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臺北高等行政法院判決 　　　　　　　　　　　　　　　　　　 96年度訴字第04118號 原　　　告　新光人壽保險股份有限公司 代　表　人　甲○○（董事長） 訴訟代理人　黃訓章　律師 被　　　告　行政院公平交易委員會 代　表　人　湯金全（主任委員） 訴訟代理人　丁○○兼送達代收 　　　　　　丙○○ 　　　　　　乙○○ 上列當事人間因公平交易法事件，原告不服行政院中華民國96 年10月11日院臺訴字第0960091614號訴願決定，提起行政訴訟。 本院判決如下： 主 文 原告之訴駁回。 訴訟費用由原告負擔。 事 實 一、事實概要：被告為維護金融市場競爭秩序，於民國（下同） 95 年2月20日調查經營全國性貸款業務之銀行及保險業者有 無透過定型化契約不當約定加速條款之情事，經查核原告於 工商╱個人貸款借據暨授信合約書、貸款借據暨車輛動產抵 押契約書以及房貸借據暨授信合約書（下稱系爭契約）不當 約定加速條款（即於工商╱個人貸款借據暨授信合約書第13 條第2 項第7 款、房貸借據暨授信合約書第14條第2 項第7 款約定「㈡立約人對貴公司所負之一切債務，如有左列情形 之一者時，經貴公司事先訂定合理期間通知或催告後，貴公 司得減少對立約人之授信額度或縮短授信期限，或視為全部 到期：．．．⒎立約人於授信後所為陳述或提供之資料有虛 偽不實或隱匿等違背誠信之行為，或違反約定【承諾】之事 項，或發生其他信用不良客觀情事，致貴公司有保全債權之 必要時。」及貸款借據暨車輛動產抵押契約書第15條第10款 約定「本件抵押車輛所擔保之債務未完成清償之前，甲方或 其保證人如有左列情形之一時，視為不履行契約，縱該債務 尚未到期，即喪失期限利益，乙方除得要求甲方或保證人立 即清償本借款契約項下全部債務【含本利攤還及循環動用部 分】外，並得依前條之規定占有、拍賣抵押車輛，但依第6 款至第11款事由行使加速條款時，應於事先以合理期間通知 甲方：．．．⒑甲方與乙方授信往來，所為陳述或提供之資 料有虛偽不實或隱匿等違背誠信之行為，或違反約定【承諾 】之事項，或發生其他信用不良客觀情事，致乙方有保全債 權之必要時。」，下稱系爭約定），為足以影響交易秩序之 顯失公平行為，違反公平交易法第24條規定，乃依同法第41 條前段規定，以96年3 月2 日公處字第096047號處分書（下 稱原處分）命原告自該處分書送達之次日起，應立即停止前 項違法行為，並處罰鍰新臺幣（下同）120 萬元。原告不服 ，提起訴願，經遭駁回，遂提起本件行政訴訟。 二、兩造聲明： 　㈠原告聲明求為判決： ⒈訴願決定及原處分均撤銷。 ⒉訴訟費用由被告負擔。 　㈡被告聲明求為判決： ⒈原告之訴駁回。 ⒉訴訟費用由原告負擔。 三、兩造之主張： 甲、原告主張之理由： 一、原告系爭契約約定之加速條款非屬「不確定」概括條款，且 無顯失公平之情事： ㈠系爭契約加速條款非行政規則中所禁止之「不確定」概括條 款： ⒈系爭契約之加速條款雖以概括事由方式約定，然實非得已， 蓋以目前經濟犯罪手段之詭譎，眾多債信不足之情事，若欲 以契約文字類型化，確有技術上之困難，故於金融實務上約 定概括性規範實有其必要，此觀立法院所訂定攸關人民權益 之法律條文亦有概括性條文即知。 ⒉復參司法院釋字第432 號解釋意旨：「．．．對於懲戒處分 之構成要件，法律雖以抽象概念表示，不論其為不確定概念 或概括條款，均須無違明確性之要求。法律明確性之要求， 非僅指法律文義具體詳盡之體例而言，立法者於立法定制時 ，仍得衡酌法律所規範生活事實之複雜性及適用於個案之妥 當性，從立法上適當運用不確定法律概念或概括條款而為相 應之規定。有關專門職業人員行為準則及懲戒之立法使用抽 象概念者，苟其意義非難以理解，且為受規範者所得預見， 並可經由司法審查加以確認，即不得謂與前揭原則相違。． ．．」揆諸大法官解釋之意旨，尚認於受規範者所得預見， 並可經由司法審查加以確認前提下，不確定法律概念或概括 條款之運用仍屬適當而符合「法律明確性原則」，則今舉重 以明輕，私法自治下之系爭契約縱訂有「概括條款」，亦非 當然即有「顯失公平」之情事。 ⒊依被告94年2 月24日公法字第0940001317號令頒布之「行政 院公平交易委員會對於金融業經營行為之規範說明」（下稱 系爭規範說明）㈣2 、關於「金融業者足以影響交易秩序 之欺罔或顯失公平行為態樣：⑶要求借款人遵守不確定概括 條款」之說明，亦係謂「金融業者及借款人間除借貸契約本 約及附約各項約定外，如有未盡事宜，應由雙方另行議定， 金融業者不宜要求借款人遵守不確定之概括條款（如要求借 款人遵守該銀行或銀行公會現在及將來之一切規章等約）， 否則將有違反公平交易法第24條規定之虞。」，則被告於系 爭規範說明中要求金融業者應禁止者，亦僅係限於無法為借 款人所預見之「不確定」概括條款而非完全禁止使用「概括 條款」。今原告於系爭契約約定：「發生其他信用不良客觀 情事，致乙方有保全債權之必要時」，雖為概括約定，惟並 非泛指凡「其他經乙方認定有保全債權之必要時」之情形均 包括，而係「須以借款人有發生『信用不良』之『客觀』情 事」為前提，亦即應以有「一般大眾認知」之「信用不良」 情事發生（如受銀行業者列為拒絕往來戶等）為前提，是該 約定並非難以理解，亦非借款人無法預見，且既以「客觀情 事」為要件，更非原處分所指摘之「得由原告片面解釋而有 顯失公平，足以影響交易秩序」之情。惟被告並未詳察系爭 契約「概括條款」之約定是否得為借款人所預見及是否得經 由司法審查加以確認等，即認定原告「濫用市場相對優勢地 位」、「為足以影響交易秩序之顯失公平行為」而有違反公 平交易法第24條規定，其嚴苛之判斷標準已然高過前揭大法 官解釋關於「法律明確性原則」之要求，誠難令原告信服。 ㈡系爭契約之加速條款約定並無顯失公平情事： ⒈依公平交易法第24條規定：「除本法另有規定者外，事業亦 不得為其他足以影響交易秩序之欺罔或顯失公平之行為。」 又依系爭規範說明㈣所稱，「足以影響交易秩序之欺罔或 顯失公平之行為」之內容為：「．．．公平交易法第24條所 規範者即為建立市場競爭之秩序，而對於足以影響交易秩序 之欺罔行為或顯失公平行為加以管制，因此強調個案交易中 ，交易之一方是否使用了欺騙或隱瞞重要事實等引人錯誤之 方法，致交易相對人與其交易，或使競爭者喪失交易機會之 欺罔行為；抑或對交易相對人為不當壓抑，妨礙交易相對人 自由決定是否交易及交易條款之顯失公平行為」。則系爭契 約雖約定有「．．．發生其他信用不良客觀情事，致．．． 有保全債權之必要時」之債信不足加速條款，惟既係經借款 人審閱後以其意思自由簽章於系爭契約，實無借款人所不及 知或無磋商變更餘地，且借款人於簽約時亦得自行決定借款 與否及借款金額，嗣後並得隨時償還部分或全部之本息以終 止契約，故無顯失公平之情形。茲有最高法院93台上1856號 判決意旨可參：「依照當事人一方預定用於同類約之條款而 訂定之契約，為加重他方當事人責任之約定，按其情形顯失 公平者，該部分約定無效，為民法第247 條之1 第2 款所明 定。所謂加重他方當事人之責任，應係指一方預定之契約條 款，為他方所不及知或無磋商變更之餘地而言，所稱按其情 形顯失公平者，則係指依契約本旨所生之主要權利義務，或 按法律規定加以綜合判斷有顯失公平之情形而言。本件最高 限額保證契約，雖為定型化契約，但契約條款既經上訴人審 閱後簽章其上，自無為上訴人所不知或無磋商變更餘地之可 言。又契約約定上訴人應負保證責任者為500 萬元即有一定 之限額，並非漫無限制，且上訴人亦非不得依民法第754 條 規定，隨時通知被上訴人終止契約，並無顯失公平之情形． ．．」。 ⒉系爭契約之加速條款以概括事由方式約定，乃係文字技術之 困難所無法避免，然該加速條款既已設有前提要件而非漫無 限制，實無被告於原處分理由㈡所指摘得由「金融業者透 過片面解釋或適用系爭概括約款，仍將使交易相對人隨時陷 於義務不明確之狀態」之情形，且原告尚須受民法誠信原則 等相關法律之規範與限制，於民事求償訴訟程序中對於加速 事由更須負舉證責任，借款人亦得向法院據理答辯，故借款 人之權益既受法院保護，實無受原告侵害之虞。 ⒊按被告於84年所出版之宣導系列「公平交易法問答資料─增 訂3 版」（第88頁，205 問）清楚載明「公平法第24條規定 係在禁止事業對交易相對人為顯失公平行為。故事業濫用其 優勢地位，對交易相對人為不當壓抑，迫使交易相對人接受 不公平交易條款，因其行為違反商業競爭倫理且具有非難性 ，固有前開法條之適用，惟倘事業並未妨礙交易相對人自由 自主決定交易及交易條款，而市場上亦有同類或其他替代性 商品可供交易相對人選擇時，則不因其具有較優勢之市場地 位，逕謂其所適用通行之定型化契約即為顯失公平之行為。 」故今縱認原告具有較優勢之市場地位，惟原告既未獨佔或 寡佔「金錢借貸」市場，更未妨礙交易相對人自主決定是否 交易，被告不得僅以系爭契約有該加速條款之約定，即認原 告有「足以影響交易秩序之顯失公平行為」而違反公平交易 法第24條之規定。 三、縱認系爭契約之加速條款有「顯失公平」情事，亦仍未達公 平交易法第24條所規定「足以影響交易秩序」之程度： ㈠公平交易法為競爭法，系爭契約之條款縱顯失公平，惟若未 達「足以影響交易秩序」之程度，應無公平交易法之適用： ⒈依公平交易法第1 條規定：「為維護交易秩序與消費者利益 ，確保公平競爭，促進經濟之安定與繁榮，特制定本法；本 法未規定者，適用其他有關法律之規定。」及第4 條規定「 本法所稱競爭，謂二以上事業在市場上以較有利之價格、數 量、品質、服務或其他條件，爭取交易機會之行為。」可知 公平交易法乃屬競爭法。 ⒉按被告94年2 月24日公法字第0940001299號令發布之「行政 院公交易委員會對於公平交易法第24條案件之處理原則」（ 下稱第24條案件處理原則）第2 項「公平交易法第24條適用 之基本精神」所揭「為釐清本條與民法、消費者保護法等其 他法律相關規定之區隔、應以『足以影響交易秩序』之要件 ，作為篩選是否適用公平交易法或本條之準據」，並於第24 條案件處理原則第5 項「判斷足以影響交易秩序應考量事項 」中闡明交易秩序具體內涵為「符合社會倫理及自由、公平 競爭精神賴以維繫之交易秩序」；另參系爭規範說明第3項 ㈣1 之意旨亦認公平交易法第24條規定為「不公平競爭」之 概括規定，係為建立「市場競爭之秩序」而為之管制。綜上 ，被告所側重之交易秩序應係屬「競爭秩序」的問題，而非 交易雙方關於契約締結、約款內容或履約上違反誠信原則的 秩序，否則將模糊經濟競爭法制與民法之界限，更有過度干 預私法自治之虞。 ⒊依第24條案件處理原則規定：「為釐清本條與民法、消費 者保護法等其他法律相關規定之區隔，應以『足以影響交易 秩序』之要件，作為篩選是否適用公平交易法或本條之依據 ，即於系爭行為對於市場交易秩序足生影響時，本會始依本 條規定受理該案件；倘未合致『足以影響交易秩序』之要件 ，則應請其依民法、消費者保護法等其他法律請求救濟…… 」；又第24條案件處理原則㈠規定：「按事業與事業或消 費者間之契約約定，係本於自由意思簽定交易條件，無論其 內容是否顯不公平或事後有無依約履行，此契約行為原則上 應以契約法規範之。惟於系爭行為危及競爭秩序或市場交易 秩序時，始例外有本條之適用。例如在契約顯失公平部分， 倘未合致『足以影響交易秩序』之要件，則應循民事途徑救 濟解決；僅於合致前開要件，考量公共利益時，始由本條介 入規範之。」衡諸此一行政規則，可知公平交易法第24條之 規範意旨係以市場競爭秩序為考量，首重乃「足以影響交易 秩序」之要件。 ㈡原處分理由㈢僅以「被處分人共有12件銀行保證與有價證 券借貸業務．．．，足見系爭契約之訂定非僅為單一個別非 經常性之交易，被處分人倘於定型化借貸契約書內不當約定 加速條款，利用交易相對人資訊不對等之弱勢地位，為足以 影響交易秩序之顯失公平行為」為由，認定系爭契約「足以 影響交易秩序」，實嫌速斷： ⒈依消費者保護法第2 條之規定，「定型化契約」係指「以企 業經營者提出之定型化契約條款作為契約內容之全部或一部 而訂定之契約」，而「定型化契約條款」係指「企業經營者 為與不特定多數消費者訂立同類契約之用，所提出預先擬定 之契約條款」，換言之，定型化契約之交易原本即「非僅為 單一個別非經常性之交易」，惟被告將原告以定型化契約從 事借貸業務，即認「足以影響交易秩序」，此無異將定型化 契約中有顯失公平之條款之情形均認定為「足以影響交易秩 序」，致使公平交易法第24條與民法、消費者保護法等其他 法律規定之規範目的及範圍無所區隔，顯然違反第24條案件 處理原則之規定。 ⒉按第24條案件處理原則第5 項亦謂：「或有影響將來潛在多 數受害人效果果之案件，且不以其對交易秩序已實際產生影 響者為限，始有本條之適用」，則縱被告認「無需實際已行 使」，「僅需對將來有潛在危險」即具「抽象危險」已足， 惟仍須已達有對「將來潛在多數人具有危險性」者始有違反 公平交易法第24條規定之可能。原告於被告之調查程序中已 提出內部「逾期放款處理程序」規定，以證明原告並未將該 概括條款事由列入催收處理程序，更於被告調查後，確實修 正條款約定內容，是故原告「過去」並無行使該概括條款事 由之紀錄，且內部處理程序之規定亦足證明借款人並無上開 「潛在危險」，「將來」更因條款約定已修正而得確定無該 「潛在危險」，則均已得排除「有影響將來潛在多數受害人 效果」構成要件之成立，顯已不足成立違反公平交易法第24 條，被告就此亦未詳加審酌，即於原處分理由三空泛指謫「 被處分人利用定型化契約約定行使加速條款債信不足之概括 事由，核已構成公平交易法第24條規定所稱足以影響交易秩 序之顯失公平行為。至於被處分人96年1 月修正系爭借貸契 約，因係本會立案調查後所為，尚不影響先前違法事實之認 定。」原處分係屬不當並應予撤銷。 四、系爭契約之加速條款縱使違反公平交易法第24條之規定，原 處分之罰鍰部分仍違反行政程序法第7 條規定之比例原則： ㈠按比例原則又稱「損害最小原則」以及「禁止過當原則」， 係指國家公權力為了達成某一特定目的、結果所採取的方法 、措施，必須符合合理、比例的原則。主要可分為3 項內容 ：⒈妥適性原則：指所採取的措施必須是可能達成所要達成 的目標者、亦即透過法律所產生的侵害必須和法律欲達成目 標間有妥適性，又稱「合目的性原則」；⒉必要性原則：在 所有合乎妥適性的措施中必須選擇其中對當事人最小的侵害 方式，亦即較為緩和的措施，又稱為「最小侵害原則」；⒊ 狹義比例性原則：指手段和目的間要成比例，不可為了達到 一個很小的目標，而使人民產生極大的損失，不可使用過於 激烈的措施，亦即合法措施所可能引發的損害和所欲達成的 合法目標之間，沒有不相對稱的情況發生（參見吳庚著《行 政法之理論與實用》，增訂9 版，頁59～62）。 ㈡依公平交易法第41條規定：「公平交易委員會對於違反本法 規定之事業，得限期命其停止、改正其行為或採取必要更正 措施，並得處5 萬元以上2,500 萬以下罰鍰．．．」由是可 知，罰鍰之處罰並非必要。經查，於原處分作成前，原告從 未行使系爭契約加速條款所約定之概括事由，亦未曾損害借 款人之權益，故縱使系爭契約之加速條款違反公平交易法第 24 條 之規定，其情節實屬輕微；且相關加速條款業經原告 修正並全面改用新版合約書，則被告之行政目的既已達成， 實無庸再處罰鍰，然被告除命原告應停止違法行為外，竟未 區分違法類型及情節輕重，逕處罰鍰120 萬元，其罰鍰部分 已違比例原則。 五、被告於未實施行政指導或行政指導內容未足明確下，逕依解 釋性行政規則對原告為行政處分，有違行政行為明確性原則 ： ㈠被告所頒訂之第24條案件處理原則及系爭規範說明，性質上 屬「解釋性行政規則」，係被告因公平交易法第24條為概括 條款且屬於不確定法律概念，故基於職權及執行概括規定必 要所為之釋示。按行政程序法第159 條第1 項規定：「本法 所稱行政規則，係指上級機關對下級機關，或長官對屬官， 依其權限或職權為規範機關內部秩序及運作，所為非直接對 外發生法規範效力之一般、抽象之規定。」另按行政程序法 第160 條第2 項規定：「行政機關訂定前條第2 項第2 款之 行政規則，應由其首長簽署，並登載於政府公報發布之。」 前揭「處理原則」及「規範說明」既僅係為規範機關內部秩 序及運作，且只須符合「首長簽署」及「登載於政府公報發 布之」2 項要件後即足生效力者，則公平交易法第24條屬於 不確定法律概念，若被告對其所為釋示之行政規則如復未對 外明示，一般企業實難對其行為違反法令有預見可能性。 ㈡鈞院90年訴字第6676號判決亦同此見解：「惟按公平交易法 係為維護交易秩序與消費者利益，確保公平競爭，促進經濟 安定繁榮而制定，同法第24條為一概括性規定，其所稱『足 以影響市場交易秩序』『顯失公平』均屬不確定之法律概念 ，以其規範對象之事業種類繁多、特質各異，交易活動與型 態萬千，如何謂之『足以影響市場交易秩序』、『顯失公平 』自非相關事業所能明瞭，為貫徹公平法制定目的，並使事 業知所行止，俾免動輒觸法，自宜就事業有違反公平交易法 之虞或雖不違法但影響交易秩序之行為實施行政指導，被告 為公平交易法之主管機關，就此亦訂有『行政院公平交易委 員會行政指導處理原則』以為遵循。又為使事業對其行為違 反法律有預見可能性，主管機關自應將其據以判斷該當前開 不確定法律概念之基準對外明示，使事業知所調適，以維護 其正常發展。．．．公平交易法第24條構成要件為不確定法 律概念，業如前述，適用該條規定允宜審慎為之，主管機關 在此情況下，應以先為具體明確之行政指導以期事業建立交 易秩序為要，而非急於適用法律為處罰。是被告在未依行政 程序法第167 條之規定為明確之行政指導前逕予科罰，有違 行政法之明確性原則」。 ㈢雖被告主張其曾就上揭釋示委請中華民國商業銀行同業公會 轉知所屬員，惟原告非該公會會員而未受轉知，自就系爭契 約之加速還款概括條款，已有違反公平交易法第24條規定之 虞無預見可能性，則被告對原告未先行警示或導正即逕行處 分，已有違行政法明確性原則，該行政處分自應予撤銷。 乙、被告主張之理由： 一、按公平交易法第24條規定：「除本法另有規定者外，事業亦 不得為其他足以影響交易秩序之欺罔或顯失公平之行為。」 所謂「欺罔」係指對於交易相對人，以積極欺瞞或消極隱匿 重要交易資訊致引人錯誤之方式，從事交易之行為；所謂「 顯失公平」係指「以顯失公平之方法從事競爭或商業交易」 ，而具有相對市場力或市場資訊優勢地位之事業，利用交易 相對人之資訊不對等或其他交易上相對弱勢地位，從事不公 平交易之行為，即為常見具體行為類型。另本條強調事業與 交易相對人間之資訊不對等，至於事業市場占有率之絕對高 低，尚非該條之構成要件，此觀最高行政法院93年度判字第 613 號判決意旨可明。又所謂「交易秩序」，則係指符合善 良風俗之社會倫理及效能競爭之商業競爭倫理之交易行為， 其具體內涵則為符合社會倫理及自由、公平競爭精神賴以維 繫之交易秩序，而在判斷足以影響交易秩序時，應考量是否 足以影響整體交易秩序（諸如：受害人數之多寡、造成損害 之量及程度、是否會對其他事業產生警惕效果及是否為針對 特定團體或組群所為之欺罔或顯失公平行為等事項）或有影 響將來潛在多數受害人效果之案件，且不以其對交易秩序已 實際產生影響者為限，始有本條之適用，此亦經最高行政法 院94年度判字第543號判決所肯認。 二、案據卷附調查事證： ㈠原告於系爭契約為系爭約定等文字。鑒於加速條款之約定攸 關借款人之期限利益，倘金融業者於定型化契約約定概括條 款作為債信不足事由，因其文義內涵抽象，且金融業者對於 借款人具有市場相對優勢地位，縱以個別議定或事前通知方 式為之，金融業者透過片面解釋或適用系爭概括約款，仍將 使交易相對人隨時陷於義務不明確之狀態，衡諸締約雙方權 益，顯有失衡。 ㈡次查，依原告95年3 月份提供之借貸業務種類彙總表，原告 共有12件銀行保證與有價證券借貸業務；564 件動產借貸以 及34,064件不動產借貸業務，足見系爭契約之訂定非僅為單 一個別非經常性之交易，原告倘於定型化借貸契約書內不當 約定加速條款，利用相對於交易相對人之市場優勢地位，為 足以影響交易秩序之顯失公平行為，核已違反公平交易法第 24條規定。 三、次按現今交易型態，小如日常生活之用電、用水之繼續性供 應契約，乃至金融服務等衍生之各式契約，均大量使用定型 化契約方式，以降低交易成本並加速交易過程，針對此類締 約前預擬之定型化契約條款，因交易相對人喪失事前參與磋 商議約之機會。且就金融市場而言，一般消費大眾或中小企 業，在面對具有經濟、法律專業優勢與交易資訊優勢的金融 業者，多僅存締約與否之自由，而喪失對於契約條款內容決 定之自由，考量金融業與一般消費者或中小企業間具有相對 市場優勢地位，且定型化契約適用範圍廣泛，期限利益涉及 借款人權益甚鉅，其內容倘有顯失公平之情事，適足以影響 整體交易秩序，危害公共利益，被告自得依公平交易法第26 條規定，主動依職權進行查處，並根據調查所得事實適用公 平交易法，此與個別借款人事後透過民事途徑尋求私權救濟 ，二者保護法益、法條適用各不相同，原則上並無互斥或互 依之關聯，原告主張原處分混淆公平交易法與民法、消費者 保護法，係未究明民事責任與行政責任之分別，顯無理由。 四、有關原告訴稱原處分裁處違反行政程序法第7 條規定之比例 原則乙節： ㈠按行政機關在法令授權裁量之範圍內，依據個案情況自主決 定系爭法律效果，在授權範圍內、非恣意濫權的裁量決定， 屬於行政機關之自主決定空間，於此僅有系爭決定適當與否 的問題，而與違法性無涉，此有鈞院90年訴字第4160號判決 可資參考。 ㈡按公平交易法第41條規定：「公平交易委員會對於違反本法 規定之事業，得限期命其停止、改正其行為或採取必要更正 措施，並得處5 萬元以上2,500 萬元以下罰鍰。」另按公平 交易法施行細則第36條規定，被告依本法量處罰鍰時，應審 酌一切情狀，並注意違法行為之動機、目的、預期之不當利 益、對交易秩序之危害程度、持續期間、因違法行為所得利 益、事業之規模、經營狀況及其市場地位、違法悛悔實據及 配合調查態度等事項。原告違反公平交易法第24條規定之理 由亦已詳載於原處分書，並無原告所稱行政處分未載明理由 之疑慮，再者，被告對於罰鍰併處與否及罰鍰金額之決定， 乃係基於前開法律賦予之裁量權所為，且被告對於施行細則 規定注意事項亦均逐一審酌，並經委員會議決議通過，是原 處分罰鍰金額既未逾越法定範圍，亦無違背行政程序法相關 規定。 五、另有關原告訴稱系爭規範說明為行政指導乙節：按被告94年 2 月24日以公法字第0940001317號令發布之系爭規範說明， 係依行政程序法規定發布之解釋性行政規則，而非行政指導 ，此有鈞院93年訴字第621 號判決、司法院釋字第407 號可 參。蓋系爭規範說明乃被告基於中央主管機關之職權，針對 金融機構可能涉及公平交易法之行為態樣予以規範，其中有 關公平交易法第24條規定部分，乃屬對於公平交易法第24條 所為之補充解釋，而與行政指導係行政機關為實現一定行政 目的，以輔導、建議等方法，促使特定人為一定行為，於該 特定人拒絕指導時，不得據為不利處置之性質不同。又行政 主管機關就行政法規所為之解釋性行政規則，係闡明法規原 意，其效力附屬於法規，應自法規生效之日起有其適用，司 法院釋字第287 號解釋闡釋甚明，是以，系爭契約既簽訂於 公平交易法生效日後，自有系爭規範說明之適用。原告訴稱 被告系爭規範說明屬行政指導，實屬誤解，顯無可採。 理 由 一、按「除本法另有規定者外，事業亦不得為其他足以影響交易 秩序之欺罔或顯失公平之行為。」、「公平交易委員會對於 違反本法規定之事業，得限期命其停止、改正其行為或採取 必要更正措施，並得處5 萬元以上2,500 萬元以下罰鍰。」 　　公平交易法第24條、第41條前段分別定有明文。 二、依公平交易法第24條規定所謂「顯失公平」，係指以顯失公 平之方法從事競爭或商業交易者而言，如具有市場資訊優勢 地位之事業，利用交易相對人之資訊不對等或其他交易上相 對弱勢地位，從事不公平交易之行為，即屬之。被告為具體 化上開條文內涵，復為避免金融業者利用其優勢地位或資訊 不對稱特性，促使消費者為錯誤之決定或進行交易，從事限 制競爭或不公平競爭之行為，爰發布系爭規範說明，明定金 融業者於借款人發生債信不足情形，而有加速債務期限到期 等確保債權之必要者，宜事先與借款人議定債信不足之事由 。如⒈任何一宗債務不依約清償本金；．．．⒍任何一宗債 務不依約付息時；⒎擔保物被查封或擔保物滅失、價值減少 或不敷擔保債權時；⒏立約人對金融業者所負債務，其實際 資金用途與該業者核定用途不符時；⒐受強制執行或假扣押 、假處分或其他保全處分，致金融業者有不能受償之虞者。 依第6 項至第9 項事由行使加速條款，並應事先以合理期間 通知或催告立約人。另，除前9 種行使加速條款之事由外， 業者倘確有保全債權之必要，得個別議定加列他種事由，並 宜於契約中以粗字體或不同顏色之醒目方式記載之，同時明 示發生加速期限到期（經通知或無須通知）之效果．．．； 及明定金融業者及借款人間除借貸契約本約及附約各項約定 外，如有未盡事宜，應由雙方另行議定，金融業者不宜要求 借款人遵守不確定之概括條款．．．（參照系爭規範說明第 3 點第4 項第2 款第2 目、第3 目）。按加速條款之約定， 攸關借款人之期限利益，倘金融業者於定型化契約約定概括 條款作為債信不足事由，因其文義內涵抽象，且金融業者相 對於借款人具有市場優勢地位，縱係透過個別議定或事前通 知方式為之，金融業者透過片面解釋或適用系爭概括約款， 仍將使交易相對人隨時陷於義務不明確之狀態，衡諸締約雙 方當事人間之權益，顯有失衡之虞。 三、查被告制定系爭規範說明，係被告臚列金融業者可能違反公 平交易法之行為態樣，旨在具體化公平交易法第24條規定內 涵，俾供被告處理相關案件之參考，同時讓業者有所遵循， 其性質為公平交易法第24條規定之解釋性行政規則，屬主管 機關基於職權對公平交易法第24條所為之補充性解釋，係闡 明法規原意，其效力附屬於法規，參照司法院釋字第287 號 解釋意旨，自公平交易法生效之日起即有其適用，並無違反 溯及既往原則情事，且依其內容，尚難認有違憲之虞。復參 照系爭規範說明第3 點第4 項第2 款第3 目規定，金融業者 不宜要求借款人遵守不確定之概括條款，俾保障借款人權益 ，自屬合乎公平交易法第24條之規範意旨。茲查系爭契約既 簽訂於公平交易法生效日後，自有系爭規範說明之適用。次 查行政指導係行政機關為實現一定行政目的，以輔導、建議 等方法，促使特定人為一定行為，於該特定人拒絕指導時， 不得據為不利處置，其性質與系爭規範說明不同。 四、本件原告於系爭契約為系爭約定等文字一節，為原告所不爭 ，復有系爭契約附原處分卷可參，自堪信為真正。 五、原告雖主張其就系爭契約所為系爭約定，不符合公平交易法 第24條規定之構成要件云云。惟查： ㈠契約自由雖為私法自治之一環，惟其所稱自由實非全無限制 ，尤以現今之交易型態而言，無論大、小交易，均大量使用 定型化契約方式，以降低交易成本並加速交易過程。針對此 類締約前預擬之定型化契約條款，因交易相對人喪失事前參 與磋商議定的機會，且以金融市場為例，一般消費大眾或中 小企業，在面對具有經濟、法律專業優勢與交易資訊優勢的 金融業者，多僅存締約與否之自由，而喪失對於契約條款內 容決定之自由，考量金融業與一般消費者或中小企業間具有 相對市場優勢地位，倘其契約內容有顯失公平之情事，足以 影響整體交易秩序，即該當公平交易法第24條構成要件。 ㈡查本件原告於系爭契約中為系爭約定，乃有利用定型化契約 約定加速條款債信不足概括事由，對不特定大眾行使之情， 其約定有概括約定事由時，原告即得逕行行使加速條款，有 使借款人負擔不明確之義務，對於借款人權利之保障顯失公 平。復參以系爭約定內容「．．．立約人於授信後所為陳述 或提供之資料有虛偽不實或隱匿等違背誠信之行為，或違反 約定（承諾）之事項，或發生其他信用不良客觀情事，致貴 公司有保全債權之必要時．．．」等文字觀之，其條文文義 概括，倘日後借款人發生該款信用不良情事，原告有無保全 債權之必要等，已立於須聽憑原告片面決定是否符合該款規 定而行使，對於借款人權益之保障有失公平。茲以上揭契約 條款乃借貸雙方權利義務之規範依據，不論有無行使，對借 款人已具法律上之拘束力，原告相對於一般借款人而言，乃 屬資訊優勢地位，衡諸上揭加速條款內容概括，雙方權益顯 屬失衡，原告顯係利用交易相對人資訊不對等之弱勢地位， 為足以影響交易秩序之顯失公平行為，違反公平交易法第24 條規定。 ㈢再參照最高行政法院94年度判字第543 號判決意旨：「公平 交易法第24條之適用並不以產生實害為前提，只要該行為實 施後，在客觀上構成顯失公平為已足。」可知公平交易法第 24條之規範意旨乃在維護交易秩序、確保自由公平競爭，倘 俟實際危害結果產生，始得論以違法，則顯然無法實現其立 法目的，為能有效防範損害之發生及警惕事業。上開規定所 稱「足以影響交易秩序」之構成要件並不以該行為產生實害 為必要，只要該行為在客觀上顯失公平，且足以影響交易秩 序之可能性即可。原告雖主張其從未曾向借款人行使該加速 約款，不符合公平交易法第24條所定「顯失公平之行為」構 成要件云云，惟不論原告有無行使，契約條款乃借貸雙方權 利義務之行使依據，借款人於簽約後即受契約條款所拘束， 依系爭規範說明意旨，並不影響其違法行為之存在，原告自 不得以其實際上並無行使予以卸責。 ㈣又查依原告95年3 月份提供之借貸業務種類彙總表，其共有 12件銀行保證與有價證券借貸業務；564 件動產借貸及34,0 64件不動產借貸業務等情，此經被告述明在卷，且為原告所 不爭，復有該總表附原處分卷可按，足見系爭契約之訂定非 僅為單一個別非經常性之交易，為足以影響交易秩序之顯失 公平行為。 ㈤至於原告嗣至96年1 月修正系爭契約，因係被告調查後所為 ，尚不影響被告就上揭違法事實之認定。原告利用市場相對 優勢地位，以定型化契約，於系爭契約約定行使加速條款債 信不足之概括事由，已構成公平交易法第24條規定所稱足以 影響交易秩序之顯失公平行為，是被告所為原處分並無違誤 。 六、又按公平交易法第1 條規定：「為維護交易秩序與消費者利 益，確保公平競爭，促進經濟之安定與繁榮，特制定本法； 本法未規定者，適用其他有關法律之規定。」可知公平交易 法之立法目的，乃在於維護交易秩序及確保公平競爭，此與 民法之立法目的係規範人民私法上之權利義務關係顯然不同 。次按公平交易法第24條規定係有關事業不得為足以影響交 易秩序之欺罔或顯失公平行為之論處規範，而消費者保護法 第11條及民法第247 條之1 則僅係針對個別契約條款所為之 效力規定，其構成要件及法律效果各不相同。是被告本於職 權依法調查認定原告系爭約定違反公平交易法第24條規定， 並作成原處分，於法並無不合。至系爭契約之系爭約定是否 有違反民法第247 條之1 等規定而歸無效之情形，則屬具體 個案之民事契約爭議問題，非屬被告之職掌所得認定，原告 援引民法第247 條之1 規定，率指本件原處分忽視私法自治 下契約自由原則之檢視過程云云，顯係混淆公平交易法與民 法等不同規範間之構成要件及法律效果，並對不同法規之解 釋適用關係有所誤解，核無足採。另消費者保護法規定定型 化契約中之條款違反誠實信用原則，對消費者顯失公平者無 效，該規定係就契約效力所為之規範，然本案係對於定型化 契約內容是否有足以影響交易秩序之欺罔或顯失公平行為論 處，與消費者保護法並無競合或有互斥之處。復參以金融市 場為例，一般消費大眾或中小企業，在面對具有經濟、法律 專業優勢與交易資訊優勢的金融業者，多僅存締約與否之自 由，而喪失對於契約條款內容決定之自由，考量金融業對於 一般消費者或中小企業間具有相對市場優勢地位，且定型化 契約適用範圍廣泛，期限利益涉及借款人權益甚鉅，其內容 倘有顯失公平之情事，適足以影響整體交易秩序，上開涉有 顯失公平之契約條款，個別借款人雖可事後透過民事途徑尋 求私權救濟，然被告基於法規職掌，亦得以公權力進行查處 ，達到消費者利益保障與市場交易秩序維護之雙重目的。原 告此部分主張顯係混淆民事責任與行政責任，委不足取。 七、復按公平交易法施行細則第36條規定：「依本法量處罰鍰時 ，應審酌一切情狀，並注意下列事項：⒈違法行為之動機、 目的及預期之不當利益。⒉違法行為對交易秩序之危害程度 。⒊違法行為危害交易秩序之持續期間。⒋因違法行為所得 利益。⒌事業之規模、經營狀況及其市場地位。⒍違法類型 曾否經中央主管機關導正或警示。⒎以往違法類型、次數、 間隔時間及所受處罰。⒏違法後悛悔實據及配合調查等態度 。」本件原告確有違反公平交易法第24條規定之理由，已如 上述，業已詳載於原處分書，並無原告所稱行政處分未載明 理由之疑慮；又本件經被告審酌原告上揭一切情狀，依公平 交易法第41條規定授權範圍內命原告自處分書送達之次日起 ，應立即停止前項違法行為，並處原告罰鍰120 萬元，對於 罰鍰併處與否及罰鍰金額之決定，均係基於前開法律賦予之 裁量權所為，並未有逾越或濫用裁量情事；且被告對於公平 交易法施行細則第36條規定注意事項亦均逐一審酌，並經委 員會議決議通過，難認有怠於裁量或違反比例原則之情事， 是原處分罰鍰金額既未逾越法定範圍，亦無違背行政程序法 相關規定，經核並無不妥，原告主張被告原處分違反比例原 則云云，核屬無據。 八、綜上所述，原告之主張均無可採，被告以原告利用定型化契 約，於系爭契約不當約定加速條款債信不足概括事由，為足 以影響交易秩序之顯失公平行為，違反公平交易法第24條規 定，依同法第41條前段規定，以原處分命原告自處分書送達 之次日起，應立即停止該項違法行為，並處原告罰鍰120 萬 元，洵屬合法，訴願決定予以維持，亦無不合，原告仍執前 詞，訴請如聲明所示，為無理由，應予駁回。 據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1 項前段，判決如主文。 中　　華　　民　　國　　96　　年　　7　 　月 17 日 　　　　 　　臺北高等行政法院第四庭 審判長法 官　胡方新 　 法 官 李玉卿 法 官 陳秀媖 上為正本係照原本作成。 如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上 訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後 20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。 中　　華　　民　　國　　96　　年　　7　 　月 17 日 　　 　　　　　　　 　　 　 書記官 楊子鋒