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臺北高等行政法院判決 　　　　　　　　　　　　　　　　　　 93年度簡字第01057號 原　　　告　台灣國際商業機器股份有限公司 代　表　人　甲○○ 訴訟代理人　羅秉成　律師 　　　　　　曾能煜　律師 　　　　　　范瑞華　律師 被　　　告　臺北市政府環境保護局 代　表　人　陳永仁（局長）住同上 訴訟代理人　李鳳　律師 訴訟代理人　簡汶蕙　律師 參　加　人　爾灣建設股份有限公司 代　表　人　乙○○ 訴訟代理人　蔡進良　律師 　　　　　　丙○○ 上列當事人間因廢棄物清理法事件，原告不服台北市政府中華民 國93年6月29日府訴字第09313853700號訴願決定，提起行政訴訟 。本院判決如下： 主 文 訴願決定及原處分均撤銷。 訴訟費用由被告負擔。 事 實 壹、事實經過說明： 原告前向參加人租用位於台北市○○區○○路1段206號之佩 芳大樓地上第5層至第20層之辦公室，租期至民國（下同） 92年2月27日因一方終止租約而屆至。其後原告與參加人就 租賃標的建物之返還發生爭議，以致屋內留有部分物品未搬 離，仍留在現場。 【註】：依參加人所提證15號證據方法「儀昌家具裝潢有限 公司制作之施工日誌」顯示，原告是於92年4月25 日完全搬離上址，而留下屋內之物品。 其後被告機關所屬信義區清潔隊執勤人員於92年5月13日起 多次至上址現場會勘，認定原告有以下之違章事實，而對之 課罰。 ㈠被告機關認定之違章事實內容： ⒈原告搬遷時將其中廢電線電纜、廢輕鋼架、廢木板、塑 膠及泡棉等廢棄物，棄置於原承租辦公室上址內。未依 事業廢棄物貯存清除處理方法及設施標準等規定妥適處 理。 ⒉被告機關因此於92年5月20日作成北市環信通字第B0000 000號環境清潔維護改善通知單通知原告，命原告於92 年6月20日前清除留置於上址之室內物品，且在通知單 內明示，未於期限內完成改善，將依違反廢棄物清理法 予以告發。 ⒊其後被告又於92年6月13日作成北市環稽字第092405163 00號函通知原告，載明： 主旨：有關貴公司於本市○○區○○路1段206號佩芳大 樓5至20樓，因辦公場所搬遷拆除留置於室內之 物品，請於92年6月20日前完成清除，... 說明：一、.... 二、.... 三、.... 四、…本局將於92年6月21日改善期限屆滿後派 員前往複查，若貴公司仍未完成清除，將依 廢棄物清理法第36條舉發暨同法第52條『貯 存、清除、處理或再利用一般廢棄物，違反 第28條.... 第36條第1項.... 所定管理辦 法者處新臺幣6千元以上3萬元以下罰鍰，經 限期改善，屆期仍未完成改善者，按日連續 處罰』。 ⒋嗣後被告另於92年6月23日作成北市環稽字第092405868 00號函通知原告，載明： 主旨：有關貴公司因辦公場所搬遷拆除物品及廢棄物遺 留於本市○○區○○路1段206號佩芳大樓內乙案 ，務請於限期內完成清除改善，以免遭按日連續 處罰之處分，請 查照。 說明：一、本局信義區清潔隊前依92年5月13日.... 會 勘結論，對貴公司開立北市環信通字第B000 0000號通知書，另本局以92年6月13日北市 環稽字第09240516300號函請 貴公司應於9 2年6月20日前清除完畢，前述廢棄物品乙節 諒達。 二、本局派員於92年6月21日稽查，發現貴公司 遺留於佩芳大樓內之物品仍未完成清除，已 違反廢棄物清理法第36條第1項之規定.... 本局爰依同法第52條規定處分並通知限期改 善（限於92年7月6日前改善完成）。請於改 善期限屆滿前完成改善工作，屆期本局衛生 稽查大隊將派員前往複查。 三、依違反廢棄物清理法按日連續處罰執行準則 第4條第2項規定，請於改善期限屆滿前，檢 齊完成改善之證明文件報請本局，以利進行 查驗，屆期若仍未完成，即處以按日連續處 罰之處分。 ⒌被告衛生稽查大隊於92年6月21日改善期限屆滿後派員 前往複查，發現原告遺留於佩芳大樓內之物品仍未完成 清除，乃逐樓拍照採證，認定原告係違反廢棄物清理法 第36條第1項規定，當場開立F107433號舉發通知書交原 告員工確認簽收。 ㈡前次裁罰處分之作成與其行政爭訟之經過： ⒈被告機關因此依廢棄物清理法第52條規定，於92年7月7 日作成廢字第H92A00541號處理違反廢棄物清理法案件 處分書處原告新台幣（下同）6千元之罰鍰。 ⒉嗣後被告又以前開92年6月23日北市環稽字第092405868 00號函業已通知原告應於92年7月6日前改善完成，屆期 若仍未完成改善，即處以按日連續處罰之處分；被告於 改善期限（92年7月6日）屆滿後，派員實施複查結果， 發現原告於限期內仍未完成改善，於當場拍照採證後， 遂依廢棄物清理法第52條規定，自92年7月7日起按日連 續處罰之92年7月22日廢字第H00000000號等147件處理 違反廢棄物清理法案件處分書各處以原告6千元罰鍰在 案（147件共處88萬2千元罰鍰）。 ⒊原告不服前開92年7月7日廢字第H92A00541號處分書及 上開147件處分書，分別就各部分處分向臺北市政府訴 願委員會提起訴願，案經台北市政府分別以92年11月28 日府訴字第09221984900號、92年11月27日府訴字第092 24432900號、92年11月26日府訴字第09225404800號、9 3年3月29日府訴字第09228317900號訴願決定書，就其 中97件處分書作成訴願決定：「原處分撤銷，由原處分 機關於收受決定書之次日起60日內另為處分。」被告嗣 以93年1月14日北市環稽字第09340047200號及93年4月 20日北市環稽字第09340446000號函復不再另行處分， 並已辦理退款作業；另其餘51件處分書由被告以93年2 月26日北市環稽字第09340186100號函，依訴願法第58 條第2項規定，由被告於訴願過程中自行予以撤銷，並 經臺北市政府訴願委員會以93年3月31日府訴字第09304 138900號訴願決定：「訴願不受理」在案。 ㈢就此被告機關認為：「上開廢棄物始終仍留存在上址內， 雖然以往之行政處分因為被告舉證未臻明確而遭上級機關 撤銷，但違章事實依然存在」，乃再進行採證程序，並依 各項採證結果，認定原告仍有「違反廢棄物清理法之違章 事實存在」，而為以下之處置： ⒈先於92年12月26日作成北市環稽字第09241350200號函 通知原告，載明： 主旨：請貴公司於文到15日內開始清除棄置於本市佩芳 大樓○○○區○○路○段○○○號）5樓至20樓之事 業廢棄物，並於開始清除日起15日內完成清除工 作，請 查照。 說明：一、... 二、本局人員於92年5月13日至本市○○區○○ 路○段206號佩芳大樓現場會勘，查認貴公司 將搬遷後遺留之廢電線電纜、輕鋼架、廢木 板、塑膠及泡棉等廢棄物，棄置於原承租辦 公場址佩芳大樓5樓至20樓內，目前仍未能 完成清除。 三、本案亦經本局多次邀集貴公司與原出租人爾 灣建設股份有限公司進行協商，惟迄今尚未 獲致有效可行之具體共識。依前揭法令，爰 請貴公司於文到15日內開始清除，並自開始 清除日起15日內完成清除工作，逾期不為清 除者，本局將依行政執行法第27條、第29條 、廢棄物清理法第71條，予以強制執行代為 清除。... ⒉其後被告於93年1月26日至上址進行實地調查，認定原 告未依上開期限為清除行為，因此93年2月10日作成第 F111863號違反廢棄物清理法案件舉發通知書，對原告 上開違章行為予以告發。 ⒊嗣於93年3月3日作成廢字第H00000000號執行違反廢棄 物清理法案件處分書，課處原告15,000元罰鍰。 【註】：系爭處分書「處分理由及法令依據」欄之法律 名稱「廢棄物清理法」誤植為「廢棄清理法」 ，業經被告以93年6月24日北市環稽貳字第093 61012810號函更正在案。 原告不服上開裁罰處分，於93年4月8日向臺北市政府提起訴 願，案經臺北市政府於93年6月29日作成府訴字第093138537 00號訴願決定書，駁回原告之訴願，原告因此提起本件行政 訴訟。 貳、兩造及參加人聲明： 原告聲明： 求為判決撤銷原處分及訴願決定。 被告及參加人聲明： 求為判決駁回原告之訴。 參、兩造（包含參加人）之爭點： 原告主張之理由： ㈠原告並非本件清除義務人： ⒈系爭處分以原告為處罰對象，適用法令錯誤： ⑴按行政院環保署84年12月4日環署廢字第57435號函明 揭：「如廢棄物本質上屬民法物權篇之動產，而於物 有事實管領之力者或已佔有動產者之土地所有人對尚 未清理之廢棄物應負清除處理責任，如尚有未依規定 清除處理之廢棄物，主管機關亦得依廢棄物清理法第 34條規定代執行並收取必要費用」，依上揭函示可知 ，為貫徹廢棄物清理法之維護環境清潔之立法目的， 廢棄物如屬於動產性質者，應由「有事實管領之力者 」或「已佔有動產之土地所有人」負清除處理之責， 如未依規定清理者，主管機關亦應以前開義務人為處 分相對人。 ⑵查原告業依民法規定將佩芳大樓第5至20層租賃物以 現況返還予爾灣公司，就上揭租賃物本身及其內之所 有動產或不動產有事實上管領之力者，乃為爾灣公司 本身，是按前揭行政院環保署之函示意見，爾灣公司 依法即有義務清除系爭廢棄物。況且，系爭廢棄物之 產出係爾灣公司故意拋棄租賃物內之物品所致，不論 系爭廢棄物之產出主體，或該無法自主清除之可歸責 主體皆為爾灣公司而非原告，系爭處分以原告為處分 對象，於法自有未合。 ⒉系爭廢棄物之產出者為爾灣公司而非原告： 原告以系爭租賃標的之現況返還爾灣公司乃係依據民法 第241條之合法行為，爾灣公司既為系爭大樓及系爭留 置物之占有人，其依法本有權自行處置該等物品，並且 爾灣公司既有留置原告物品之「先行為」，復因一己之 私，決定不為處理在後；尤其，爾灣公司無任何不能履 行該責任之情形存在，卻逕向被告機關表示該等物品為 廢棄物，決定將之拋棄，又不為處理，其行為係將有財 產價值之留置物轉變成為無人處理之廢棄物。故未按廢 棄物清理法第36條授權所定標準處理廢棄物者自應為爾 灣公司，而非原告。 ⒊本件應係爾灣公司未履行廢棄物清理法第71條第1項前 段之管理人清除責任： 按廢棄物清理法第71條第1項規定「不依規定清除、處 理之廢棄物，直轄市、縣（市）主管機關或執行機關得 命...... 因重大過失致廢棄物遭非法棄置於其土地之 土地所有人、管理人或使用人，限其清除處理」。依此 規定，因重大過失致廢棄物遭非法棄置於其管理地之人 亦為清除義務人，依舉輕明重之法理，故意使該物棄置 於其管理地之人自為本法所稱之清除義務人。 ⒋另依「廢棄物清理法台北市施行細則」規定，本件清除 義務人應為爾灣公司，並非原告： ⑴按廢棄物清理法台北市施行細則第33條規定：「各高 樓及集合住宅，應組織管理機構，負責清潔維護事宜 」，同法第52條第2項復規定：「高樓、集合住宅管 理機構不履行清潔維護之義務者，處罰該機構管理人 」。 ⑵另按中央法規標準法第21條規定：「法規有左列情形 之一者，廢止之：... 三、法規因有關法規之廢止或 修正致失其依據，而無單獨施行之必要者。四、同一 事項已定有新法規，並公布或發布施行者。」同法第 22條第3項並對前述廢止之程序明定為：「依前2項程 序廢止之法規，得僅公布或發布其名稱及施行日期； 並自公布或發布之日起算，至第3日起失效。」基此 ，倘一法規因有關法規之廢止或修正致失其依據，已 無單獨施行之必要時，該法規雖應予廢止，但其廢止 應遵守有關廢止程序，即由有權機關公布或發布該應 廢止之法規，且至少應公布或發布該廢止法規之名稱 及施行日期，否則難謂該法規業經廢止，失其效力。 本件之「廢棄物清理法臺北市施行細則」，被告機關 亦表示尚未循法定程序廢止，即難謂其已為廢止而失 其效力，故仍可適用於本案。 ⑶查本件佩芳大樓既該當「廢棄物清理法臺北市施行細 則」所稱之高樓，依前述規定，該大樓之管理機構即 應負責大樓之清除責任，如有違反，並為本法規定之 處罰對象，因此佩芳大樓縱遭被告機關認定有違反廢 棄物清理法規定之情事，因原告僅是該大樓之承租用 戶，並非管理機構，被告機關應按前揭細則規定，以 該大樓之管理機構即爾灣公司為處罰對象，不得逕以 原告為對象而作成系爭處分。 ㈡退步以言，縱認原告為清除處理義務人，則本件遺留於佩 芳大樓之廢棄物係屬一般辦公室使用之電線、電纜、輕鋼 架、木板、塑膠、泡棉等設施或裝潢，並非事業廢棄物， 不生違反廢棄物清理法第36條之問題： ⒈原告承租本件佩芳大樓5至20樓係做為一般辦公室使用 ，難謂原告公司係上開法令所稱之事業： 原告承租本件佩芳大樓5至20樓係做為一般辦公室使用 ，已難謂原告公司係上開法令所指之「事業」。原告並 未在上開場所從事任何有關「發送、傳輸或接受符號、 信號、文字、影像、聲音或其他性質之訊息」之服務（ 類如第四台、大哥大等），此稽諸台北市政府核發之營 利事業登記證所載營業項目，並不包括上開項目，足證 被告機關認定原告為上開規定所指之「電信業」，顯有 錯誤。 ⒉本件遺留於現場之電線、電纜等並非事業「生產」之廢 棄物： 原告營利事業登記證亦載明「現場作辦公室使用，不得 為專為貯藏、展示或作為製造、加工、批發、零售場所 使用」，而被告機關亦認上址確係專供辦公室使用，其 訴願答辯書自承原告之營業項目原皆「限赴客戶現場作 業」可證。此再佐以上址原始裝修公司即弘懿企業有限 公司及思維實業有限公司出具之證明書載稱：「... 其 室內機電施工與資訊網路施工，均為一般辦公室場所之 用途，且所設施之電線電纜、資訊線材、電信線材均為 建築裝修之建材」等語，在在證明所謂之現場遺留電線 、電纜並非事業「生產」之廢棄物。 ⒊據上所述，原告不僅非廢棄物清理法第2條指之事業， 且上址既專供辦公室使用，現場遺留之電線、電纜、木 板、塑膠、泡棉等均係一般辦公室之設備或裝潢，亦顯 非事業所「生產」之廢棄物，詎被告機關竟錯認原告公 司為該法所稱之事業，更誤將一般廢棄物視為事業廢棄 物，被告機關處分之違法至為灼然。 ㈢再退步以言，縱認系爭廢棄物為事業廢棄物，爾灣公司、 僑泰興公司阻撓原告通行佩芳大樓，乃因不可歸責於原告 之事由，且客觀上不能清除廢棄物，故上開法令課予原告 之義務欠缺期待可能性，系爭罰單處分之作成自屬違法應 予撤銷： ⒈就系爭行政罰主觀要件而論，本件廢棄物未能清除一事 ，非可歸責於原告： ⑴按人民違反法律上之義務而應受行政罰之行為，法律 無特別規定時，雖不以出於故意為必要，仍須以過失 為其主觀要件；行政罰係屬對人民之制裁，原則上行 為人應有可歸責之原因，始得加以處罰，此有司法院 釋字第275號解釋可稽。故行為人違反禁止規定或作 為義務，若可證明其非可歸責，仍不得處罰。 ⑵查系爭廢棄物之產生係因爾灣公司棄置原先所留置原 告之物品所致，不可歸責於原告。原告於92年2月27 日終止租約後，本已積極進行搬遷清運工作，此有該 段期間為原告進行搬遷工作之廠商等可證，原告並無 不進行搬遷之意思，合先敘明。嗣至92年3月底起， 爾灣公司開始阻礙原告之搬運工作，雖經多時交涉， 其間原告甚至曾多次請求警方協助（例如92年4月13 日原告曾向台北市三張犁派出所備案請求協助），亦 未獲解決，至此原告既無搬運之可能，更遑論續行回 復原狀工作，只得依民法有關規定，於92年4月25日 以現狀返還該租賃標的物並交付其占有予爾灣公司。 爾灣公司先阻礙原告進入搬運清除，留置該等物品， 嗣又主張其為垃圾，使被告機關誤認棄置前述尚未搬 遷清除物品者為原告，並將之登載於所製作之公文書 上，是為棄置該等物品者應為爾灣公司，而非原告。 ⑶次查原告於前述92年4月25日交還租賃物予爾灣公司 後，為展現解決本件紛爭之善意，除配合被告機關要 求，於92年6月16日提出清運計畫，亦與該機關及爾 灣公司進行協調，然因未獲爾灣公司同意原告進入佩 芳大樓，致系爭廢棄物之清運不能進行。原告於92年 7月3日亦曾再次提出清運計畫，並於次日與被告機關 代表及清運公司人員一併到達佩芳大樓，擬進入清運 ，然爾灣公司人員仍未同意原告進入，最終在爾灣公 司不同意原告進入之現實狀況下，包括被告機關代表 亦只能撤退返回，無法開始清運工作。基此可知，本 件在爾灣公司向被告機關檢舉原告遺留廢棄物之後， 原告不僅按被告機關要求提出清運計畫，且與清運公 司人員到達現場，惟爾灣公司仍未同意原告進入清運 ，是縱退萬步言，認本件系爭廢棄物之產生與清除義 務人為原告，其無法清除完成，亦係因爾灣公司所致 ，顯不可歸責於原告。 ⑷況查此後原告仍持續與爾灣公司商談清運事宜，包括 92年7月18日至被告機關、92年8月11日至爾灣公司律 師辦公室、92年9月3日至爾灣公司辦公室討論清運計 畫、92年10月7日及11月12日至被告機關等，又原告 於接獲系爭下命處分後，立即作成清運計畫書，被告 機關因此亦召開清運準備會議，然而，於該會議中因 爾灣公司依舊拒絕與原告洽談清運計畫之執行，致無 法達成自主清除，是以無法如期清除並非由原告所致 。 ⑸綜上所述，原告對於系爭處分所稱廢棄物未完成清除 一事，實屬不可歸責。按司法院釋字第275號解釋， 原告既欠缺行政罰之主觀要件，被告機關對原告科以 行政罰乃屬違法之行政處分。 ⒉另就「有責性」觀之，廢棄物清理法第36條的清理義務 在本件乃是客觀上不能，原告欠缺期待可能性而阻卻行 政罰之責任： ⑴期待可能性乃是行政法上一般法律原則之要求： ①按「行政行為應受法律及一般法律原則之拘束」， 行政程序法第4條定有明文，行政罰屬於行政行為 之一種，自同受本條之拘束。期待可能性在行政法 上討論雖然不多，但是關於行政罰與刑罰之間的界 限，學說與實務多採量的區別說，94年1月14日三 讀通過之行政罰法，更明白傾向量的區別說，亦即 兩者並無本質上的明顯差異，故刑法上關於期待可 能性之討論，自得作為行政法之一般法律原則而適 用於本案，此亦迭經行政法院承認（參見最高行政 法院89年判字第946號、91年訴字第15號）。 ②次按期待可能性係指對行為人可期待其實施合法之 行為，以代替其現實所實施之違法行為。行為人既 有此種可能性存在，則其不選擇合法行為而選擇違 法行為，即不能辭其應負之責任。反之，倘行為人 選擇違法行為出於不得已，亦即別無選擇合法行為 之可能性存在，則有原宥之餘地。亦即期待可能性 作為責任要素，果有期待不可能的情形發生，實無 理由仍對行為人予以責任非難。蓋在考量當事人人 格、個人尊嚴下，顯然過度要求或過度負擔時，法 規範不能期待其為適法行為。簡言之，期待可能性 是指個人對其所負義務能負擔之界限。因此依據期 待可能性，所有國家機關課予人民之義務，均須具 備期待可能性，始具有規範上之意義。 ③是以，行政法上課予人民之義務，若在個案中存有 期待不可能之事實，縱使人民不履行該義務而該當 行政罰之構成要件，仍因具有期待不可能之阻卻責 任事由而可解免行政罰之制裁。 ⑵本件清理義務乃是客觀上不可能履行，因此原告欠缺 期待可能性： ①凡基於債務人個人之事由，致不能給付者，屬主觀 不能（但專屬債務人之給付而不能者，則為客觀不 能）。所謂債務人個人之事由，則以其他通常之人 處於債務人地位，是否亦屬不能給付為斷。若其他 通常之人處於債務人之地位，則可能給付者，是為 主觀不能；如其亦屬不能給付，則此不能給付之原 因，即非因債務人個人之事由所致，當屬客觀不能 。 ②查本件爾灣公司有下述行為妨礙原告進入佩芳大樓 進行清理，其他通常之人（不包含有實施公權力權 能之國家機關）立於原告之地位，均無法自主履行 廢棄物清理法第36條之清理義務，故本件之義務乃 是客觀上不可能履行： A.爾灣公司於92年3月底起開始阻礙原告之搬遷工 作，包括關閉電梯、禁止原告運出拆卸物及攜入 回復原狀之工具與物料... 等事實，此有原告提 出之公證書附卷可稽，按該公證書上載明：「民 國玖拾貳年肆月貳拾肆日上午... 至台北市○○ 路○段貳零陸號佩芳大樓... 詢問現場管理員車 林明主任，是否請求人外聘之搬運公司可進行傢 俱及裝璜拆除物料之搬離工作，車林明主任答覆 ，未獲上級指示前，請求人公司不可進行上述工 作... 附件照片為當日請求人公司外聘搬運公司 已駛至現場等待進行搬運工作之車輛照片... 」 此可證明爾灣公司確實無理拒絕原告進行搬運及 拆除裝璜工作。 B.原告眼見協調近月，工作毫無進展，而每逾一日 ，將再多支付數十萬元所謂「使用」租賃物之租 金，迫於無奈於92年4月25日，依民法有關規定 以現狀返還該租賃標的物予爾灣公司，交由爾灣 公司直接占有，此有存證信函影本乙份可稽。 C.原告為配合被告機關得儘速處理此案，即自92年 6月16日起多次提出清運計畫書及委任清運公司 至現場清運，皆遭遇爾灣公司阻撓，至無法進入 清除，此有92年7月4日及同年8月1日由台北地方 法院所屬民間公證人陳幼麟所製作之公證書可證 ；且陸續參與被告機關召集之各清運協商會議， 皆未獲爾灣公司同意原告進入清除，茲簡述如下 ： (A).92年10月7日於被告機關所召開協調會中：爾 灣公司仍以雙方須先確立現狀責任，不同意原 告所提出之清運損壞責任切結書。 (B).92年11月17日於被告機關所召開協調會中：爾 灣公司要求先進行與清運無關之「比對報告書 」，並於切結書之內容中要求與事實不符之事 項，例如原告破壞消防、電力系統等。 (C).92年12月12日於被告機關所召開協調會中：爾 灣公司主張已對原告提起刑事告訴，廢棄物目 前有整體證據保全之必要，表明任何人皆不得 進入清運。 (D).93年2月4日於被告機關所召開協調會中：爾灣 公司尚未同意原告所提出之清運計畫，且被告 機關於結論中所謂由原告自93年2月16日起至9 3年3月31日止進行清除... 等，仍需先由雙方 協商達成自主清除。 (E).縱至93年2月23日被告機關命原告於文到5日內 開始清除時，原告仍配合提出清運計畫，且參 加被告機關在93年2月27日召集之清運準備會 議，然因爾灣公司於該會議中，仍然拒絕與原 告洽談清運計畫之執行，並另執增加監工費用 之新要求，終無法達成自主清除，是原告仍無 法進入佩芳大樓執行清理計畫。 ⑶本件未清理廢棄物乃是客觀不能清除所致，被告知之 甚詳，非如被告機關所言僅是原告因租賃糾紛而拒絕 清理： ①被告機關在本案訴訟審理中曾具狀答辯稱：「至原 告與參加人間之租賃糾紛，係屬另一民事問題，純 屬私權間之法律關係，與廢棄物清理之公法上義務 無關，不得據此免除其公法上應負之義務」云云， 惟按該段所引之最高行政法院83年判字第324號、 台北高等法院89年訴字第704號之判決事實所示， 該等案件確實只是民事上之紛爭，行為人並無客觀 上不能履行之期待不可能情事，與本案不能相提並 論。 ②次按審判機關援引判決先例時，絕不能與基礎事實 分離而片面割裂其判例要旨，判例之拘束力也不應 超越與其基礎事實類同者，否則根本無從判斷是否 符合相同案件相同處理之法則。蓋判例見解如果沒 有事實基礎之支撐，則其拘束力便失卻法理基礎， 而質變為抽象法規，業經司法院釋字第577號協同 意見書揭示。判例的適用受到此種限制，依舉重以 明輕之法理，法院適用先前判決之見解時更不可與 基礎事實分離。 ③查本件原告受到爾灣公司阻撓而在客觀上、物理上 無法入內清理廢棄物已一再重述，何況原告既已終 止與爾灣公司的租約，未獲原出租人之許可而擅入 其內清理廢棄物，恐將構成刑法第305條「無故侵 入他人住宅、建築物或附連圍繞之土地」的侵入住 宅罪，尤徵原告乃是客觀上不可能履行清理義務， 而陷於期待不可能，絕非被告機關所指徒言民事上 之租賃糾紛而欲脫免公法上義務。故被告機關所舉 之最高行政法院83年判字第324號、台北高等法院8 9年訴字第704號判決事實與本件不同，自不拘束本 案。 ④另查被告機關於92年12月26日即以北市環稽字第09 241350200號函命原告於文到15日內清除，並於開 始清除日起15日內完成，否則代執行。復於93年2 月4日召開○○○區○○路○段○○○號台灣國際商業 機器股份有限公司因辦公場所搬遷拆除物品及廢棄 物棄置於佩芳大樓內之後續清除工作與責任事宜」 研商會議，其中表示若原告與爾灣公司無法協商完 成自行清運則由環保局代履行。復次於93年2月23 日以北市環稽字第09340182100號函，命原告於文 到後5日內開始清除，否則按日連續處罰。由此可 知，被告機關亦充分認知原告在本案受到爾灣公司 阻撓進入，陷於無法清理之期待不可能情事。否則 被告機關可逕於93年1月26日代執行，而無必要於 93 年2月4日召開協商會議、同年2月23日再次發函 原告清運廢棄物。 ⑤又前述2月4日召開之協商會議結論中，被告機關雖 認為代履行之依據為廢棄物清理法第71條，然而本 案事實乃是原告陷於不可歸責於己之期待不可能情 事，被告機關進行代履行之依據應是同法第28條第 1項第3款第2點所稱「經執行機關同意，委託其清 除、處理」之事業廢棄物清理方式。故被告機關既 已明知原告在本案中有期待不可能之情事，復同意 以代履行之方式清理廢棄物，卻違背行政程序法第 8條「行政行為，應以誠實信用之方法為之」的誡 命對原告科以行政罰，顯屬違法。 ⑷綜上所述，原告確因爾灣公司阻撓方無法進入佩芳大 樓履行清運責任，上揭事實已有多項證據資料可資證 明，故本案中廢棄物清理法第36條之清理義務，對原 告乃是客觀上不能履行，法規範不能期待原告遵守義 務。被告機關仍執該規定而課予行政罰，顯然對原告 造成過度要求或過度負擔，而有期待不可能之情事。 縱使原告該當廢棄物清理法第16條及第52條之構成要 件，仍因具有期待不可能之阻卻責任事由，被告機關 不可執前述規定處罰原告。前開事實被告機關於開立 系爭處分書時亦知之甚詳，矧被告機關卻仍辯稱本件 無具體事證可認爾灣公司阻撓原告進行清運，顯見被 告機關所認定之事實存有謬誤。 ⒊原告無以故意、過失自陷於期待不可能之情事： ⑴原告除拋棄占有以原物返還於爾灣公司外，別無他法 ，故原告並非故意或過失而自陷於無法清運廢棄物： ①按刑法理論於行政罰領域有補充適用之餘地，已如 前述，故於此有論及原因自由行為之必要，合先敘 明。原因自由行為理論在本案之意義應指，行為人 在原因階段即有違反法律之故意、過失，並因可歸 責於己之事由自陷於期待不可能之狀態，進而實現 構成要件行為，則行為人仍應就該構成要件行為負 責，不得享有免除行政罰之法律評價。由此可知， 原因自由行為必須係由行為人故意或過失自陷於期 待不可能之狀況時，方可謂其原因為自由，而有原 因自由行為理論之適用。 ②查原告於92年2月27日表示終止與爾灣公司之佩芳 大樓租賃契約，惟因爾灣公司拒不同意原告派員進 入系爭大樓內取回所有之物品，且阻礙原告拆除原 有裝潢，致使原告無法取回留置於系爭大樓內之物 品，原告別無他法，只能逕行依民法241條「有交 付不動產義務之債務人，於債權人遲延後，得拋棄 其占有」，以踐行民法第455條「承租人於租賃關 係終止後，應返還租賃物」之主給付義務，以解免 於租約終止後未返還租賃物之不當得利與損害賠償 責任。 ③是以原告以拋棄占有之方式履行返還租賃物之義務 ，乃肇因於爾灣公司拒不同意原告進入系爭大樓， 以取回所有物品等違反租賃契約附隨義務之行為， 原告實在別無選擇，絕非因故意、過失自陷於期待 不可能之狀況。此由原告返還租賃物時，其內尚有 價值約千萬元家具、資產，亦可見一斑。故本件無 原因自由行為理論之適用，原告仍因系爭法律所課 予之義務乃期待不可能，而解免於廢棄物清理法之 行政罰。 ⑵原告主張民法第241條之拋棄占有時，並無違反廢棄 物清理法第16條及第52條之故意或過失： ①按原因自由行為必須於原因階段即具有違反特定法 規範之故意或過失時，方可以原因階段完全之責任 能力，代替結果階段欠缺之責任能力。換言之，倘 若行為人在原因階段並無違反特定法規範之故意或 過失，其後縱使陷於期待不可能之情況，仍無原因 自由行為理論之適用。蓋原因行為與結果行為間之 特殊因果關聯性並不存在，而無可歸責於行為人。 ②查原告依民法第241條以系爭租賃標的之現況返還 爾灣公司（即其上含有未完成回復原狀物品），乃 係法律為避免有交付不動產義務之債務人，因債權 人未履行協力義務而恐致債務人負損害賠償責任所 設之方法，已如前述。而原告有下述事實可證拋棄 占有時，並無違反廢棄物清理法第16條及第52條之 故意或過失： A.原告與參加人爾灣公司於訂定租賃契約時，另定 有性質上屬於要物契約之押租金契約，並經原告 交付67,000,000元予爾灣公司。而押租金契約之 性質在於擔保承租人之租賃債務（包括租賃關係 消滅前或消滅時所生者），而原告本因無法進入 佩芳大樓搬遷，才行使拋棄占有以履行民法第45 5條之租賃物返還義務，自有相當理由可信如有 必要清理佩芳大樓內的物品，爾灣公司自當逕行 自押租金數額內扣除費用而僱工清理。 B.爾灣公司於原告拋棄占有後，隨即行使民法第44 5條之不動產出租人留置權，由此可知爾灣公司 亦認為原告留置於佩芳大樓者乃係有擔保價值者 （其內尚有價值約千萬元家具、資產），絕非廢 棄物，原告自無違反廢棄物清理法規之故意、過 失，此其一也。另外參酌民法第446條第1項但書 及第447條第1項，爾灣公司既行使留置權，原告 自不能違反法律規定而進入佩芳大樓取走留置物 ，此為其二。 C.是以爾灣公司既持有原告給付之押租金67,000,0 00元，復又行使出租人留置權，原告自有合理確 信可認為爾灣公司將自行清理佩芳大樓內之物品 。故原告拋棄占有時，並無違反廢棄物清理法第 16條及第52條之故意或過失，本件自無原因自由 行為理論之適用，原告仍因系爭法律所課予之義 務乃期待不可能，而解免於廢棄物清理法之行政 罰。 ㈣綜上所陳，系爭下命處分認定原告為系爭事業廢棄物之清 運者，並命原告於收受通知後5日內開始清運，嗣更以系 爭罰單處分處以原告15,000元罰鍰，且訴願決定又維持系 爭罰單處分，非屬有據，原告實難甘服。 被告主張之理由： ㈠法令依據： ⒈廢棄物清理法第2條第4項： 第1項第2款之事業，係指農工礦廠（場）、營造業、醫 療機構、公民營廢棄物清除處理機構、事業廢棄物共同 清除處理機構、學校或機關團體之實驗室及其他經中央 主管機關指定之事業。 【註】：行政院環境保護署91年3月22日環署廢字第091 0019207號公告： 公告事項： 一、中央主管機關指定以下為事業： ㈩電信業：以有線電、無線電、光學、電 磁系統或其他科技產品從事發送、傳輸 或接收符號、信號、文字、影像、聲音 或其他性質之訊息等服務之行業。 ⒉行政院環境保護署91年3月22日環署廢字第0910019207 號公告： 公告事項：第1項第10款─電信業：以有線電、無線電 、光學、電磁系統或其他科技產品從事發送、傳輸或接 收符號、信號、文字、影像、聲音或其他性質之訊息等 服務之行業。 ⒊依廢棄物清理法第2條授權，行政院環境保護署於91年1 月9日以環署廢字第0910000396號令修正發布之「有害 事業廢棄物認定標準」第2條： 列表之有害事業廢棄物種類如下： 一、製程有害事業廢棄物：指附表一所列製程產生之廢 棄物。 二、混合五金廢料：依貯存、清除、處理及輸出入等清 理階段危害特性之不同，其認定方式如附表二。 附表二、不同清理階段之混合五金廢料認定對照表 ─廢棄物項目分類：二十四、廢電線電纜─貯存階 段：一般，清除階段：一般，處理階段（含再利用 ）：有害，輸出入境：有害。」。 ⒋廢棄物清理法第36條第1項： 事業廢棄物之貯存、清除或處理方法及設施，應符合中 央主管機關之規定。 ⒌廢棄物清理法第36條第2項： 前項事業廢棄物之貯存、清除、處理方法及設施標準， 由中央主管機關定之。 ⒍依據廢棄物清理法第36條授權，由行政院環境保護署於 91年9月25日以環署廢字第0910064717號令修正發布之 「事業廢棄物貯存清除處理方法及設施標準」 ⑴第2條： 本標準專用名詞定義如下： 一、貯存：指事業廢棄物於清除、處理前，放置於特 定地點或貯存容器、設施內之行為。 ⑵第5條： 一般事業廢棄物之貯存方法，應符合下列規定： 一、貯存地點、容器、設施應保持清潔完整，不得有 廢棄物飛揚、逸散、滲出、污染地面或散發惡臭 情事。 二、貯存容器、設施應予所存放之廢棄物具有相容性 ，不具相容性之廢棄物應分別貯存。 三、貯存地點、容器、設施應於明顯處以中文標示廢 棄物之名稱。 ⑶第8條： 一般事業廢棄物之貯存設施，除經中央主管機關公告 者外，應符合下列規定： 一、應有防止地面水、雨水及地下水流入、滲透之設 備或措施。 二、由貯存設施產生之廢液、廢氣、惡臭等，應有收 集或防止其污染地面水體、地下水體、空氣、土 壤之設備或措施。 ⑷第25條： 事業廢棄物之最終處置，應以下列方式之一為之： 一、安定掩埋法。 二、衛生掩埋法。 三、封閉掩埋法。 四、海洋棄置法。 ⒎廢棄物清理法第52條： 貯存、清除、處理或再利用一般事業廢棄物，違反第28 條第1項、第31條第1項、第4項、第34條、第36條第1項 、第39條第1項規定或依第29條第2項所定管理辦法者， 處新臺幣6千元以上3萬元以下罰鍰。經限期改善，屆期 仍未完成改善者，按日連續處罰。 ⒏廢棄物清理法第71條第1項： 不依規定清除、處理之廢棄物，直轄市、縣（市）主管 機關或執行機關得命事業、受託清除處理廢棄物者、仲 介非法清除處理廢棄物者、容許或因重大過失致廢棄物 遭非法棄置於其土地之土地所有人、管理人或使用人， 限期清除處理，屆期不為清除處理時，直轄市、縣（市 ）主管機關或執行機關得代為清除、處理，並向其求償 清理、改善及衍生之必要費用。屆期未清償者，移送強 制執行；直轄市、縣（市）主管機關或執行機關得免提 供擔保向高等行政法院聲請假扣押、假處分。 ⒐執行法規： ⑴行政執行法第27條： 依法令或本於法令之行政處分，負有行為或不行為義 務，經於處分書或另以書面限定相當期間履行，逾期 仍不履行者，由執行機關依間接強制或直接強制方法 執行之。前項文書，應載明不依限履行時將予強制執 行之意旨。 ⑵行政執行法第29條： 依法令或本於法令之行政處分，負有行為義務而不為 ，其行為能由他人代為履行者，執行機關應委託第三 人或指定人員代履行之。 前項代履行之費用，由執行機關估計其數額，命義務 人繳納；其繳納數額與實支不一致時，退還其餘額或 追繳其差額。 ⒑廢棄物清理法修正公布施行後過渡時期執行要點第1點 ： 廢棄物清理法... 修正公布施行後，各級主管機關、執 行機關於本法授權之各項法規訂定或修正發布前之過渡 時期，依本要點執行廢棄物清理法規定之相關工作。 ⒒司法院釋字第275號解釋意旨： 人民違反法律上之義務而應受行政罰之行為，法律無特 別規定時，雖不以出於故意為必要，仍須以過失為其責 任條件。但應受行政罰之行為，僅須違反禁止規定或作 為義務，而不以發生損害或危險為其要件者，推定為有 過失，於行為人不能舉證證明自己無過失時，即應受處 罰。 ㈡答辯意旨： ⒈原告係屬行政院環境保護署91年3月22日環署廢字第091 0019207號公告指定廢棄物清理法第2條第1項第2款之事 業： ⑴廢棄物清理法第2條第4項規定：「第1項第2款之事業 ，係指農工礦廠 (場)、營造業、醫療機構、公民營 廢棄物理除處理機構、事業廢棄物共同清除處理機構 、學校或機關團體之實驗室及其他經中央主管機關指 定之事業。」依該條文規定，「農工礦廠 (場)」等 事業，其廠 (場)區內所產生之廢棄物均屬事業廢棄 物，並不因其區內之部分屬辦公場所而另予不同之認 定。故於該事業內雖非屬「工場」產生而屬於「辦公 場所」產生者，仍應認定為該廠 (場)之事業廢棄物 ，此於90年11月01日環保署環署廢字第0066004號函 即有明示。 ⑵行政院環境保護署依據廢棄物清理法第2條第4項規定 ，於91年3月22日環署廢字第0910019207號公告：「 公告事項：第1項第10款─電信業：以有線電、無線 電、光學、電磁系統或其他科技產品從事發送、傳輸 或接收符號、信號、文字、影像、聲音或其他性質之 訊息等服務之行業。」亦屬廢棄物清理法第2條第1項 第2款之事業。觀諸原告公司所營事業之一為「第二 類電信事業之經營」，其所謂「電信事業」係指經營 電信服務供公眾使用之事業；所謂「電信服務」係指 利用電信設備所提供之通信服務；所謂「電信」係指 利用有線、無線，以光、電磁系統或其他科技產品發 送、傳輸或接收符號、信號、文字、影像、聲音或其 他性質之訊息，電信法第2條第5款、第4款、第1款分 別定有明文。 ⑶原告既經營第二類電信事業 (參照電信法第11條)， 其提供電信服務內容，與前揭91年3月22日環署廢字 第0910019207號公告事項第1項第10款「電信業」之 服務內容相當；92年11月28日府訴字第09221984900 號等訴願決定亦已論明原告所營事業之一為「第二類 電信事業之經營、電信器材批發業、電信器材零售業 、電信管制射頻器材輸入業及電信管制射頻器材裝設 工程業....」，故原告自屬前揭廢棄物清理法第2條 第4項規定「其他經中央主管機關指定之事業」。原 告主張其並非廢棄物清理法第2條所稱之「事業」一 節，實無理由。 ⒉系爭廢棄物係「原告產生」之「事業廢棄物」： ⑴原告將其搬遷後遺留之廢電線電纜、廢輕鋼架、廢木 板、塑膠及泡棉等廢棄物，棄置於原承租辦公場址佩 芳大樓5至20樓內，未依事業廢棄物貯存清除處理方 法及設施標準等規定妥適處理之違規事實，業經臺北 市政府訴願審議委員會92年11月28日府訴字第092219 84900號訴願決定所認定，併予陳明（在該處分未被 撤銷前，有關原告違規事實之認定，鈞院亦應受其拘 束，不應逕為相反認定）。 ⑵原告雖檢具北市建商公司（077）字第021725號營利 事業登記證影本，說明其佩芳大樓位址僅供辦公室使 用，並未為貯藏、展示或作為製造、加工、批發、零 售場所，惟查： ①原告所營事業之一既為「第二類電信事業之經營、 電信器材批發業、電信器材零售業、電信管制射頻 器材輸入業及電信管制射頻器材裝設工程業.... 」即屬廢棄物清理法第2條第4項「其他經中央主管 機關指定之事業」，已如前述。 ②況依原告營業項目之記載，包含諸多保養維護、操 作維修訓練、技術協助與檢驗、電腦系統（包括監 控系統）與機房設備工程之規劃設計之服務及電信 器材批發零售等業務項目；復依原告提供之產品及 服務觀之，其中尤其以電子商業營運服務，即已符 合前揭91年3月22日環署廢字第0910019207號公告 事項第1項第10款「電信業」之服務內容相當，而 系爭電線電纜等即屬原告營業場所內之基本必備營 運器材，且依卷附照片內顯示遺留之大量廢電線電 纜、資訊線材、電信線材等物，再加上嗣後實際清 除數量高達近300公噸廢棄物觀之，系爭廢棄物實 非原告所言僅係一般辦公室設備或裝潢可擬。 ⑶再依參加人所陳，當初原告向參加人承租佩芳大樓5 樓至20樓時，依租賃契約之約定，原告就上開租賃標 的物尚得轉租與其子公司，而租賃期間亦確有其子公 司「廣通科技股份有限公司」以電信業務為主要營業 等語（見參加人94年3月，行政訴訟參加準備書狀第6 、7頁；被告至此才知悉此部分租約內容），是原告 於營運狀態下、營業場所內產出之廢電線電纜、廢輕 鋼架、廢木板、塑膠及泡棉等廢棄物，自屬原告產出 之事業廢棄物。 ⑷另依台北地方法院92年重訴字第1941號原告與參加人 間回復名譽事件，該案被告訴訟代理人 (即本件參加 人)問證人張景焜（即原告之員工，擔任行政管理部 的職員)：「請問證人到92年4月25日要交還鑰匙當天 ，原告有無依管理辦法規定交付切結書？」證人張景 焜證稱：「沒有交，但是我們當天是要表明現況交屋 ，裡面的資產不要了。」等語（見參加人94年3月， 行政訴訟參加準備書狀，參證九；被告亦至此才知悉 此筆錄，原告及參加人間訴訟情形，被告均無所知） ，據此益證：系爭廢電線電纜、廢輕鋼架、廢木板、 塑膠及泡棉等廢棄物原本即屬原告所有、系爭廢棄物 確為原告所產生，故始有92年4月25日證人張景焜代 理原告向參加人表明現況交屋、並表明不要（拋棄） 遺留佩芳大樓內之資產情形。 ⑸職是，系爭廢棄物確係原告所有、且係原告於營運狀 態下所產生之事業廢棄物，原告為系爭廢棄物之產生 主體，自應依廢棄物清理法第36條授權制定之「事業 廢棄物貯存清除處理方法及設施標準」妥善清除處理 方為適法。至於參加人有無妨礙原告搬遷、原告與參 加人間內部私權糾紛，衡與系爭事業廢棄物之產生主 體之認定分屬二事，原告之主張並無變更系爭廢棄物 係原告於營運狀態下產出之事實認定。原告徒以租賃 雙方之內部私法爭議混淆系爭廢棄物之產生主體，顯 係曲解廢棄物清理法第2條第1項第2款之文義解釋及 立法精神，尚非可採。 ⒊原告為系爭廢棄物之法定清除義務人： ⑴按修正前廢棄物清理法第35條規定：「本法施行細則 ，由省 (市)主管機關擬訂，報請中央主管機關核定 之。」惟廢棄物清理法於90年10月24日修正公布，該 法第76條規定：「本法施行細則，由中央主管機關定 之。」、第4條規定：「本法所稱主管機關：在中央 為行政院環境保護署；在直轄市為直轄市政府；在縣 （市）為縣（市）政府。」嗣中央主管機關 (行政院 環境保護署)並於91年11月20日修正發布「廢棄物清 理法施行細則」全文20條。 ⑵次按中央法規標準法第21條：「法規有左列情形之一 者，廢止之：三、法規因有關法規之廢止或修正致失 其依據，而無單獨施行之必要者。四、同一事項已定 有新法規，並公布或發布施行者。」、第22條第3項 ：「依前2項程序廢止之法規，得僅公布或發布其名 稱及施行日期；並自公布或發布之日起算，至第3日 起失效。」因此，廢棄物清理法臺北市施行細則屬應 廢止之法規，甚為顯明。再者，依據中央法規標準法 第11條：「法律不得牴觸憲法，命令不得牴觸憲法或 法律，下級機關訂定之命令不得牴觸上級機關之命令 。」與行政程序法第158條第1項第1款：「法規命令 ，有下列情形之一者，無效：一、牴觸憲法、法律或 上級機關之命令者。」廢棄物清理法臺北市施行細則 因與修正後廢棄物清理法第76條規定牴觸，自屬當然 無效，原告爰引應廢止、當然無效之法規命令為辯， 與法無據。 ⑶行政院環境保護署既已於91年11月20日修正發布「廢 棄物清理法施行細則」，是修正後廢棄物清理法第76 條既明定其施行細則由中央主管機關定之，且前揭廢 棄物清理法修正公布施行後過渡時期執行要點第1點 亦規定：「廢棄物清理法... 授權之各項法規訂定或 修正發布前之過渡時期，依本要點執行廢棄物清理法 規定之相關工作。」則本件因廢棄物清理法施行細則 既已修正發布，依上開規定意旨，自應適用修正後之 廢棄物清理法施行細則，而無適用台北市施行細則之 餘地。原告主張依廢棄物清理法台北市施行細則第33 條、第52條第2項規定，其並非本件之清除義務人， 不得以其為對象而作成系爭處分，即有誤解。 ⑷按廢棄物清理法第28條第1項：「事業廢棄物之清理 ，除再利用方式外，應以下列方式為之：一、自行清 除、處理。二、共同清除、處理.... 三、委託清除 、處理.... 四、其他經中央主管機關許可之方式。 」、第71條第1項前段：「不依規定清除、處理之廢 棄物，直轄市、縣 (市)主管機關或執行機關『得』 命事業、受託清除處理廢棄物者、仲介非法清除處理 廢棄物者、容許或因重大過失致廢棄物遭非法棄置於 其土地之土地所有人、管理人或使用人，限期清除處 理。」之規定，凡是產生事業廢棄物之「事業」不依 規定清除、處理者，該事業即應負有清除法定義務， 其乃法律所明定；況事業廢棄物之清除、處理義務人 係「產生」該廢棄物之事業機構，最高行政法院93年 判字第1480號亦同此是認，故原告因其事業產生之廢 棄物，不利環境衛生及國民健康，依前揭條文原告自 應就其違規行為負有法定清除義務。至於廢棄物清理 法第71條第1項後段尚有「受託清除處理廢棄物者、 仲介非法清除處理廢棄物者、容許或因重大過失致廢 棄物遭非法棄置於其土地之土地所有人、管理人或使 用人」之法定清除義務人規定，其亦須有違反作為義 務、容許或重大過失致廢棄物任令非法棄置之情形， 即該當該法條而負有清除義務。 ⑸原告舉84年12月4日環保署環署廢字第57435號函而謂 廢棄物如屬於動產性質者，應由「有事實管領之力者 」或「已占有動產者之土地所有人」負清除處理之責 云云。惟該函係依據77年11月11日修正公布之廢棄物 清理法第34條 (即現行第71條)「不依規定清除、處 理之廢棄物，主管機關或執行機關得代為清除、處理 ，並得向其所有人、使用人或管理人收取必要費用。 」所為之函示，前揭77年11月11日修正公布之廢棄物 清理法第34條規定，現業經修法、變更條次後，於第 71 條第1項擴大清除義務人之範圍，尚包括「事業、 受託清除處理廢棄物者、仲介非法清除處理廢棄物者 、容許或因重大過失致廢棄物遭非法棄置於其土地之 土地所有人、管理人或使用人」，原告仍執已不合時 令之函文而限縮解釋主管機關應以「有事實管領之力 者」或「已占有動產者之土地所有人」為清除義務人 云云，顯已曲解現行廢棄物清理法第71條第1項已擴 大清除義務人及貫徹其改善環境衛生、維護國民健康 之立法目的。 ⑹況參照最高行政法院83年判字第324號判決意旨，原 告僱工拆除其承租辦公室內之廢電線電纜、資訊線材 、電信線材、廢輕鋼架、廢木板等設備後，原告對該 租賃物拆除後所遺留之廢棄物，屬事實上管理人，自 負有清除之義務，原告主張拋棄系爭廢棄物後，參加 人即有事實管領之力云云，亦屬誤解。 ⑺再者，即便依原告主張係將佩芳大樓第5至20樓租賃 物現況返還予參加人，惟其所謂現況返還，亦僅限於 租賃物返還參加人而已，尚不及屋內原告所有之物， 此見原告起訴狀所附原證二存證信函即明。至於屋內 原告遺留之物，業經原告員工張景焜證稱「我們當天 是要表明現況交屋，裡面的資產不要了。」而「占有 僅占有人對於物有事實上管領力為已足，不以其物放 置於一定處所，或標示為何人占有為生效要件」，故 原告拋棄屋內之物，參加人不因而當然取得系爭廢棄 物之所有權或占有，參加人亦不因系爭廢棄物放置於 租賃物內而對系爭廢棄物有事實管領之力，原告主張 並不可採。 ⑻被告對原告與參加人間之私權糾紛原本即無所知悉， 更無權干涉或加以判斷，系爭廢棄物既為原告營業狀 態下所產生，原告自應負清除責任，已如前述，實不 容原告以私權糾紛為由而遂行規避公法上應負之義務 ，否則，倘如原告所言，任何人對其產生之廢棄物均 得以拋棄方式即可免責，此無異認同民眾均可隨意丟 棄垃圾或把垃圾棄置別人家中即可免責，如此一來， 廢棄物清理法之立法目的及立法精神將因之盪然無存 、功虧一簣。因此，原告片面主張拋棄系爭廢棄物以 圖脫免其法定清除義務，實屬權利濫用，委無足取。 ⒋原告未為清除系爭廢棄物係屬有可歸責事由： ⑴本案被告93年12月26日北市環稽字第09241350200號 函下命限期原告清除、迄至94年1月25日終止日，原 告未為清除，已具可歸責事由，並無期待不能性情形 ： ①按人民違反法律上之義務而應受行政罰之行為，法 律無特別規定時，雖不以出於故意為必要，仍須以 過失為其責任條件。但應受行政罰之行為，僅須違 反禁止規定或作為義務，而不以發生損害或危險為 其要件者，推定為有過失，於行為人不能舉證證明 自己無過失時，即應受處罰，司法院釋字第275號 解釋在案。換言之，行政罰仍應以受處罰之人民有 故意或過失為要件。 ②原告未依事業廢棄物貯存清除處理方法及設施標準 等規定妥適處理之違規事實，業經臺北市政府訴願 審議委員會92年11月28日府訴字第09221984900號 訴願決定所認定，故原告負有法定清除義務，原告 業知之甚詳。 ③上開限期清除函於92年12月26日送達原告，惟於改 善期限屆滿後，被告執勤人員於93年1月26日派員 前往系爭地點複查，發現原告遺留於佩芳大樓內之 物品仍未完成清除，在此限期改善期間內（即自92 年12月26日至93年1月25日止）原告並無任何之清 除行為，原告在此期間內既未能提出任何因受阻隢 致無法自主清除之實證，原告顯已故意違反作為義 務，實難遽認參加人於原告實際到場清理時必有阻 撓或拒絕其進入大樓清運之事實，故原告主張其有 事實上或法律上不能進入自主清除云云，實無理由 。 ④退而言之，即便原告主觀認定其與參加人間之民事 糾葛恐有無法清除疑慮者，惟其亦僅屬原告個人之 主觀認定，原告期限內不予清除，亦屬過失。依司 法院釋字第275號解釋，應受行政罰之行為，僅須 違反禁止規定或作為義務，即推定有過失，在系爭 期限內，原告既未舉證證明清除廢棄物並無過失時 ，即應受處罰，故被告所為之系爭處分自屬有據。 ⑵原告之私權糾紛不得據以免除其應負之公法上責任： ①按廢棄物清理法之行政處罰規定，既係藉由罰鍰等 行政制裁以管制事業廢棄物之清除處理行為，達成 改善環境衛生、維護國民健康之立法目的，其乃國 家為達成行政目的，維護社會秩序及公益而設，且 現行法規並未賦予被告得衡酌原告與他人間私權糾 紛之認定及裁量權；況本件被告對於原告與參加人 間之私權糾紛根本無從加以置喙，其來往文書甚至 包含租賃契約書在內，被告亦無法一窺究竟（註： 被告係參加人以證七提示部分租賃契約才略知一、 二，之前並不知詳情，目前亦不知其訴訟過程及結 果）。 ②次者，原告與參加人間之租賃糾紛，係另一民事問 題，純屬私法關係，與廢棄物清理之公法上義務無 關，參照最高行政法院83年判字第324號、台北高 等法院89年訴字第704號、最高行政法院93年判字 第930號判決意旨，原告自不得據此免除其應負之 公法上責任。原告依廢棄物清理法第71條第1項規 定，對其產生之系爭廢棄物負有清除處理之公法上 作為義務，一旦違反作為義務即推定有過失，尤其 在原告未能提出任何因受阻隢致無法自主清除之實 證前提下，更不得以其個人主觀認定或臆測之私權 糾紛即卸免其應負之公法上責任，被告基於原告前 揭違規事實予以處分，並無不當。 ⑶依卷內原告及參加人所陳資料，原告主張其無法清除 為「無期待可能性」云云，亦屬無據： ①依參加人狀稱「原告自92年2月27日起即早已順利 且未受阻隢地將價值數億元之幾千噸辦公室器材和 大型電腦設備搬離佩芳大樓，直至92年4月25日止 ，其間共計3月11日... 4月5日起儀昌公司開始拆 除裝潢隔間，在未簽署保證書情況下，4月10日原 告仍繼續施工拆除，待拆除工作完畢後，至4月24 日原告公司之人員自行... 即日起撤離。... 參加 人除持續對於原告主張應遵守大樓管理守則規定外 ，並無阻隢原告清運物料。」 ②另參酌另案台北地方法院92年重訴字第1941號原告 與參加人間回復名譽事件之筆錄，該案證人車林明 證稱「有佩芳大樓裝潢施工管理辦法，主要規範大 樓承租戶如果要裝潢要提供保證金及切結書，而且 裝潢過程包括建材及廢棄物之運送，不能破壞及污 染公共區域，如果有違反的話我們可以禁止他。.. 92年3月時打包完就開始運出，一運都是幾卡車幾 卡車的量。(問：原告有無在搬遷時拆除辦公室裝 潢，例如：隔間、管路等？)有，幾乎全部都拆。( 問：證人有無依管理辦法請原告繳交保證金及切結 書？)有，但是原告沒有交出。約從92年2月開始搬 ，約從92年3月開始拆。.... 是施工廠商繳交保證 金，承租戶繳交切結書。」 ③證人張景焜亦證稱「 (問：92年4月25日要交還鑰 匙當天，原告有無依管理辦法規定交付切結書？) 沒有交，但是我們當天是要表明現況交屋，裡面的 資產不要了。」 ④觀諸前揭證詞，原告既有搬遷及拆除行為，原告依 佩芳大樓裝潢施工管理辦法即負有提供保證金及切 結書之先行義務，原告不提供致衍生後續無法清運 糾紛，原告實難辭其究，從而，對於原告違反清理 義務之行為，即難謂其無歸責事由。況原告既早於 92年2月27日起即可順利搬遷數億元之幾千噸器材 ，迄至4月24日止，原告自有充分時間與參加人溝 通如何清運廢棄物事宜，即便雙方有無法溝通或認 知差距，亦可循司法途逕解決，尤其依前揭證詞得 知，乃在於原告不履行交付切結書之先行義務而自 陷嗣後無法清運之違規事實發生，原告既自84年11 月1日起承租該址 (見參加準備書狀，證七)，對佩 芳大樓裝潢施工管理辦法要求承租戶應交付切結書 乙節，自無不知之理，本件亦有原因自由行為理論 之適用，原告自應對嗣後無法清運乙事負責。原告 雖於92年4月24日發函要求翌日返還系爭租賃標的 物 (見原告起訴狀，原證二)，繼之於92年4月25日 由原告員工張景焜表明現況交屋、不要 (拋棄)屋 內遺留資產等情 (參加準備書狀，證九，第16頁) ，足見原告係於92年4月25日僅止於返還租賃標的 物，並於同日表示拋棄屋內遺留之物，至於原告拋 棄之物並無現狀交付予參加人之事實行為發生，據 此，原告之拋棄表示，根本即拒絕自主清運系爭廢 棄物、甚至棄置不顧，原告行為係屬權利濫用，自 不能逕認其無法清運為無期待可能性。 ⑤原告狀內臚陳參加人阻隢其清除廢棄物云云，惟原 告所言是否屬實，被告無從置喙或加以判斷；況其 所陳均係在被告93年12月26日函處分前之事，並非 本案系爭罰鍰處分有無違法之重點。由於原告與參 加人間之租約糾葛，現行法並未賦予被告機關可逕 行判斷或裁量其私權之權限，原告既為系爭廢棄物 之產生者，即屬廢棄物清理法第71條第1項規定之 法定清除義務人。被告為貫徹改善環境衛生、維護 國民健康之立法目的而依法處分自屬有據。 ⒌93年2月4日研商會議、93年2月23日北市環稽字第09340 182100號函，並無後令廢前令，以致93年12月26日函失 所附麗情形： ⑴93年2月4日研商會議無從遽以認定原告有期待不可能 情形： ①被告一貫堅持本案應由原告自主清除之立場，故93 年2月4日協商會議結論：「一、請IBM公司自93年2 月16日起至93年3月31日止進行清除工作，93年2月 17日屆期如仍不開始進行清除或未於93年3月31日 前完成清除，則由本局依據廢棄物清理法第71條、 行政執行法第27條、第29條辦理代履行清除作業。 .... 三、清除費用全部由IBM公司負擔。....。」 可知，若迄至93年3月31日時原告仍未完成自主清 除，被告方會為達成行政目的而採取代履行手段。 ②該會議結論係被告依廢棄物清理法第71條命原告限 期(即自93年2月16日起至93年3月31日)清除處理， 否則將辦理代履行清除作業之意，並無原告所言被 告充分認知原告受參加人阻撓而陷於期待不可能之 情事云云，原告片面偏頗之認定，實有誤解。 ⑵93年2月23日北市環稽字第09340182100號函並非重訂 履行期間，亦無撤銷或廢止系爭93年12月26日函之表 示： ①前開93年2月23日函「說明一」業清楚詳述被告前 以92年12月16日函限期清除，經被告於93年1月11 日及26日分別查察，原告均未清除，已依違反廢棄 物清理法第36條之規定開立舉發通知書 (93年2月 10日開立)，故依該說明內容並無撤銷或廢止前揭 93年12月26日函之意。 ②況依93年2月23日函「主旨」明示原告，務請於文 到5日內開始進行清除工作，以免遭受按日處罰之 處分，亦無撤銷或廢止前揭93年12月26日函之意。 ③被告以93年12月26日函通知原告限期清除，依93年 1月26日實地採證結果，依廢棄物清理法第36條第1 項予以告發，嗣以93年3月3日廢字第H00000000號 處分書處原告15,000元罰緩，此乃處罰法定原則， 前揭93年2月23日函並無不追究原告之前違反行政 法上義務之情形，故原告有所誤會。 ㈢綜上所陳，原告確實未依限清除其棄置於佩芳大樓之事業 廢棄物，此部分之違法事實與法律關係，被告已善盡調查 能事並完備採證程序，原告既未能提出92年12月26日後參 加人阻礙搬遷之明確事證，則本於法律上與事實上之客觀 判斷，原告即無不能履行自主清除義務之情事。另參酌廢 棄物清理法之行政處罰規定，既係藉由罰鍰等行政制裁以 管制事業廢棄物之清除處理行為，達成改善環境衛生、維 護國民健康之立法目的，若任令本件原告以其與參加人間 之不確定性之民事糾紛而抗辯其有免責事由云云，則廢棄 物清理法之立法目的即蕩然無存，不符其改善環境衛生、 維護國民健康之立法精神；況私權糾紛不得據以免除其應 負之公法上責任，已如前述，尤其廢棄物清理法之行政處 罰規定，乃國家為達成行政目的，維護社會秩序及公益而 設，廢棄物清理法所以欲對『廢棄物』加以規範，無非是 考慮到此等廢棄物對環境之潛在性危害，而一項物質有無 對環境造成潛在性之威脅，當然應該從整個環境維護之觀 點來決定，而不應考慮個人主觀上之認知（台北高等行政 法院92年訴字第1896號、93年度簡字第662號判決參照） ，現行法規既未賦予被告得衡酌原告與他人間私權糾紛之 認定及裁量權，且本件原告既於清除期限內未有任何清除 行為，從而，被告既已查明原告確實於原承租辦公場所佩 芳大樓5樓至20樓遺留大量之廢電線電纜、廢輕鋼架、廢 木板、塑膠及泡棉等物品，爰依廢棄物清理法規定，處以 原告新臺幣15,000元罰鍰，並無不合，原處分即應予以維 持。 參加人主張之理由： ㈠系爭廢棄物為廢棄物清理法之「事業廢棄物」以及原告具 有清理義務，既經被告92年12月26日北市環稽字第092413 50200號函確認且下命清除，本案就此判斷應受其拘束。 ⒈查本案系爭罰鍰處分（即被告93年3月3日廢字第H00000 000號罰鍰處分書）之規範依據係廢棄物清理法第36條 第1項及第52條規定，而此等規定適用之前提事實－系 爭廢棄物為事業廢棄物，以及原告對此有清理義務，前 經被告92年12月26日北市環稽字第09241350200號行政 處分具體化確認且下命清除，依行政處分之構成要件效 力，就系爭廢棄物為事業廢棄物及原告對此有清除義務 一節，本案判斷應受前開被告92年12月26日函處分拘束 。因此，原告主張系爭廢棄物非「事業廢棄物」，不生 違反廢棄物清理法第26條云云，尚非可採。 ⒉至於原告主張被告93年2月23日北市環稽字第093401821 00號此一重定期限之通知係一行政處分，而改變或廢除 前開被告92年12月26日函處分內容云云。原告此項主張 ，顯然有所誤會。其實，姑不論前開被告93年2月23日 函是否係行政處分尚有重大爭議（按93年6月29日府訴 00000000000號訴願決定認為非行政處分），退萬步言 ，即便其係行政處分，經查其內容，亦非如原告主張係 在變更或廢止被告首開92年12月26日函處分，自亦無所 謂本案系爭93年3月3日罰鍰處分失所附麗之問題。蓋： ⑴查前開被告93年2月23日函「說明一」尚且明確表示 依首開92年12月26日函，於93年1月11日及26日分別 查察，原告均未清除系爭廢棄物，已開立舉發通知書 （按指93年2月10日舉發通知書），焉有變更或廢止 首開92年12月26日函之意？ ⑵何況法理上，行政罰（秩序罰）乃針對人民過去違反 行政法上義務之行為所為之制裁（贖罪）作用，違反 法秩序之行為事實一旦發生，即構成處罰之要件，而 應予處罰，是所謂「處罰法定原則」（併參照行政罰 法第4條）而非採「便宜裁量原則」。原告既未遵照 首開被告92年12月26日函處分限期依廢棄物清理法第 36條第1項規定履行清除義務，則經舉發後，即應依 同法第52條規定處罰，只不過本案處罰時點（93年3 月3日）在前開被告93年2月23日函之後，致原告有所 誤會，但依上述法理及說明，此點仍不影響系爭罰鍰 處分之合法性。 ㈡再者，系爭廢棄物是否係「事業廢棄物」，事涉高度專業 性、技術性之判斷，行政機關容有司法機關審查界限上之 「判斷餘地」，即司法機關僅能審查行政機關有無遵守法 定程序、有無基於與事件無關因素之考量等事項，而不能 擅自為替代性之決定。 蓋所謂「事業廢棄物」，依廢棄物清理法第2條第1項第2 款規定，分為「（一）有害事業廢棄物：由事業所產生具 有毒性、危險性，其濃度或數量足以影響人體健康或污染 環境之廢棄物。（二）一般事業廢棄物：由事業所產生有 害事業廢棄物以外之廢棄物。」其中所指有毒性、危險性 ，其濃度或數量足以影響人體健康或污染環境云者，涉及 不確定法律概念之「價值概念」及「經驗概念」，前者尤 需專業價值判斷予以填補，依通說及實務見解（參照司法 院釋字第319號解釋翁岳生大法官一部不同意意見書及釋 字第553號解釋理由書），應承認行政機關之判斷餘地。 至於原告辯稱其非屬環保署91年3月22日環署廢字第091 0019207號公告第1項第10款所稱「電信業」，即非廢棄物 清理法第2條第3項所定之「事業」；且辯稱系爭廢棄物係 一般辦公室之設備、裝潢等殘留物，非事業所「生產」之 廢棄物，不該當廢棄物清理法第2條第1項第2款規定之事 業廢棄物云云。經查： ⒈原告遺留之系爭廢棄物有廢電線、電纜、輕鋼架、廢木 板、塑膠及泡棉等，並非如原告所言僅係一般辦公室設 備、裝潢等，此有相關照片附原處分卷可稽。 ⒉再查依原告「所經營事業資料」之登載，的確包含「第 二類電信事業之經營」，符合中央主管機關環保署91年 3月22日環署廢字第0910019207號公告第1項第10款指定 之電信業，為廢棄物清理法第2條第3項所定之「事業」 ，原告拘泥文句，辯稱其所載營業項目，不包括上開公 告指定之電信業項目，實不足採信。 ⒊又原告辯稱現場遺留之電線、電纜非事業「生產」之廢 棄物云者，斤斤於文句，顯係誤解上開廢棄物清理法第 2條第1項第2款對「事業廢棄物」定義規定之內涵及意 旨，且若依原告如此限縮解釋，則亦與廢棄物清理法之 立法目的相牴觸，實不符法律解釋原則。 ㈢參加人從未阻撓原告清除系爭廢棄物，原告主張其就清除 一事不具「期待可能性」，殊無理由： ⒈查原告自92年4月間陸續搬離佩芳大樓遺留系爭廢棄物 後，直到被告前揭92年12月26日函確認原告就系爭廢棄 物有清理義務並下命限期清除處分之期間，原、被告及 參加人曾多次舉行會議，原告以其與被告私法上權義爭 執，就其遺留之廢棄物，起先不顧佩芳大樓管理規約， 執意以其方式清運，後則索性置之不理，此事單由原告 92年12月24日委請律師函被告之文件即可證明。 ⒉復查被告首揭92年12月26日函確認並下命處分後，原告 從未派員至佩芳大樓試行清除遺留之系爭廢棄物，何來 參加人阻撓其清除，其不具「期待可能性」一事？又如 何進而謂被告以原告未遵守被告首揭92年12月26日函處 分所定期限清除系爭廢棄物為前提，所為本案系爭罰鍰 處分違法？所論純屬卸責之詞。 ⒊關於原告指摘參加人「阻撓」原告清除廢棄物一節，係 以己意認知參加人「阻撓」，且係在被告首揭92年12月 26日函處分前之事，實非本案系爭罰鍰處分有無違法之 重點；至於其引用被告與原告及參加人93年2月4日會議 結論，不僅節引內容有誤，且曲解會議結論原意，蓋查 此會議結論，被告意思係依廢棄物清理法第71條命原告 限期（93年2月16日至3月31日）清除處理，否則將辦理 代履行清除作業。如此，如何證明參加人有阻撓原告清 除情事？不言可喻。 ⒋此外，原告又謂被告前開93年2月23日函命原告5日內開 始清除，原告乃配合提出清運計畫，且於被告93年2月 27日召開之清運會議中，參加人仍拒絕與原告洽談清運 計畫之執行云云。原告此項指摘不符實情，且無客觀證 據，所引皆係原告主觀認知下所為行文（私文書）不具 證據力。事實正好相反，誠如被告前開93年2月23日函 「說明三」所述：「本局人員93年2月16日前往現場查 察時，爾灣公司已備妥監督人員8人及清運路線待命， 並無所指惡意阻撓之情事」，如此，參加人豈會在其後 93年2月27日會議中又加以阻撓？更荒謬的是，原告於 被告前開92年12月26日函後，從未派員至佩芳大樓試行 清除，怎能說參加人「阻撓」？足證原告就此所辯，實 憑己意認知，毫無客觀實證，顯不足採。 ㈣最後，本案系爭罰鍰處分之法律依據係廢棄物清理法第36 條第1項及第52條之規定，且係在被告多次協調後作成首 揭92年12月26日函確認系爭廢棄物為事業廢棄物及原告具 有清理義務之前提下，始作成本案系爭罰鍰處分。故原告 爭執前「廢棄物清理法台北市施行細則」之適用與否，應 非本案重點，實無須詞費。 ㈤綜上所述，系爭廢棄物為事業廢棄物且原告有清理義務， 早經被告首揭92年12月26日函確認且下命，參加人從未阻 撓原告清除，於原告遲不清除之下，被告乃以其違反廢棄 物清理法第36條第1項規定，依同法第52條規定所為系爭 罰鍰處分，應屬適法。 理 由 壹、程序方面： 本案系爭罰鍰處分金額為新台幣1萬5千元，而司法院曾於92 年9月17日以（92）院台廳行一字第23681號令，依行政訴訟 法第229條第2項之規定，將行政訴訟法第229條第1項之簡易 案件金額（價額）自3萬元，提高為20萬元。故本案應認合 於行政訴訟法第229條第1項第2款「因不服行政機關所為新 臺幣20萬元（原為3萬元，現提高為20萬元）以下罰鍰處分 而涉訟者」，應適用簡易訴訟程序，並因案件複雜，而為言 詞辯論合先敘明。 貳、本案法律爭點形成之背景說明： 由於本案事實原本涉及原告與參加人間私法上租賃法律關係 之爭議，而被告機關是以維護公益之立場，超然於私法爭議 之外，單純從公共利益之角度切入，針對原告在租約終止後 搬離租賃建物時遺留在現場之物品，認定其中部分屬「事業 廢棄物」，而命令其清除，且因原告未遵守上開下命處分， 而對之課處罰鍰（原告因此提起本件行政爭訟）。其間除了 原、被告兩造間有所爭執外，參加人與原告間亦就上開物品 在私法上應如何處理，發生爭議（涉及租約租期結束後原告 所應履行之具體債務內容），因此原告除了主張其沒有上開 公法上義務存在外，又一併主張「其與參加人間之私法爭議 與參加人在爭議過程中所採取之作為或不作為手段，使其無 法履行上開公法上義務」。並在這個觀點，將三方之全部交 涉經過事實逐一論列，以致全案事實呈現極其複雜之面貌。 為不使法律爭點在複雜的背景事實底下「失焦」，本院爰以 行政處分作成之法規範基礎為準，按其構成要件之結構，說 明三方之事實及法律爭點，而私法上之爭議僅在與此構成要 件結構有關之情況下被提及，以利案件實體判斷之作成，爰 先此敘明之。 參、廢棄物清理法之基本法制架構說明： 按廢棄物清理法所欲管制之客體顯然是「廢棄物」，但該法 制對「廢棄物」概念所應具體之內涵並無定義性之說明，就 直接進行分類，將之分為「一般廢棄物」與「事業廢棄物」 ，並在事業廢棄物之下又再細分為「有害事業廢棄物」與「 一般事業廢棄物」二種（廢棄物清理法第2條第1項參照）。 而廢棄物清理法管制之客體雖係「廢棄物」，但「廢棄物」 本身是一客觀存在之物質，沒有主觀意志，也無法接受管理 ，而必須與特定之主體相結合以後，廢棄物清理法才有可能 透過對主體之管制來監控廢棄物之整個處理流程，達成「改 善環境衛生」與「維護國民健康」之立法目標。在此限度內 ，廢棄物清理法之理解應該是：先決定受管制之「客體」， 再由客體出發，而與特定之主體相結合，結合完畢以後，該 主體依廢棄物清理法所負擔之義務（包括作為與不作為義務 ）才能形成，進而才有可能討論該主體是否違反特定內容之 法定義務，以及違反之法律效果。 而上述客體與主體之結合外觀，可以借用稅捐法制構成要件 要素之一，即「客體對主體之歸屬」用語來做描述。 至於現行法制之「歸屬」結果與歸屬過程中所依循之基本價 值決定，可述明如下： ㈠由於歸屬結果會為特定主體帶來一定之公法上義務，對該 特定主體而言自屬不利益，因此「歸屬」必須具有實質理 由，此等實質理由即是立法者之價值判斷，其所依循之原 則不外是： ⒈行為責任： 因為廢棄物之形成導因於特定主體之行為，則基於「外 部成本內部化」之考量，其因此造成之社會成本應由行 為人自行負擔，如有進一步危害與損失，應由行為人負 責填補。 ⒉狀態責任： 此等歸責原則建立在「特定主體因保有特定財產而被課 予保持此等財產公安狀態」的公法義務上，其不是因為 「產生」廢棄物而負廢棄物清理法上之責任，純粹僅是 因為廢棄物在其管領領域內，而須負責。 ㈡而在現行廢棄物清理法之法制架構下： ⒈「一般廢棄物」對主體之「歸屬」，依廢棄物清理法第 11條各款所揭示之內容觀之，原則上是建立在狀態責任 上，很少思及「行為責任」之課題，就算是其有少量之 行為責任規範（例如廢棄物清理法第12條），但其行為 責任也是非常不明顯的，僅是課予一般廢棄物產生者依 規定將廢棄物置於指定清除區域的義務，但不課予其清 運責任（廢棄物清理法第14條第1項參照）。在這樣的 價值抉擇下，個人家中垃圾，只要不影響公共衛生，是 不負擔廢棄物清理法之任何義務。 ⒉而「事業廢棄物」對主體之「歸屬」，雖然法無明文， 但從廢棄物清理法第28條第1項規定內容之觀之，顯然 是採「行為責任」（按廢棄物清理法第28條第1項第1款 規定事業廢棄物之清理方式包括「自行清除處理」，即 已表明「事業廢棄物應『歸屬』至產生事業廢棄物之事 業」與「事業有清理其產生事業廢棄物之作為義務」等 規範意旨）。 一旦歸屬完畢後，受廢棄物清理法規制之主體即行確定，但 因此所形成之義務以及違反義務之法律效果，亦不盡相同， 此等課題固然須視實證法之具體規範內容定之，但同時必須 注意到： ㈠如果『歸屬』是建立在狀態責任基礎下，違反者所應受到 之處罰，性質上應該是『執行罰』，而非『秩序罰』。 ㈡至於當『歸屬』建立在行為責任基礎下，違反者之處罰應 屬秩序罰，且此等秩序罰之違章構成要件行為在違反義務 之時點即行成立，不須另以行政處分來確定其違法事實， 更無須另為下命處分而促其履行。 ㈢而當課予秩序罰以後，若違章人仍不踐行其依廢棄物清理 法所生之作為或不作為義務，則可再課予以執行罰，以促 其履行。但往後之執行罰與第一次課予之秩序罰，應該加 以明確區別。 另外附帶說明者，除了上開「客體對主體之歸屬」而形成廢 棄物清理法上之的公法義務外，廢棄物清理法第71條第1項 另外有補充性的規定，擴張清理廢棄物之主體範圍，對下列 主體課予補充性的清除義務。併連同固有義務主體之「事業 」，規定代執行之程序。 ⑴受託清除處理廢棄物者。 ⑵仲介非法清除處理廢棄物者。 ⑶容許或因重大過失致廢棄物遭非法棄置於其土地之土地所 有人、管理人或使用人。 肆、本案中原告違章行為之具體內容與被告機關裁罰處分之特定 以及該處分之法規範基礎。 按本案中作為行政爭訟對象之裁罰處分為被告機關93年3月3 日之廢字第H00000000號「執行違反廢棄物清理法案件處分 書」，而其規制性之法律效果則為「課處原告15,000元之罰 鍰」。 上開裁罰處分之法規範基礎則為廢棄物清理法第52條及第36 條第1項，其等規定內容分別為： ㈠廢棄物清理法第52條： 貯存、清除、處理或再利用一般事業廢棄物，違反第28條 第1項、第31條第1項、第4項、第34條、第36條第1項、第 39條第1項規定或依第29條第2項所定管理辦法者，處新臺 幣6千元以上3萬元以下罰鍰。經限期改善，屆期仍未完成 改善者，按日連續處罰。 ㈡廢棄物清理法第36條第1項： 事業廢棄物之貯存、清除或處理方法及設施，應符合中央 主管機關之規定。 而被告機關之所以在上開法規範基礎下，認定原告有違規事 實而加以處罰，其所認定之原告違規行為具體內容（即行為 時地與行為態樣），如依上開法規範所架構之客觀構成要件 結構為解析，可詳述如下： ㈠「行為主體」部分： 原告具有「受廢棄物清理法管制」之「事業」身分。 ㈡「待處理客體」部分： 92年2月27日原告遷離台北市○○區○○路1段206號之佩 芳大樓地上第5層至第20層辦公室時，遺留在現場之物品 ，應被定性「事業廢棄物」，而須受廢棄物清理法之規制 。 ㈢「行為主體對處理客體之歸屬」部分： 上開「事業廢棄物」，是因為原告之營業活動所「產生」 ，依現行廢棄物清理法之規範體系，將被「歸屬」於原告 ，且因此等歸屬關係之建立，原告因此負有「按廢棄物清 理法之相關規定，處置上開廢棄物」之公法上義務。 ㈣「違章行為」部分： 原告沒有依中央主管機關規定之方法來清除上開事業廢棄 物。其違章行為具體內容又可細分為： ⒈中央主管機關對事業廢棄物之清除方法所制定之法規命 令為「行政院環境保護署於91年9月25日以環署廢字第0 910064717號令修正發布之『事業廢棄物貯存清除處理 方法及設施標準』」。 ⒉依上開法規命令，原告有清除義務而未清除，因此構成 違章。 被告機關復謂：「其曾於92年12月26日曾作成北市環稽字第 09241350200號下命處分，再次確認上開原告違章作為內容 ，而且令原告於上開行政處分送達後15日內開始清除上開事 業廢棄物，並於開始清除日起15日內完成清除工作，原告於 當日即行收件，是以延至93日1月26日起，原告之違章行為 成立（其處分書上之記載「違反時間」亦為93年1月26日） 。且被告機關及參加人均謂：「本院應受上開下命處分所確 認違章事實之拘束」等語。 伍、原告之爭執重點則著重在以下數點： 其非「受廢棄物清理法管制」之「事業」。 上開遺留於台北市○○區○○路1段206號之佩芳大樓地上第 5層至第20層辦公室現場內之物品，不應被定性「事業廢棄 物」，所以也不須受廢棄物清理法之規制。 有關「行為主體對處理客體之歸屬」部分，原告則主張： 上開「事業廢棄物」依現行廢棄物清理法之規範體系，不應 「歸屬」於原告，所以原告也沒有「按廢棄物清理法之相關 規定，處置上開廢棄物」之公法上義務存在。 違章行為部分，則提出主觀責任理論下之「期待不可能」法 理，主張上開違章不作為不可歸責於原告，所以原告亦不應 負違章責任。 陸、本院之判斷： 在程序方面： 本案中被告機關上開於92年12月26日曾作成北市環稽字第09 241350200號下命處分，其所認定之違章事實不應拘束本院 ，本院得自行認定原告違章事實內容，其理由如下： ㈠本案中被告機關及參加人亦均承認，原告之違反之作為義 務不是因為上開下命處分所形成，而是因為其自始即違反 行政院環境保護署於91年9月25日以環署廢字第091006471 7號令修正發布之法規命令「事業廢棄物貯存清除處理方 法及設施標準」。若其所言屬實，則基於「行政違章法定 原則」，一旦原告違反規定之行為（包括作為與不作為） 作成，違章行為即屬成立，實質上並沒有另外作成「下命 處分」之必要。 ㈡被告及參加人雖主張行政法理上所言及之「行政處分構成 要件效力」，而謂：「後階段之裁罰處分，應受前階段下 命處分所認定事實及因此形成的法律關係之拘束」云云。 但查： ⒈行政作為常具有持續性，因此特定行政任務之完成，事 前也常會有固定之作業程序必須加以遵守。而這些程序 原則上都不會對外發生法律效果，而可解為「在作成行 政作為（主要是指行政處分）前之內部前置作業」，不 得單獨作為行政爭訟之對象（行政程序法第174條參照 ）。 ⒉可是在許多情形，一個行政任務之前置性作業，可能並 非完全都是「不生對外法律效果之機關內部作業程序」 ，而可能因為已對外宣示，形式上發生外部法律效果（ 例如本案之上開下命處分）。 ⒊此時行政任務合法性之審查，往往牽涉到數個不同之行 政處分，固然在行政爭訟法制的設計上，針對撤銷訴訟 或課予義務訴訟，是以每一個單獨對外發生法律效果之 行政處分作為審查對象。不過在審查特定行政處分之合 法性時，若該行政處分是以某一個前行政處分作為基礎 ，即使該前行政處分已因法定訴願（或訴願先行程序） 不變期間之經過而告確定，因此發生形式上之羈束力， 但是法院仍可審查該前行政處分之合法性。因為只要行 政處分未經法院審查作成實體判決，該處分即無「既判 力」可言，其處分確定所生之「形式羈束力」，只對行 政機關及處分相對人產生「有限制的」羈束作用，但行 政法院原則上仍不受拘束，而可對其合法性進行全面審 查。 ⒋當然以上的審理原則可能在某些情況下應受到限制，正 如同參加人在本案言詞辯論時所提出之說明，在前階段 處分為不同機關作成者，而且作成之法律基礎與具體事 實與後階段之處分內容缺乏「判斷同質性」特徵者（例 如自耕能力證明書之發給與土地登記之許可；當然「判 斷同質性」本身仍是一個可伸縮的不確定概念，但法院 仍然可以在個案中予以控制），基於司法不告不理原則 與訴訟效率的考量，法院不宜審查前階段處分之合法性 。但本案之情形與此不同，不僅前後處分之作成機關均 屬同一機關，且適用之法律均屬廢棄物清理法，且前一 處分所認定之作為義務正是後一裁罰處分之違章基礎， 二者間具有「判斷同質性」，法院自得一併審查。 ㈢由於上開下命處分形式上已生外部法律效果，但實質上並 無作成之必要，且基於上開法理，其認定之違章事實本院 不受拘束，仍應對原告違章行為之有無為實體判斷。 在實體方面： ㈠本案原告應為「受廢棄物清理法管制」之「事業」主體。 ⒈按廢棄物清理法第2條第3項所稱之「事業」，包括「其 他經中央主管機關指定之事業」。而依行政院環境保護 署91年3月22日環署廢字第0910019207號公告內容所示 ，包括「電信業：以有線電、無線電、光學、電磁系統 或其他科技產品從事發送、傳輸或接收符號、信號、文 字、影像、聲音或其他性質之訊息等服務之行業」在內 。 ⒉而原告之經營項目（原證18號）包括「資訊及週邊產品 之軟硬體設備」之出售、維修與技術服務，與「第二類 電信事業之經營」（被證2號）。則其屬廢棄物清理法 管制之事業應無疑義。 ⒊原告雖辯稱：「事業本身還可再予分析，如果是辦公室 處所，因為其產生廢棄物基本上不具環境危害性質，所 以不受廢棄物清理法有關『事業』的管制」云云，但查 廢棄物清理法既然將事業廢棄物區分為「一般事業廢棄 物」與「有害事業廢棄物」（廢棄物清理法第2條參照 ），原告上開主張自屬無據。 ㈡原告於92年2月27日遷離台北市○○區○○路1段206號之 佩芳大樓地上第5層至第20層辦公室，至92年4月25日全部 撤離時止，遺留在現場之物品，應被定性「事業廢棄物」 ，而須受廢棄物清理法之規制。 ⒈按「事業廢棄物」之定義，依廢棄物清理法第2條之規 定，是以「產生」之主體為準，只要是由符合廢棄物清 理法所定之事業產生者，即屬之。 ⒉原告在此雖主張：「即使受廢棄物清理法管制之事業， 其產生之事業廢棄物，仍然可以再區分為一般廢棄物與 事業廢棄物」云云，但此等意見法無明文，在現行法制 下，只要是受廢棄物清理法管制之事業，其產生之廢棄 物即屬事業廢棄物。 ㈢另外上開「事業廢棄物」依現行廢棄物清理法之規範體系 ，應「歸屬」於原告，所以原告有「按廢棄物清理法之相 關規定，處置上開事業廢棄物」之公法上義務存在。 ⒈按相較於廢棄物清理法第11條明定「一般廢棄物」之清 除及處理義務人而言，有關事業廢棄物之「貯存」、「 清除」與「處理」義務應歸屬於何人，廢棄物清理法未 為一般性之規定，立法體例上實有缺失。 ⒉但依一般法律原則，並參酌廢棄物清理法第28條之規定 ，應將上開事業廢棄物之貯存、清除或處理之法定義務 歸屬於「產生」此等事業廢棄物之事業本身。 ⒊原告對其於92年2月27日開始遷離，至同年4月25日完全 撤離台北市○○區○○路1段206號之佩芳大樓地上第5 層至第20層之辦公室時，在其內留有部分物品等情並不 爭執。但辯稱：「上開事業廢棄物非其所『生產』者。 且因為參加人已實際管領上開建築物，一併留置其內之 物品，則上開物品如果被認定為『廢棄物』，則其『貯 存、清除與處理』義務亦應『歸屬』於參加人」云云。 但原告此等主張於法無據，爰說明如下： ⑴原告辯稱：「事業廢棄物只有在從事『生產』活動時 方會產生，而原告沒有『生產』活動，所以上開物品 既不是廢棄物，也不應『歸屬』於原告，原告也就沒 有負擔由廢棄物清理法課予之清理義務」云云。但本 院認為「產生」並不等同於「生產」，「生產」一詞 強調製造活動過程中有意識地形成特定種類之產品， 但「產生」則重在一切營業活動過程中的附帶結果， 就算買入生財器具而打開其包裝置於辦公室內開始使 用，其拆下之包裝外殼仍然是廢棄物，而拆開行為本 身也是「產生」廢棄物之行為。 ⑵另外本案中之廢棄物清理義務並未移轉，因為： ①參加人並不認為上開遺留現場之物品有經濟價值而 行使留置權，或自原告手中買得上開物品。 ②而且本院認為即使廢棄物清理法沒有明文規定，但 依一般法律原則，產生廢棄物者，其產生過程中之 利益已歸其享有，因此造成之副作用當然應由其承 擔（此即經濟學理上有關「（利用法律）外部成本 內部化」理論之實踐）。 ⒋原告復引用「廢棄物清理法台北市施行細則」第33條之 規定，而謂上開貯存清除及處理義務人為參加人，但基 於以下之觀點，本院不同意原告上開意見，因為： ⑴即便假設上開「廢棄物清理法台北市施行細則」第33 條即便具有規範效力（此點被告機關與參加人有爭議 ），也與原告本身依法所負之清除義務不相衝突，因 為在公法上可以對同一廢棄物課予二個權利主體清除 義務。至於二個義務人間之內部法律關係實與上開公 法上義務無涉。 ⑵何況如果法規範在本案之情形課予參加人清理義務， 此等義務原則上也會是附隨的。因為正如前述，從法 制設計之角度言之，本案應該將外部成本內部化之對 象是原告，而不是參加人，因為此等外部成本所形成 之獲利是由原告享有。 ⑶而「產生」廢棄物以外之人所以也要負擔廢棄物清理 法之責任，部分理由是建立在社會責任基礎上，另一 部分則是透過私法交易而承擔此等義務，但此等交易 原則上不應造成廢棄物 ⒌原告又主張：「其已拋棄上開廢棄物，所以原來之公法 上『歸屬』關係，得因此而解消」云云，但本院認為廢 棄物之認定及因此而生之公法上義務與其私法權利得喪 變更並無關連（極其量僅在探討有無履行此等義務之期 待可能性時，才有檢討之必要，此時所涉及者為責任課 題，與構成要件該當之判斷無涉）。 ㈣但在違章行為之認定部分，本院則認為原裁罰處分不論在 「違章行為（不作為）之時間」與「違章行為所違反之具 體『誡命』法規範」之判斷上均有失當之處，從而原處分 難以維持，應發回被告機關查明，重為決定。 ⒈在此首應指明，被告機關之前開下命處分（被告機關一 開始也主張上開下命處分有確認違章事實所違反作為義 務之構成要件效力，後來在本院第二次辯論時又有動搖 ），對原告所應負擔之誡命義務並未清楚記載，其主旨 欄載為「請貴公司於文到15日內開始清除棄置本市佩芳 大樓○○○區○○路○段○○○號）5樓至20樓之事業廢棄 物，並於開始清除日起15日內完成清除工作，請查照」 。則所課予原告作為義務之誡命規範應係「清除廢棄物 」，但其說明欄一、有關「法令依據」部分，卻未清楚 指明原告違反之法規範依據到底為何﹖ 【註】：被告機關引用之條文甚多，但卻沒有明確指定 原告作為義務之來源。 ⒉另外上開裁罰處分書中有關「違反時間」之記載為「93 年1月26日」，此點亦與被告機關之法律主張不一致， 因為既然原告是違反上述「事業廢棄物貯存清除處理方 法及設施標準」，則不待於上開92年12月26日下命處分 之作成，以及其指定之履行期間屆至，原告之違規行為 既然成立，其成立時點應自92年4月25日原告完全撤離 上址時，則原告此等認定亦屬錯誤。 【註】：按事業對事業廢棄物之清除義務本身是隨著廢 棄物之產生而隨時發生，但是基於經濟成本之 考量，事業不可能隨產生隨處理，因此其違反 作為義務時點之判斷，必須以「無意踐行誡命 規範的主觀心態已透過客觀之事實表徵在外」 之時點為準，而在本案中，原告主觀心態表徵 在外之客觀時點即是其正式全員撤離上址之際 （見參加人所提證15之資料）。 ⒊另外本院以為全案最關鍵之課題在於：到底原告所違反 之誡命規範為何﹖此點被告機關未予詳細認定。而此等 認定將決定原告被裁罰之法規範基礎，茲說明如下： ⑴實則通觀整部廢棄物清理法之全部規定，足以得知， 在現行法制下，一般廢棄物之清運責任原則上交由廢 棄物清理法之執行機關（廢棄物清理法第14條參照） 承當，其原因在於「家戶」廢棄物之產生是人民基本 生活之一部，而人民本身又沒有能力單獨處理廢棄物 ，因此其清理責任劃歸為公共事務，以稅收支應，交 由執行機關才最符合效率要求，廢棄物清理法僅要求 人民將一般廢棄物依規定之方式置於「指定清除地區 」即可。事業廢棄物之清除責任則基於「外部成本內 部化」之考量，原則上是課予各受管制之事業本身承 當，行政機關僅負責指導與規劃之責任，此即廢棄物 清理法第28條規範意旨之所在。 ⑵而廢棄物清理法第28條第1項各款條文本身雖然沒有 明示「事業負有清除事業廢棄物義務」之文字，但是 可以從整部廢棄物清理法之體系結構，清楚查知此等 規範意旨。 ⑶至於廢棄物清理法第36條之規範意旨則著重在「貯存 、清除或處理事業廢棄物之過程中所應該遵守之作業 方法及應具備之作業設施，以維護作業過程中之安全 性，避免因貯存、清除或處理之不當所造成之環境危 害」，其與廢棄物清理法第28條之規範功能是不同的 。簡言之，廢棄物清理法第28條之規範目的在於處理 義務之課予，而廢棄物清理法第36條之規範目的則著 重在建立處理過程中所應遵守之準則，以維持廢棄物 清理過程中之安全性。 ⑷雖然違反廢棄物清理法第28條第1項與同法第36條之 法律效果，均是依同法第52條課罰，但其等構成要件 顯有不同，二者不得混淆。 ⒋本案原告之違章事實，主要在於「產生廢棄物卻不予清 除」，其違章情節應與廢棄物清理法第28條之情形相符 ，而與同法第36條之情形不同，是以被告機關以原告違 反廢棄物清理法第36條之規定而對之課罰，亦有適用法 律錯誤之情形。 ㈥對於本院以上之法律見解，被告機關及參加人雖均主張， 上開命令清除之處分只是一個確認性的行政處分，原告違 反廢棄物清理法第28條之作為義務（即自行清理義務）早 就存在，只是因為原來因為原告與參加人之爭議，導致事 實認定有混淆，所以由被告機關重為認定及諭知，並以上 開命令清除處分所認定之違章事實時點做為本件裁罰違章 時點之認定。不過本院認為，本案原告違章之時點客觀上 自始即非常明確，只是因為被告機關對法令不夠熟悉，才 會演變成上開錯誤裁罰處分之作成。而本案裁罰處分依上 所述屬秩序罰，而且會因此而影響到往後依廢棄物清理法 第52條後段執行罰之合法性判斷，如果事實認定有誤，即 難予以維持。 ㈦另外本院在此須附帶說明者有二： ⒈在本案中如果原告違章行為確屬存在，由於違章時間被 告機關沒有正確地決定，則相關歸責要件之討論即無法 進行。因為主觀歸責要件原則上是以客觀行為（包括作 為與不作為）作成時之狀態為準，而且就算有例外（主 要是「超越承擔過失」或「原因自由行為」），此等「 例外」情形之判斷還是要與客觀行為成因相連結，所以 仍然須先確定客觀違章行為之時空及內容。所以本案不 為認定（不過如果原告能在92年4月25日全部撤離，就 表示在那個時點之前其還有能力進出上開場所，能夠搬 走其他物品，卻不能搬走遺留下來之物品，在日常經驗 法則上是比較難以被接受的）。 ⒉本案進行到言詞辯論結束階段，原、被告與參加人及本 院最終均認知到，廢棄物清理法第52條所定之第一次處 罰在性質上為秩序罰，而非執行罰。但反觀被告機關整 個處理程序的外觀，卻容易使人產生執行罰之聯想，因 為依上所述，違章事實早在92年4月25日起即存在，本 件又屬秩序罰，則被告機關無庸命改善，應該立即對原 告加以處罰，但被告機關卻是一再協調復下命限期改善 ，這些行政作為一方面極易讓人誤會原告在本案中之義 務是因為下命處分而形成，另一方面也容易讓人誤會， 只要原告履行上開義務，即可免除行政罰，如此易生「 執行罰」之聯想。 柒、綜上所述，本件原裁罰處分尚屬違法，訴願決定未予糾正， 亦有未洽，原告訴請撤銷自屬有據，爰併予撤銷，並發回被 告機關依本院上開法律見解重為決定。 據上論結，原告之訴為有理由，爰依行政訴訟法第236條、第98 條第3項前段，判決如主文。 中　　華　　民　　國　　94　　年　 　4　　月　 29 　 日 第 五 庭 法 官 帥嘉寶 上為正本係照原本作成。 本件以訴訟事件所涉及之法律見解具有原則性者為限，始得於本 判決送達後20日內向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如已於本 判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補具上訴 理由（均按他造人數附繕本），且經最高行政法院許可後方得上 訴。 中　　華　　民　　國　　94　　年　 　4　　月　 29 　 日 　　 　　　　　　　 　 書記官 蘇亞珍