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臺北高等行政法院判決　　　　　　　　　　　　　　九十一年度訴字第三一九三號 　　原　　　告　聯合法律事務所即黃靜嘉律師 　　訴訟代理人　李孟融律師 　　　　　　　　路雅如律師 　　被　　　告　交通部民用航空局 　　代　表　人　甲○○ 　　訴訟代理人　張天欽律師 　　複　代理人　楊芳婉律師 　　訴訟代理人　黃于玶律師 右當事人間因政府採購法事件，原告不服行政院公共工程委員會中華民國九十一年六 月十一日訴九一一二八號採購申訴審議判斷，提起行政訴訟。本院判決如左： 　　主 文 原告之訴駁回。 訴訟費用由原告負擔。 　　事 實 一、事實概要： 被告於民國（下同）九十一年二月五日公告「有關新航失事事件訴訟案遴選律師 服務」招標案（下稱系爭招標案），投標期限至九十一年二月二十日上午九時三 十分，開標日期亦為同日上午十時正，原告以其於九十一年二月二十日參加系爭 招標案，詎被告於當日上午上網傳輸更正公告（下稱系爭更正公告），未依原定 開標時間開標之決定，顯已違反政府採購法第四十八條第一項後段、行政程序法 第四條、第九十六條第一項第二款之規定，並損害原告之權益，遂於九十一年三 月一日向被告提出異議，被告以九十一年三月十一日供購字第○九一○○○六九 六八號函函覆原告異議無理由，原告不服異議處理結果，遂向行政院公共工程委 員會提出申訴，經遭審議判斷駁回，原告仍不服，遂提起行政訴訟。 二、兩造聲明： ㈠原告聲明： ⒈被告九十一年二月二十日「有關新航失事事件訴訟遴選律師服務」限制性招標 更正公告、九十一年三月十一日供購字第○九一○○○六九六八號函之異議處 理結果及行政院公共工程委員會九十一年六月十一日訴九一一二八號審議判斷 均撤銷。 ⒉訴訟費用由被告負擔。 ㈡被告聲明：如主文所示。 三、兩造之爭點： 　㈠原告主張之理由： ⒈被告於九十一年二月五日刊登招標公告，原告於當日即購領投標所需各式文件 ，並遵照投標須知準備服務計畫書及其他各項投標文件，於投標截止期限前， 由專人親自送達被告總收發室。按原告既無政府採購法第一百零三條列舉之不 得參與投標之各款情形，又已依第三十三條之規定將投標文件送達於指定之場 所，故原告即為合格之投標廠商。本招標案之投標須知第四十四條規定，本招 標案應依公告規定之開標時間開啟投標文件，且「有一家合格廠商投標，即依 招標文件之規定開標。」故本招標案即使只有原告一家投標廠商投標，亦應合 法進行開標決標。 ⒉政府採購法第二十七條規定，採購公告之途徑為刊登於政府採購公報並公開於 資訊網路。招標機關透過電腦網路發布之公告，與刊登於政府採購公報及公告 機關門首之公告應有相同之效力，廠商當然可以信賴網路上刊登資訊之正確性 。若廠商除自網路獲取公告資訊外，尚需特別前往招標機關所在地確認公告之 內容，則網路之公告系統不啻形同虛設。尤其，政府採購公報之內容，係將各 機關透過電腦資訊系統所傳輸之資料，整理排版轉印成文字，其正確性本即由 各機關自行負責，不應將招標機關未為合法公告之疏失，轉嫁由廠商負責。 ⒊被告在九十一年二月五日之公告中，即定明投標期限為「二月五日至二十日上 午九時三十分」，並特別在公告中載明「領標者請自行估量準備投標文件所需 時間」，足見被告深知本招標案之急迫性，故特別提醒投標廠商衡量自身情況 ，以決定投標與否。被告雖主張其在二月八日起即停止發售招標文件，惟查並 無相關資訊公告周知，且縱使其停止發售招標文件，亦僅為內部之行政作業程 序，並無任何法令規範以為本招標案暫停（或終止）之根據。被告雖於九十一 年二月七日及十八日將更正公告上傳行政院公共工程委員會之政府採購公報系 統，並分別於二月十五日及二十日刊登於政府採購公報，但二月七日之更正公 告，實際上網刊登之日已為二月十五日，且經原告審閱該公告與二月五日之招 標公告，兩者間並無任何差異。又其雖表示已於機關門首公告完整之資料，惟 既然在政府採購公報及網路上均未正確顯示內容，因此事實上並無任何更正行 為。至於被告所稱二月十八日之更正公告，實際上網公示之日已為二月二十日 ，即原定截止投標及開標之當日。由於原告在等標期內既未接到被告之任何通 知或公示，當然依法按照原定時間提送投標文件。甚且，二月二十日之更正公 告亦只是「不於原定時間開標決標」，並非延展投標截止期限。 ⒋根據政府採購法第四十一條及施行細則第四十三條規定之立法意旨，不論是廠 商請求招標機關對招標文件內容釋疑，或招標機關自行變更或補充招標文件內 容，均因牽涉到內容之變更，而可能影響廠商之投標意願，若廠商決意投標， 也必需有充裕時間另為準備，故特別課予招標機關必需於一定期限前為通知或 公告之義務，以維護投標廠商之權益。被告主張本招標案之招標文件內容需要 修正變更，為機關自行變更或補充之情況。根據前述規定，被告必需依法另行 公告或通知，且最遲應於「截止投標期限前一日」為公告或通知。但被告卻在 截止投標期限當日（二月二十日）為公示行為，顯然違反政府採購法第四十一 條及施行細則第四十三條之規定。 ⒌政府採購法第四十八條之立法意旨，在於強制要求招標機關非有法定理由，不 得拒絕開標決標，以保障合法投標廠商之利益及確保滿足採購之需求。其立法 目的在於保障已合法投標之廠商，能夠信賴招標程序將合法且持續地進行，不 會因招標機關之恣意決定，而受到不可預料之損害。且在招標文件內容變更或 補充之情況下，招標機關通常有公告或通知之需要，而需要延長等標期，以致 於不能開標決標。但並非一有變更或補充招標文件之內容，招標機關即可當然 不予開標決標。被告援引政府採購法第四十八條第一項第一款之規定不於原定 時間開標決標，惟其並未為延展等標期或截止收件期限之通知或公告，足見本 招標案並無延展之必要性，既無延展之需要，則應按原定公告之時間開標決標 。被告於投標截止期限屆至後，拒不開標，甚至計畫重行招標，有圖利特定廠 商之嫌，且其採購程序違反行政程序法。 　㈡被告主張之理由： ⒈被告於九十一年二月七日上網公告系爭招標案不予開標決標，在機關門首公告 完整之資料，依政府採購法第二十八條機關門首公告之程序確已完成，雖在電 腦鍵入時，有誤植之情形，因農曆過年之關係，於二月十八日再補辦上網公告 資料。且變更或補充招標文件內容與機關對於廠商疑義之釋疑二者並不相同， 原告主張更正不得逾截止投標日或資格審查截止收件日前一日云云，尚有誤解 。 ⒉就機關辦理招標，有變更或補充招標文件者，應不予開標、決標，政府採購法 第四十八條第一項第一款定有明文，招標期限標準第六條第一項規定，機關依 規定辦理招標而變更或補充招標文件內容者，應視需要延長等標期或截止收件 期限，僅非屬重大改變之變更或補充，始得免延長等標期或截止收件期限。本 件既已因變更或補充招標文件內容，且該等變更或補充又非屬輕微變更（及已 公告、通知），依法自應延長等標期，改變截止收件期限。 ⒊本件招標文件擬定當時，行政院飛航安全委員會所發布之時間表，最終失事調 查報告之內容將於九十一年一月發布，惟嗣於九十一年一月三十一日行政院飛 航安全委員會始致函予招標機關顯示本案失事調查報告於三月三十一日前不可 能公布，依行政院飛航安全委員會新聞稿，最快於四月二十六日左右正式發布 ，則在該報告發布前，投標廠商對本招標案將因缺乏充分資料而無法作充分之 瞭解，其所作之專案分析及專案訴訟策略因應與運用，將失之空泛、不切實際 。再者，評選委員對廠商能力之評選亦將失之空泛而不能正確選出合格、合適 之廠商，保護國家之權益，自影響評選選出最適格廠商之基本精神。甚且，原 評審項目內僅言對本案瞭解，並未將原所預定應已公布之最終失事調查報告， 且理應明載於評審項目內容之項目予以包括，乃有補充招標文件之必要。即應 明列對本案「包括但不限於行政院飛航安全委員會最終失事調查之內容」瞭解 及專案分析，並使專案訴訟之策略因應與運用，更能妥適利用前揭報告內容， 作正確之陳述，以供評選委員做正確之評選。至於評選辦法中原所定，以整體 表現經評選委員會出席委員「過半數」決定優勝序位與「各」評選委員所列之 序位加總．．．取前三名，評選辦法顯有衝突，且嚴重影響評選取擇規則，亦 同有變更招標文件內容必要。本件新航失事事件爭訟牽涉巨額之損害賠償者， 當以發生於美國之人身訴訟事件為主，故招標機關於檢討招標文件時，依政府 採購法第六條第二項，基於公共利益，採購效益或專業判斷之考量，認為有將 廠商資格條件變更、補充，使面臨第一線之美國訴訟地之法律事務所，與國內 之法律事務所能共同或聯合投標。 ⒋依政府採購法第四十八條變更或補充招標文件內容，不予開標決標，既變更或 補充招標文件內容，則依舊內容投標者，自會有與修訂後招標內容不符之情形 ，故原告堅持以舊內容投標要非不同意改訂內容，即屬投標不可能符合招標條 件，而同一廠商又不可能投二個標。足見原告主張被告援引政府採購法第四十 八條第一項第一款規定，仍可開標決標於本案之情形邏輯不通。本件變更或補 充招標文件，既已生廠商投標資格變更，評審條件之基礎（最終失事調查）報 告應明確包括在內等情形，招標機關自應延長等標期，重新公告招標文件內容 後再辦理開標，始為妥適。 　　理 由 一、按政府採購法第四十八條第一項第一款規定：「機關依本法規定辦理招標，除有 下列情形之一不予開標決標外，有三家以上合格廠商投標，即應依招標文件所定 時間開標決標：變更或補充招標文件內容者。」，次按行為時（即八十八年四 月二十六日行政院公共工程委員會訂定發布）招標期限標準第六條第一項規定： 「機關辦理招標，依本法．．．第四十八條第一項第一款．．．之規定變更或補 充招標文件內容者，應視需要延長等標期或截止收件期限。」，為主管機關政府 採購法第二十八條文之授權，就機關辦理招標之有關期限標準而為訂定，經核並 未逾越母法，行政機關辦理相關案件，自得據適用。準此，上開規定為強制之規 定，機關辦理招標，如有變更或補充招標文件內容者，自應適用，至於招標機關 應於何時完成變更或補充招標文件之內容，重新辦理招標之公告，政府採購法令 尚無明定，理應由招標機關視實際辦理採購之需要而為衡酌，合先敘明。 二、本件被告於九十一年二月五日公告系爭招標案，投標期限至九十一年二月二十日 上午九時三十分，開標日期亦為同日上午十時正，惟被告未依原定時間開標決標 ，有招標公告附卷可稽，並為兩造所不爭，堪信屬實。茲有爭執者，厥在於被告 未依原定開標時間開標決標是否適法及是否及時以適當方式公告？ 三、雖原告主張：原告為在截止投標期前提送投標文件之唯一合格投標廠商，被告應 於九十一年二月二十日上午十時合法進行開標決標云云。惟被告辯稱：被告於開 標決標前發現招標規範中之評選辦法內之評審項目及評分標準未盡周延，且有關 行政院飛航安全委員會所發布之最終失事調查內容之瞭解及專案分析，原評審項 目並未明載，有變更或補充招標文件之必要，如於評審項目中將增修明列對本案 「包括但不限於行政院飛航安全委員會最終失事調查之內容」瞭解及專案分析， 並使專案訴訟之策略因應與運用，更能妥適利用前揭報告內容，作正確之陳述， 以供評選委員做正確之評選；再者，招標機關於檢討招標文件時，認本件新航失 事事件爭訟牽涉巨額之損害賠償者，且以發生於美國之人身訴訟事件為主，認為 有改採美國訴訟地之法律事務所與國內之法律事務共同或聯合投標方式辦理，此 已涉及廠商資格條件之變更，自應變更招標文件，重新公告招標文件內容後，再 行公開評選等語。查系爭招標案評選辦法中原所定以整體表現經評選委員會出席 委員「過半數」決定優勝序位與「各」評選委員所列之序位加總．．．取前三名 ，評選辦法顯有衝突，且影響評選取擇規則，有變更招標文件內容必要；本件招 標文件擬定當時，行政院飛航安全委員會所發布之時間表，最終失事調查報告之 內容將於九十一年一月發布，惟嗣於九十一年一月三十一日行政院飛航安全委員 會始致函被告表示本案失事調查報告於三月三十一日前不可能公布，有失事調查 報告預定工作時間表、行政院飛航安全委員會函、新聞稿影本附卷可按，則在該 最終失事調查報告發布前，投標廠商對系爭招標案將因缺乏充分資料，其所作專 案分析及專案訴訟策略因應與運用，將失之空泛、不切實際，評選委員對廠商能 力之評選亦將失之空泛而不能正確選出合格、合適之廠商，且原評審項目內僅言 對本案瞭解，並未包括原所預定應已公布最終失事調查報告，有補充招標文件之 必要；本件新航失事事件爭訟牽涉巨額之損害賠償者，以發生於美國之人身訴訟 事件為主，蓋基於美國及國內律師法，美國律師方能在美國執行律師業務，執行 美國法律事務，而面臨事件爭端第一線之美國律師，必須盡職負責，有使其為合 約廠商之一，以切實負擔合約責任，應認有必要將廠商資格條件變更、補充，使 面臨第一線之美國訴訟地之法律事務所，與國內之法律事務所能共同或聯合投標 。職是，被告於開標決標前認有變更、補充招標文件內容之必要，決定不於原定 時間開標決標，將改期另訂招標文件內容後再辦理，核與政府採購法第六條第二 項規定採購決定得基於公共利益、採購效益或專業判斷之考量，及政府採購法第 四十八條第一項第一款規定不予開標決標之規定，並無不合。原告之主張並不足 採。 四、原告又主張：被告九十一年二月七日之更正公告，實際上網日為同年月十五日， 且與同年月五日之招標公告無異，被告雖稱已於機關門首公告更正，但既在政府 採購公報及網路上均未正確顯示內容，故事實上並無任何更正行為，至於被告所 稱同年月十八日之更正公告，實際上網公示之日已為同年月二十日，即原定截止 投標及開標之當日，被告並未正確且及時地發出更正公告云云。查被告於同年二 月七日決定改投標條件，即依行為時政府採購法第二十八條、政府採購法施行細 則第二十八條規定，於門首張貼更正公告，於其上「執行現況」欄載明：「依採 購法第四十八條，不依原定時間開標決標」，「更正日期」欄載明：「九十一年 二月七日」，並蓋有被告關防，同日並辦理上網公告等情，業經系爭招標案承辦 人乙○○到庭證述屬實，並有更正公告附卷足稽，惟因上網須第三日始會由網路 看到，而同年月九日至十四日為年假，故同年月十五日才於網上看到更正公告， 但未完整刊出，有證人樊欣佩即安信法律事務所律師結證稱：同年月十六日初五 開工時，有上網看到同年月十五日的公告，發現內容有異，同年月十八日再親自 去詢問乙○○，到達被告機關時有先去看門首的公告，把變更開標決標日寫在「 執行現況」欄內，乙○○有口頭告知是要變更開標決標日等語，互核大致相符， 而證人李季妹即遠東法律事務所法務助理亦證述同年月十五日有去被告機關找乙 ○○才知道要變更開標決標日等語。是本件不依原定時間開標決標之更正公告既 已於同年月七日張貼於機關門首，復觀之卷附同年月十五日網路更正公告，標題 為「限制性招標更正公告」，縱內容不完整，惟有「更正」二字，客觀上一般人 均會瞭解有更正之意，尤以系爭招標案牽涉巨額之損害賠償標的，本件其他有意 投標者在看到該更正公告後甚或親自至被告機關詳察門首更正公告內容並詢問承 辦人，堪認被告已及時在同年月二十日前將不依原定時間開標決標以適當方式公 告周知生效。原告以同年月十五日網路更正內容與同年月五日之招標公告無異而 逕認無更正，應係原告主觀之看法，無法改變公告更正之事實。何況，被告於同 年月十八日再次將更正公告於網路刊登，於「附加說明」欄亦載明：「本案依政 府採購法第四十八條規定，不依原定時間開標決標」，於同年月二十日會於網路 上看到，但原告亦主張未注意云云，惟被告之更正公告既如前述早已公告周知生 效，原告仍依原定條件、期日投標，自難認其投標有效。至於原告以被告更正公 告，最遲應於「截止投標期限前一日」為之，招標機關卻在截止投標期限當日（ 同年月二十日）為公示行為，違反政府採購法第四十一條及施行細則第四十三條 之規定云云，因本件被告係依政府採購法第四十八條第一項第一款規定「有變更 或補充招標文件內容者」之情事，而不予開標決標，與機關對於廠商疑義之釋疑 ，情形有別，況被告之更正公告亦早已於同年月二十日前公告周知生效，原告此 部分主張，顯有誤會，亦不足採。 五、綜上所述，被告所為九十一年二月二十日「有關新航失事事件訴訟遴選律師服務 」限制性招標更正公告、九十一年三月十一日供購字第○九一○○○六九六八號 函之異議處理結果，於法並無違背，原告所主張並非有理，審議判斷予以維持， 亦無違誤，原告提起本件撤銷訴訟，於法無據，應予駁回。 六、兩造其餘陳述於判決結果不生影響，無庸一一論列，併予敘明。 據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第九十八條第三項前段，判決如 主文。 中　　　華　　　民　　　國　　九十三　　年　　　四　　　月　　二十八　　日 臺 北 高 等 行 政 法 院 第 四 庭 審 判 長 法 官　王立杰 法 官　王碧芳 法 官　胡方新 右為正本係照原本作成。 如不服本判決，應於送達後二十日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判 決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須按他造人 數附繕本）。 中　　　華　　　民　　　國　　九十三　　年　　　四　　　月　　二十八　　日 書記官 陳幸潔