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臺北高等行政法院判決 　　　　　　　　　　　　　　　　 96年度簡更一字第00023號 原　　　告　台灣國際商業機器股份有限公司 代　表　人　甲○○（董事長） 訴訟代理人　顧立雄　律師 　　　　　　陳鵬光　律師 　　　　　　范瑞華　律師 被　　　告　臺北市政府環境保護局 代　表　人　沈世宏（局長） 訴訟代理人　簡汶蕙　律師 參　加　人　爾灣建設股份有限公司 代　表　人　乙○○（董事長） 訴訟代理人　蔡進良　律師 上列當事人間因廢棄物清理法事件，原告不服臺北市政府中華民 國93年6 月29日府訴字第09313016900 號訴願決定，提起行政訴 訟。經本院94年8 月23日93年度訴字第2855號判決部份駁回。被 告不服，提起上訴，經最高行政法院於96年4 月12日以96年度判 字第00594 號判決，將原判決部份廢棄，發回本院審理。本院更 為判決如下： 　　主 文 原告之訴駁回。 第一審及發回前上訴審訴訟費用均由原告負擔。 事 實 一、事實概要： 本件原告前向參加人租用坐落臺北市○○路○ 段○○○ 號之 佩芳大樓地上第5 層至第20 層 之辦公室（下稱系爭租賃 建物），租期至民國（下同）92 年2月27日，因一方終止 租約而屆至。其後原告與參加人就系爭租賃建物之返還發 生爭議，以致於92年4 月25日完全搬離上址，屋內仍留有 部分物品未搬離。嗣經被告信義區清潔隊執勤人員於92年 5 月13日至系爭租賃建物現場會勘，認原告將其搬遷後遺 留之廢電線電纜、輕鋼架、廢木板、塑膠及泡棉等廢棄物 （下稱系爭廢棄物），棄置於系爭租賃建物內，未依事業 廢棄物貯存清除處理方法及設施標準等規定妥適處理，乃 通知原告於92年6 月20日前清除留置於系爭租賃建物內物 品，若未於期限內完成改善，將依違反廢棄物清理法予以 告發。嗣經被告所屬衛生稽查大隊於92年6 月21日改善期 限屆滿後派員前往複查，發現原告遺留於系爭租賃建物內 之物品仍未完成清除，遂處以原告新臺幣（下同）6 千元 罰鍰，並自92年7 月7 日起按日連續罰計147 件，原告不 服，嗣上開處分，分別經臺北市政府訴願決定予以撤銷， 或由被告自行撤銷。嗣被告又以92年12月26日北市環稽字 第09241350200 號函（下稱92年12月26日函）通知原告於 文到15日內開始清除系爭廢棄物，並自開始清除之日起15 日內完成清除工作，惟原告逾期仍不為清除，被告乃以93 年3 月3 日廢字第H00000000 號執行違反廢棄物清理法案 件處分書裁處被上訴人1 萬5 千元罰鍰。其間被告復以93 年2 月23日北市環稽字第09340182100 號函（下稱93年2 月23日函）通知原告於文到5 日內開始進行清除工作，以 避免遭按日連續罰，此函於93年2 月23日送達原告，惟原 告仍未依限清除改善完成，被告遂以附表所載共計9 件按 日連續處罰處分書各處以原告1 萬5 千元罰鍰（9 件共計 13萬5 千元）。原告不服上開93年2 月23日函及9 件連續 處罰處分書，提起訴願遭決定駁回關於附表所示之9 件處 罰，暨不受理上開93年2 月23日函，遂向本院提起行政訴 訟。經本院以93年訴字第2855號判決撤銷訴願決定及原處 分關於附表所示之9 件處罰，暨駁回原告其餘之訴。原告 就原審撤銷如附表所示9 件處罰部分不服，提起上訴，經 最高行政法院以96年判字第00594 號判決將原判決廢棄， 發回本院更為審理。 二、兩造聲明： 　　㈠原告聲明：⒈訴願決定關於附表所示9 件罰鍰處分部分及 附表所示9件罰鍰處分均撤銷。 ⒉訴訟費用由被告負擔。 ㈡被告聲明：⒈駁回原告之訴。 ⒉訴訟費用由原告負擔。 ㈢參加人聲明：⒈駁回原告之訴。 ⒉訴訟費用由原告負擔。 三、兩造之爭點： 　　㈠原告主張之理由： ⒈前審起訴意旨略以： ⑴93年2 月23日函之性質為告誡處分，仍屬不利於原告 之行政處分，原告自得以之為行政爭訟對象。 ⑵系爭廢棄物之產出者為參加人，且系爭廢棄物未依法 處理係參加人濫用佩芳大樓占有管理權所致，基於誠 實信用原則，系爭廢棄物之清除責任應由其負擔，否 則難謂與廢棄物清理法之立法目的一致；況依「廢棄 物清理法台北市施行細則」規定，本件清除義務人應 為佩芳大樓之管理機構即僑泰興企業股份有限公司， 並非原告。從而，系爭全部處分及訴願決定以原告為 處分對象，顯非妥適。 ⑶原告乃經營資訊及週邊產品之軟硬體設備之進出口等 相關業務，顯與廢棄物清理法第2 條明定之事業種類 不同，且原告亦不該當行政院環境保護署（下稱環保 署）依廢棄物清理法第2 條第3 項授權所頒91年3 月 22 日 環署廢字第0910019207號函公告之電信業，是 縱認系爭廢棄物係原告所產生，然因原告並非廢棄物 清理法第2 條所稱之「事業」，系爭廢棄物即不屬廢 棄物清理法所指之事業廢棄物。從而，被告以原告為 廢棄物清理法之事業，進而以原處分認原告未依法清 除系爭事業廢棄物，即構成適用法律之違誤。況再退 步言之，縱認原告係屬事業，惟本件遺留於系爭租賃 建物內之物品係屬一般辦公室使用之電線、電纜、輕 鋼架、木板、塑膠、泡棉等設施或裝潢，並非廢棄物 清理法所指之「事業廢棄物」，依廢棄物清理法第11 條應由大樓管理者即參加人負清理義務。甚者，縱認 本件遺留於系爭租賃建物之物品為事業廢棄物，惟由 參加人負擔清除義務，乃是交易成本最低而經濟效率 最高之方法。 ⑷被告指摘原告之違章事實，實際上應是「產生廢棄物 卻不予清除」，並非處分書所載之「貯存、清除或處 理方法及設施，未符合規定」，處分理由及法令依據 自不可能是「違反廢棄物清理法第36條1 項之規定」 。基此，被告認定事實與適用法律皆有錯誤。其次， 系爭廢棄物之清理義務非不可代替之行為，亦無原告 無力承擔代履行費用之情形，是以，應以代履行為優 先執行手段，是系爭行政處分中除第1 件（即93年3 月10日廢字第H00000000 號函）外，皆違反行政執行 法第3 條與第30條第1 項規定。再者，被告於93年2 月23日所為下命處分，嗣同年2 月27日由被告召集之 協調會議中，因參加人與原告無法達成自主清除協議 ，最終作成雙方同意由被告代履行之結論，而被告當 場亦表示其內部將展開代履行之各項手續，且於同年 3 月2日 即以北市環四字第09330629400 號函（下稱 93年3 月2日 函）命原告限期繳交200 萬元之代清除 費用，原告亦按期繳納完畢。是以，被告不啻以後續 之代履行處分撤銷或廢止系爭下命處分，是原限期清 除之處分應已失效，而系爭罰款處分顯失所附麗，應 予撤銷。 ⑸本件縱認原告為系爭廢棄物之清除義務人，然因參加 人、僑泰興公司阻撓原告通行佩芳大樓入內清理，乃 因不可歸責原告之事由，致原告在客觀上不能清除系 爭廢棄物，故被告課原告清理之義務，顯已欠缺期待 可能性，系爭處分應予撤銷。為此，訴請撤銷訴願決 定及原處分等語。 ⒉本院重審時主張之理由： ①謹就最高法院96年度判字第594 號判決之發回意旨表 示意見如下： ⑴發回判決之拘束力僅限於其否定之判斷： 依據駱永家教授著述：「原則上，僅就為廢棄理由 之判斷中之否定的判斷生拘束力。例如：發回判決 認為原判決適用甲法律觀點為錯誤，同時表示宜適 用乙法律觀點時，為廢棄理由之拘束力判斷，係指 認適用甲法律觀點為錯誤之否定的判斷（前者）而 言，後者之指示的意見並無拘束力。故發回後之下 級審無妨適用丙之法律觀點，而為與原判決相同之 判決。」（附件3 ），可知發回判決之拘束力僅限 於其否定之判斷，而不及於上級法院建議適用之法 律觀點。 查本件此次最高行政法院判決之發回意旨係以鈞院 前審並未調查原告是否知悉原處分處罰之事實及被 告有無追補理由之意，以及93年2 月27日協商會議 是否足以令原告產生信賴被告將代履行之基礎等， 因此廢棄鈞院前審判決，發回重行審理，故本件此 次最高行政法院發回判決之拘束力應限於上揭指摘 鈞院前審未調查之部分，而不及於其他部分，合先 敘明。 ⑵原處分確已違反明確性原則： 原處分之記載不足使原告明瞭其處罰事實： A 依據最高行政法院95年度裁字第2935號裁定曉諭 ：「按行為時廢棄物法理法第28條規定…依法條 文義，顯係課予各受管制之事業本身承當清除事 業廢棄物義務，另行為時廢棄物清理法第36條第 1 項係規定…則該條規範意旨則著重在『貯存、 清除或處理事業廢棄物之過程中所應該遵守之作 業方法及應具備之作業設施，以維護作業過程中 之安全性，避免因貯存、清除或處理之不當所造 成之環境危害』，其與廢棄物清理法第28條之規 範功能不同。簡言之，廢棄物清理法第28條之規 範目的在於處理義務之課予，而廢棄物清理法第 36條之規範目的則著重在建立處理過程中所應遵 守之準則，以維持廢棄物清理過程中之安全性。 雖然違反廢棄物清理法第28條第1 項與同法第36 條之法律效果，均是依同法第52條課罰，但其等 構成要件顯有不同，二者不得混淆。以上業經原 判決闡述甚詳。經查：原判決斟酌全辯論意旨及 調查證據之結果，以：原告之違章事實，在於『 產生廢棄物不予清除』，其違章情節應與廢棄物 清理法第28條之情形相符，而與同法第36條之情 形不同，是以被告以原告違反廢棄物清理法第36 條之規定而對之課罰，為適用法令有關之事項之 錯誤，另本件裁罰處分書中有關『違反時間』之 記載為『93年1 月26日』，但違反產生廢棄物不 予清除行政法上義務行為，係不待另一下命處分 指定之履行期間屆至，違反行政法上義務行為即 已成立，其成立時點應自92年4 月25日被上訴人 完全撤離上址時，則上訴人此等認定亦屬錯誤等 情，而認原處分違規之時間及適用法令有關之事 項為錯誤，係屬違法，乃諭知訴願決定及原處分 均撤銷，自無不合。」（附件4 之判決理由欄第 六、( 四) 項），可知廢棄物清理法第36 條 及 第28條係分別規定不同之違章行為，二者不容混 淆。 B 查原處分之違規事實記載：「一般事業廢棄物之 貯存、清除或處理方法及設施，未符合規定」、 處分理由及法令依據記載：「違反廢棄物清理法 第36條1 項之規定，並依同法第52條規定處分」 （見原證24號），對於任何人客觀加以觀察而言 ，均會認為被告係以原告違反廢棄物清理法第36 條第1 項規定而依同法第52條對原告課以行政罰 ，原告實不明瞭原處分所指之違章事實係原告違 反廢棄物清理法第28條之未清運佩芳大樓內電線 電纜等物品，且廢棄物清理法第36條及第28條規 定之違章事實既然不同（見附件4 ），更難要求 原告主動將前者聯想為後者。 C 至於被告前曾以92年12月26日北市環稽字第0924 1350200 號函及93年2 月23日北市環稽字第0934 0182100 號函發文原告，請原告清運佩芳大樓內 電線電纜等物品（見原證60號及原證26號），惟 上揭被告二函與原處分係不同行政行為，原處分 亦未記載其係依據上揭被告二函作成，故原處分 之記載既已具體指明原告違反廢棄物清理法第36 條云云，原告實無法明瞭原處分與上揭被告二函 之關連性，更不得要求人民即原告應自行揣測行 政機關即被告指稱之違章行為，毋寧，原告先收 受上揭被告二函，指稱原告未清運佩芳大樓內等 物品云云，後又收受原處分，指稱原告清運佩芳 大樓內物品違反法規云云，對於原告而言，只是 徒增混淆而已，原處分記載之原因事實及法規依 據不足使原告明瞭受處分之緣由，原處分確已違 反明確性原則。 被告不得於行政訴訟中追補理由： A 按行政程序法第114 條第1 項第2 款規定：「違 反程序或方式規定之行政處分，除依第一百十一 條規定而無效者外，因下列情形而補正︰…二、 必須記明之理由已於事後記明者。（下略）」第 2 項規定：「前項第二款至第五款之補正行為， 僅得於訴願程序終結前為之；得不經訴願程序者 ，僅得於向行政法院起訴前為之。」可知行政機 關不得於行政訴訟程序中追補行政處分之理由。 B 查原處分記載之違章事實及法規依據均係廢棄物 清理法第36條之行為，不包括同法第28條規定之 行為，是被告之訴訟代理人雖於鈞院前審言詞辯 論期日表示：「本件原告依廢清法第28條第1 項 規定有清理義務，也有依第36條授權制定的事業 廢棄物貯存清除處理方法及設施標準的遵循義務 」云云，惟不問被告有無追補原處分之理由之意 思，依據上揭行政程序法第114 條規定，被告主 張本件原告之違章事實係違反廢棄物清理法第28 條規定云云，鈞院根本無需斟酌。 原處分未記載以廢棄物清理法第52條後段為法規依 據，亦有違誤：查原處分之違規事實記載：「一般 事業廢棄物之貯存、清除或處理方法及設施，未符 合規定」、處分理由及法令依據記載：「違反廢棄 物清理法第36條1 項之規定，並依同法第52條規定 處分」（見原證24號），可知原處分並無隻字片語 提及廢棄物清理法第52條後段之按日連續處罰，是 對於任何人客觀加以觀察而言，均會認為被告係以 原告違反廢棄物清理法第36條第1 項規定而依同法 第52條對原告課以行政罰，無從明瞭被告係依據廢 棄物清理法第52條後段對原告課以行政執行罰，原 處分確有違反明確性原則之違法。 ⑶原處分確已違反信賴保護及誠實信用原則： 對於佩芳大樓內電線電纜等物品，被告前已表示將 代清除，並引起原告之信賴，有下列事證可稽： A 原告、被告及參加人三方93年2 月4 日會議結論 ：「請IBM 公司自93年2 月16日起至93年3 月31 日止進行清除工作，93年2 月27日屆期如仍不開 始進行清除或未於93年3 月31日前完成清除，則 由本局依廢棄物清理法第71條、行政執行法第27 、29條辦理代履行清除作業。」（原證77號）， 可知被告已表示原告未於93年2 月27日前開始清 除時，其即會辦理代履行清除作業。 B 原告、被告及參加人三方93年2 月27日會議結論 ：「有關佩芳大樓內之廢棄物，雙方同意依93年 2 月4 日協商會議結論由環保局依法辦理強制代 履行作業。」（原證78號），可知原告與參加人 均同意由被告為代履行，且當時被告不僅在場無 異議，更表示會著手辦理代履行作業。 C 被告以93年3 月2 日北市環四字第09306294號函 通知原告繳納代清除費用（見原證82號），於次 日即以93年3 月3 日北市環稽字第09340225000 號函檢送上揭93年2 月27日有關原告與參加人同 意由被告代清除之會議結論予原告（見原證78號 ），可知被告採取代履行之作業後，再次確認其 同意原告等請求其代履行。 D 被告於本件訴願程序第1 次詢問會中自承：「93 年2 月26日（按：應為93年2 月27日之誤繕）是 同意代履行…」（原證79號）。 E 被告於本件訴願程序第2 次詢問會中自承：「2 月27日的會議結論是說依2 月4 日的會議結論辦 理，2 月4 日的會議結論是什麼，由我們環保局 代履行，沒有錯，這一點我們承認」（原證80號 ）。 F 原告委請代理人以93年3 月2 日( 九三) 萬立字 第1066號函發文表示：「有關佩芳大樓五樓至二 十樓留置物清運事宜，本公司前依台北市環境保 護局民國九十三年二月二十三日北市環稽字第09 340182100 號函指示，再度提出清運計畫，以進 行清運工作，為此該局於二月二十七日召開研商 會議，確認雙方清運之具體事項。然於該會議中 ，爾灣公司仍然拒絕與本公司洽談清運計畫之執 行，並對前已協定之監工人員費用提出增額之要 求，是雙方始終無法達成自主清除之協議。嗣經 貴局協調，雙方同意由貴局為代履行，貴局亦當 場裁示將為代執行。而按先前本公司對台北市環 保局之承諾與九十三年二月四日協商會議結論， 本公司既已同意負擔該局代執行之清運費用，爰 特委請貴律師代函該局請示本公司應支付之代執 行費用總額，俾供本公司處理。」等語（原證81 號），被告對於原告代理人之上揭函文內容並無 異議，且以93年3 月2 日北市環四字第09306294 號函指示代履行費用為200 萬元（原證83號）。 至少至93年2 月27日之協商會議，被告亦已表示將 代清理，此已足使原告產生信賴被告將代清理之基 礎，則被告再以原處分按日對原告為處罰，實已違 反信賴保護原則及誠實信用原則：按行政程序法第 8 條規定：「行政行為，應以誠實信用方法為之， 並應保護人民正當合理之信賴。」查本件原告因搬 離向參加人承租之大樓後，因雙方對原告應採何方 式進入佩芳大樓清運物品屢有爭執，甚至原告協同 民間公證人於92年4 月間前往亦未能順利進入佩芳 大樓內清運，故雙方歷經十餘次協商仍未能解決， 嗣分別於93年2 月4 日及93年2 月27日被告召集之 會議中，原告與參加人作成雙方同意由被告代履行 之結論，被告當場亦表示會代履行（見原證77號至 原證81號），並隨即於93年3 月2 日以北市環四字 第09330629400 號函命原告限期繳交200 萬元之代 清除費用（見原證82號），原告亦遵期於93年3 月 9 日繳納完畢（原證83號），可知被告表示將代清 除之行為已足以引起原告之正當合理之信賴，原告 充分信賴被告所為將代清除之表示，並據以繳納代 清除之費用，被告卻於原告繳納代清除之費用後， 復以原告未主動清除為由，作成原處分，對原告按 日連續處罰，原處分洵已違背誠實信用原則及原告 對被告公權力之信賴。 此外，依被告主張其92年12月26日函乃在告誡原告 應按時清除廢棄物云云（見被告96年3 月19日聲明 承受訴訟暨補充上訴理由狀第2 頁第20行），被告 顯已選擇以代履行為行政執行之手段，並告知原告 ，引起原告之信賴，則嗣後被告認為原告屆期未履 行義務時，當即應依其告誡之內容為代履行（德國 學者Maurer教授亦著述：「如果義務人未在指定期 限內服從行政行為，行政機關需另外專門決定，確 認強制執行方法。確認決定的內容必須與告誡一致 ；否則（如提高執行法金額），構成違法。」）（ 附件5 ），方符信賴保護原則；且於93年2 月27日 兩造與參加人三方會議中，被告亦表示其內部即將 展開代履行之各手續（見原證77號至原證81號）； 又被告93年3 月2 日函乃進一步限期要求原告繳納 代履行費用（見原證82號），凡此種種當然更引起 原告信賴被告將以代履行為行政執行，由原告繳納 代履行費用以代替因參加人阻撓所不能達成之主動 履行。原告遵期繳納代履行費用（見原證83號）， 履行義務後，被告竟又作成原處分，以另一執行手 段『回溯』地對原告執行按日連續處罰，原處分確 已違反信賴保護及誠信原則。 ②原處分確已違法： ⑴關於原處分違反明確性原則、原處分違反信賴保護及 誠實信用原則、原告並非受廢棄物清理法管制之事業 主體、留置於佩芳大樓內電線電纜等物品並非事業廢 棄物、本件清除義務人係參加人、原告乃不可歸責且 不可期待清運佩芳大樓內電線電纜等物品等情，均詳 如原告於歷審所提歷次書狀，此不復贅。 ⑵原處分亦有權力濫用、違反廢棄物清理法第52條規定 等違法：按日連續處罰係行政執行罰，以督促「將來 」主動履行行政義務為目的，原告既已於93年3 月9 日繳納代履行費用，即屬已履行義務（按：原告仍否 認負有清除義務），被告卻又分別於93 年3月10日、 11日、15日、19日及26日作成對原告按日連續處罰之 原處分，原處分失其目的，有違反廢棄物清理法第52 條規定之違法： 按日連續處罰係行政執行罰，乃以督促行為人「將 來」實現義務內容為目的，故行政機關於行為人實 現義務後，卻再回溯地執行按日連續處罰，洵有權 力濫用之違法，此有下列實務見解可稽： A 最高行政法院92年度判字第1282號判決：「水污 染防治法第三十八條所稱按日連續處罰，係作為 督促行為人完成改善之手段，而非以行為人繼續 『違反第七條第一項或第八條規定』之行為為處 罰對象，性質應屬執行罰，而非秩序罰。其既具 有促使行為人『將來』實現義務內容之目的，則 於行為人已完成改善者，似無再對行為人處罰之 必要，倘主管機關於行為人完成改善後，始行使 職權，回溯地執行按日連續處罰，則有權力濫用 之違法。次查按日連續處罰之規定，旨在警惕督 促行為人改善違規情事，原處分之機關自應儘速 按日送達舉發通知書或處分書，否則難謂有警惕 督促之功能。環保署八十五年二月十四日環署水 字第○五四九一號函意旨亦謂『地方主管機關依 水污染防治法執行按日連續處罰案件時，應儘速 執行處分，避免累積過多處分書，彙整送達，以 維業者權益，並收警惕改善功能。』然本件被上 訴人累積多達十一份處分書一次送達，且於上訴 人完成改善之後，其作成已違背正當法律程序， 難謂合法。」（附件6 ）。 B 最高行政法院89年度判字第3415號判決：「主管 機關於行為人未完成改善前，怠於盡其督促行為 人改善之權責，迨行為人已申報完成改善後，主 管機關始行使其職權，開單就限令改善期滿後， 申報完成改善前之期間內，按日連續處罰，顯已 失其督促將來改善之意義，不能不謂為權力之濫 用，依行政訴訟法第四條第二項規定，自屬違法 。」（附件7 ）。 C 最高行政法院89年度判字第2573號判決：「水污 染防治法第三十八條規定『屆期仍未完成改善者 ，按日連續處罰』應屬執行罰性質，以按日連續 處罰，作為督促行為人完成改善之手段。而非以 行為人繼續違反第七條第一項或第八條規定行為 為處罰對象。故如主管機關於行為人未完成改善 前，怠於盡其輔導、督促行為人改善之權責，迨 行為人已申報完成改善後，主管機關始行使其職 權，開單就限令改善期滿後，申報完成改善前之 期間內，按日連續處罰，顯已失其督促將來改善 之意義，不能不謂為權力之濫用，依行政訴訟法 第一條第二項規定，自屬違法」（附件8 ）。 D 90年高等行政法院法律座談會第4 號提案之大會 研討結果略為：「依按日連續處罰之制度本質而 言，其性質上係屬行政執行罰( 李建良前揭文參 照，最高行政法院亦採之，八十年度判字第一一 四二號、八十四年度判字第八四○號判決參照。 ) 學者陳敏認為行政執行法第三十一條第二項但 書之規定，亦將水污染防治法等按日連續處罰之 規定，定性為執行罰( 見氏著行政法總論八十八 年十二月二版第七六三頁) 。行政執行罰之目的 乃在督促義務人『將來』義務之履行，並非對『 過去』行為之處罰，故於義務人已申報完成改善 ，並經檢驗合格後，主管機關即已失去督促將來 改善的意義，其再為處罰已無法令之授權目的( 授權主管機關處執行罰以督促義務人履行義務) 之情事存在，自不得再就改善前義務人之違法行 為予以處罰( 最高行政法院八十九年度判字第二 五七三號、三四一五號判決參照) 甲說之作法無 異是凡有違規之事實即予處罰，則按日連續處罰 之性質將變成秩序罰而非執行罰，恐違法律授權 之本旨。且該說所謂易啟業者僥倖之心，實係肇 因於主管機關執法懈怠，並非制度本身之缺點， 欲避免上開結果，主管機關僅需掌握時效，隨即 按日開單處罰及執行，並佐以勒令停工、歇業等 處罰即可解決。」等語（附件9 ）。 E 關於廢棄物清理法第52條係行政執行罰之規定， 其目的在督促行為人履行公法上義務，本件此次 最高行政法院發回判決亦曉諭：「同法第52條後 段限期改善未改善時所為按日連續處罰規定，乃 在藉由不斷之處罰，促使行為人履行其公法上義 務」（見本件此次最高行政法院判決第20頁第8 行）。 又按代履行係指由義務人繳納代履行費用，而由行 政機關委請第三人代替義務人主動履行義務之間接 強制手段，故代履行係由義務人繳納代履行費用以 代替主動履行義務，義務人繳納代履行費用後應即 視同已履行義務，完成改善，不可能義務人繳納代 履行費用同時卻又論以其尚未完成改善，致一方面 義務人繳納代履行費用，他方面又要求其主動改善 ，殊失義務人繳納代履行費用之目的。 查本件原告係於93年3 月9 日繳納代履行費用（原 證84號），故原告於斯日繳納代履行費用，即屬已 履行義務（按：原告仍否認負有清除義務），完成 改善，被告竟於原告繳納代履行費用之後，分別於 93年3 月10日、11日、15日、19日及26日再『回溯 』作成對原告按日連續處罰之原處分，揆諸上揭鈞 院判決及高等行政法院座談會結論（見附件6 至附 件9 ），原處分自屬權力濫用，且已違反廢棄物清 理法第52條規定，應予撤銷。 申言之，被告於93年3 月10日以後陸續作成對原告 按日連續處罰之原處分，性質應屬行政執行罰，其 目的乃在促使原告「將來」即各該行政處分作成並 送達以後主動實現義務內容，完成改善。惟查，本 件被告係以93年3 月2 日北市環四字第0933062940 0 號函限期命原告繳納200 萬元代履行費用（原證 83 號 ），原告並遵期於93年3 月9 日如數繳納代 履行費用（見原證84號），則被告顯然不得於原告 繳納代履行費用後，又要求原告自行實現義務，否 則殊失原告繳納代履行費用之目的，因此，被告於 原告繳納代履行費用後，卻又『回溯』地對原告執 行按日連續處罰，作成原處分，原處分實已失其利 用「按日連續處罰」以促使原告「將來」實現義務 內容之目的，構成權力濫用及違反廢棄物清理法第 52 條 規定。 ③以上敬請鈞院鑒核，並祈依法賜判如訴之聲明，以維原 告之合法權益。 　　㈡被告主張之理由： ⒈前審主張之理由略以： ⑴93年2 月23日函並非行政處分，僅係對原告未依被告 92年12月26日函限期清除之違規行為所為之通知，其 內容並未直接發生處罰之法律效果，原告對之提起行 政訴訟，並不合法。 ⑵觀諸原告之經營項目包括「資訊及週邊產品之軟硬體 設備」之出售、維修與技術服務，與「第2 類電信事 業之經營」相當，是原告既經營第2 類電信事業，其 提供電信服務內容，與環保署91年3 月22日環署廢字 第0910019207號公告事項第1 項第10款「電信業」之 服務內容相當。又系爭廢棄物確係原告所有且係原告 於營運狀態下產生之事業廢棄物，原告既為系爭廢棄 物之產生主體，自有依廢棄物清理法相關規定，處置 系爭廢棄物之公法上義務存在。至於參加人有無妨礙 原告搬遷、原告與參加人間內部私權糾紛，衡與系爭 事業廢棄物產生主體之認定分屬二事。再者，因廢棄 物清理法施行細則已修正發布，是本件自應適用修正 後之廢棄物清理法施行細則，而無適用臺北市施行細 則之餘地，從而，原告確為系爭廢棄物之清理義務人 。另依廢棄物清理法第28條第1 項、第36條及其授權 制定之「事業廢棄物貯存清除處理方法及設施標準」 規定，原告負有清理義務，92年12月26日函詳載其法 令依據為「廢棄物清理法第2條 、第28條、第36條」 ，自屬於法有據。 ⑶系爭9 件按日連續處罰之處分，係基於被告92年12月 26日函下命限期原告清除而來，故判斷原告有無不可 歸責事由或參加人有無阻隢情事，均應自92年12月26 日以後加以判斷。原告訴狀內臚陳參加人司阻隢其清 除廢棄物云云，其是否屬實，被告無從置喙或加以判 斷；況其所陳均係在被告92年12月26日函前之事，且 原告之私權糾紛不得據以免除其應負之公法上責任等 語，資為抗辯。 ⒉本院重審時主張之理由： ①系爭9 件處分業已詳載原告違章事實、理由及據以處罰 之法令依據，原告遽指原處分有適用法律錯誤之重大瑕 疵應予撤銷，實無可採：原告一再辯稱被告指摘原告的 違章事實，實際上應是「產生廢棄物卻不予清除」，並 非處分書所載之「貯存、清除或處理方法即設施，未符 合規定」，處分理由及法令依據自不可能是違反廢棄物 清理法第36條第1 項規定，是以被告認定事實與適用法 律皆有錯誤，系爭行政處分亦有記載法令依據錯誤之重 大瑕疵云云，惟查： ⑴依行政程序法第96條第1 項第2 款規定，行政處分以 書面為之者，固應記載主旨、事實、理由及其法令依 據，惟此等記載之主要目的，乃為使受處分人得以瞭 解行政機關作成行政處分之法規依據、事實認定及裁 量之斟酌等因素，以資判斷行政處分是否合法妥當， 及對其提起行政救濟可以獲得救濟之機會，故書面行 政處分關於事實及其法令依據等記載是否合法，即應 自其記載是否已足使受處分人瞭解其受處分之原因事 實等判定之，而非須將相關之法令及事實全部加以記 載，始屬適法（參見更審前最高行政法院96判字594 號判決第16頁第17行以下），合先陳明。 ⑵關於本件系爭廢棄物之清理，被告業先以92年12月26 日函通知被告略為：「主旨：請貴公司於文到15日內 開始清除廢棄於台北市佩芳大樓5 樓至20樓之事業廢 棄物，並於開始清除日起15日內完成清除工作，請查 照。說明：一、法令依據：廢棄物清理法第2 條、第 28條、第36條。…逾期不為清除者，本局將依行政執 行法第27條、第29條、廢棄物清理法第71條，予以強 制執行代為清除。…」；因原告逾期仍不為清除，被 告又以93年2 月23日函通知原告略以：「主旨：有關 貴公司因辦公場所搬遷拆除物品及廢棄物遺留於台北 市○○區○○路1 段206 號佩芳大樓內乙案，務請於 文到五日內開始進行清除工作，以免遭按日連續處罰 之處分…。說明：…4 、若貴公司仍未依限開始清除 ，則本局即依行政執行法第27條、第29條、廢棄物清 理法第71條，辦理代履行清除，清除費用由貴公司負 擔，按日連續處罰至貴公司繳交清除處理費予本局之 日止。…」，經原告於卷內附表所示行為發現期間前 往稽查，查得原告並未依限清除，遂開立如附表所示 之舉發通知書，於違反事實欄記載：「事業廢棄物未 依規定妥善清除處理，前已93年2 月23日…函下命於 文到五日內開始清除，屆期複查結果仍未完成改善， 依法按日連續處罰。」等語，嗣再為系爭罰鍰處分， 有卷內該等函文、舉發通知書及處分書可稽，堪認被 告已於92年12月26日函，載明原告有違反廢棄物清理 法第28條及第36條之違章情事，應為系爭廢棄物之清 除處理，93年2 月23日函又再次重申前旨限期改善， 因原告就系爭廢棄物仍遲不依規定清除處理，被告乃 依廢棄物清理法第52條後段規定處以系爭9 件按日連 續處罰，是以原告就系爭9 件處分之處罰事實及法令 依據當無不知之理，其肆言被告系爭處分書未載明法 令依據，顯昧於事實。 ⑶次按，觀諸廢棄物清理法第36條規定「事業廢棄物之 貯存、清除或處理方法及設施，應符合中央主管機關 之規定。前項事業廢棄物之貯存、清除、處理方法及 設施標準，由中央主管機關定之。」及行政院環境保 護署據此授權訂定之「事業廢棄物貯存清除處理方法 及設施標準」第2 條第4 款及第1 款有「清理：指貯 存、清除或處理事業廢棄物之行為」、「貯存：指事 業廢棄物於清除、處理前，放置於特定地點或貯存容 器、設施內之行為。」之明文，廢棄物清理法第28條 第1 項既課予本件原告『清理』其事業廢棄物之義務 ，本件原告清理系爭廢棄物之義務，原即包含貯存、 清除或處理三種態樣，而其清除、處理放置於佩芳大 樓中系爭廢棄物前之貯存方法及設施當亦應符合上開 第36條授權制定之「事業廢棄物貯存清除處理方法及 設施標準」的相關規定，故被告主張廢棄物清理法第 28條及第36條為原告違章事實所應適用之法律依據並 無違誤可言，原告抗辯被告系爭處分書所載事實與適 用法令有誤，行政處分具有重大瑕疵云云，顯不可採。 ⑷又按，被告非但早以92年12月26日函及93年2 月23日 函明確告知原告其違反廢棄物清理法第28條、第36條 及第52條，況廢棄物清理法第28條及第36條既分別明 文「事業廢棄物之清理，除再利用方式外，應以下列 方式為之：一、自行清除、處理。…」、「事業廢棄 物之貯存、清除或處理方法及設施，應符合中央主管 機關之規定。前項事業廢棄物之貯存、清除、處理方 法及設施標準，由中央主管機關定之。」依上述規定 內容觀之，未依該法第28 條 第1 項各款及第36條第 2 項授權訂立之事業廢棄物貯存清除處理方法及設施 標準規定為事業廢棄物之貯存、清除及處理，均屬「 事業廢棄物之貯存、清除或處理方法及設施，未符合 規定」之文義涵蓋範圍，則後續系爭9 件罰緩處分之 處分書，於其違反事實欄為：「一般事業廢棄物之貯 存、清除或處理方法及設施，未符合規定。」等語之 記載，依一般經驗法則，無疑當足以令處分相對人之 原告瞭解其受處分之原因事實及法令依據為何，準此 ，縱原告所辯本件違章事實係該當違反廢棄物清理法 第28條而非第36條為有理由，亦絲毫無礙系爭9 件處 分程序上及實質上之合法性，原告主張系爭處分適用 法規錯誤云云，顯無理由。 ⑸再查，行政機關固依前揭行政程序法第96條第1 項第 2 款規定負有說明理由之義務，然其目的乃在課予行 政機關主觀上認為重要的事實上及法律上理由為形式 上說理之義務，如行政機關違反此形式規定具有程序 上瑕疵時，固僅得依同法第114 條第2 項規定於訴願 程序終結前或提起行政訴訟前為補正；至若行政機關 已依行政程序法上述規定所要求的形式標準說明理由 ，惟其在處分書中所提出之事實上或法律上理由猶不 足以支持行政處分之合法性時，則屬所謂實質說理瑕 疵，對此，基於行政訴訟法採「職權探知主義」及「 法官知法原則」，行政機關仍得於訴訟程序進行中追 補或提出一切於處分時已存在而足以支持行政處分合 法性之事實資料及法律主張，此即所謂事實上或法律 上理由追補。準此，「行政處分理由之補正」與「行 政處分理由之追補」為不同概念與法律問題，本件被 告於鈞院前審程序中既已多次陳明「原告應依廢棄物 清理法第28條第1 項自行清除、處理系爭廢棄物，且 在自行清除、處理前，就系爭廢棄物之貯存方法或設 施，原告亦負有依第36條授權制定之『事業廢棄物貯 存清除處理方法及設施標準』第4 條至第10條之遵循 義務…」（被證3） 、「由廢棄物清理法第28條及第 36條規定配合來看，原告應依第28條第1 項規定自行 清除，清除之前依第36條規定也負有遵循義務存在， 原告並未依據清理的方法及設施標準去做，被告主張 原告除了違反第28條外，也違反了第36條規定。…」 等情（被證4 ），在「行政處分理由之追補」之概念 下，鈞院亦應肯認被告作成系爭9 件處分之實質合法 性無虞。 ⑹退萬步言，系爭9 件罰鍰處分既屬按日處罰之性質， 乃針對違反限期改善之事實而為之處罰，故該等處分 之處罰依據實為廢棄物清理法第52條後段，尚與違反 同法第36條第1 項或第28條規定依同法第52條前段規 定所為之處罰有別，是以關於廢棄物清理法第36條第 1 項或第28條規定之記載，亦非必要，準此，即使不 論被告上開所為行政處分理由追補之意，在系爭9 件 處分之處分書已載明其按日連續處罰之法律依據即廢 棄物清理法第52條之情形下，實不生未記載處罰依據 之違法情事，又同法第36條第1 項之記載縱有錯誤， 亦僅屬贅載而已，尚不得因此而謂原處分有應撤銷之 違法瑕疵存在。 ②廢棄物清理法第52條後段按日連續處罰之規定，與同法 第71條行政機關代清理兩者間，性質、規範目的與內容 均不相同，並無相斥關係，原告謂被告於93年3 月2日 既另函通知其限期繳納代清除費用，嗣後仍科處原告系 爭9 件罰鍰處分，有違誠信原則與信賴保護原則云云， 乃曲解法令與該等原則之內涵： ⑴按「不依規定清除、處理之廢棄物，直轄市、縣( 市 ) 主管機關或執行機關得命事業、受託清除處理廢棄 物者、仲介非法清除處理廢棄物者、容許或因重大過 失致廢棄物遭非法棄置於其土地之土地所有人、管理 人或使用人，限期清除處理。屆期不為清除處理時， 直轄市、縣( 市) 主管機關或執行機關得代為清除、 處理，並向其求償清理、改善及衍生之必要費用。… 」廢棄物清理法第71條第1 項定有明文，該條乃廢棄 物清理法特別針對不依規定清除、處理之廢棄物，所 為由行政機關代清理之規定，屬行政強制執行之範疇 ，核與前述同法第52條後段限期改善未改善時所為按 日連續處罰規定，屬行政秩序罰性質，二者規範內容 與目的均不相同，並無相排斥之關係。 ⑵次依前述被告92年12月26日函及93年2 月23日函之內 容，可知關於系爭廢棄物之清理，被告係以上述函文 先後為廢棄物清理法第71條代清理前之「限期清除處 理」及同法第52條後段按日連續處罰前之「限期改善 」；而於此等函文間，被告又先後於93年2 月4 日及 同年月27日與參加人及原告就系爭廢棄物之後續清除 工作與責任事宜開會研商；其中93年2 月4 日之會議 結論，主要係請原告自93年2 月16日起至同年3 月31 日止進行清除工作，93 年2月17日如未開始進行清除 或未於93年3 月31日前完成清除，則由被告告辦理代 履行清除作業；另93年2 月27日之會議結論，則為有 關系爭廢棄物，參加人與原告雙方同意依93年2 月4 日協商結論由被告依法辦理強制代履行作業。嗣被告 再以93年3 月2 日函通知原告限期繳交預估之200 萬 元代清除費用等情，均為鈞院前審確定之事實，並有 該等會議記錄及函文可稽。由此可知，93年2 月4 日 會議，係達成應由原告於期限內開始清除及完成清除 之協議，至於被告是否發動廢棄物清理法第71條規定 之代清理職權，則應視原告是否依該協商結論進行而 定；至同年月27日會議，其結論雖有「由環保局依法 辦理強制代履行作業」之文字，惟其達成合意之雙方 係參加人與原告，並未包含被告，又該次會議記錄， 內容亦無被告表示其內部將展開代履行之各項手續或 將著手代履行程序等文字之記載，顯然被告嗣後當係 本於其法定職權依廢棄物清理法第71條規定為代清理 職權之發動，進而通知原告繳納代清除費用，與前揭 兩次協商會議結果無涉，故原告主張因該等會議結論 及代清除費用之繳納，即產生信賴之基礎云云，顯缺 乏證據證明，與事實不符；又若謂被告以93年3 月2 日北市環四字第09330629400 號函命原告於同年3 月 10日前繳交代清除費用，是被告於3 月2 日已將本件 執行方法由執行罰轉換為代履行，故不得再於3 月2 日以後按日連續處罰云云，不僅係其單方主觀臆測與 評斷，揆諸前述，顯係誤解系爭9 件「按日連續處罰 」處分之性質，混淆其與廢棄物清理法第71條所規定 「代清除」間之關係，更不知其所謂「轉換」之法律 依據及法理基礎何在。 ⑶再查，行政程序法第8 條固規定：「行政行為，應以 誠實信用之方法為之，並應保護人民正當合理之信賴 。」惟信賴保護原則之適用須以具備「信賴基礎」及 「信賴事實」為要件，且其信賴利益必須係值得保護 者，亦即具有「保護價值」者，始有信賴保護之可言 （被證5 ）；又司法院大法官會議釋字第525 號解釋 明示「公權力行使涉及人民信賴利益而有保護之必要 者，不限於受益行政處分之撤銷或廢止，…」，故系 爭9 件處分雖非關授益行政處分之撤銷，然原告欲主 張適用信賴保護原則之前提要件並無二致，則本件原 告既違反公法上清除義務在先，並經被告以92年12月 26日及93年2 月23日函告確認無誤，根本不具備信賴 基礎，何來主張信賴保護原則之適用。況系爭9 件按 日連續處分所處罰之違章行為時間及舉發通知書日期 ，分別為93年2 月29日至3 月8 日間，事實上非但均 尚存在原告違反廢棄物清除義務之環境危害狀態持續 、原告未繳納代清除費用等情，且原告抗辯之私權糾 紛縱屬實在，亦無得阻卻其公法上違章行為事實之可 歸責性，原告單以誠信原則之抽象內涵質疑系爭處分 之合法性卻未做任何論證，當無可採。 ③綜上所陳並引用卷內歷次書狀，原告既為廢棄物清理法 第2 條所列「事業」，產生系爭廢棄物並為清理義務人 ，業經鈞院前審判決認定無誤，是原告違反廢棄物清理 法第28條及第36條規定，經被告依法限期清理仍未改善 ，爰依同法第52條後段按日處以原告系爭9 件罰鍰處分 ，形式上於法並無不合，相關處分書亦充分載明原告違 章事實、理由與法令依據，實質上更無濫權裁量、不符 比例原則或違背誠信原則及信賴保護原則等情，原告訴 請撤銷系爭9 件處分並無理由，為此爰狀請鈞院鑒核， 賜判駁回原告之訴，無任感禱。 ㈢參加人主張之理由： ⒈前審主張之理由略以： ⑴ 系爭廢棄物為事業廢棄物且原告有清除義務，早經 92年12月26日函具體化確認原告此項義務並下命限期 改善，被告仍不履行，被告依廢棄物清理法第52條規 定，本於裁量權之合法行使並遵守比例原則，自得「 按日連續處罰」。 ⑵縱認本件之法規依據係廢棄物清理法第28條第1 項， 惟基於法官知法原則，系爭9 件按日連續處罰處分書 未記載上開條文，仍不致構成違反明確性或其他足以 撤銷之程序瑕疵。 ⑶系爭廢棄物為原告產生之「事業廢棄物」；本於「污 染者負責原則」，原告負有清理義務；其不履行清理 義務，經92年12月26日函限期改善，屆期仍未改善， 且無積極事證證明參加人阻撓清除或原告於期間內有 試圖清理之行為，即無不可歸責或期待不可能事由， 被告自得依廢棄物清理法第52條後段規定，按日連續 處罰等語，而請求駁回原告之訴。 ２.前審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以： ⑴觀諸93年2 月23日函全文內容，並無如92年12月26日 函明示「法令依據」及「救濟方法」，其乃係再度重 申原告應依92年12月26日函限期清除之意，並無重新 認定事實或法律關係之意，更無撤銷或廢止被告12月 26日函之意。核其內容並未發生處罰之法律上效果， 僅係對原告違規行為所為之通知。是原告對之表示不 服，提起行政訴訟，自不合法，應予駁回。 ⑵原告之經營項目包括出售「資訊及週邊產品之軟硬體 設備」、維修與技術服務，與「第2 類電信事業之經 營」，自符合環保署91年3 月22日環署廢字第091001 9207號公告事項第1 項第10款「電信業」之服務內容 ，故原告自屬廢棄物清理法第2 條第3 項規定「其他 經中央主管機關指定之事業」，而原告於營運狀態下 、營業場所內產出之廢電線電纜、廢輕鋼架、廢木板 、塑膠及泡棉等廢棄物，自屬原告產出之事業廢棄物 ，從而，原告依廢棄物清理法相關規定，自有處置系 爭廢棄物之公法上義務存在。至參加人或系爭大樓管 理人應否依廢棄物清理法第11條、第71條規定負土地 所有人、管理人責任核與原告應負系爭廢棄物公法上 義務無關。另廢棄物清理法已經修正，自應適用修正 後該法施行細則，而無適用臺北市施行細則之餘地。 惟如附表所示9 件連續處罰，其違反事實皆載為「一 般事業廢棄物之貯存、清除或處理方法及設施，未符 合規定」、處分理由及法令依據皆為「違反廢棄物清 理法第36條第1 項之規定，並依同法第52條規定處分 」，然廢棄物清理法第36條規定與「事業廢棄物貯存 清除處理方法及設施標準」，其規範意旨著重在「貯 存、清除或處理事業廢棄物之過程中所應該遵守之作 業方法及應具備之作業設施，以維護作業過程中之安 全性，避免因貯存、清除或處理之不當所造成之環境 危害」。而被告指摘原告之違章事實，實際上應是違 反同法第28條第1 項之「產生廢棄物卻不予清除」， 並非處分書所載之「貯存、清除或處理方法及設施， 未符合規定」，處分理由及法令依據自不可能是「違 反廢棄物清理法第36條第1 項之規定」，且被告未曾 主張原告違反廢棄物清理法第28條，前審自無權變更 被告處罰之依據。況本件原告因搬離向參加人承租之 系爭租賃建物後，因雙方對原告應採何方式進入該大 樓清除屢有爭執，甚原告協同民間公證人於92年4 月 間前往亦未能順利進入該大樓清理，故雙方曾經十餘 次協商仍未能解決，嗣於最後一次之93年2 月27日由 被告召集之協調會議中，因參加人與原告無法達成自 主清除協議，最終作成雙方同意由被告代履行之結論 ，而被告當場亦表示其內部將展開代履行之各項手續 ，且以93年3 月2 日函命原告限期繳交200 萬元之代 清除之費用，且原告亦按期繳納完畢。是以，不僅在 93年2 月27日會議當日，參加人同意系爭廢棄物之清 運由被告以代履行方式為之，且被告亦表示將著手代 履行程序之進行，自是日起，被告不啻以後續之代履 行處分撤銷或廢止系爭下命處分，故原限期清除之處 分應已失效。甚者，於原告充分信賴被告於2 月27日 會議中之表示，及已依限繳納全數代清除費用之情形 下，被告卻仍於93年3 月10日後連續作成如附表之9 件罰鍰處分，顯已違背誠實信用原則及原告對公權力 之信賴。從而，系爭如附表所列之9 件按日連續處罰 之處分，顯有未洽，訴願決定未予糾正，亦有疏失， 原告對系爭如附表所示9 件處分主張為有理由。另原 告針對93年2 月23日函之起訴為不合法，為免勞費， 一併於前審予以駁回；而為原告一部勝訴、一部敗訴 之判決。 ３.本院重審時主張之理由： 「廢棄理由之法律上判斷」拘束訴訟程序規範之意旨： ⑴按「受發回或發交之高等行政法院，應以最高行政法 院所為廢棄理由之法律上判斷為其判決基礎。」行政 訴訟法第260 條第3 項定有明文。所謂「廢棄理由之 法律上判斷」，係指成為該廢棄判決之基礎者，亦即 為主要的核心的支柱而且對判決有因果關係之法律見 解（參閱大法官翁岳生編，更參證1 ）。 ⑵次查最高行政法院96年度判字第00594 號判決將原判 決關於撤銷訴願決定及原處分如附表所示9 件處分（ 即被告93年3 月10日廢字第H00000000 號等9 件按日 連續處罰書；以下簡稱系爭9 件按日罰鍰處分）廢棄 ，發回原審法院另為適法裁判，理由分成二大部分： ①關於前審判決（第47頁）指摘系爭9 件罰鍰處分適 用廢棄物清理法第36條違誤部分乙節，最高行政法 院判決發回意旨略以： 依行政程序法第96條第1 項第2 款規定，行政處 分以書面為之者，固應記載主旨、事實、理由及 其法令依據，惟為此等記載之主要目的，乃為使 人民得以瞭解行政機關作成行政處分之法規根據 、事實認定及裁量之斟酌等因素，以資判斷行政 處分是否合法妥當，及對其提起行政救濟可以獲 得救濟之機會；故書面行政處分關於事實及其法 令依據等記載是否合法，即應自其記載是否已足 使人民瞭解其受處分之原因事實及其依據之法令 判定之，而非須將相關之法令及事實全部加以記 載，始屬適法（最高行政法院前開判決理由八（ 一）1 ，第16-17 頁）。 查被告曾以92年12月26日函、93年2 月23日函知 原告有關違反法令（含廢棄物清理法第28條等） 及其構成事實；嗣有如附表所示自93年2 月29日 起之舉發通知書重申前開違規事實，而後才有系 爭罰鍰處分。據此可知，92年12月26日函已載違 反廢棄物清理法第28條、第36條並課清除義務， 因原告未履行此清除義務，乃限期改善，未改善 後，始有載明違反廢棄物清理法第52條後段之系 爭罰鍰處分，故原告就系爭9 件罰鍰處分之處罰 事實，似無不知之理。（見最高行政法院前開判 決理由八（一）2 ，第17-18 頁倒數第10行）。 依上述廢棄物清理法第28條及第36條規定內容觀 之，未依廢棄物清理第28條及第36條第2 項授權 訂立之事業廢棄物貯存清除處理方法及設施標準 規定為事業廢棄物之貯存、清除及處理，均屬「 事業廢棄物之貯存、清除或處理未符合規定」之 文義涵蓋範圍，則系爭9 件罰鍰處分之處分書， 於其違反事實欄為：「一般事業廢棄物之貯存、 清除或處理方法及設施，未符合規定。」等語之 記載，是否不及於廢棄物清理法第28條之違章事 實，是否會令原告無法瞭解其受處分之原因事實 ，鈞院前審均未予調查，即謂系爭9 件罰鍰處分 書「事實」皆僅為關於廢棄物清理法第36條第1 項部分，自有判決不適用法規及理由不備之違法。 被告於鈞院前審之訴訟代理人曾於言詞辯論期日 陳明：「本件原告依廢棄物清理法第28條第1 項 規定有清理義務，也有依第36條授權制訂的事業 廢棄物貯存清除處理方法及設施標準得遵循義務 」等語，則被告是否即全無追補理由之意，亦非 無疑。則前鈞院前審未依職權予以調查闡明，逕 謂被告未為主張，亦有違誤。 系爭9 件罰鍰處分既屬按日處罰性質，即針對違 反限期改善之事實而為之處罰，故該等處分之處 罰依據即為廢棄物清理法第52條後段，尚與因違 反同法第36條第1 項或第28條規定依同法第52條 前段規定所為之處罰有別，故關於廢棄物清理法 第36條第1 項或第28條規定之記載，即非必要。 是以，系爭9 件罰鍰處分之處分書已載明其按日 連續處罰之法律依據即廢棄物清理法第52條之情 況下，自不生未記載處罰依據之違法情事。至同 法第36條第1 項記載縱有錯誤，亦屬贅載，而不 得因此而謂原處分有應撤銷之違法瑕疵存在。（ 最高行政法院前開判決理由八（一）2 ，第19頁 ）。 ②關於前審判決（第47-48 頁）指摘系爭9 件罰鍰處 分違反誠信原則及信賴保護乙節，最高行政法院發 回意旨略以： 廢棄物清理法第71條第1 項乃廢棄物清理法特別 針對不依規定清除、處理之廢棄物，所為由行政 機關代清理之規定，核與同法第52條後段限期改 善未改善時所為按日連續處罰規定，乃在藉由不 斷之處罰，促使行為人履行其公法上義務之規範 內容及目的均不相同，故二者原則上並無相排斥 之關係。（最高行政法院前開判決理由八（二） 1 ，第20頁）。 查被告係以92年12月26日函及93年2 月23日函， 先後為廢棄物清理法第71條代清理前之「限期清 除處理」及同法第52條後段按日連續處罰前之「 限期改善」。（最高行政法院前開判決書第20頁 ）。 次查93年2 月4 日會議，係達成應由原告於期限 內開始清除及完成清除之協議，至於被告是否發 動廢棄物清理法第71條規定之代清理職權，則應 視原告是否依該協商結論進行而定。（最高行政 法院前開判決書第21頁）。 關於93年2月27日會議意涵： a.此項會議結論雖有「由環保局依法辦理強制代 履行作業」文字，但其係言「雙方同意」，而 此雙方，依前審認定似僅指原告及參加人，並 未包含被告。（最高行政法院前開判決書第21 頁倒數第9 行起）。 b.此外，雖前審認定此次會議被告有表示將著手 代履行程序之進行，惟查該次會議結論記錄並 無此等文字之記載，則前審為此事實認定，又 未載明認定之依據，有違證據法則。（最高行 政法院前開判決書第21頁倒數第5 行起）。 c.縱認被告曾為前述之表示，則何以因此即形成 被告是以後續之代履行處分撤銷或廢止系爭下 命處分，並原限期清除之處分應已失效，前審 判決不僅未於判決中詳述其得心證之理由，而 有違反行政訴訟法第189 條第2 項規定之違法 外；且其所稱「後續之代履行處分」、「系爭 下命處分」及「原限期清除之處分」，依其全 判決之記載，亦不明瞭究何所指，作為撤銷原 處分、訴願決定論據，自有判決不備理由之違 法。（最高行政法院前開判決第22頁第2 行起 ）。 d.如前述，廢棄物清理法第71條與第52條後段規 定目的不同，因此，被告就上訴93年2 月27日 會議結論，若當日或嗣後（原告93年3 月2 日 函，亦是載明原告93年2 月23日函所定時限屆 至仍未執行清除作業，依法辦理代履行清除處 理），並無與原告及參加人達成同意代清理之 協議，亦即其事後僅是本於其職權依廢棄物清 理法第71條規定為代清理職權之發動，而通知 原告繳納代清除費用，則原告是否因該會議結 論及代清除費用之繳納，即產生信賴之基礎， 而有信賴保護原則或誠信原則之適用，更非無 疑。（最高行政法院前開判決書第22頁倒數第 8 行至第23頁）。 ⒋系爭9 件罰鍰處分之違章事實認定以及法規之適用與表 示，尚無違誤；況且被告於前審程序中已再予追補： ⑴按最高行政法院前開判決已明確認定系爭9 件罰鍰處 分已明確記載據以處罰之法令依據為廢棄物清理法第 52條後段，自不生未記載處罰依據之違法情事（詳如 前文所示）。 ⑵查系爭9 件罰鍰處分之處分理由及法令依據欄，雖形 式上僅載明：「違反廢棄物清理法第36條第1 項之規 定，並依同法第52條規定處罰。」，且違反事實欄載 明：「一般事業廢棄物之貯存、清除或處理方法及設 施，未符合規定」，惟誠如前引最高行政法院判示： 是否符合行政程序法第96條第1 項第2 款規定記載「 事實、理由及其法令依據」，應自其記載是否已足使 人民瞭解其受處分原因事實及依據法令判定之，而非 須將相關法令及事實全部加以記載（見該判決第16- 17頁）；且未依廢棄物清理法第28條規定及第36條暨 其授權法規規定為事業廢棄物之貯存、清除及處理， 均屬「事業廢棄物之貯存、清除或處理未符合規定」 之文義涵蓋範圍（見該判決第18頁倒數第9 行至第5 行），準上以論，縱認原告系爭行為事實該當違反廢 棄物清理法第28條第1 項規定，而系爭9 件罰鍰處分 對此規定未記載，亦無違法可言。蓋：查原告棄置於 參加人管領之台北市佩芳大樓五樓至二十樓之廢棄物 為事業廢棄物（以下簡稱：系爭廢棄物），以及原告 對之具有清除義務，早經被告92年12月26日函具體化 確認並表明為廢棄物清理法第28條、第36條且對原告 下命，業經前審判決所肯認（見前審判決第41頁）。 亦即，作為系爭9 件罰鍰處分前提之義務規範，早經 被告92年12月26日函所確認，而原告不履行義務之行 為事實，亦早經被告於93年1 月間認定（參見被告93 年2 月23日函說明一），原告不得諉為不知，是即便 認定原告行為事實乃該當違反廢棄物清理法第28條第 1 項規定，但系爭罰鍰處分既已記載該等行為事實， 縱未記載該規定，亦無違反前開行政程序法第96條第 1 項第2 款規定或適用法令錯誤之情事可言。 ⑶況基於職權調查原則及法官知法原則，學理上通說（ 尤以德國法為宗者）原則上容許被告在訴訟中追補或 提出一切於處分時已存在而足以支持行政處分合法性 之事實資料及法律主張，即所謂事實上或法律上理由 追補，只要不妨害原告權利防禦或變更處分同一性即 可（更參證2 ）可稽。茲查被告於前審程序中已追補 理由及法令依據，包含前開廢棄物清理法第28條第1 項規定。此有前審94年7 月25日準備程序筆錄（併見 參加人94年9 月23日行政訴訟上訴補充理由狀附上證 2 ）以及被告94年8 月11日行政訴訟辯論意旨狀（併 見參加人94年9 月23日上訴補充理由狀附上證3 ）。 因此，退萬步言，縱認系爭91年罰鍰處分關於違規事 實及法令依據形式記載有誤或漏未記載廢棄物清理法 第28條第1 項規定，鈞院仍得據此補充而不予撤銷系 爭9 件罰鍰處分。 ⒌系爭9 件罰鍰處分係根據廢棄物清理法第52條後段所為 ，不問將其定性為行政罰抑或執行方法上之怠金，依上 開最高行政法院判決意旨，均與廢棄物清理法第71條規 定代清除（代履行）乃屬兩事，前者（尤其定性為行政 罰）是否適法與後者如何，於規範上並無必然關聯： ⑴按被告所為系爭9 件連續處罰之法律依據為廢棄物清 理法第52條，而依該條所定之按日連續處罰之性質究 屬執行方法上之「怠金」（行政執行法第30條）抑或 行政罰（秩序罰）非無疑問。若認其屬行政罰，則因 行政罰本為對一般人民過去違反行政法上義務之行為 所為之制裁作用，已生之違規既成事實，並不因事前 、事後雙方合意或行為人態度，而使秩序違犯行為事 實歸於消滅，充其量僅影響「量罰」輕重或減免因素 ，此不僅係刑事犯或行政犯之本質，抑且為「處罰法 定主義」（參行政罰法第4 條）之精神。準此，廢棄 物清理法第52條後段所定者自與同法第71條規定迥不 相同。其次，若認廢棄物清理法第52條後段所定者為 怠金處分，因其與同法第71條規定代清除規定不同章 節規範，且即便認均屬執行手段（方法），兩者顯亦 有不同（參照行政執行法第29條與第30條）。 ⑵最高行政法院前開判決意旨在確認上開前提下認為： ①被告92年12月26日函係廢棄物清理法第71條代清理 前之限期清除處理」；93年2 月4 日會議結論係達 成原告應於期限內清除之協議，被告再視原告是否 於期限內清除而決定是否發動廢棄物清理法第71條 代清除職權；至93年2 月27日會議結論亦僅係原告 與參加人「雙方」同意依前2 月4 日會議結論辦理。 ②被告93年2 月23日函乃廢棄物清理法第52條後段按 日連續處罰前之「限期改善」。 ③準上，在無法論定93年2 月27日會議結論，被告有 同意代履行的情形下，且廢棄物清理法第71條代履 行與本案依同法第52條後段所為系爭9 件罰鍰處分 規範上有所不同之情形下，原告自不能主張被告已 於93年2 月27日同意代履行，再於同年2 月29日起 為系爭9 件罰鍰處分，違反誠信原則、損及信賴。 ⑶況且，誠如前述，系爭9 件連續處罰若屬行政罰，則 只要其違反行政法上義務之行為（作為、不作為）存 在，即該當處罰構成要件，而可予以處罰。茲查系爭 廢棄物自93年4 月2 日起才由被告雇工開始清除，而 原告則係於93年3 月9 日才繳交代履行費用；被告僅 象徵性地就前開92年12月26日下命處分具體化之義務 不被遵循之事實部分，即93年2 月29日起至3 月8 日 間之違規事實予以論罰，已然從輕發落，斷不可再將 法律屬性不同之兩事，混為一談而論違反誠信。 ⑷若依前開最高行政法院判示被告93年2 月23日函為廢 棄物清理法第52條後段按日連續處罰前之「限期改善 」之見解，則於該函限原告在該文到達5 日內開始清 除，即應於93年2 月28日開始清除，惟因被告93年2 月29日查察原告未開始清除，始自該日至3月8日連續 舉發、課處系爭9 件罰鍰，核上開規定，即無不法。 至於93年3 月9 日後，因原告已繳交代履行費用，被 告依職權轉依廢棄物清理法第71條規定代清除，因此 已足以達行政目的，基於比例原則，故未再課處罰鍰 ，亦無不法可言，併此敘明。 ⒌綜上所述，原告起訴請求撤銷系爭被告93年3 月10日廢 字第H00000000 號等9 件按日連續處罰部分，訴無理由 。爰請鈞院駁回原告之訴，以維法治，為荷。 　　理 由 一、按「本法所稱廢棄物，分下列2 種....2 、事業廢棄物⑵一 般事業廢棄物：由事業所產生有害事業廢棄物以外之廢棄物 （第1 項第2 款）..前項有害事業廢棄物認定標準，由中央 主管機關會商中央目的事業主管機關定之（第2 項）。.... 第1 項第2 款之事業，係指農工礦廠（場）、營造業、醫療 機構、公民營廢棄物清除處理機構、事業廢棄物共同清除處 理機構、學校或機關團體之實驗室及其他經中央主管機關指 定之事業（第4 項。」、「事業廢棄物之清理，除再利用方 式外，應以下列方式為之：一、自行清除、處理。二、共同 清除、處理：..三、委託清除、處理：..。」、「事業廢棄 物之貯存、清除或處理方法及設施，應符合中央主管機關之 規定。前項事業廢棄物之貯存、清除、處理方法及設施標準 ，由中央主管機關定之。」、「貯存、清除、處理或再利用 一般事業廢棄物，違反第28條第1 項、..第第36條第1 項.. 所定管理辦法者，處6000元以上30000 元以下罰鍰。經限期 改善，屆期仍未完成改善者，按日連續處罰。」、「不依規 定清除、處理之廢棄物，直轄市、縣（市）主管機關或執行 機關得命事業、受託清除處理廢棄物者、仲介非法清除處理 廢棄物者、容許或因重大過失致廢棄物遭非法棄置於其土地 之土地所有人、管理人或使用人，限期清除處理，屆期不為 清除處理時，直轄市、縣（市）主管機關或執行機關得代為 清除、處理，並向其求償清理、改善及衍生之必要費用。屆 期未清償者，移送強制執行；直轄市、縣（市）主管機關或 執行機關得免提供擔保向高等行政法院聲請假扣押、假處分 。」廢棄物清理法第2 條、第28條、第36條、第52條及第71 條第1 項分別定有明文。又行政院環保署91年3 月22日環署 廢棄字第0910019207號公告：「..公告事項：⒈中央主管機 關指定以下為事業....⑽電信業：以有線電、無線電、光學 、電磁系統或其他科技產品從事發送、傳輸或接收符號、信 號、文字、影像、聲音或其他性質之訊息等服務之行業。.. 」。 二、㈠原告前向參加人租用位於台北市○○區○○路1 段206 號 之佩芳大樓地上第5 層至第20層之辦公室，租期至民國92年 2 月27日，因一方終止租約而屆至。其後原告與參加人就租 賃標的建物之返還發生爭議，以致於92年4 月25日完全搬離 上址，屋內留有部分物品未搬離，仍留在現場。嗣經被告信 義區清潔隊執勤人員於92年5 月13日至臺北市○○區○○路 1 段206 號佩芳大樓現場會勘，查認原告將其搬遷後遺留之 廢電線電纜、輕鋼架、廢木板、塑膠及泡棉等廢棄物（下稱 系爭廢棄物），棄置於原承租辦公場址佩芳大樓5 至20樓內 ，未依事業廢棄物貯存清除處理方法及設施標準等規定妥適 處理，乃以92年5 月20日北市環信通字第B0000000號環境清 潔維護改善通知單通知原告，請原告於92年6 月20日前清除 留置於佩芳大樓5 樓至20樓室內物品，若未於期限內完成改 善，將依違反廢棄物清理法予以告發。被告並以92年6 月13 日北市環稽字第09240516300 號函通知原告略以：「主旨： 有關貴公司於臺北市○○區○○路1 段206 號佩芳大樓5 至 20樓，因辦公場所搬遷拆除留置於室內之物品，請於92年6 月20日前完成清除，．．．說明．．．：4 、．．．本局將 於92年6 月21日改善期限屆滿後派員前往複查，若貴公司仍 未完成清除，將依廢棄物清理法第36條舉發暨同法第52條『 貯存、清除、處理或再利用一般廢棄物，違反第28條．．． 第36條第1 項．．．所定管理辦法者處新臺幣（下同）6,00 0 元以上30,000元以下罰鍰，經限期改善，屆期仍未完成改 善者，按日連續處罰』。」 ㈡嗣被告另以92年6月23日北市環稽字第09240586800號函通知 原告略以：「主旨：有關貴公司因辦公場所搬遷拆除物品及 廢棄物遺留於臺北市○○區○○路1段206號佩芳大樓內乙案 ，務請於限期內完成清除改善，以免遭按日連續處罰之處分 ，請　查照。說明：1、本局信義區清潔隊前依92年5月13日 ．．．會勘結論，對貴公司開立北市環信通字第B0000000號 通知書，另本局以92年6月13日北市環稽字第09240516300號 函請　貴公司應於92年6 月20日前清除完畢，前述廢棄物品 乙節諒達。2 、本局派員於92年6 月21日稽查，發現貴公司 遺留於佩芳大樓內之物品仍未完成清除，已違反廢棄物清理 法第36條第1 項之規定．．．本局爰依同法第52條規定處分 並通知限期改善（限於92年7 月6 日前改善完成）。請於改 善期限屆滿前完成改善工作，屆期本局衛生稽查大隊將派員 前往複查。3 、依違反廢棄物清理法按日連續處罰執行準則 第4 條第2 項規定，請於改善期限屆滿前，檢齊完成改善之 證明文件報請本局，以利進行查驗，屆期若仍未完成，即處 以按日連續處罰之處分。」 ㈢被告衛生稽查大隊於92年6 月21日改善期限屆滿後派員前往 複查，發現原告遺留於佩芳大樓內之物品仍未完成清除，認 係違反廢棄物清理法第36條第1 項規定，遂依同法第52條規 定以92年7 月7 日廢字第H92A00541 號處理違反廢棄物清理 法案件處分書處原告6,000 元罰鍰。並因前開92年6 月23日 北市環稽字第09240586800 號函業已通知原告應於92年7 月 6 日前改善完成，屆期若仍未完成改善，即處以按日連續處 罰之處分；被告衛生稽查大隊乃於改善期限（92年7 月6 日 ）屆滿後，派員實施複查結果，發現原告於限期內仍未完成 改善，於當場拍照採證後，遂依廢棄物清理法第52條規定， 自92年7 月7 日起按日連續處罰之92年7 月22日廢字第H000 00000 號等147 件處理違反廢棄物清理法案件處分書各處以 原告6,000 元罰鍰在案。（147 件共處882,000 元罰鍰）。 原告不服前開92年7 月7 日廢字第H92A00541 號處分書及上 開147 件處分書，分別就各部分處分提起訴願，案經臺北市 政府分別以92年11月28日府訴字第09221984900 號、92年11 月27日府訴字第09224 432900號、92年11月26日府訴字第09 225404800 號、93年3 月29日府訴字第09228317900 號訴願 決定書，就其中97件處分書作成訴願決定：「原處分撤銷， 由被告於收受決定書之次日起60日內另為處分。」被告嗣以 93年1 月14日北市環稽字第09340047200 號及93年4 月20日 北市環稽字第09340446000 號函復不再另行處分；另其餘51 件處分書並經被告以93年2 月26日北市環稽字第0934018610 0 號函，依訴願法第58條第2 項規定，自行予以撤銷，並經 臺北市政府以93年3 月31日府訴字第09304138900 號訴願決 定：「訴願不受理。」在案。 ㈣又被告前以92年12月26日北市環稽字第09241350200號函（ 下稱92年12月26日函）通知原告略以：「主旨：請貴公司於 文到15日內開始清除棄置於臺北市佩芳大樓5 樓至20樓之事 業廢棄物，並於開始清除日起15日內完成清除工作，請查照 。說明．．．2 、本局人員於92年5 月13日至臺北市○○區 ○○路1 段206 號佩芳大樓現場會勘，查認　貴公司將搬遷 後遺留之廢電線電纜、輕鋼架、廢木板、塑膠及泡棉等廢棄 物，棄置於原承租辦公場址佩芳大樓5 樓至20樓內，目前仍 未能完成清除。3 、本案亦經本局多次邀集貴公司與原出租 人爾灣建設股份有限公司進行協商，惟迄今尚未獲致有效可 行之具體共識。依前揭法令，爰請貴公司於文到15日內開始 清除，並自開始清除日起15日內完成清除工作，逾期不為清 除者，本局將依行政執行法第27條、第29條、廢棄物清理法 第71條，予以強制執行代為清除。．．．」（原告不服該函 ，另案向臺北市政府訴願中）惟原告逾期仍不為清除，被告 爰以93年3 月3 日廢字第H00000000 號執行違反廢棄物清理 法案件處分書處原告15,000元罰鍰；其間被告復以93年2 月 23日北市環稽字第09340182100 號函（下稱93年2 月23日函 ）通知原告略以：「主旨：有關貴公司因辦公場所搬遷拆除 物品及廢棄物遺留於臺北市○○區○○路1 段206 號佩芳大 樓內乙案，務請於文到5 日內開始進行清除工作，以免遭按 日連續處罰之處分．．．說明．．．4 、若貴公司仍未依限 開始清除，則本局即依行政執行法第27、29條、廢棄物清理 法第71條，辦理代履行清除，清除費用由貴公司負擔，按日 連續處罰至貴公司繳交清除處理費予本局之日止。．．．」 上開通知函於93年2 月23日送達，惟改善期限屆滿後，原告 迄未清除改善完成，被告遂以附表所載共計9 件按日連續處 罰處分書（系爭處分書「處分理由及法令依據」欄之法律名 稱「廢棄物清理法」誤植為「廢棄清理法」，業經被告衛生 稽查大隊以93年6 月24日北市環稽貳字第09361012810 號函 更正在案。），各處原告15,000元罰鍰（9 件共處135,000 元罰鍰）。原告不服上開93年2 月23日函及9 件連續處罰處 分書，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟，而本 件前審審理中，復經參加人請求而由本院前審裁定參加人為 訴訟參加。經本院前審以93年訴字第2855號判決撤銷訴願決 定及原處分關於附表所示之9 件處罰，暨駁回原告其餘之訴 。被告就原審撤銷如附表所示9 件處罰部分不服，提起上訴 ，經最高行政法院以96年判字第00594 號判決將原判決廢棄 ，發回本院更為審理。因附表所示9 件處罰罰鍰金額合計為 13萬5 千元，爰由本院改為簡字案審理，合先敘明。本件兩 造分別為前揭事實欄所載之陳述，本院針對各項爭點，判斷 如下。 三、查本件原告之經營項目包括「資訊及週邊產品之軟硬體設備 」之出售、維修與技術服務，與「第2 類電信事業之經營」 ，此有原告之台北市政府營利事業登記證、原告公司基本資 料查詢表在卷可考（見本院前審卷三第178 、179 頁），而 所謂「電信事業」指經營電信服務供公眾使用之事業；所謂 「電信服務」指利用有線、無線，以光、電磁系統或其他科 技產品發送、傳輸或接收符號、信號、文字、影像、聲音或 其他性質之訊息，電信法第2 條第5 、款第4 款、第1 款分 別定有明文。核與環保署依據廢棄物清理法第2 條第4 款規 定，於91年3 月22日環署廢棄字第0910019207號公告：「.. 公告事項：⒈中央主管機關指定以下為事業....⑽電信業： 以有線電、無線電、光學、電磁系統或其他科技產品從事發 送、傳輸或接收符號、信號、文字、影像、聲音或其他性質 之訊息等服務之行業。」相符，從而，原告確屬前揭廢棄物 清理法第2 信第3 項規定「其他經中央主管機關指定之事業 」至明，原告主張其非廢棄物清理法第2 條所稱之「事業」 云云，顯屬誤解。 四、次查「事業廢棄物」之定義，依廢棄物清理法第2 條規定， 係以產生廢棄物之主體為準，凡受廢棄物清理法管制之事業 ，其產生之廢棄物，即屬事業廢棄物。本件依原告營業項目 之記載，包含諸多保養維護、操作維修訓練、技術協助與檢 驗、電腦系統與機房設備工程之規劃設計之服務及電信器材 批發零售等業務項目，又依原告提供之產品及服務觀之，尤 其電子商業營運服務，業已符合前揭環保署公告之「電信業 」服務內容，而系爭大量電線電纜等即屬原告營業場所內之 基本營運器材，且依卷內照片顯示遺留之大量廢電線、電纜 、資訊器材、電信線材等物，再加上嗣後實際清除時高達30 0 公噸廢棄物以觀，系爭廢棄物實非原告所稱僅係一般辦公 室設備或裝潢，應可認定。此種原告於營運狀態下、營業場 所內產出之廢棄電線、電纜、廢輕鋼架、廢木板、塑膠及泡 棉筆廢棄物，自屬原告產出之事業廢棄物，要無疑義。衡諸 經驗法則，參加人無留置前開廢棄物於現場之必要。準此， 系爭廢棄物確係原告於營運狀態下所產生之事業廢棄物，其 為系爭廢棄物產生主體，自有依廢棄物清理法之規定，處理 系爭廢棄物之公法上義務。至參加人或系爭大樓管理人應否 依廢棄物清理法第11條、第71條規定負土地所有人、管理人 責任，要屬另一法律關係，核與本件原告應負之公法上義務 無涉。 五、原告主張參加人曾主張其與參加人就系爭建物之租賃關係尚 存續至94年1 月間，在未依民事法律關係完善處理前，系爭 遺留物既仍在原告管理之下，即非該當廢棄物清理法之「廢 棄物」，且因不具外部效力，而無廢棄物清理法之適用云云 ；但查原告自承於92年4 月25日即已搬離系爭建物，且被告 所屬於人員於同年5 月13日即至系爭租賃建物現場會勘，足 徵客觀上，係爭原告遺留之廢棄物已實際上不在原告管理之 下，而原告與參加人之租賃關係發生糾葛，亦另訴請法院審 理，足證主觀上，原告已無管理系爭租賃建物之意思至明； 又民事之糾葛所產生之權利、義務，核與公法上義務無涉， 原告是否違反廢棄物清理法，應端依廢棄物清理法之規定， 判斷其是否適用，原告此項主張，洵不足採。 六、按修正前廢棄物清理法第35條規定：「本法施行細則，由省 （市）主管機關擬訂，報請中央主管機關核定之。」惟廢棄 物清理法於90年10月24日修正公布，其第76條規定：「本法 施行細則，由中央主管機關訂定之。」嗣環保署並於91年11 月20日修正發布「廢棄物清理法施行細則」，從而，本件自 應適用修正後之該法施行細則，要無適用臺北市施行細則之 餘地。原告主張依廢棄物清理法臺北市施行細則第33條、第 52條第2 項規定，其非本件清除義務人乙節，顯不足採。 七、次按行政程序法第96條第1 項第2 款規定，行政處分以書面 為之者，固應記載主旨、事實、理由及其法令依據，惟為此 等記載之主要目的，乃為使人民得以瞭解行政機關作成行政 處分之法規根據、事實認定及裁量之斟酌等因素，以資判斷 行政處分是否合法妥當，及對其提起行政救濟可以獲得救濟 之機會；故書面行政處分關於事實及其法令依據等記載是否 合法，即應自其記載是否已足使人民瞭解其受處分之原因事 實及其依據之法令判定之，而非須將相關之法令及事實全部 加以記載，始屬適法。查關於系爭廢棄物之清除，被告曾先 以92年12月26日函通知原告略以：「主旨：請貴公司於文到 15 日 內開始清除棄置於臺北市佩芳大樓5 樓至20樓之事業 廢棄物，並於開始清除日起15日內完成清除工作，請查照。 說明：一、法令依據：廢棄物清理法第2 條、第28條、第36 條。．．．逾期不為清除者，本局將依行政執行法第27條、 第29條、廢棄物清理法第71條，予以強制執行代為清除。． ．．」（見本院前審二卷第168 、169 頁）因原告逾期仍不 為清除，被告又以93年2 月23日函通知原告略以：「主旨： 有關貴公司因辦公場所搬遷拆除物品及廢棄物遺留於臺北市 ○○區○○路○ 段○○○ 號佩芳大樓內乙案，務請於文到5日 內開始進行清除工作，以免遭按日連續處罰之處分．．．說 明．．．4 、若貴公司仍未依限開始清除，則本局即依行政 執行法第27、29條、廢棄物清理法第71條，辦理代履行清除 ，清除費用由貴公司負擔，按日連續處罰至貴公司繳交清除 處理費予本局之日止。．．．。」（見原處分卷一第128 、 129 頁）嗣經被告自如附表所示行為發現時間前往稽查，查 得原告並未依限清除，乃開立如附表所示之舉發通知書，於 違反事實說明欄記載：「事業廢棄物未依規定妥善清除處理 ，前以93年2 月23日．．．函下命於文到5 日內開始清除， 屆期複查結果仍未完成改善，依法按日連續處罰。」等語（ 見原分卷二），嗣再為系爭如附表所示罰鍰處分，此等事實 有該等函文、舉發通知書及處分書可按；可知，被告除已於 92年12月26日函中載明原告有違反廢棄物清理法第28條及第 36條之違章情事，應為系爭廢棄物之清除處理外，系爭9件 罰鍰處分亦是因原告就系爭廢棄物未依規定清除處理，且經 限期改善未改善後，被告依廢棄物清理法第52條後段規定所 為之按日連續處罰，故原告就系爭9 件罰鍰處分之處罰事實 ，應無不知之理。且依上述廢棄物清理法第28條及第36條規 定內容觀之，未依廢棄物清理法第28條及第36條第2 項授權 訂立之事業廢棄物貯存清除處理方法及設施標準規定為事業 廢棄物之貯存、清除及處理，均屬「事業廢棄物之貯存、清 除或處理未符合規定」之文義涵蓋範圍，則系爭9 件罰鍰處 分之處分書，於其違反事實欄為：「一般事業廢棄物之貯存 、清除或處理方法及設施，未符合規定。」等語之記載，應 已及於廢棄物清理法第28條之違章事實，其受處分之原因事 實，原告應無不能瞭解之理。另外，被告於本院前審言詞辯 論時，由其訴訟代理人陳明：「本件原告依廢清法第28條第 1 項規定有清理義務，也有依第36條授權制定的事業廢棄物 貯存清除處理方法及設施標準得遵循義務」等語（見本院前 審卷三第214 頁），已有追補理由之意，原告無不知悉之理 。而行政機關得於訴訟程序進行中追補於處分時已存在而足 以支持行政處分合法性之事實資料及法律主張。再者，系爭 9 件罰鍰處分既屬按日處罰性質，即係針對違反限期改善之 事實而為之處罰，故該等處分之處罰依據即為廢棄物清理法 第52條後段，尚與因違反同法第36條第1 項或第28條規定依 同法第52條前段規定所為之處罰有別，故關於廢棄物清理法 第36條第1 項或第28條規定之記載，即非必要，是於系爭9 件罰鍰處分之處分書已載明其按日連續處罰之法律依據即廢 棄物清理法第52條之情況下，自不生未記載處罰依據之違法 情事，至同法第36條第1 項之記載縱有錯誤，亦因屬贅載， 而不得因此而謂原處分有應撤銷之違法瑕疵存在。易言之， 本件原告清理系爭廢棄物之義務，原即包含貯存、清除或處 理三種態樣，而其清除、處理放置於佩芳大樓中系爭廢棄物 前之貯存方法及設施當亦應符合上開第36條授權制定之「事 業廢棄物貯存清除處理方法及設施標準」的相關規定，故被 告主張廢棄物清理法第28條及第36條為原告違章事實所應適 用之法律依據並無違誤可言，原告主張被告系爭處分書所載 事實與適用法令有誤，行政處分具有重大瑕疵云云，殊不足 採。 八、按「不依規定清除、處理之廢棄物，直轄市、縣( 市) 主管 機關或執行機關得命事業、受託清除處理廢棄物者、仲介非 法清除處理廢棄物者、容許或因重大過失致廢棄物遭非法棄 置於其土地之土地所有人、管理人或使用人，限期清除處理 。屆期不為清除處理時，直轄市、縣( 市) 主管機關或執行 機關得代為清除、處理，並向其求償清理、改善及衍生之必 要費用。．．．。」廢棄物清理法第71條第1 項定有明文， 查本條乃廢棄物清理法特別針對不依規定清除、處理之廢棄 物，所為由行政機關代清理之規定，核與前述同法第52條後 段限期改善未改善時所為按日連續處罰規定，乃在藉由不斷 之處罰，促使行為人履行其公法上義務之規範內容及目的均 不相同，故二者原則上並無相排斥之關係。查依前述被告92 年12月26日函及93年2 月23日函之內容，可知，關於系爭廢 棄物之清理，被告係以上述函文先後為廢棄物清理法第71條 代清理前之「限期清除處理」及同法第52條後段按日連續處 罰前之「限期改善」；而於此等函文間，被告又先後於93年 2 月4 日及同年月27日與參加人及原告就系爭廢棄物之後續 清除工作與責任事宜開有研商會議；其中93年2 月4 日之會 議結論，主要為請原告自93年2 月16日起至同年3 月31日止 進行清除工作，93年2 月17日如未開始進行清除或未於93年 3 月31日前完成清除，則由被告辦理代履行清除作業（見本 院前審卷二第310 頁）；另93年2 月27日之會議結論（見原 處分卷一第136 頁），則為有關系爭事業廢棄物，雙方同意 依93年2 月4 日協商會議結論由被告依法辦理強制代履行作 業。嗣被告係以93年3 月2 日函通知原告限期繳交預估之20 0 萬元代清除費用，並於說明欄二中表示：「．．．又依本 局93年2 月23日．．．函請貴公司應於文到5 日內開始清除 ．．．，惟該時限已屆仍未見貴公司執行清除作業，本局依 法辦理代履行清除處理。」等情（見本院前審卷一第131 頁 ）此有該等會議記錄及函文可按。依上述2 次研商會議結論 ，可知，93年2 月4 日會議，係達成應由原告於期限內開始 清除及完成清除之協議，至於被告是否發動廢棄物清理法第 71條規定之代清理職權，則應視原告是否依該協商結論進行 而定；至同年月27日會議，其結論雖有「由環保局依法辦理 強制代履行作業」之文字，然其係言「雙方同意」，而依原 審之認定，此「雙方」僅指原告及參加人，並未包含被告至 明。且依該次會議記錄，其內並無被告表示其內部將展開代 履行之各項手續或將著手代履行程序等文字之記載，縱認被 告曾為前述之表示，亦無資為被告以後續之代履行處分撤銷 或廢止系爭下命處分之法理上或法律上依據，原告此項主張 ，要屬無稽。另外，如上所述，廢棄物清理法第71條規定之 代清理與同法第52條後段規定之按日連續處罰，各有不同之 規範目的，而被告依廢棄物清理法第71條規定，對於符合要 件者本得發動其代清理之職權，故被告就上述93年2 月27日 會議結論，並未與原告及參加人達成同意代清理之協議，亦 即其事後僅是本於其職權依廢棄物清理法第71條規定為代清 理職權之發動，而通知原告繳納代清除費用，原告殊無因該 會議結論及代清除費用之繳納，即產生信賴之基礎，而有信 賴保護原則或誠信原則之適用之餘地，要無疑義，原告此項 有信賴保護及誠信原則適用之主張，亦不足採。 九、原告主張系爭廢棄物之清理義務非不可代替之行為，亦無原 告無力承擔代履行費用之情形，是以，應以代履行為優先執 行手段，是系爭行政處分除第1 件（即93年3 月10日廢字第 H00000000 號函）外，皆違反行政執行法第3 條與第30條第 1 項之規定云云；但查：系爭9 件罰鍰處分既係針對違反限 期改善之事實而為之按日連續處罰，其處分之依據為廢棄物 清理法第52條後段，核非行政執行法第30條第1 項所規定之 怠金性質。行政執行法第30條第1 項所規定課處怠金之行為 係「依法令或本於法令之行政處分，負有行為義務而不為， 其行為不能由他人代為履行者」；但本件廢棄物之清除，乃 能由他人代為履行者，此由前述代履行費用200 萬元乙節即 明。⒊廢棄物清理法第52條後段之處罰規定，乃著重於未改 善後的「連續處罰」，此種連續處罰之性質係「秩序罰」之 性質，俾免破壞法律制度，蓋行政法規既明定為「罰鍰」， 即應依行政秩序罰罰鍰之原理運作，要無視為「執行罰」之 理（參陳敏行政法總論第3 版第828--829頁）。原告此項主 張，要不足採。 十、綜合上述，本件原告起訴論旨均不足採，其既為廢棄物清理 法第2 條所列「事業」，對於其所產生之系爭廢棄物亦為清 理義務人，詎未盡廢棄物清理法所課之清除義務，違反廢棄 物清理法第28條及第36條規定，事證明確，被告依法限期其 清理仍未改善，爰依同法第52條後段按日處以原告系爭9 件 罰鍰處分，核無不合，訴願決定予以維持，亦無違誤，原告 徒執前詞及一己主觀見解，聲請撤銷，為無理由，應予駁回。 十一、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法，核與本件判 決結果不生影響，爰不逐一論述。又行政訴訟法第229 條 第1項 所定適用簡易程序之數額，業經司法院以92年9 月 17日院台廳行一字第23681 號令增至20萬元，且於93年1 月1 日起實施，本件處分罰鍰數額共計13萬5 千元，爰改 以簡字案辦理，併此敘明。 十二、據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98 條第1 項，判決如主文。 中　　華　　民　　國　　96　　年　 9　　月 6　　　日 第六庭法 官　闕　銘　富 上為正本係照原本作成。 本件以訴訟事件所涉及之法律見解具有原則性者為限，始得於本 判決送達後20日內向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如已於本 判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補具上訴 理由（均按他造人數附繕本），且經最高行政法院許可後方得上 訴。 中　　華　　民　　國　　96　　年　 9　　月 　10 日 書記官 孫　筱　晴