便早日搭飛機出境回泰國。 Ⅲ、未料泰國經濟貿易辦事處來電告知：他們沒有義務提出書面說明；該辦 事處人員並指出：原告不符合泰國長期居留簽證申請資格，並指出： ⑴泰國落地簽證效期僅為十五天，與原告回泰國之長期居留目的不相符 。 ⑵泰國觀光簽證效期僅為六十天，與原告回泰國之長期居留目的不相符 。 ⑶原告無泰國國籍，無法以泰國國民之身分返回泰國， ⑷原告在泰國之難民證已經被註銷，無法以泰國地區難民之身分返回泰 國。 至此泰國經濟貿易辦事處表示不願意提供、亦無義務提供泰國一切詳細 簽證規則之書面資料。 Ⅳ、因此，原告乃於九十年三月九日，轉向被告機關提出「中華民國台灣地 區入境居留、定居申請書」。被告機關早在八十九年九月一日函中表示 ：「．．．．建議尚先生．．．．以落地簽證方式返泰國．．．．云云 」之後，被告機關在電話與信件中，不斷地提出建議與忠告，有關原告 應辦理泰國簽證事宜。實際上，這些建議都沒有幫助，因為原告並不符 合泰國長期居留簽證的申請資格。 Ⅴ、原告亦早於八十九年十二月一日提出申請，委任外交部協助辦理返回泰 國之簽證。因逾二個月未獲答覆，乃提起訴願。外交部於九十年三月二 十一日來函，說明其業務並無受理民眾委託代辦赴他國簽證之業務，嗣 於九十年四月九日擬定訴願答辯書。原告此次向外交部提起之訴願於九 十年五月三十一日遭行政院駁回。 ｂ、原處分要求原告自行解決返泰入境之問題，並不符合憲法保障「國民」之 要求： Ⅰ、按被告機關研究、討論及建議原告如何申請辦理外國簽證事務，顯然逾 越其法定職權。因此原告主張：「被告機關在所有文件中，無權指示原 告應辦理何種簽證回泰國」。換言之，被告機關之法定職權，不包括討 論或評論泰國簽證事務。「涉外事務」應是外交部管轄的範圍。 Ⅱ、原告已經很清楚的表示，其不符合泰國長期居留簽證申請資格。而且， 民用航空法第六十三條第一項規定：「民用航空運輸業不得搭載未具備 有效入境證件之入境乘客。」 Ⅲ、顯而易見，被告機關要求原告返回泰國，不許可原告居留與定居台灣， 是違法處分。原告一旦搭乘飛機抵達泰國，將因無法入境而立刻成為「 人球」或「國際流民」。屆時，原告亦回不了台灣，因原告曾經逾期停 留，會遭列管處分﹝寫入黑名單﹞，無法在台灣居留、定居。 ｃ、被告機關在駁回原告之居留請求時，另一理由則是原告持「無國籍旅行證 件「入境，但是原告回國時所持之中華民國護照，是否可視同為「無國籍 旅行證件」，實有疑義： Ⅰ、原告所持護照是否為無國籍證明書或無國籍旅行證件？九十年三月十六 日之原處分函將原告所持護照稱作「無國籍旅行證件」，令原告及其親 屬感到納悶，何以中華民國護照被視同「無國籍旅行證件」？ Ⅱ、其實聯合國官員於海外旅行時，並非持用其本國護照而是由國際機構所 核發之旅行證件，稱為Laissez-passer或Safe-conduct，其實這兩個名 稱是護照之原始來源，其所指之物比護照還來得早。早在英國中古時代 已有Safe-conduct此一名詞之出現。應譯為通行許可證，乃是類似護照 的文件，由同一政府單位基於相同目的，簽發給居住或逗留在佔領區外 、期望進入並留在該區或通過該區的人士，該文件即稱為通行許可證。 Ⅲ、中華民國無戶籍國民護照的發照機關，即是中華民國外交部，實際上並 將該護照視為通過台灣地區境外之外國地區的通行證（即safe-conduct 通行許可證），並授權這些人得以無限期地逗留在台灣地區以外區域。 Ⅳ、由於台灣退出聯合國後，很多國家不承認台灣為擁有合法政權之自主國 家，台灣核發護照之合法性本來就有爭議，台灣核發Laissez-passer或 Safe-conduct之合法性更有爭議，如此可看出，雖然無法律依據，外交 部是將在海外核發護照當作「限於海外地區使用」之Lai sez-passer或 Safe-conduct（參考護照條例第九條之規定：「普通護照之適用對象為 具有中華民國國籍者。但具有大陸地區人民、香港居民、澳門居民身分 或持有大陸地區所發護照者，非經主管機關許可，不適用之」，並無「 海外地區使用之護照」之分類）。 Ⅴ、在國際上，國際機構、紅十字會等人員亦持有Laissez-passer或 Safe-conduct作海外旅行，而各國也將Laissez-passer或Safe-conduct 當作是國民遺失護照時所核發之臨時證件，以確保國民可回到自己國家 居住之權利。從國民之觀點來看，該使用範圍仍牽涉到居住、遷徙之自 由的議題。 Ⅵ、既是國民理應具有絕對之居住、遷徙自由權利；若身為外國人倘國家限 制其之居住、遷徙自由則國際法才承認。原告之居住、遷徙自由有相關 條文之限制，可見行政機關將其視為外國人，既為外國人又為何以核發 中華民國護照來確定其國民身分呢？此一矛盾為行政機關、立法委員應 檢討之處。以今天美國為例，美國移居海外之國民，若父或母為美國國 籍，則其子女則具有美國國籍，但若該名子女從未在美國境內居住滿五 年以上，則該名子女之孩子就不一定具有美國國籍。換句話說，移居海 外之美國國民，通常其國籍只傳一代，有特殊理由者最多只傳兩代。此 類觀念可作為台灣未來對於華僑身分之國籍認定參考。 ３、本案所涉及之法治國家理念與基本人權觀念： ａ、本件原告在台灣之處境特殊，雖然具有中華民國國籍，但在申請台灣地區 長期居留與定居權的時候，卻遭入出境管理局以不符規定而拒絕核准。入 出境管理局不承認中華民國有「憲法」。憲法第五條「中華民國各民族一 律平等」、第七條「中華民國人民，無分男女、宗教、種族、階級、黨派 ，在法律上一律平等」及第十條「人民有居住及遷徙之自由」已經很清楚 的揭示中華民國國民一律平等與居住遷徙自由之事實。這點不須置啄、解 釋或答辯。憲法給中華民國國民之基本權利，應直接認定。 ｂ、憲法第五條「中華民國各民族一律平等」、第七條「中華民國人民，無分 男女、宗教、種族、階級、黨派，在法律上一律平等」及第十條「人民有 居住及遷徙之自由」已經很清楚的揭示中華民國國民一律平等與具有居住 遷徙自由之事實。 ｃ、中央法規標準法第十一條規定：「法律不得牴觸憲法，命令不得牴觸憲法 或法律，下級機關訂定之命令不得牴觸上級機關之命令。」至於這條要如 何解釋，參考德國基本法第一條第三項：「下列基本權利拘束立法、行政 及司法而為直接有效之法律。」由此可見，在大陸法係國家，憲法給國民 之基本權利，不須解釋或答辯，而應該直接認定。 ｄ、經查「國籍」係為憲法位階之觀念，參考中華民國憲法第三條與第一百零 七條。再查，所謂「戶籍」並非憲法位階之觀念。「戶籍」兩個字在憲法 並沒有出現。因此，原告主張，「戶籍」不能用來給「國籍」大打折扣。 被告機關運用「有無戶籍」的標準來對國民做一個二分法，並對於無戶籍 國民加以限制其居留與定居之權利，顯然違反中華民國憲法、中央法規標 準法、與德國基本法之規定。同時，世界人權宣言第十三條明定：「人人 在一國境內有自由遷徙及擇居之權。人人有權離去任何國家，連其本國在 內，並有權歸返其本國。」 ｅ、至於被告機關指稱：「﹝原告﹞向我國駐泰國代表處申領我國護照．．． ．不符合．．．．核發之要件，致原告．．．．持該處誤發之﹝護照﹞入 境我國．．．．」，原告亦提出強烈的質疑。中華民國憲法第三條：「 具中華民國國籍者為中華民國國民。」原告﹝一﹞是否具有中華民國國 籍與﹝二﹞是否具有泰國永久居留權是兩回事，互不相干。 ｆ、在九十年三月底，中華民國各報章雜誌報導，法務部已經修訂國內第一部 「人權基本法」，條文中之規定指出：國民有返回本國及在國內辦理戶籍 的權利，凡違反此原則的法律命令無效。經原告輔佐人進一步向法務部查 證，該部官員認為，中華民國憲法第十條規定：「人民有居住及遷徙之自 由」，在「人權基本法」尚未經立法程序且由總統公佈施行前，在國內提 出定居申請之「無戶籍國民」，若是不符合目前法律規定而無法核准之案 件，申請人一旦依訴願法提起訴願，入出境管理局應該依照「司法院大法 官審理案件法」第五條第一項第一款之規定，直接向大法官聲請解釋憲法 。 ｇ、原告仍主張，被告機關九十年三月十六日之處分嚴重剝奪其居住及遷徙之 自由。 ４、本案所涉之國際公法問題： ａ、由於本案涉及台灣與泰國均不承認原告之居留權利，因此有國際公法衝突 之問題產生，其解決規範，有下列條文及國際慣例可資引用。 Ⅰ、中華民國憲法： ⑴、憲法第五條「中華民國各民族一律平等」、第七條「中華民國人民， 無分男女、宗教、種族、階級、黨派，在法律上一律平等」及第十條 「人民有居住及遷徙之自由」已經很清楚的揭示中華民國國民一律平 等與具有居住遷徙自由之事實。 ⑵、由中華民國憲法第三條與第一百零七條之規定，可知曉「國籍」為憲 法位階之觀念。而所謂「戶籍」並非憲法位階之觀念。「戶籍」兩個 字在憲法並沒有出現。因此，「戶籍」不能用來給「國籍」大打折扣 。政府以戶籍之有無將國民做二分法，並對於無戶籍國民加以限制其 居留與定居之權利。在此範圍內，入出國及移民法第三章第八條至第 十六條之條文規定顯然與中華民國憲法、中央法規標準法、及德國基 本法之相關規定有所爭議之處。 ⑶、持有駐外館處所核發之中華民國護照人民，均屬中華民國國民，既是 國民就應有憲法第十條：「人民有居住及遷徙之自由」所賦予國民之 基本居留權，中央法規標準法第十一條規定：「法律不得牴觸憲法、 命令不得牴觸憲法或法律，下級機關訂定之命令不得牴觸上級機關之 命令」。 Ⅱ、德國基本法： 德國基本法之基本權利係列在第一條至第十九條。第一條至第七條屬於 人權（Menschenr chte），即不分外國人與德國公民，此權利包括人性 尊嚴之維護、一般自由權、法律之前人人平等、信仰與良心自由、言論 自由、婚姻、家庭與子女權、教育權等。第八至第十九條則為公民權（ Buergerrechte），即德國公民有這些權利，而國家允許用法律加以限 制外國人在這些方面之權利。其中第十一條有關公民遷徙自由之規定如 下： （１）所有德國人在聯邦領土內均有遷徙之自由。 （２）此項權利惟根據或遵循法律之規定在下列情況下予以限制：缺乏 充分生存基礎而致公眾遭受特別負擔時，為應付聯邦或各邦所遭 遇之危機，而此危機威脅自由民主秩序聯邦或各邦之生存者。防 制傳染病之蔓延。處理天災或重大不幸事故，保護少年使免失管 教，或預防犯罪行為。 此外德國基本法第十九條第二項也明定：「 (2)在任何情形下基本權利 之本質不得遭受侵犯。 Ⅲ、世界人權宣言： 世界人權宣言第十三條也明定：「人人在一國境內有自由遷徙及擇居之 權。人人有權離去任何國家，連其本國在內，並有權歸返其本國」。因 此若是中華民國國民於泰國申請返國遭拒，應屬違背憲法第十條賦予人 民居住、遷徙之自由。值得注意的是，原告並沒有觸犯中華民國刑法之 任何一條。 ｂ、更重要的是，在探討國際公法之眾多書籍中，我們無法找到有關「國民位 階分類」之學術理論或基礎定義。何以可把國民分為兩種或兩種以上，其 學術理論為何？此實令原告及其親屬相當困惑，是否可請內政部及外交部 之律師團加以詳加說明？ ｃ、行政機關處理此等問題之缺失： Ⅰ、外交部及被告機關表示若允許原告之居留與定居權利，將導致未來大批 要求比照辦理之華僑，但是該情況並非此案原告所造成的。 ⑴、國籍法第二條明定： 有下列各款情形之一者，屬中華民國國籍︰ 一、出生時父或母為中華民國國民。 二、出生於父或母死亡後，其父或母死亡時為中華民國國民。 三、出生於中華民國領域內，父母均無可考，或均無國籍者。 四、歸化者。 前項第一款及第二款之規定，於本法修正公布時之未成年人，亦適用 之。 ⑵、原告之「國籍認定」並無因有無泰國國籍或泰國居留權而受影響。此 為中華民國之法律。對這點，入出境管理局與駐泰國台北經濟文化辦 事處人員都有很深的誤解。 Ⅱ、依上述條文規定，原告屬中華民國國籍。至於法條之立法意旨或法條施 行後是否會造成國家之困擾，期留待立法院加以討論，而非行政機關之 討論範圍，行政機關只需依法行政即可。 Ⅲ、國籍認定之主管機關為內政部，今由駐外館處直接核發護照，是否有不 妥之處？是否應先會同內政部加以認定？外交部是否逾越其職權？（按 國籍法第一條規定：「中華民國國籍之取得、喪失、回復與撤銷，依本 法之規定」）。 Ⅳ、護照條例雖明定由外交部核發護照，但國籍認定應由內政部負責，類似 本案是否顯現政府作業上之瑕疵？但不論如何，怎能由國民自行負擔其 後果，政府應負起其國家補償責任。 ｄ、本案無法利用解決國際公法衝突事件所使用之一般方式： Ⅰ、按解決國際事件，常有下列三種方式。 Ⅱ、但該三種方式在本案中，均無法給予原告適當之協助，因為： ⑴如果是尋找聯合國之協助，經由聯合國之協調機制，幫忙兩國協調該事 件。但台灣並非聯合國之會員國，因此該方式並不適用於台灣。 ⑵另一方式則是由當事人直接與他國政府協調，但通常人民並沒有太多的 發言機會及談判籌碼，很難與他國政府有協調之空間。 ⑶第三種方式是由兩國政府協調，先不論一國是否能干涉他國內政，就台 灣目前微薄之外交力量，實難以與他國有平等之協調地位，如此一來也 難以替國民爭取到其欲爭取之權利。另外原告也曾試圖委託中華民國外 交部代為申請返回泰國簽證，但遭外交部拒絕協助，並表明泰國是否核 發簽證為泰國之主權行為，中華民國無法且無權干涉。 ｅ、司法院釋字第四五四號解釋意旨及現行入出國及移民法之規定，就本案而 言，尚有違憲之處： Ⅰ、從司法院釋字第四五四號解釋意旨許可以法律來限制國民之入境出境權 利，但是世界人權宣言第七條規定：「法律之前人人平等，並有權享受 法律的平等保護，不受任何歧視。人人有權享受平等保護，以免受違反 本宣言的任何歧視行為以及煽動這種歧視的任何行為之害。」又世界人 權宣言第十五條：「一、人人有權享有國籍。二、任何人的國籍不得任 意剝奪，亦不得否認其改變國籍的權利。」是故將無戶籍國民排除於中 華民國國民之外，於法、於理、於情，實為不通。 Ⅱ、入出國及移民法第五條規定：「國民入出國，應向主管機關申請許可； 未經許可者，不得入出國。但居住臺灣地區設有戶籍國民，自本法施行 一年後，入出國不需申請許可。」實有違憲之虞。因為： ⑴、人民有居住及遷徙之自由，中華民國憲法第十條有明文規定。凡具有 中華民國國籍，既受中華民國憲法之保障，應享有居住遷徙之自由， 亦包括入境自由。 ⑵、倘一國政府竟得以國民逾期停留或逾期居留為由，將其驅境，此無異 於放棄國家主權，將主權轉予他國之行為。蓋主權乃國家之構成要素 ，一國如無主權，恐將國不成國。 ⑶、原告再三強調，「國籍」為憲法位階之觀念。而所謂「戶籍」並非憲 法位階之觀念。「戶籍」兩個字在憲法並沒有出現。因此，「戶籍」 不能用到影響「國籍」的地位。以戶籍將國民加以分類已嚴重違反憲 法明定之「平等權」。 ｆ、一等國民、二等國民與難民： Ⅰ、中華民國並沒有難民法。關於難民處理原則，僅有入出國及移民法第十 六條第二項的簡短規定而已。也沒有任何政府機關負責認定誰是難民、 誰不是難民。 Ⅱ、據此分析，護照條例顯然不得將中華民國護照視為劣於中華民國「國民 身份證明」、或僅將其視為通行證（通行許可證）功能的正當理由。換 言之，根據中華民國護照條例之規定，中華民國護照僅有一種，而且確 實能做為國民身份的證明。此外，中華民國憲法眾多條文之中，沒有承 認兩種國民身份的法理基礎。 ５、而基於以上所陳之理由，被告機關之認事用法，藐視無戶籍國民之基本人權 、否認原告之國民權、威脅原告將予以逮捕、收容且強迫從事勞務後強制出 國，完全忽略總統所倡導之人權理念，不但違反中華民國憲法，亦違反民用 航空法之規定，諸多違誤之處。 Ｂ、被告主張之理由： １、原告係持泰國難民證，並無泰國永久居留權，依外交部洽詢泰國駐華貿易經 濟辦事處所稱：凡經泰國政府准以難民身分在泰居留者，未經許可不得擅自 離境，倘獲准離境後，須在一定期限內重入境，否則將導致無法返回泰國， 有關規定均詳列於核發之難民證上。原告當時離泰來臺，自應瞭解相關規定 ；且我國駐泰國代表處所核發之權字回台加簽，配合海外返國華僑再出境證 ，其明列「自入境之日起三個月內有效」原告理應依法於八十九年九月五日 前出境等語。外交部駐泰國代表處簽證組雖誤發「權」字回台加簽，致原告 持憑入境我國，而原告理當熟悉泰國法令，未依規定離境，其責任過失應屬 原告，非被告。 ２、原告於八十九年六月五日入境，應於同年九月五日離境。惟原告仍滯留在臺 不願離境，且行蹤不明，在臺逾期停留期間長達七個月餘，被告依「入出國 及移民法」第十一條第一項第九款規定，依法不予許可其居留。另依同法第 十五條第一項規定：臺灣地區無戶籍國民未經許可入國，或經許可入國已逾 期停留、居留或限令出國之期限者，得逕行強制出國，並得限制再入國；同 條第二項規定：前項強制出國者於出國前，得暫予收容，並得令其從事勞務 等規定，被告係依法辦理，並無不當。 ３、原告訴訟代理人指稱：「原告多次前往泰國駐華貿易經濟辦事處，申辦返回 泰國之長期居留簽證，該辦事處人員告稱，原告不符合申辦長期居留簽證之 資格。如申辦落地簽證，其效期為十五天，不符合回泰國長期居留目的；申 辦觀光簽證，效期為六十天，亦不符合在泰國長期居留要件；原告無泰國籍 ，未能以泰國國民身分回泰國；其難民證因效期已過，業已註銷，不能以難 民證身分返回泰國」云云。經查有關泰國簽證單位能否核發原告返泰簽證， 係泰國貿易經濟辦事處之主權行為；被告於原告在「權」字回台加簽尚為有 效期限時（八十九年九月一日），建議原告以落地簽證方式返回泰國，至於 該項建議是否為泰國貿易經濟辦事處接受，實非被告權責。原告訴訟代理人 所稱，顯係誤解之詞，不足採信。 ４、另有關原告自稱不符合泰國長期居留簽證申請資格；並依「民用航空法」第 六十三條第一項規定：民用航空運輸業不得搭載未具備有效入境證件之入境 乘客；且被告要求原告返回泰國，不許可原告在臺居留與定居申請案部分， 被告係依法處理不予許可，並無違法或不當。 理 由 一、兩造爭執之要點： Ａ、本件原告為在台灣地區無戶籍之中華民國國民，而長期持難民證在泰國居留， 其於八十九年六月五日，持我國駐泰代表處簽發之「權」字回臺加簽入境我國 ，入境後隨即以六個月內將出境再入境（國）為由，而申請「單次入出國許可 證」。但遭被告機關拒絕（拒絕之原因則是因為原告無法提出「（泰國）僑居 地居留證明」），隨後原告在台停留期間已逾法定期限三個月，目前仍違法滯 留在台灣地區。 Ｂ、而在上開違法滯留期間內，原告又於九十年三月九日再次提出在台灣地區「居 留」之申請，仍遭被告機關拒絕，拒絕之理由有二； ⑴原告為臺灣地區無戶籍國民，因曾有在台逾期停留之紀錄，則依入出國及移 民法第十一條第一項第九款之規定，其申請在臺灣地區居留，應予拒絕。 ⑵原告為臺灣地區無戶籍國民，卻持無國籍旅行證件入國，則依入出國及移民 法第十二條之規定，應持憑原來之無國籍旅行證件出國，不得申請居留。 Ｃ、原告不服上開拒絕居留申請之行政處分，而提起行政爭訟，其所持之法律上理 由即為「被告機關作成行政處分所引用之法令違憲，故該等法令不具法規範效 力」而其主要重點不外是： １、取得中華民國國籍者，就其居住及遷徙之自由而言，在法律上不應區別其在 台灣地區有無取得戶籍，而應給予不同程度之限制，如果法律如此規定，即 違反憲法第七條之「國民平等原則」。 ２、一國國民不可能因為在母國境內逾期停留而遭母國駐驅逐出境。 ３、本件原告情況特殊，如果中華民國不給予居留權，其在泰國之難民身份亦已 喪失，將會變成「沒有國家願意同意其居留」的「國際人球」。 二、本院之判斷： Ａ、檢討本案所涉及之法律爭點，應該將二個不同層次之觀點區分清楚，才能進行 法律判斷。而原告一直試圖將二個層次的問題混為一談，這是本院首應表明之 法律意見。 １、按在本案中，其第一個層次的問題乃是，當原告入境台灣地區停留後，因為 泰國法令之限制，使其無法再度返回原來之居留地泰國，因此原告將變成「 中華民國限令其出境，泰國又不准入境，而且沒有其他國家願意收留」之「 國際人球」。然而這個問題之解決，與本案作為行政爭訟對象之拒絕原告居 留申請處分並無直接之關連性，而且目前這個問題也獲得解決了，其對本案 之勝負判斷並不產生任何之影響，爰在此敘明理由如下： ａ、首先必須指明，在入出國及移民法中，「停留」、「居留」與「定居」是 三個不同的概念（入出國及移民法第三條第六至八款參照），而且三者， 就「以台灣地區為生活重心」及「取得社會保障程度」之比重而言，有層 次上之高低區別。 ｂ、其次就三者之申請程序而言申請「定居」之前，原則上要先取得「居留」 之許可，並實際有「居留」一年以上之事實存在（入出國及移民法第十條 第一項第一款參照）。而「停留」與「居留」之申請程序則各自獨立，二 不相涉。 ｃ、另外提出居留之申請，亦不以申請人在國內為必要，依「台灣地區無戶籍 國民申請入出國及居留定居作業規定」第五點之規定，原則上是向駐外館 處申請。所以申請居留也與申請人目前所處之時空情況無直接關係，類似 原告主張之「國際人球」問題，在目前入出國及移民法之規範架構下，應 循「申請停留」之程序來解決。 ｄ、事實上本案中，被告機關事後也同意發給原告新的中華民國護照（000 000000號）及單次入出國許可證。換言之，如果原告出境後泰國方 面不接受其入境，原告仍可持原護照入境台灣地區停留，原告所顧慮之國 際人球問題，至少是暫時獲得解決了。 ｅ、又如果原告對被告機關有關停留准駁之處分有所不服，亦得以上開准駁處 分作為行政爭訟之對象，不能逕自跳過上開程序，就直接進一步申請之居 留。 ｅ、何況原告之所以會陷入本案困境中，從其本人自泰國出境時，亦應早已有 所預見（泰國政府核發給原告的難民證上，已有「經泰國政府准以難民身 分在泰居留者，未經許可不得擅自離境，倘獲准離境後，須在一定期限內 重入境，否則將導致無法返回泰國」之文字記載，此點原告亦未否認，而 台灣駐泰代表處核發之回台權字加簽亦有「自入境之日起三個月內有效」 之記載），原告自然應負擔其可能造成之不利處境。而此等自陷不利行為 所造成之原告現實處境，在審查原告之居留申請時，更不能作為給予額外 優惠之正當理由。因此原告身處之特殊情狀事實，並不是檢討「給予居留 法定要件」之合憲性時，所應斟酌衡量的因素。 ２、第二層次則是拒絕原告居留之法令依據是否違憲的問題，而這個法律爭議之 判斷，才是決定本案勝負之關鍵，爰先此敘明之。 Ｂ、又本案被告機關拒絕原告居留時所引用之法律理由，並無侵犯到原告依憲法所 享有之基本權，因此原處分所適用之法令，針對本案而言，並無「違憲」問題 存在，為合法之行政處分，爰說明如下： １、依司法院釋字第四五四號解釋意旨首先即肯認，在符合憲法第二十三條所定 之必要程度內，國家得以法律（包括經立法機關明確授權由行政機關制定之 法規命令）來限制人民之居住及遷徙自由。並且在理由書中進一步指明：「 對於人民入境居住之權利，得視規範對象究為臺灣地區有戶籍人民，僑居國 外或居住港澳等地區之人民，及其所受限制之輕重，而為合理差異之規範」 。惟一之限制即是憲法第二十三條所揭示之必要程度。 ２、接著則須對入出國及移民法制定之時空背景說明如下： ａ、我國國籍法對國籍之給予採血統原則，條件寬鬆，只要父母為中華民國國 民者，即可取得中華民國國籍（國籍法第二條參照）。 ｂ、然而由於三十八年政府自大陸撤退來台，台灣地區範圍狹小，世界上具有 中華民國國民身分者人數眾多，並非台灣地理區域所能全數吸納，因此必 須限制其居民人數，以免社會負荷過重，而承繼日據時代建立的戶籍制度 ，以設籍作為給予居民身份保障之法律基礎，實質上已將居民身分之取得 建立在「出生地原則」上。 ｃ、而入出國及移民法之相關規定正是在這樣一個時空背景下而制定，符合台 灣地區之現實需要。 ｄ、原告所言：「國民即應給予國民待遇，國際公法學理上找不到『國民位階 分類』理論，可以將國民再進行分類為有戶籍國民與無戶籍國民，而給予 不同程度之居留保護」一節，並未考慮到台灣地區之現實時空環境，而且 也不瞭解中華民國現今之特殊處境。何況大部分國家有關國民身分之取得 也都是採「出生地原則」，即使兼採「血統原則」，也會有所限制，例如 原告即自承；美國國民之後裔，如果隔了二代，即不再當然因為血統而取 得美國國民之身分。因為只有如此，國民之實際生活領域才會與國家地理 彊界發生密切而具實質意義的關連性。在此意義下，我國之入出國及移民 法正具有規正國籍法授與國籍過寬缺失之功能，二者應合併觀察，才能正 確理解國民法律待遇之真實意義。是以原告以上的法律意見，難以為本院 接受。 ３、固然在這裏也須考慮，是否會發生「國籍法規範太寬，而入出國及移民法又 規範太緊」之問題。換言之，在入出國及移民法中，是否將取得中華民國國 籍之無戶籍國民完全視為外國人來看待，如果有此現象，即是一個必須正視 之課題，因為無戶籍之中華民國國民，或許其在台灣地區無戶籍，卻一樣可 能透過各式各樣的歷史事件而與中華民國產生實質之關連，以致讓中華民國 對之產生照顧、給予居留之義務。例如本案原告，其為泰北遠征軍之後裔， 而泰北遠征軍原為國軍之一部，如其後人滯留國外，國家應有照顧或收留義 務，不能完全置之不顧。 ４、然而比較入出國及移民法第二十一條第二項與同法第九條第一項之規定後， 應可確認國家對無戶籍之國民，在居留條件上是比較優惠的，顯然已注意到 其間之差異，而給予不同的待遇。這時惟一要問的，只有入出國及移民法第 九條第一項有關許可居留之法定要件及其相關法規命令，對「無戶籍中華民 國國民」而言，是否過於嚴苛，而違反憲法第二十三條條所定之必要程度一 節而已。 ５、然而在此必須進一步說明的則是，高等行政法院並不具有「法規合憲與否」 的「抽象審查權」，只有透過具體實際個案來進行審查，並在發現個案中特 定法規之適用將有違憲疑慮時，才可停止審判，送請司法院解釋。若主管機 關用多數法規作成拒絕處分之併存理由，如果高等行政法院認為其中一個法 規有違憲之虞，但其他法規仍可支持原處分之合法性時，高等行政法院仍應 為直接為原處分合法之判斷，並無停止審判送請司法院解釋之必要。 ６、本案中原告申請居留，是符合入出國及移民法第九條第一項第一款之法定要 件（因其有妹妹丁○○在台灣地區設有戶籍），而被告機關之所以拒絕其請 求，是因為以下之理由： ⑴因為其有在台逾期停留之紀錄，依入出國及移民法第十一條第一項第九款 之規定，其申請應予拒絕。 ⑵原告持無國籍旅行證件入國，依入出國及移民法第十二條之規定，應持憑 原來之無國籍旅行證件出國，不得申請居留。 ａ、其中⑴之理由，其立法意旨乃是考慮到申請人有不遵守法令之紀錄，不守 法之傾向已表露在外，給予其居留，社會秩序之維護有可能因此負出較大 成本，因此暫時不許可其居留，要等到紀錄經過一段時間被註銷後（「台 灣地區無戶籍國民申請入出國及居留定居作業規定」第三點㈡參照），才 重新考慮其居留之可能性，此乃憲法第二十三條所定「維持社會秩序」之 必要手段，並無違憲之處。 ｂ、至於⑵之理由以及被告機關在未在拒絕處分中所言明之其他理由（例如應 　　提出「僑居地合法居留文件」或「是否在配額範圍內」等事項），其合憲 性本院則有保留意見（泰北遠征軍為國軍之一部，因為國作戰，後裔流落 他國，且未能取得該他國之國籍，國家似不應對其居留申請之許可附加其 他與申請居留人品性無關之條件），但基於上述理由，應不在本案審理範 圍內。 Ｃ、原告其餘爭點在本案上開法律架構下已無再行討論之必要，亦附此敘明之。 三、綜上所述，被告駁回原告之居留申請，於法並無違誤，訴願決定予以維持，亦無 不合，原告訴請撤銷，並請求命被告機關為准許原告在台灣地區居留之行政處分 ，為無理由，應予駁回。 據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第九十八條第三項前段，判決如 主文。 中　　　華　　　民　　　國　　九十一　　年　　　九　　　月　　 十八 　　日 臺北高等行政法院 第五庭 審判長 法 官　張瓊文 　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　 法　官　黃清光 　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　 法　官　帥嘉寶 右為正本係照原本作成。 如不服本判決，應於送達後二十日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判 決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須按他造人 數附繕本）。 中　　　華　　　民　　　國　　九十一　　年　　　九　　　月　　 十八 　　日 書記官 林麗美