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臺北高等行政法院判決 　　　　　　　　　　　　　　　　　　　99年度訴字第1997號 原　　　告　財團法人台南市私立普恩社會福利慈善事業基金會 代　表　人　楊登山 訴訟代理人　陳昭峰　律師 被　　　告　內政部 代　表　人　江宜樺（部長）住同上 訴訟代理人　趙榕 上列當事人間補助費事件，原告提起行政訴訟，本院判決如下： 主 文 原告之訴駁回。 訴訟費用由原告負擔。 　　事實及理由 壹、事實概要： 原告依據「內政部推展社會福利補助作業要點」（下稱補助 作業要點）規定，向被告以推展社會福利服務之名義，申請 「台南市私立永青老人長期照護中心」（下稱照護中心）新 建工程補助款，經被告審核同意補助新臺幣（下同）4,929 萬8 千元，並於民國（下同）92年11月15日訂立新建工程補 助款契約（下稱補助款契約）。嗣原告於開標、決標之採購 過程，未報請台南市政府派員監辦，且未依補助作業要點規 定，報請主管機關同意，而採取選擇性招標，並違反政府採 購法第37條不得限制不當競爭規定。原告之招標、決標程序 均與各機關辦理公有建築作業手冊之規定不符且未確實回報 執行工程之進度。經被告以「有其他違反本契約約定，情節 重大者」為由，以95年9 月22日內授中社字第0950714153號 函（下稱解除契約函），依補助款契約第8 條1 項第6 款、 第15條規定，解除補助款契約。原告不服，遂向本院提起行 政訴訟。 貳、本件原告主張： 一、本件爭點： （一）爭項一：原告於開標、決標之採購過程，是否「均未」報 請市府派員監督，且違反「應公開招標」並「訂定底價以 最低價決標」之規定？ 1、被告抗辯「原告採取『選擇性招標』併『定有底價最低價 決標』，未函報台南市政府核備，不符被告『應公開招標 』並『訂定底價以最低價決標』之規定。」（答辯狀第3 頁第1-3 行） 2、原告為民間團體，非政府機關，成員均為熱心公益之民間 人士，並非得有公務員任用資格，熟稔行政規定之公務員 ，根本不諳行政法規，因此在在需要有關公務員之指導與 協助。原告在採行以統包方式選擇性招標前，曾經市府轉 陳報函於被告：「因老人長期照護中心對於生活機能空間 及醫療設備專業考量，且避免良琇不齊及互相削價競標衍 生施工品質不良、工程進度延誤、維護問題等，擬依政府 採購法第24條第3 項以統包辦理招標，決標依本法第52條 第1 項第3 款規定辦理，並依本法第56條及最有利標評選 辦法、採購委員會組織準則、採購評選委員會審議規則之 規定辦理」（證02），獲復「有關貴會附設中心新建工程 ，基於效率及品質之要求，擬於政府採購法中第24條規定 以統包方式辦理招標案，請依採購法第24、56條規定：統 包不須報上級機關核准，最有利標決標方式須報上級機關 核准」（證04），顯然除「最有利標決標方式須報上級機 關核准」外，台南市政府並未否准原告採行統包方式為選 擇性招標。 3、原告於93年11月18日召開第1 階段資格及技術標審查會議 ，暨同年月25日召開第2 階段價格標審查會議前，均先口 頭陳報主管課長蔡全祿（蔡課長並未指導或要求原告應以 書面陳報）；2 次審查會議，主管課長均出席監辦，並擔 任審查委員；對於整個招標、開標、決標程序及審查委員 之組成資格及人數均未有任何意見；決標後並檢送工程採 購契約書副本至台南市政府；其後於93年12月16日檢送開 工報告，並按時陳報工程進度於台南市政府，從未被告知 招標、審標、決標過程及審查委員之成員及人數有何不法 或瑕疵，亦從未被指導或指示「雖主管課長已到場監辦並 擔任審查委員，已明確知悉招標、審標、決標過程，但仍 應再以書面陳報」。因此，原告深信所辦一切合法。 4、原告經市府轉申請獲被告核准補助後，即與主管課長保持 密切聯繫，完全依照主管課長之指示辦理ㄧ切程序，於上 網招標前曾以陳報函陳報市府擬採行統包方式為選擇性招 標，復函並未否准；2 次審查會議主管課長均出席監辦， 對於招標、開標、審標、決標之時間、過程及審查委員組 成之資格、人數均未提異見；檢送工程採購契約書及陳報 開工，亦未有任何意見，卻忽於逾時1 年餘，工進已達50 ％後，以原告「開標、審標、決標過程違反政府採購法及 相關規定」之辦理程序瑕疵為由解除契約，實嚴重違反上 開行政程序法相關規定及契約書第2 條第1 項之約定。 5、契約書並未特定「陳報應以書面為之，否則不生陳報效力 」。原告上網公告公開招標、2 次召開審查會議、開標、 決標，蔡課長均到場（原告若未陳報，蔡課長何知而到場 監辦並擔任審查委員？），足證原告僅未以書面陳報（蔡 課長並未指導或要求原告應以書面陳報），並非均未陳報 市府派員監辦。被告抗辯「原告未函報市府核備，不符內 政部『應公開招標』並『訂定底價以最低價決標』之規定 」，顯有誤會。 （二）爭項二：被告於95年9 月22日向原告表示解除契約，原告 未於15日內申復，是否已不得提起本件爭訟？ 1、被告抗辯依補助作業要點八、財務處理（四）會計作業7. 「接受補助單位所支付之經費，如有不合規定之支出，或 所購財物不符原核定之目的及用途，經內政部審核結果予 以剔除時，接受補助單位得於文到15日內提出具體理由申 復，未依限申復或申復未獲同意者，應即將該項剔除經費 繳回被告」之規定，原告未於被告95年9 月22日解除契約 函到15日內提出申復，即應將經費繳回。（答辯狀第3頁 第4-9行） 2、按該規定係針對「如有不合規定之支出，或所購財物不符 原核定之目的及用途，經內政部審核結果予以剔除之該項 特定經費」應如何處理之規定，而本件係原告得否依契約 請求補助之爭議，與上開補助作業要點之規定無關；且原 告迄今未獲被告補助，更無已接受之補助應如何繳回之問 題。被告之抗辯，顯無理由。 （三）爭項三：被告解除契約是否合法及符合契約約定？ 1、被告抗辯「原告違反補助作業要點與政府採購法等相關規 定，自符合解除契約之條件。」（答辯狀第3 頁第10-16 行） 2、按「為使行政行為遵循公正、公開與民主之程序，確保依 法行政之原則，以保障人民權益，提高行政效能，增進人 民對行政之信賴，特制定本法。」、「行政行為，應依下 列原則為之：一、採取之方法，應有助於目的之達成。二 、有多種同樣能達成目的之方法時，應選擇對人民權益損 害最少者。三、採取之方法所造成之損害不得與欲達成目 的之利益顯失均衡。」、「行政行為，應以誠實信用之方 法為之，並應保護人民正當合理之信賴。」、「行政契約 當事人之一方為人民者，行政機關得就相對人契約之履行 ，依書面約定之方式，為必要之指導或協助。」、「行政 契約當事人之一方為人民者，行政機關為防止或除去對公 益之重大危害，得於必要範圍內調整契約內容或終止契約 。前項之調整或終止，非補償相對人因此所受之財產上損 失，不得為之。」，行政程序法第1 、7 、8 、144 及14 6 條第1 、2 項分別著有明文。次按「甲方（即被告）得 隨時派員檢查乙方（即原告）執行計畫之進度，如發現乙 方未依計畫書執行，得以書面通知乙方限期改正，逾期未 改正者，甲方得終止本契約。」契約第2 條第1 項著有約 定。是被告對原告申獲核准補助之照護中心興建工程相關 事宜，應本誠實信用之方法，保護原告正當合理之信賴， 對原告為必要之指導或協助，俾有助於目的之達成，而增 進人民對行政之信賴。 3、次按「甲方（即被告）得隨時派員檢查乙方（即原告）執 行計畫之進度，如發現乙方未依計畫書執行，得以書面通 知乙方限期改正，逾期未改正者，甲方得終止本契約。」 契約書第2 條第1 項著有約定。是依行政程序法第144 條 之規定及契約書第2 條第1 項之約定，被告對原告之「未 依計畫書執行」，應以書面（特定之方式）通知原告限期 改正，逾期未改正者，始得終止本契約。 4、原告為民間團體，非政府機關，成員均為熱心公益之民間 人士，並非得有公務員任用資格，熟稔行政規定之公務員 ，根本不諳行政法規，因此在在需要主管機關之指導與協 助，更深信主管機關之指導為正辦。原告於採行「以統包 方式為選擇性招標」前，曾以陳報函陳報，獲台南市政府 復函同意；上網公告公開招標、2 次審查會議前均口頭陳 報主管機關；與得標廠商簽約後，即以93年12月14日93普 登字第37號函檢送工程採購契約書副本至台南市政府；其 後於93年12月16日檢送開工報告，並按時陳報工程進度於 台南市政府，從未被告知招標、審標、決標過程及審查委 員之成員及人數有何不法或瑕疵，亦從未被指導或指示「 雖主管課長已到場監辦並擔任審查委員，已明確知悉招標 、審標、決標過程，但仍應再以書面陳報」。因此，原告 深信所辦一切合法。 5、姑不論原告採行「選擇性招標併定有底價最低價決標」之 方式公開招標是否違反補助作業要點及採購法相關規定， 依上開行政程序法相關規定及契約書第2 條第1 項之約定 ，被告應以書面通知「限期改正」，逾期未改正者，始得 終止本契約。然被告從未告知原告招標、審標、決標等採 購過程有何違反規定應限期改正（遑論依約及依法均應以 書面通知），甚至主管課長事事均參與而未指正，卻忽於 原告依序決標、訂約、陳報開工及工程進行逾1年9月（工 程於93年12月16日陳報開工，被告於95年9月22日發函通 知解除契約），工程進度已達50％後解除契約，其解除權 之行使，顯不符行政程序法相關規定及契約第2 條第1 項 之約定而無效。 （四）爭項四：被告（或台南市政府）是否已盡指導及協助之能 事？ 1、被告主張以93年4 月7 日內授中社字第0930709273號函、 台南市政府93年5 月11日復函，及被告於93 年11 月11日 召開「內政部推展社會福利服務補助金額逾新台幣1 千萬 元案件進度說明會議」，主張及證明對原告已盡指導及協 助之能事。 2、按93年4 月7 日內授中社字第0930709273號函係被告函台 南市政府「切實查核申請單位之財務、會計制度、會務等 是否健全後再報部核辦」，並非函令原告再報部核辦，僅 是被告與台南市政府間意見之溝通，並非對原告之指導或 協助，該函並未據台南市政府轉致原告，何能謂該函所載 即為對原告之指導及協助？（至於市府是否未再函報被告 即越權函復原告，那是台南市政府與被告間之關係，與原 告無關） 3、台南市政府復函，如前所述，係函覆原告「統包不須報上 級機關核准，最有利決標方式須報上級機關核准」，原告 獲復後，即修正「最有利決標」為「最低價標」再上網公 告，公開招標，完全符合復函之要求。 4、說明會會議紀錄拾、決議事項（一）載：「有關個別案件 部分決議事項如彙整表」，而彙整表10有關原告部分，記 載：「執行進度落後原因：因接受專家學者之建議，把各 個空房間加大，以致申請變更延緩執行進度。決議事項： 請確實把握時效，積極辦理。」絲毫未涉及政府採購法及 相關招標程序問題，不知被告於說明會對原告就「政府採 購法及相關招標程序」有何具體指導，而能讓被告主張已 盡指導之能事？ 5、被告又謂「說明會原告之總幹事吳柏林先生有出席，倘原 告有政府採購法相關疑義，可於會議中提出討論，並即時 撤標（因此被告已盡指導與協助之能事）」。惟查原告係 於93年10月27日上網公告招標，而說明會係於93年11月11 日召開，已在原告上網公告半個月後。對於政府採購法相 關問題，原告除於93年2 月間即以陳報函經台南市政府陳 報被告，經復函函覆「統包不須報上級機關核准，最有利 決標方式須報上級機關核准」，再經事前請教主管課長蔡 全祿後，上網公告時已確信符合規定而無疑義，何必再於 說明會提出討論？ 6、原告係於93年10月27日上網招標，被告於93年11月11日召 開說明會，已在原告上網公告招標半個月後，但迄至說明 會時，被告並未告知「採選擇性招標及定有底價最低標決 標違反採購法」，或具體指導原告應如何辦理相關作業， 此由說明會會議紀錄可證。故說明會會議紀錄，不但未能 證明被告已盡指導及協助之能事，而且反能證明被告確未 對原告為指導及協助。 （五）爭項五：被告得否因原告違反政府採購法而解除補助契約 ？ 1、被告主張因原告招標過程未受市府監督、誤解統包即為選 擇性招標、中心工程未符選擇性招標之條件、未取得建造 執照即辦理招標、資格標與價格標審查似有違誤、及不當 限制競爭，違反政府採購法相關規定，因此解除補助契約 。（答辯狀第4 頁第13行至第7 頁第23行） 2、如被告之答辯，原告經台南市政府核轉申獲被告補助後， 即應受台南市政府之監督（答辯狀第4 頁倒數第7 行）， 因此，原告辦理中心新建工程相關事宜，均是與台南市政 府主管單位（社會局常青課）保持密切聯繫，並接受其指 導及監督。 3、原告辦理招標事宜，事事陳報主管課長蔡全祿，亦事事接 受其指導，上網公告公開招標前，曾函獲台南市政府復函 函復「統包不須報上級機關核准，最有利標決標方式須報 上級機關核准」，上網公告、招標審查、決標，主管課長 蔡全祿亦均到場並擔任審查委員，決標並與承包商簽訂契 約後即陳報台南市政府，開工時除陳報台南市政府外，社 會局長許金鈴及主管課長蔡全祿亦均到場剪彩，主管課長 有任何指示即遵令辦理，被告稱原告「招標過程未受市府 監督」，與事實完全不符。 4、如前所述，原告為民間團體，成員皆為熱心公益之社會人 士，並非學有專長，獲有公務人員任用資格，熟稔行政業 務及行政程序之專業人員，從未接觸相關業務。因此，申 經台南市政府核轉被告核准補助後，更是戰戰兢兢辦理相 關事宜，完全仰賴主管課長之指導，原告有任何行為，事 事陳報主管課長蔡全祿，亦事事接受其指導，上網公告公 開招標前，曾函獲台南市政府復函指導，辦理招標過程中 ，不但從未被告知「統包非為選擇性招標、「中心工程未 符選擇性招標之條件」、「採用選擇性招標即是不當限制 競爭」、「未取得建造執照前不得辦理招標」、「資格標 與價格標審查有違誤」等等、而且招標公告、審查、決標 ，主管課長蔡全祿亦均到場指導並擔任審查委員，更讓原 告深信所辦ㄧ切合法。 5、原告所爭者，並非原告所辦「一切符合採購法」，因此被 告無權解除契約，而是代表被告監督原告之台南市政府不 但未盡指導及協助之能事，而且為錯誤之指導，因而導致 原告違誤（主管課長及主辦課員因本件錯誤指導而被處分 可證），被告不應將其錯誤指導導致之違誤責任歸諸於原 告而解除契約。 （六）爭項六：被告是否故違「內政部92年11月4 日內授中社字 第0920077993號函」與補助作業要點之規定而應解除契約 ？ 1、被告抗辯以92年11月4 日內授中社字第0920077993號函」 函令原告於每月10日前填報執行進度概況表，並於94年3 月25日、94年6 月7 日、94年9 月2 日多次函請台南市政 府積極監督原告應依規定填報後，原告始分別於94年9 、 10、11、12月填報執行進度概況表，原告未遵令於每月10 日填報執行進度概況表，被告自得因而解除契約。（答辯 狀第7 頁倒數第7 行至第8 頁第11行） 2、查被告前述函令，係函飭台南市政府「輔導受扶助單位於 每月10日前填報執行進度概況表」，該函並未給與原告， 此由該函正本致台南市政府、副本致會計處及社會司（中 ）可知（答辯狀附參辦資料第3 頁），而台南市政府並未 轉知原告。 3、被告94年3 月25日、94年6 月7 日、94年9 月2 日函，均 係請台南市政府「積極監督原告」應依規定填報，同樣未 給與原告，原告獲悉後，即分別於94年9、10、11、12月 填報執行進度概況表，並未故違被告之命，被告稱「原告 未遵令於每月10日填報執行進度概況表」，與事實不符。 4、被告復以原告未按時填報執行進度而解除契約，惟如解除 契約函所稱，被告係函請台南市政府「輔導受補助單位於 每月10日前填報執行進度概況表」，並非函飭原告辦理； 原告於接獲台南市政府「請貴會確實於每月10日前填報接 受內政部經費補助計畫執行進度概況表報內政部，並副知 本府」函（證05）後，即遵而填報執行進度概況表陳報臺 南市政府呈轉被告「先行收悉」（證06），其後並均按月 填報，並無故意不遵填報情事。 5、退萬步言之，設原告真未按月於每月10日前填報執行進度 概況表，僅為程序上之細節，亦非「情節重大之違約行為 」，依補助契約第7 條之約定處罰違約金則可，率而據此 解除契約，顯違行政程序法第7 條所定之比例原則。 （七）爭項七：被告給付補助款是否應經台南市政府轉給？ 1、兩造補助契約，並無被告補助款應經台南市政府轉給之約 定。 2、被告92年11月4 日內授中社字第0920077993號函（被告99 年10月26日答辯狀附件1）說 明三、所列「本件補助經費 先行撥付貴府代管…據以控管經費分期給付…」，乃被告 委託台南市府控管經費分期給付，並非原告非經台南市府 轉給，不得請求被告給付補助款之約定。此由核定函正本 致台南市政府，副本致該部會計處、社會司，並未給原告 ；及該函說明一、二、三、四、六、均為對台南市政府92 年4 月8 日府社福字第09213525820 號函之回覆，說明五 、令台南市政府「轉知受補助單位下列事項…. 」可知。 3、按被告所以委託台南市政府控管經費分期給付，乃所以督 導原告確實依核定計畫執行，以確保中心工程完成興建， 而中心工程已興建完成，並已取得使用執照（證1），被 告委託台南市政府控管經費分期給付之條件已不存在，被 告自無將補助經費撥付台南市政府核轉之必要。（至於原 告獲得被告補助經費後，依核定函說明四、所列，應如何 檢具支出原始憑證、使用執照影本等相關資料，經台南市 政府審核後報請被告辦理結案，乃後續核銷結案之問題， 與被告補助款應否經台南市政府核轉無關。） 4、按「債權人基於債之關係，得向債務人請求給付」，民法 第199 條第1 項定有明文。兩造補助款契約之當事人為原 告及被告，原告、被告互為債權人及債務人，台南市政府 僅是受被告委任代為督導原告對補助計畫之執行，兩造間 並無補助款應經台南市政府核轉之約定。是原告基於補助 款契約，請求被告給付補助款，應無違誤。 （八）爭項八：兩造是否有「限以書面陳報」之特約？ 1、被告以補助款契約第12條約定：「本契約有關之附件為契 約之一部分，與契約有相同之效力。前項所稱附件包括： 申請表、計畫書、核定函、核定表。」而92年11月4 日內 授中社字第0920077993號函說明三、有「…受補助單位應 確實依政府採購法等相關規定辦理，工程完成發包後，除 應擬定工程進度表、工程進度管制表及經費分期表函報貴 府核備，據以控管經費分期給付…」，說明六、有「為積 極監督計畫執行，請…受補助單位於每月10日前依式填報 『接受內政部經費補助計畫執行進度概況表』過部查核」 之記載，該函既已敘明「原告須檢附相關書面資料函報台 南市政府」，則兩造已有「限以書面陳報」之特約。（答 辯二狀第2 頁第13-26 行） 2、查補助款契約第12條乃契約效力範圍之約定，並非關於陳 報方式之特定，前揭函說明三、後段固有「受補助單位於 工程完成發包後，除應擬定工程進度表、工程進度管制表 及經費分期表函報貴府核備」之記載，但函文用語「. 函 報」僅是行文之便，並非陳報方式之特定（試問：若於工 程完成發包後，已確實擬定工程進度表、工程進度管制表 及經費分期表交付台南市政府，是否因未以「函」檢附即 不生效力而為違約？），被告以此主張兩造已有「陳報限 以書面」之特約，實為牽強附會。 3、次查，核定函正本致「台南市政府」，副本致「被告會計 處（中）」、「社會司（中）（老人福利機構輔導科）」 ，並未給原告。而函中說明三開：「本案補助經費先行撥 付貴府代管，請確實設立專戶儲存、專款專用，並督導受 補助單位就本工程之定作，應確實依政府採購法等相關規 定辦理，工程完成發包後，除應擬定工程進度表、工程進 度管制表及經費分期表函報貴府核備，據以控管經費分期 撥付外，並請貴府於核備時副知被告。」說明六開：「為 積極監督計畫執行，請貴府督導受補助單位於每月10日前 依式填報『接受內政部經費補助計畫執行進度概況表』過 部查核。」足見核定函係「請台南市政府督導原告如何執 行計畫」，並非原告應如何依被告之規定辦理之約定。被 告故意不引用全文，斷章取義，故意將對台南市政府之要 求，剪接成對原告之「規定」，企圖造成兩造已特約「陳 報限以書面」之假象，實違誠信而不足取。 （九）爭項九：原告違反政府採購法是否構成解約之要件？ 1、被告主張原告接受補助辦理照護中心新建工程，應適用政 府採購法；原告辦理過程中，有若干與政府採購法所定不 符之處，原告不爭執。（但原告要特別強調的是：原告係 被告函知解除契約後始知悉及明瞭辦理過程中，有若干與 政府採購法所定不符之處，並非辦理政府採購當時即已知 悉及明瞭，被告幸勿以此指摘「原告辦理當時已知悉及明 瞭有與政府採購法所定不符之處」） 2、被告復主張：原告辦理政府採購過程中，有若干與政府採 購法所定不符之處，即為「有其他違反本契約約定，情節 重大者」，依補助款契約第8 條第1 項第6 款之約定，即 得解除契約。被告對原告申獲核准補助之照護中心興建工 程相關事宜，應本誠實信用之方法，保護原告正當合理之 信賴，對原告為必要之指導或協助，俾有助於目的之達成 ，而增進人民對行政之信賴。 3、次按「甲方（即被告）得隨時派員檢查乙方（即原告）執 行計畫之進度，如發現乙方未依計畫書執行，得以書面通 知乙方限期改正，逾期未改正者，甲方得終止本契約。」 契約書第2條第1項著有約定。是依行政程序法第144條之 規定及契約書第2 條第1 項之約定，被告對原告之「未依 計畫書執行」，應以書面（特定之方式）通知原告限期改 正，逾期未改正者，始得終止契約。（上開契約書第2條 固係針對終止契約之約定，但舉輕以明重，終止契約尚須 以書面通知限期改正，逾期未改正者，始得終止契約，則 比終止契約更嚴重之解除契約，更該以書面通知限期改正 ，逾期未改正者，始得為之。） 4、復按「債務人之代理人或使用人，關於債之履行，有故意 或過失時，債務人應與自己之故意或過失負同一責任」， 民法第224 條本文定有明文。兩造補助契約訂定後，被告 委由台南市政府對原告為督導，則台南市政府為被告之代 理人或使用人，應無爭議。 5、台南市政府為法人，依法應由代理人代為或代受意思表示 。自原告籌設法人，至與被告訂定補助款契約，推行相關 業務，都由業務主管課長- 台南市政府社會局長青課課長 - 蔡全祿代表台南市政府為（或受）意思表示，則蔡課長 為被告之代理人或使用人，亦應無爭議。則關於本件補助 業務之履行，蔡課長若有故意或過失時，被告應與自己之 故意或過失負同一責任。 6、如上所述，從原告上網公開招標，迄至 95年9月22日被告 函知解除契約，期間長達2年，原告所辦均陳報被告代理 人蔡課長，被告或其代理人從未告知原告所辦有何不妥、 不當或不法，更從未「通知限期改善」，即忽於中心工程 進行逾50％後通知解除契約，則縱被告有契約解除權，其 解除權之行使亦與契約及行政程序法所定不符，而不生契 約解除之效力。 7、本件原告所爭者，非在原告所辦「一切符合政府採購法」 ，因此被告無權解除契約，而是代表被告監督原告之臺南 市政府不但未盡指導及協助之能事，而且主管蔡課長更為 錯誤指導（蔡課長及主辦人蔡青蓉因本件錯誤指導被臺南 市政府核定處分，蔡課長更因而被調職，可為明證），依 上開民法第224條之規定，被告不得「要原告負因被告代 理人之錯誤指導，致造成原告所辦不符政府採購法若干規 定」之責任，而解除契約。被告以可歸責於己之事由而解 除契約，於法不合，應不生契約解除之效力。 二、被告又以本案投標廠商之一國群公司通過資格標後，因未附 押標金，在進入資格標後喪失決標資格，違反政府採購法第 50條及作業手冊第4 章工程招標、決標、簽約4.2.6 招標文 件之規定。惟查本案工程底價定為7,400 萬元，採行低於底 價最低價得標，國群公司標價7,350 萬元，平治公司標價7, 129 萬9,115 元，縱國群公司未喪失決標資格，仍係由平治 公司得標，結果並無不同。被告以此為解除契約之理由，顯 違誠信原則。 三、被告又以原告未取得建照執照前，即先辦理招標，與作業手 冊第4 章工程招標、決標、簽約4.2.2 之規定不符為由解除 契約。然作業手冊係規範「各機關」，原告非政府機關，成 員非政府公務員，根本不知該作業手冊之規定，更不知本案 工程應受該作業手冊之規範。且如上所述，招標、審標、決 議，事前曾報主管機關，主管機關不但未予制止糾正，且2 次審查會議主管課長更均出席監辦，被告卻因而於事後工程 已進行至逾55％以後，突指被告之所為違規而解除契約，顯 亦不符上開行政程序法相關規定及契約書第2 條第1 項之約 定。 四、綜上，原告非公務機關，成員非熟稔行政法規之公務員，縱 有程序上之瑕疵，被告亦應善盡指導及協助之責，以謀目的 之達成。乃被告事前同意、事中主管課長參與，事後更要求 原告確實依計畫執行，於事過1 年餘後，始突以原告違反行 政程序為由解除契約，其解除權之行使，除於法無據外，更 違誠信原則而無效。 五、退一萬步言，設被告所指原告違規情事可歸責於原告，被告 稍事處罰，原告無異見，乃被告竟因而解除契約，將全案打 死，顯不符上開行政程序法第7 條所規定「行政行為，所採 取之方法，應有助於目的之達成。有多種同樣能達成目的之 方法時，應選擇對人民權益損害最少者。採取之方法所造成 之損害不得與欲達成目的之利益顯失均衡」之比例原則。 六、因被告遲遲未撥付補助款，且突然解除契約取消對原告之補 助，導致原告無力支付逾自籌款部分之工程款（契約總價7, 129 萬9,115 元，被告允諾補助4,929 萬8 千元，原告自備 款為2,200 萬1,115 元），致承包商不願繼續施工，經原告 苦苦相求，並承諾「於獲內政部補助款後立即付款；若最後 無法獲得補助款，願提供中心建築物為抵押權登記後供拍賣 取償」（證13），承包商始共體實艱繼續施工，惟因而工程 斷斷續續，此為計畫與進度不符之原因。被告卻以此指摘原 告，且據為契約解除之理由，原告實無語問蒼天。（照護中 心建物已取得使用執照） 七、原告係為響應政府社會福利政策而自籌部分自備款，於獲得 被告同意補助後發包興建照護中心，因被告突然解除契約取 消補助，導致原告積欠承包商工程款。如未能取得被告之補 助以清償積欠之工程款，中心建築物將遭拍賣取償，除原告 已付之自備款2,200 餘萬元將全數泡湯，並徒增執行費用外 ，原計畫辦理之「老人長期照護」業務亦將胎死腹中，所造 成之損失不可謂不大。被告處理本案所採之方法所造成之損 害，與欲達成目的之利益顯失均衡，且顯違誠信原則等情。 並聲明求為判決被告應經台南市政府核轉補助原告4,929 萬 8,000 元整，及自起訴狀繕本送達翌日起至給付日止，按週 年利率5 ％計算之利息。 參、被告則以： 一、被告係依老人福利法及補助作業要點等相關規定補助民間單 位新建、改（增）建費，原告因違反上開要點與契約規定， 補助款理應繳回，其理由顯非合法： （一）內政部推展社會福利補助作業要點八、財務處理：（四） 會計作業7.接受補助單位所支付之經費，如有不合規定之 支出，…接受補助單位…未依限申復或申復未獲同意者， 應即將該項剔除經費繳回被告（詳參附件8 ）。被告於95 年9 月22日與原告解除補助契約，原告未依法提出申復， 爰被告先行撥付300 萬元整予台南市政府之經費（詳參附 件2 ），理應繳回被告。 （二）被告與原告簽訂之補助契約書第8 條第6 款規定，乙方有 其他違反本契約約定，情節重大者，甲方得解除本契約。 又第15條第2 項規定，本契約若有未盡事宜，悉依補助作 業要點及相關規定與民法規定辦理。原告違反補助要點與 政府採購法等相關規定，自符合解除契約之條件，原告之 訴為無理由。 （三）原告違反政府採購法之各項條文： 1、按被告補助作業要點八、財務處理：（三）補助款之執行 1、與（四）會計作業：2 、可知原告應依政府採購法相 關規定辦理。原告違反政府採購法之條文臚陳如后： （1）政府採購法第4條： 政府採購法第4 條，法人或團體接受機關補助辦理 採購，其補助金額占採購金額半數以上，且補助金 額在公告金額以上者（工程、財務及勞務採購為新 台幣100 萬元），適用本法之規定，並應受該機關 之監督。原告新建工程計畫總經費7,042 萬6,029 元（93年7 月23日修正為7,777 萬8,000 元，已達 上開查核金額規定），於92年11月4 日接受被告補 助4,929 萬8,000 元整，應符合補助金額占採購金 額半數以上，且補助金額在公告金額以上之規定， 自應受台南市政府監督。原告自陳招標過程均口頭 陳報蔡全祿課長，卻少有公文書可證明原告在招標 過程確受台南市政府監督，爰原告違反上開規定。 （2）政府採購法第19條： 政府採購法第18條，採購之招標方式，分為公開招 標、選擇性招標及限制性招標。該法所稱公開招標 ，指以公告方式邀請不特定廠商投標。第19條，機 關辦理公告金額以上之採購，除依第20條及第22條 辦理者外，應公開招標。原告未依政府採購法第19 條規定辦理公開招標，卻以專業能力、履約能力為 理由，逕依政府採購法第20條第1項第4款以廠商資 格條件複雜，採用選擇性招標，又原告未依政府採 購法第4 條規定應受台南市政府監督，及未依被告 補助作業要點八、財務處理：（四）會計作業：2. 規定，將採選擇性招標方式副知被告；爰原告未敘 明採行選擇性招標方式之理由且未事先告知台南市 政府與被告，核與上開規定未符。 （3）政府採購法第20條、第21條： 政府採購法第20條，機關辦理公告金額以上之採購 ，符合下列情形之一者，得採選擇性招標： A、經常性採購。 B、投標文件審查，須費時長久始能完成者。 C、廠商準備投標需高額費用者。 D、廠商資格條件複雜者。 E、研究發展事項。 政府採購法第21條，機關為辦理選擇性招標，得預 先辦理資格審查，建立合格廠商名單。但仍應隨時 接受廠商資格審查之請求，並定期檢討修正合格廠 商名單。原告以董事長楊登山、常務董事杜海參、 長青課長蔡全祿、建築師陳啟明、浩華公司吳柏林 擔任審查委員（詳參原行政訴訟答辯狀附件14－技 術標與價格標審查會議紀錄），案經台南市政府政 風處查證該次評選委員會之委員均非行政院公共工 程委員會核定之「評選委員專家學者建議名單」， 核與上開規定不符。 （4）政府採購法第30條、第50條： 政府採購法第30條：機關辦理招標，應於招標文件 中規定投標廠商須繳納押標金；政府採購法第50條 ：投標廠商有未依招標文件之規定投標、投標文件 內容不符合招標文件之規定等情，經機關於開標前 發現者，其所投之標應不予開標；於開標後發現者 ，應不決標予該廠商。又查原告招標公告【投標作 業方式】（詳參附件17，第111 頁）中敘明：投標 廠商應備齊本招標公告及投標須知內規定之文件於 規定期限前送達，經符合者將以書面通知領取第二 階段價格標之書圖文件。基此，押標金等應於資格 審查後，價格標之前審查完竣。原告就廠商資格及 價格分段開標，第一階段為資格標及技術標，第二 階段為價格標，其中第二階段開標審查以國群公司 所附之證件缺估價單及押標金為由，決議其失決標 資格。惟原告若於資格審查後，開標前審查估價單 及押標金，既知國群公司無該2 文件，依上開規定 應不予開標，其審查過程有失公允。 （5）政府採購法第37條、第88條： 政府採購法第37條：機關訂定前條投標廠商之資格 ，不得不當限制競爭，並以確認廠商具備履行契約 所必須之能力者為限。政府採購法第88條：受機關 委託提供採購規劃、設計、審查、監造、專案管理 或代辦採購廠商之人員，意圖為私人不法之利益， 對技術、工法、材料、設備或規格，為違反法令之 限制或審查…。查政府採購法第36條：「特殊或巨 額之採購，須由具有相當經驗、實績、人力、財力 、設備等之廠商始能擔任者，得另規定投標廠商之 特定資格。」，又依「投標廠商資格與特殊或巨額 採購認定標準」第8 條規定：「工程採購金額在2 億元以上者，為巨額採購。」，本工程發包金額7, 129 萬9,115 元整，未達巨額採購規定，原告卻於 招標公告敘明廠商應有下列資格，爰以特殊或巨額 採購限特定廠商資格，已明顯違反政府採購法第37 條不得不當限制競爭、第88條意圖為私人不法之利 益之規定。 （6）綜上所述，原告亦違反政府採購法第6 條規定：機 關辦理採購，應以維護公共利益及公平合理為原則 ，對廠商不得為無正當理由之差別待遇。 二、原告指摘被告與台南市政府未給予適當之指導與協助，與事 實不符： （一）原告針對採用「統包」併「最有利標決標」方式辦理照護 中心興建工程，請被告與台南市政府函釋，被告於93年4 月7 日內授中社字第0930709273號函復略以（詳參附件9 ）：按「機關採前項第3 款決標者（即最有利標），以異 質之工程、財務或勞務…為限」、「本法…所稱異質工程 …，指不同廠商所供應之工程、財務或勞務，於技術、品 質、功能、效益、特性或商業條款等，有差異者。」政府 採購法第52條第2 項、同法施行細則第66條定有明文，本 案申請單位（原告）所附資料未針對前揭規定提出說明， 請台南市政府本於權責依上揭規定審核申請單位新建工程 是否符合異質性工程，並確實查核申請單位（原告）之財 務、會計制度、會務等是否健全後再報被告核處。又臺南 市政府亦於93年5 月11日函復略以（詳參附件10）：請依 政府採購法第24條、第56條規定，統包不須報上級機關核 准，最有利標決標方式須報上級機關核准，原告仍於93年 10 月27 日以選擇性招標為招標方式辦理採購，且未函報 台南市政府。 （二）查被告於93年11月11日召開「內政部推展社會福利服務補 助金額逾1,000 萬元案件進度說明會議」，原告總幹事吳 柏林先生並出席該會議，再查原告係於93年10月27日辦理 上網公告，倘原告有政府採購法相關疑義，可於會議中提 出討論，並即時撤標，該會議紀錄並於93年11月23日內授 中社字第0930714823號函送原告在案（詳參附件11），是 以原告指摘被告未給予適當之指導與協助，與事實不符。 三、原告違反政府採購法（詳參附件26），被告解除補助契約為 有理由： （一）原告違反政府採購法第4 條規定，招標過程未受台南市政 府監督：依政府採購法第4 條規定，法人或團體接受機關 補助辦理採購，其補助金額占採購金額半數以上，且補助 金額在公告金額以上者（工程、財務及勞務採購為新台幣 100 萬元），適用本法之規定，並應受該機關之監督；第 12條規定，機關辦理查核金額以上（工程及財物採購為5, 000 萬元）採購之開標、比價、議價、決標及驗收時，應 於規定期限內，檢送相關文件報請上級機關派員監辦；原 告新建工程計畫總經費7,042 萬6,029 元（93年7 月23日 修正為7,777 萬8,000 元，已達上開查核金額規定），於 92年11月4 日接受被告補助4,929 萬8,000 元整，應符合 上開規定，自應受台南市政府監督。 （二）原告認為統包即為選擇性招標，實有誤解：原告於93年2 月9 日與93年5 月5 日針對採用「統包」併「最有利標決 標」方式辦理照護中心興建工程函報被告與台南市政府， 被告與台南市政府於93年4 月7 日、93年5 月11日分別函 （詳參附件9 、10），原告爰認為除「最有利標決標方式 須報上級機關核准」外，台南市政府並未否准原告採統包 方式為選擇性招標，逕行以選擇性招標為招標方式辦理採 購，原告對台南市政府函釋不予詳查，依己之見解望文生 義，認為統包即為選擇性招標，實有誤解。案經被告94年 12月1 日（詳參附件12）請示該法主管機關行政院公共工 程委員會於12月6 日表示（詳參附件13，第2 點），政府 採購法尚無辦理選擇性招標須報經上級機關核准之規定， 惟請注意本法第4 條及其施行細則第2 條之規定。基此， 原告若符合政府採購法第4 條規定者，其開標、比價、議 價、決標及驗收時，應事先告知臺南市政府與被告，並受 台南市政府監督，及檢送相關文件報請該府派員監辦。 1、按政府採購法第18條規定，採購之招標方式，分為公開招 標、選擇性招標及限制性招標。該法所稱公開招標，指以 公告方式邀請不特定廠商投標；所稱選擇性招標，指以公 告方式預先依一定資格條件辦理廠商資格審查後，再行邀 請符合資格之廠商投標，其資格審查另有該法第20條、第 21條之適用，否則應依第19條辦理公開招標。 2、基此，公開招標與選擇性招標係屬兩種不同之招標方式， 原告以選擇性招標即為被告所謂上網「公開招標」，實有 誤解。 3、原告僅於93年2 月9 日與93年5 月5 日針對採用「統包」 併「最有利標決標」方式辦理照護中心興建工程，請示被 告與台南市政府，惟採用選擇性招標方式卻未事先告知監 督機關，原告即認定採行統包方式為選擇性招標，並自認 事前曾陳報市府獲准，實為事後推託之詞。 4、依政府採購法第4 條及其施行細則第2 條規定，機關補助 法人或團體辦理採購，其補助金額佔採購金額半數以上， 且補助金額在公告金額以上者，其開標、比價、議價、決 標及驗收時，應事先告知台南市政府與被告，並受台南市 政府監督，及檢送相關文件報請該府派員監辦。惟查原告 除針對「統包」併「最有利標決標」提出疑義外，其招標 過程均聲稱以「口頭陳報」，且契約書並未特定「陳報應 以書面為之，否則不生陳報效力」，亦有違誤，理由如下 ： （1）查補助款契約第12條（詳參附件2）， 本契約有關之 附件為契約之一部分，與契約有相同效力。前項所稱 附件包括：申請表、計畫書、核定函、核定表。 （2）查被告92年11月4 日內授中社字第0920077993號函（ 詳參附件1－核定函）略以：…受補助單位應確實依 政府採購法等相關規定辦理，工程完成發包後，除應 擬定工程進度表、工程進度管制表及經費分期表函報 台南市政府核備，據以控管經費並副知被告。…為積 極監督計畫執行，請補助單位於每月10日前依式填報 「接受內政部經費補助計畫執行進度概況表」過部查 核。基此，核定函既與契約有相同效力，且核定函已 敘明原告須檢附相關書面資料函報台南市政府，爰原 告所稱自與事實不符。 （3）按補助契約第2條，甲方如發現乙方未依計畫書執行 ，「得」以書面通知乙方限期改正；又第15條規定， 本契約內容若有疑義，其解釋權屬於甲方。基此，本 部得逕依第8條乙方有違反本契約約定，情節重大者 ，予以解除契約，無須以書面通知原告限期改正。況 ，原告除未依計畫進度辦理外，尚違反被告92年11月 4 日內授中社字第0920077993號函及政府採購法，爰 參考該法主管機關行政院公共工程委員會於94年12月 6 日建議「不予補助」（詳參附件13，第6 點） （三）兩造是否有「限以書面陳報」之特約？ 1、有關原告於準備書狀第4 頁第3 行稱「函報」僅是行文之 便，並非陳報方式之特定的說法，亦有違誤，理由如下： （1）查公文係處理公務之文書，它必須與公務有關，且 至少須有一方為機關。 （2）以現行公文分類，依公文程式條例之規定，有令、 呈、咨、函、公告、其他公文（如書函、申請函… ）等6種，其中所謂「函」係指同級機關或不相隸 屬機關間行文時，以及人民與機關間之申請與答復 時用之，上開人民，應包括個人、人民之團體之謂 。 （3）準此，在現今社會組織日益複雜，工商各業日益發 達，交通日益便利下，凡個人與個人之間，或機關 團體與機關團體之間，或個人與機關團體之間，互 相往來均使用約定俗成的「文字」，而為社會大眾 所共同遵循。被告所謂「函報」，均應依公文程式 條例規定以上開公文格式以「文字」書寫，非原告 以「口頭陳報」為之。又被告接受民眾陳情申請急 難救助金或其他社會福利事項，均親筆或由他人代 筆請求協助或釋疑，原告係一法人機構，豈有不知 「口說無憑」的道理，爰原告稱「函報」僅是行文 之便，並非陳報方式之特定的說法，與事實不符。 （四）原告稱核定函係「請台南市政府督導原告如何執行計畫」 ，並非原告應如何依被告之規定辦理之約定，茲說明如下 ： 1、有關原告於準備狀第4 頁最後1 行至第5 頁第1 行稱「核 定函係請台南市政府督導原告如何執行計畫，並非原告應 如何依被告之規定辦理之約定。」，查補助作業要點業已 規定申請單位受核轉機關之監督，爰本件之申請、撥款、 興建過程之監督與核銷等事項，均由被告行文台南市政府 再函轉原告依規定辦理。 2、本件原告主管機關為台南市政府，爰被告對補助計畫之執 行係函送台南市政府並轉知原告依規定辦理，此由92年11 月4日核定函說明五「請轉知受補助單位下列事項…」可 證。爰原告稱被告斷章取義，實違誠信而不足取乙節，請 原告能將核定函再仔細閱讀，方為公允。 （五）原告稱本件為契約請求補助之爭議，與補助作業要點無關 ，似有違誤（原告爭項二）： 1、按作業要點八、財務處理：（四）會計作業7.接受補助單 位所支付之經費，如有不合規定之支出，……接受補助單 位…，應即將該項剔除經費繳回被告。原告於接受被告補 助後，招標過程未依要點辦理上網公開招標、決標等，爰 違反政府採購法相關規定，被告雖已核定補助款，理應不 予撥付。 2、次按最高行政法院99年判字第786 號判決略以：「…被告 補助要點目的在於履行被告對社會福利行政任務，…因此 對受補助者之財務處理及督導考核訂有詳細規定…。爰被 告對原告案件之審核程序與作業、申請時間、應備文件、 財務處理及督導、考核等，均應受要點規範，原告稱與要 點規定無關，似有違誤。」 （六）被告依補助款契約規定解除契約，並無違反契約第2 條第 1 項之規定（原告爭項三、四、六）： 1、按補助款契約書第2 條第1 項約定：甲方（被告）得隨時 派員檢查乙方（原告）執行計畫之進度，如發現乙方未依 計畫書執行，得以書面通知乙方限期改正，逾期未改正者 ，甲方得終止本契約。惟查被告92年11月4 日核定函、94 年3 月25日、94年6 月7 日、94年9 月2 日均要求原告應 按時將進度表報部，原告始於94年9 月16日函報94年9月 執行進度概況表，被告業已多次給予行政指導，原告明顯 違反上開契約規定，自得終止契約。而非如原告而言，應 本誠實信用、保護原告，被告應對原告為必要之指導或協 助，為不實指控。 2、又如前所述，原告於招標過程均未以書面函報台南市政府 ，僅於93年12月14日以93普登字第37號函在簽約後，檢附 工程採購契約書副本予台南市政府，惟合約書內容尚無法 得知招（決）標方式，被告於原告94年9 月14日94普登字 第45號函（副本），始得知其依政府採購法第20條第1 項 第4 款規定以「選擇性招標」併「訂有底價最低價決標」 辦理發包，被告爰以94年9 月16日內授中社字第09407137 56號函（詳參附件27）、94年10月13日內授中社字第0940 713851號函（詳參附件28）請原告將相關招標、決標資料 及經費支用情形送部核參。爰本件原告於93年10月27日上 網公告，被告於93年11月11日召開「內政部推展社會福利 服務補助金額逾新台幣1,000 萬元案件進度說明會議」， 被告均在未知情況下，試問如何去函糾正或於會議中具體 指導原告，更遑論「限期改正」，原告一再辯稱被告應以 書面通知限期改正，似有違常理。 3、再依招標期限標準第8 條規定，機關於等標期截止前取消 或暫停招標…（詳參附件29），爰原告雖於93年10月27日 上網公告，亦得於93年11月11日上開會議中提出疑義後， 取消或暫停招標。卻謂被告未對原告為指導及協助，實為 不實指控。 （七）依民法與補助作業要點規定，台南市政府為原告之主管機 關，應由該府對原告負起監督之責（原告爭項六）： 1、按民法第32條規定，受設立許可之法人，其業務屬於主管 機關監督…。查原告由台南市政府申請設立許可，其主管 機關為台南市政府。 2、又按要點五、申請程序：（一）縣（市）或直轄市立案之 民間單位向縣（市）政府或直轄市政府社會局提出申請， 經審核符合規定者，函送被告核辦；七、審查作業：（一 ）縣 （市）政府及直轄市政府社會局應確實審查申請補 助計畫，並擬具審核意見；八、財務處理：（一）１在直 轄市立案或受直轄市委託辦理之民間單位，由直轄市政府 社會局受款並核實轉撥、（三）補助款之執行：核轉補助 案件之機關對於受補助單位計畫之執行應負監督之責；適 用政府採購法之案件，其監督內容包括監督受補助單位辦 理該法第4 條所定之開標、比價、議價、決標及驗收是否 符合該法規定，並行使該法及其施行細則規定上級機關行 使之事項。 3、爰原告雖接受被告補助，其監督管理原屬台南市政府，被 告函請該府監督原告新建工程進度之公文書，未函送原告 ，應無違誤。 （八）原告之新建工程未符選擇性招標條件－廠商資格條件複雜 者：政府採購法第19條規定，機關辦理公告金額以上之採 購，除依第20條及第22條辦理者外，應公開招標。第20條 機關辦理公告金額以上之採購，符合下列情形之一者，得 採選擇性招標：1.經常性採購。2.投標文件審查，須費時 長久始能完成者。3.廠商準備投標需高額費用者。4.廠商 資格條件複雜者5.研究發展事項。 1、原告以專業能力、履約能力為理由，依政府採購法第20條 第1 項第4 款以廠商資格條件複雜，逕行採用選擇性招標 ，案經被告請示行政院公共工程委員會（詳參附件12）表 示，本件如非屬特殊或巨額採購，不得訂定特定資格（詳 參附件13，第4 點），在廠商資格審查上，應依政府採購 法第6 條第1 項，機關辦理採購，應以維護公共利益及公 平合理為原則，對廠商不得為無正當理由之差別待遇之規 定核處（詳參附件13，第5 點）。 2、原告以董事長楊登山、常務董事杜海參、課長蔡全祿、建 築師陳啟明、浩華工程顧問股份有限公司（下稱浩華公司 ）吳柏林擔任審查委員（詳參附件14－技術標與價格標審 查會議紀錄）違反公平合理原則。又本件經台南市政府政 風處查證該次評選委員會之委員均非行政院公共工程委員 會核定之「評選委員專家學者建議名單」，其中蔡全祿身 為台南市政府主辦課長，本應基於主管單位監督立場督促 原告依政府採購法規定程序予以改善，卻在未經台南市政 府授權下，率斷參與該次採購評選委員會擔任委員，業經 台南市政府95年3 月7 日南市人考字第09504505130 號令 申誡2 次，並調任台南市立第三托兒所所長乙職（詳參附 件15）。 （九）原告未取得建造執照即辦理招標，徒生爭議：依各機關辦 理公有建築物作業手冊第4 章工程招標、決標、簽約4.2. 2 （詳參附件16）所定為避免工程爭議及設計變更徒增資 源浪費，機關應取得建造執照後，始得依據工程預算辦理 工程招標，如有特殊理由，應敘明無慮爭議之理由報經上 級機關核定後，方得辦理招標。原告稱該作業手冊係規範 「各機關」，原告非政府機關，不知其規範云云。查原告 當時係委託陳啟明建築師事務所規劃設計建築平面圖與配 置圖，及聘請浩華公司吳柏林先生擔任顧問，原告不知上 開規定，尚情有可原，建築師、工程顧問豈有不知的道理 。爰原告在未取得建造執照前，於93年10月27日辦理上網 招標，93年11月18日辦理技術標決標審查會議，93年11月 25日辦理價格標決標審查會議，93年12月1 日與平治公司 簽約，因該營造公司未申請建造，旋於94年1 月5 日辦理 停工。 （十）原告於資格標與價格標之審查過程似有違誤：政府採購法 第30條：機關辦理招標，應於招標文件中規定投標廠商須 繳納押標金；同法第50條：投標廠商有未依招標文件之規 定投標、投標文件內容不符合招標文件之規定等情，經機 關於開標前發現者，其所投之標應不予開標；於開標後發 現者，應不決標予該廠商。原告就廠商資格及價格分段開 標，第1 階段為資格標及技術標，第2 階段為價格標，其 中第2 階段開標審查以國群公司所附之證件缺估價單及押 標金為由，決議其失決標資格，由平治公司得標。惟依上 開規定，原告若於資格審查後，開標前審查估價單及押標 金，既知國群公司無該2 文件，其所投之標自應不予開標 。又查原告招標公告【投標作業方式】（詳參附件17）中 敘明：投標廠商應備齊本招標公告及投標須知內規定之文 件於規定期限前送達，經符合者將以書面通知領取第二階 段價格標之書圖文件。基此，該2 文件應於資格審查後， 價格標之前審查完竣，原告所云國群公司未喪失決標資格 ，仍係由平治公司以最低標得標，結果並無不同等語，原 告實不應以結果相同即推論招標過程並無違誤。 （）原告違反政府採購法第37條不得不當限制競爭之規定：再 查政府採購法第36條：「特殊或巨額之採購，須由具有相 當經驗、實績、人力、財力、設備等之廠商始能擔任者， 得另規定投標廠商之特定資格。」，又依「投標廠商資格 與特殊或巨額採購認定標準」第8 條規定：「工程採購金 額在2 億元以上者，為巨額採購。」，本工程發包金額7, 129萬9,115 元整，未達巨額採購規定，原告卻以特殊或 巨額採購限特定廠商資格，已明顯違反政府採購法第37條 不得不當限制競爭、第88條意圖為私人不法之利益之規定 。 四、原告未確實填報執行進度概況表，違反被告92年11月4 日內 授中社字第0920077993號函與內政部推展社會福利補助作業 要點規定： （一）內政部前以92年11月4 日內授中社字第0920077993號函（ 詳參附件1）略 以：「為積極督導計畫執行，請台南市政 府輔導受補助單位於每月10日前填報執行進度概況表」， 復經被告94年3 月25日、94年6 月7 日、94年9 月2 日多 次函請台南市政府積極監督原告應依規定填報後，原告才 分別於94年9 月、10月、11月與12月填報執行進度概況表 （詳參附件18）。 （二）按補助作業要點（詳參附件8）第8點第3 款第2 目，…工 程施工進度已達20％或30％時，應隨即填列工程施工進度 表…，原告亦未依相關規定辦理。 （三）原告稱「…輔導受補助單位於每月10日前填報執行進度概 況表」，並非函飭原告辦理，實為推諉之詞。查執行進度 概況表係被告對補助款之執行及掌握工程進度之機制，本 為接受補助單位填列；又原告稱於接獲台南市政府函後， 即遵行並按月填報，查被告於92年11月即函請受補助單位 按月填報，原告於94年9 月才將執行進度概況表函報被告 ，爰原告所述不實。 五、被告補助原告興建工程經費須由台南市政府核轉之依據： （一）申請案件須由台南市政府核轉－按被告推展補助作業要點 （詳參附件8）五 、申請程序：（一）縣（市）或直轄市 立案之民間單位向縣（市）政府或直轄市政府社會局提出 申請，經審核符合規定者，函送被告核辦；（四）直轄市 政府社會局或縣（市）政府函送補助案件時，應依少年、 婦女、老人、身心障礙者……等項，分別填具申請彙整表 ，連同申請單位應備文件函送被告。爰原告之申請案係由 台南市政府審核後函送被告。 （二）申請案件由台南市政府確實審核－要點七、審查作業：（ 一）縣（市）政府及直轄市政府社會局應確實審查申請補 助計畫，並擬具審核意見；（十一）補助財團法人附設社 會福利機構新（增、改）建、購置房舍、開辦設施設備， 應以財團法人為申請及補助對象…。爰台南市政府應對原 告之申請案確實審核，被告再據以核定原告補助經費。 （三）核定經費由被告核轉至台南市政府專戶，該府再依工程進 度撥付申請單位－要點八、財務處理：（一）申請補助計 畫經被告核定其計畫編號及補助金額、補助項目後，由被 告填具內政部年度推展社會福利服務申請補助計畫核定表 ，由核轉機關（即台南市政府）或逕向被告申請之機關（ 構）、民間單位填具領款收據，報被告撥款，被告據以建 檔管理；請款時應註明專戶帳號。2 、在縣（市）立案或 受縣（市）委託辦理之民間單位（原告），由縣（市）政 府（即台南市政府）受款並核實轉撥。爰原告接受被告補 助之經費須由台南市政府核轉。 （四）核轉單位應設立補助款專戶，專款專用－要點八、財務處 理：（一）４、補助工程經費逾1,000 萬元之案件，受補 助單位（原告）應擬定工程進度表、工程進度管制表及經 費分期表函報主管機關（即台南市政府）核定，直轄市政 府社會局、縣（市）政府於核定時並副知被告，主管機關 並據以控管經費，分期撥付。（二）設立專戶：直轄市政 府社會局、縣（市）政府及接受補助單位領款後，應存入 專為辦理推展社會福利服務補助計畫而設立之專戶存款， 計息儲存，專款專用。爰被告補助原告之興建工程經費係 存入台南市政府專戶，該府再依據原告之工程進度據以撥 款。 （五）補助經費先由核轉單位代管－被告92年11月4 日內授中社 字第0920077993號函（詳參答辯狀附件1）說 明三略以： 本件補助經費先行撥付台南市政府代管，請確實設立專戶 儲存、專款專用。 （六）綜上，被告補助原告興建工程經費須由台南市政府核轉之 依據為上開要點與被告92年11月4 日內授中社字第092007 7993號函，原告稱兩造間並無補助款應經台南市政府核轉 之約定，應有違誤。 六、照護中心院舍經費係由原告董事長與董事籌募8,500 萬元興 建完成，其借貸行為是否將影響未來機構營運，不無疑義？ （一）按補助作業要點規定，申請單位業務、會務與財務健全且 正常運作，並應依規定編列自籌款，及附自籌款證明等文 件，惟查該院舍經費係由原告董事長與董事籌募8,500 萬 元興建完成，原告業務、會務與財務是否健全？ （二）原告於96年5 月申請被告補助辦理照護中心開辦設施設備 ，經被告96年6 月27日（詳參附件19）、11月30日（詳參 附件20）分別召開初審前置會議與初審會議，97年11月20 日（詳參附件21）被告再就開辦設施設備案，請原告補充 說明下列事項： 1、照護中心興建工程業於96年10月竣工，使用執照至今尚未 核准，原因為何？請原告儘速辦理並將使用執照影本與建 物謄本送告參考。 2、該中心興建工程共分幾期工程款支付廠商，支付經費為何 ？請檢送工程款支付證明、收據影本及廠商簽收證明等文 件。 3、依被告審查內政業務財團法人設立許可及監督要點第13點 第1 項第3 款規定，財團法人辦理各種業務，應依法令運 用所捐財產及各項收入…。又原告捐助章程第15條規定， …重大事項及不動產處分或設定負擔須經董事2/3 以上親 自出席，出席董事2/3以上同意並報經主管機關核准使得 為之（詳參附件22）。基此，原告由董事長與董事籌募8, 500 萬元興建院舍（詳參附件23-董事會議紀錄），該經 費若非捐贈，是否依規定報台南市政府核准。 4、該照護中心尚未營運，原告即已負債8,500 萬元，依財團 法人執行業務只得動用孳息下，能否長久經營，請原告說 明並檢附近3 年資產負債表供參；另董事籌措之8,500 萬 元係屬捐贈或借貸關係？若為借貸，請提供借據供參。 5、再查該興建工程申請被告補助時應自籌2,112 萬7,809 元 ，惟決標金額為7,129 萬9,115 元，原告為何還須籌募8, 500 萬元，當初送被告自籌款證明存簿金額是否並未動支 或另有原因。 6、原告於97年11月7 日將近期不動本基金1,000 萬元定期存 款證明送被告備查，惟開戶日期欄為空白，請提供89年3 月10日成立至今不動本基金定存明細供參。 （三）原告於接獲被告上開函後，至今未依上開疑點函報被告。 七、原告指摘被告突然解除契約取消補助，導致原告積欠承包商 工程款，建物將遭拍賣云云，與事實不符： （一）由董事會議紀錄（詳參附件23）得知，原告董事長與董事 業已籌募8,500 萬元，合理推斷不應積欠平治公司工程款 ？惟原告聲稱被告之補助款若未取得，自籌款2,200 餘萬 元將全數泡湯，建物將遭拍賣，由原告95年10月4 日、97 年3 月7 日函觀之，似又與事實不符。 （二）原告於95年10月4 日函復台南市政府略以：…今已籌足未 完成工程所需資金，擬於近日擇期復工繼續興建…（詳參 附件24）。 （三）原告於97年3 月7 日函復台南市政府略以：原告各董事皆 事業有成之士，…因行政疏忽導致經費生變，但為杜絕外 界疑慮，各董事毅然籌措興建經費，墊付工程所需之費用 ，現中心已竣工完成並積極準備正式營運，…（詳參附件 25）， 爰原告所言與事實不符。 八、蔡課長非台南市政府之代理人或使用人，亦非被告之代理人 或使用人，蔡課長倘有過失，被告無須負同一責任。 （一）按民法第59條規定，財團於登記前，應得主管機關之許可 。爰原告之申請設立為台南市政府，該府當然為其主管機 關。 （二）又按老人福利法第5 條第1 項第7 款規定，直轄市、縣（ 市）老人福利機構之輔導設立、監督檢查及評鑑獎勵事項 ，由直轄市、縣（市）主管機關掌理。爰台南市政府應負 責原告之輔導設立、監督檢查及評鑑獎勵事項。 （三）再按地方制度法第 2條第1項第3款規定，委辦事項：指地 方自治團體依法律、上級法規或規章規定，在上級政府指 揮監督下，執行上級政府交付辦理之非屬該團體事務，而 負其行政執行責任之事項。同法第14條規定，直轄市、縣 （市） 、鄉 （鎮、市）為地方自治團體，依本法辦理自 治事項，並執行上級政府委辦事項。原告接受被告補助， 依補助作業要點」及核定函規定，台南市政府係執行被告 之委辦事項，對原告補助款之執行等負監督之責，爰被告 與台南市政府為委辦關係，而非原告所稱代理關係。 （四）另按行政程序法第24條規定，代理程序代理人應於最初為 行政程序行為時，提出委任書；又62年5 月10日62年台上 第1099號民法上所謂代理，係指本人以代理權授與他人， 由他人代理本人為法律行為，該代理人之意思表示對本人 發生效力而言。故必先有代理權之授與，而後始有民法第 107條前段「代理權之限制及撤回，不得以之對抗善意第 三人」規定之適用。被告補助原告興建工程經費，有關審 查、核定等事宜均以公文往返，並未授權簽訂委任書，爰 被告與台南市政府並無代理關係。又蔡全祿課長在未經臺 南市政府授權下，率斷參與該次採購評選委員會擔任委員 ，業經台南市政府申誡並調職處分，準此。蔡全祿課長亦 非台南市政府代理人。 （五）綜上，原告所稱民法第224 條「債務人之代理人或使用人 ，關於債之履行，有故意或過失時，債務人應與自己之故 意或過失負同一責任」，自不適用於被告。 九、綜上說明，被告謹得因原告違反補助作業要點、「政府採購 法」等相關規定，依行政裁量解除契約，並有原卷所附之公 文與相關資料可稽，足見原處分應無違法或不當，本件訴訟 為無理由等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。 肆、兩造不爭之事實及兩造爭點 如事實概要欄所述之事實，有92年11月4 日內授中社字第09 20077993號函、台南市政府92年11月26日南市社青字第0920 3027460 號函、92年12月25日內授中社字第0920101755號函 、台南市政府93年2 月19日南市社青字第09313512250 號函 、93年4 月7 日內授中社字第0930709273號函、台南市政府 93年5 月11日南市社青字第09300385350 號函、台南市政府 93年6月23日南市社青字第09313549420號函、93年7月 23日 內授中社字第0930709736號函、93年11月18日普恩基金會召 開附設永青長期照護中心新建工程選擇性招標（建立合格廠 商名單技術標）決標審查會議、93年11月25日普恩基金會召 開附設永青長期照護中心新建工程選擇性招標價格標決標審 查會議、普恩基金會93年12月14日93普登字第37號、台南市 政府94年1月5日南市青字第09413501670號函、94年3月25日 內授中社字第0940713039號函、94年6 月7 日內授中社字第 0940713391號函、94年9月2日內授中社字第0940713695號函 、普恩基金會94年9月14日94普登字第45號函、94年9月16日 內授中社字第0000000000函、94年9 月21日內授中社字第09 40713769號函、94年10月13日內授中社字第0940713851號、 94年11月24日南市社青字第09413588960號函、94年12月5日 內授中社字第0940714043號函、95年9 月22日內授中社字00 00000000號函、臺南市政府97年3 月17日南市社青字第0970 0223330 號函為証，為兩造所不爭執，堪信為真，兩造之爭 點厥為： 一、被告於95年9 月22日解除契約，原告未於15日內申復，是否 已不得提起本件訴訟？ 二、原告是否違反採購法之規定？被告（或台南市政府）是否未 盡指導及協助之能事？ 三、被告得否以「原告違反政府採購法」作為解除契約之理由？ 是否應先以書面通知限期改正？台南市政府或蔡全祿有無履 約過失？ 伍、本院之判斷 一、被告於95年9 月22日解除契約，原告未於15日內申復，仍可 提起本件訴訟： 依內政部推展社會福利補助作業要點（三）同要點八、財務 處理：（四）會計作業7.規定「接受補助單位所支付之經費 ，如有不合規定之支出，…接受補助單位…未依限申復或申 復未獲同意者，應即將該項剔除經費繳回被告」，僅係就「 被告已先行撥付之經費，是否應繳回被告」而為規範，本件 原告係就被告「應撥付」之經費為請求，與原告應否將「已 撥付之經費繳回被告」無關，是縱原告未於解除契約15日內 申復，仍可提起本件訴訟。 二、原告確違反採購法之規定，且被告（或台南市政府）並無「 未盡指導及協助能事」情事： （一）原告有遵守採購法、內政部推展社會福利補助作業要點之 義務： １、被告與原告簽訂之補助契約書第15條第2 項規定，本契 約若有未盡事宜，悉依補助作業要點及相關規定與民法 規定理。而依內政部推展社會福利補助作業要點八、財 務處理：（三）補助款之執行1 、規定「接受被告補助 之民間單位其辦理採購，如符合政府採購法所規定之適 用情形時，應確實依政府採購法等有關規定辦理；接受 被告補助之政府單位其辦理工程之定作、財物之買受、 定製、承租及勞務之委任或僱傭等應確實分別依政府採 購法、建築法等有關規定辦理」，該補助作業要點係被 告為處理社會福利補助案件，更具體化而訂定之技術性 、細節性行政規則，與立法意旨相符，行政機關予以適 用，尚無違誤，原告為受補助之機關，自有遵守採購法 之義務。 ２、按最高行政法院99年判字第786 號判決略以：「…被告 補助要點目的在於履行被告對社會福利行政任務，…因 此對受補助者之財務處理及督導考核訂有詳細規定…。 爰被告對原告案件之審核程序與作業、申請時間、應備 文件、財務處理及督導、考核等，均應受要點規範，原 告稱與要點規定無關，似有違誤。」，原告主張本件為 契約請求補助之爭議，與補助作業要點無關云云，尚無 足採。 （二）台南市政府為系爭補助款之監督機關： １、依內政部推展社會福利補助作業要點八、財務處理（一 ）規定：「申請補助計畫經被告核定其計畫編號及補助 金額、補助項目後，由被告填具內政部年度推展社會福 利服務申請補助計畫核定表，由核轉機關或逕向被告申 請之機關（構）、民間單位填具領款收據，報被告撥款 ，被告據以建檔管理；請款時應註明專戶帳號。‧‧2 、在縣（市）立案或受縣（市）委託辦理之民間單位（ 原告），由縣（市）政府受款並核實轉撥」，本件原告 係在台南市立案之民間單位，自應由台南市政府核轉補 助款。 ２、依內政部推展社會福利補助作業要點八、財務處理（三 ）補助款之執行１、規定：「‧‧『核轉補助案件之機 關對於受補助單位計畫之執行應負監督之責』；適用政 府採購法之案件，其監督內容包括監督受補助單位辦理 該法第4 條所定之開標、比價、議價、決標及驗收是否 符合該法規定，並行使該法及其施行細則規定上級機關 行使之事項。」，可知系爭補助款相關事項，由核轉助 款之台南市政府監督。 （三）原告違反政府採購法第4 條規定： １、政府採購法第4 條規定「法人或團體接受機關補助辦理 採購，其補助金額占採購金額半數以上，且補助金額在 公告金額以上者（工程、財務及勞務採購為新台幣100 萬元），適用本法之規定，並應受該機關之監督」。 ２、本件原告雖係接受被告之補助辦理採購，但監督機關為 台南市政府，原告新建工程計畫總經費7,042 萬6,029 元（93年7 月23日修正為7,777 萬8,000 元，已達上開 查核金額規定），於92年11月4 日接受被告補助4,929 萬8,000 元整，符合「補助金額占採購金額半數以上， 且補助金額在公告金額以上」之規定，自應受台南市政 府監督。 ３、原告招標過程未受台南市政府監督： 原告僅於93年2 月9 日與93年5 月5 日針對採用「統包 」併「最有利標決標」方式辦理照護中心興建工程，請 示被告與台南市政府，惟採用「選擇性招標」方式卻未 事先告知監督機關，其招標過程未受台南市政府監督： Ⅰ、原告雖主張「統包即為選擇性招標，台南市政府並未 否准原告採統包方式（選擇性招標）」云云，惟查： 政府採購法第18條規定，採購之招標方式，分為公開 招標、選擇性招標及限制性招標。所謂公開招標，指 以公告方式邀請不特定廠商投標；所稱選擇性招標， 指以公告方式預先依一定資格條件辦理廠商資格審查 後，再行邀請符合資格之廠商投標，其資格審查另有 該法第20條、第21條之適用，否則應依第19條辦理公 開招標，「公開招標」、「選擇性招標」顯不相同， 「統包方式」顯與「選擇性招標」不同。政府採購法 雖無辦理選擇性招標須報經上級機關核准之規定，但 依政府採購法第4 條規定，原告開標、比價、議價、 決標及驗收時，既應受台南市政府監督，原告採用選 擇性招標，自應事先告知臺南市政府，但其並未行文 告知，有違政府採購法第4 條規定。原告主張「選擇 性招標即為上網公開招標，伊已經於93年2 月9 日與 93年5 月5 日事先報請台南市政府，台南市政府並未 否准原告採統包方式為選擇性招標」云云，尚不足採 。 Ⅱ、原告復主張「招標過程均以口頭陳報台南市政府主管 課長蔡全祿，契約書並未約定陳報應以書面為之，而 伊就招標過程均有口頭陳報」云云，惟查： Ａ、補助契約書雖並未約定招標過程之陳報應以書面為 之，但人民與政府間之公法事件，一向以書面為之 ，觀諸原告申請補助興建工程經費，有關申請、審 查、核定等事宜，雙方均以公文往返，從無以「口 頭」為之者，何以獨於「系爭補助費監督」之事項 ，原告竟會以「口頭」對蔡全祿為之？且台南市政 府就政府採購法第4 條所規定開標、比價、議價、 決標（即原告採用選擇性招標）之職掌監督事項， 係屬重大事項，其所為之意思表示，不論為行政處 分，或事實觀念通知，必會以公文書加以證明及表 達，不可能由個別公務員以口頭表示代替，此為一 般常識，是蔡全祿若有權代表台南市政府同意原告 採用選擇性招標，必會出示台南市政府「准予備查 」之公文，原告完全無視於蔡全祿未出示台南市政 府公文之事實，僅憑「蔡全祿均到場擔任審查委員 ，且未表示意見」，即「相信一切合法」，顯與常 情不符，難謂台南市政府已經同意原告採用選擇性 招標。如若不然，則任何案件只要勾結少數政府機 關主管私相口頭授受，即可於處理公務過程中全不 留下公文紀錄、檔案及卷宗，顯與法治國家之原理 不符。 Ｂ、又被告與原告簽訂之補助契約書第15條第2 項規定 ，本契約若有未盡事宜，悉依補助作業要點及相關 規定與民法規定辦理。而依內政部推展社會福利補 助作業要點十一（三）規定「接受輔助單位應建立 完整補助案件檔案備查」，可知此部分亦可作為補 助契約之內容，若原告就「應受台南市政府監督」 之事項，均「以口頭陳報於蔡全祿」為之，又如何 「建立完整補助案件檔案備查」？況依被告補助作 業要點八、財務處理：（四）會計作業：2.規定， 原告採用選擇性招標，除應陳報台南市政府外，亦 應副知被告，而蔡全祿並非被告之員工，原告顯無 法對被告口頭陳報，原告又為何不依被告補助作業 要點八、財務處理：（四）會計作業：2.規定，將 採用選擇性招標以「書面」副知被告？其所稱「以 口頭陳報於蔡全祿，相信一切合法」云云，無非卸 責之詞，不足採信，原告顯然違反政府採購法第4 條規定。 （四）原告違反政府採購法第19條、第20條、第21條規定： １、按政府採購法第18條，採購之招標方式，分為公開招標 、選擇性招標及限制性招標。該法所稱公開招標，指以 公告方式邀請不特定廠商投標。同法第19條規定，機關 辦理公告金額以上之採購，除依第20條及第22 條 辦理 者外，應公開招標。 ２、政府採購法第20條規定，機關辦理公告金額以上之採購 ，符合下列情形之一者，得採選擇性招標： A、經常性採購。 B、投標文件審查，須費時長久始能完成者。 C、廠商準備投標需高額費用者。 D、廠商資格條件複雜者。 E、研究發展事項。 ３、政府採購法第21條規定，機關為辦理選擇性招標，得預 先辦理資格審查，建立合格廠商名單。但仍應隨時接受 廠商資格審查之請求，並定期檢討修正合格廠商名單； 而為公平地辦理資格審查，建立合格廠商名單，行政院 公共工程委員會定有「評選委員專家學者建議名單」， 自可作為有無遵守政府採購法第21條規定之判斷標準。 ４、本件原告未依政府採購法第19條規定辦理公開招標，卻 以專業能力、履約能力為理由，逕依政府採購法第20條 第1 項第4 款以「廠商資格條件複雜」，採用選擇性招 標，違反政府採購法第19條規定。 ５、又原告以董事長楊登山、常務董事杜海參、長青課長蔡 全祿、建築師陳啟明、浩華公司吳柏林擔任審查委員（ 見原處分卷第96頁，技術標與價格標審查會議紀錄）， 案經台南市政府政風處查證該次評選委員會之委員均非 行政院公共工程委員會核定之「評選委員專家學者建議 名單」，原告顯然違反政府採購法第19條、第20條、第 21條之規定。 （五）原告違反政府採購法第30條、第50條規定： １、政府採購法第30條規定：機關辦理招標，應於招標文件 中規定投標廠商須繳納押標金；政府採購法第50條規定 ：投標廠商有未依招標文件之規定投標、投標文件內容 不符合招標文件之規定等情，經機關於開標前發現者， 其所投之標應不予開標；於開標後發現者，應不決標予 該廠商。 ２、查原告招標公告【招標作業方式】（見原處分卷第111 頁）中敘明：投標廠商應備齊本招標公告及投標須知內 規定之文件於規定期限前送達，經符合者將以書面通知 領取第二階段價格標之書圖文件。可知押標金等應於資 格審查後，價格標之前審查完竣。原告就廠商資格及價 格分段開標，第一階段為資格標及技術標，第二階段為 價格標，其中第二階段開標審查以國群公司所附之證件 缺估價單及押標金為由，決議其失決標資格。惟原告若 於資格審查後，開標前，得知國群公司無估價單及押標 金2 文件，依上開規定應「不予開標」，其審查過程有 失公允。 ３、原告雖主張國群公司縱未喪失決標資格，仍係由平治公 司得標，結果並無不同云云，惟若依規定「不予開標」 ，下次再開標時，未必由平治公司得標，原告主張尚不 足採。 （六）原告違反政府採購法第37條、第88條規定： １、政府採購法第37條規定：機關訂定前條投標廠商之資格 ，不得不當限制競爭，並以確認廠商具備履行契約所必 須之能力者為限。政府採購法第88條規定：受機關委託 提供採購規劃、設計、審查、監造、專案管理或代辦採 購廠商之人員，意圖為私人不法之利益，對技術、工法 、材料、設備或規格，為違反法令之限制或審查…。又 依投標廠商資格與特殊或巨額採購認定標準第8 條規定 ：「工程採購金額在2 億元以上者，為巨額採購」。 ２、本件工程發包金額7,129 萬9,115 元整，未達巨額採購 規定，原告卻於招標公告敘明廠商應有下列資格，其以 特殊或巨額採購限特定廠商資格，已明顯違反政府採購 法第37條、第88條之規定。 （七）原告未取得建造執照即辦理招標，違反各機關辦理公有建 築物作業手冊第4 章工程招標、決標、簽約4.2.2規定： １、查各機關辦理公有建築物作業手冊第4 章工程招標、決 標、簽約4.2.2 規定「為避免工程爭議及設計變更徒增 資源浪費，機關應取得建造執照後，始得依據工程預算 辦理工程招標，如有特殊理由，應敘明無慮爭議之理由 報經上級機關核定後，方得辦理招標」。 ２、原告雖主張該作業手冊係規範「各機關」，原告非政府 機關，不知其規範云云，惟原告當時係委託陳啟明建築 師事務所規劃設計建築平面圖與配置圖，及聘請浩華公 司吳柏林先生擔任顧問，豈有不知前揭規定之理。原告 在未取得建造執照前，於93年10月27日辦理上網招標， 93年11月18日辦理技術標決標審查會議，93年11月25日 辦理價格標決標審查會議，93年12月1日 與平治公司簽 約，因該營造公司未申請建造，旋於94年1 月5 日辦理 停工，自有違各機關辦理公有建築物作業手冊第4 章工 程招標、決標、簽約4.2.2 規定。 （八）原告未確實填報執行進度概況表，違反補助作業要點第8 點第3 款第2 目「…工程施工進度已達20％或30％時，應 隨即填列工程施工進度表…」規定： 原告未依補助作業要點第8 點第3 款第2 目規定，於工程 施工進度已達20％或30％時，填列工程施工進度表，嗣經 被告94年3 月25日、94年6 月7 日、94年9 月2日 多次函 請台南市政府積極監督原告應依規定填報後，原告才分別 於94年9 月、10月、11月與12月填報執行進度概況表，原 告自有違反補助作業要點第8 點第3款 第2 目之規定。 （九）被告或台南市政府並無「未盡指導及協助能事」之情事： １、被告92年11月4 日核定函、94年3 月25日、94年6 月7 日、94年9 月2 日均要求原告應按時將進度表報部，原 告始於94年9 月16日函報94年9 月執行進度概況表，被 告業已多次給予行政指導。 ２、原告於招標過程均未以書面函報台南市政府，僅於93年 12月14日以93普登字第37號函在簽約後，檢附工程採購 契約書副本予台南市政府，惟合約書內容尚無法得知招 （決）標方式，被告於原告94年9 月14日94普登字第45 號函（副本），始得知其依政府採購法第20條第1項 第 4 款規定以「選擇性招標」併「訂有底價最低價決標」 辦理發包，被告爰以94年9 月16日內授中社字第094071 3756號函、94年10月13日內授中社字第0940713851號函 請原告將相關招標、決標資料及經費支用情形送部核參 。 ３、可知被告於94年9 月14日方得知原告採用「選擇性招標 」併「訂有底價最低價決標」辦理發包，被告於93年11 月11日召開「內政部推展社會福利服務補助金額逾新台 幣1,000 萬元案件進度說明會議」時，被告尚不知原告 採用「選擇性招標」情事，原告亦隻字不提，被告或台 南市政府自無從去函糾正或於會議中具體指導原告。何 況，依招標期限標準第8 條規定，機關於等標期截止前 得取消或暫停招標，原告雖於93年10月27日上網公告， 亦得於93年11月11日上開會議中提出疑義後，取消或暫 停招標，但原告於會議中隻字不提，顯有規避監督之故 意。 ４、原告雖主張「被告已經函覆『統包不須報上級機關核准 ，最有利決標方式須報上級機關核准』，再經事前請教 主管課長蔡全祿後，上網公告時已確信符合規定而無疑 義，何必再於說明會提出討論？」云云，惟查：台南市 政府93年5 月11日南市社青字第09300385350 號函復原 告內容為「有關貴會附設中心新建工程，基於效力及品 質之要求，擬於政府採購法中第24條規定以統包方式辦 理招標一案，請依政府採購法第24、56 條 規定：統包 不須報上級機關核准，最有利標決標方式須報上級機關 核准」，該函文只提及「統包」、「最有利標」，全未 提及「選擇性招標」字樣，參諸政府採購法第20條就選 擇性招標要件有明文規定，原告縱使不懂法律，至少應 就「統包是否即為選擇性招標？」存有疑問，但原告卻 全不向台南市政府或被告為書面之查證，亦不於前揭會 議中提請釋疑，反而一反常情去著重蔡全祿無公文憑據 之指導方式，或執意去認定「蔡全祿未表示異議」即表 示「台南市政府已同意」，顯與常情不符，其主張「上 網公告時已確信符合規定而無疑義，何必再於說明會提 出討論」、「被告（或台南市政府）未盡指導及協助能 事」云云，不足採信。 三、被告得以「原告違反政府採購法」作為解除契約之理由： （一）按兩造簽訂之補助契約書第8 條第6 款規定，乙方（原告 ）有其他違反本契約約定，情節重大者，甲方（被告）得 解除本契約。又第15條第2 項規定，本契約若有未盡事宜 ，悉依補助作業要點及相關規定與民法規定辦理。 （二）系爭招標案顯無政府採購法第20條「廠商資格條件複雜」 之情事，且並非2 億元以上之巨額採購，不得限特定廠商 資格，但原告竟以「廠商資格條件複雜」為由，違法採用 選擇性招標，又聘請全非行政院公共工程委員會核定之「 評選委員專家學者建議名單」內之人（包含蔡全祿）為審 查委員，違法建立選擇性招標合格廠商名單，復故意違反 巨額採購規定，違法限定特定廠商資格，違反政府採購法 第19條、第20條、第21條、第37條、第88條規定，復未將 採用選擇性招標之情事報請台南市政府，違反政府採購法 第4 條規定，且未依被告補助作業要點八、財務處理：（ 四）會計作業：2.規定，將採用選擇性招標方式副知被告 ，且未依補助作業要點第8 點第3 款第2 目規定按施工進 度填列工程施工進度表，已如前述，原告違反契約約定， 情節重大，被告自得解除契約，尚未違反比例原則。 （三）至原告違反政府採購法第30條、第50條規定（應不予開標 ，但仍開標）及各機關辦理公有建築物作業手冊第4 章工 程招標、決標、簽約4.2.2 規定（未取得建造執照即辦理 招標）部分，其違約情節輕微，雖不得單獨列為解除契約 之理由，但原告既有前揭重大違約，被告解除契約仍無不 合。 （四）原告雖主張被未先以書面通知限期改正，違反補助契約第 2 條約定云云，惟查： １、原告於招標過程均未以書面函報台南市政府，僅於93年 12月14日以93普登字第37號函在簽約後，檢附工程採購 契約書副本予台南市政府，惟合約書內容尚無法得知招 （決）標方式，被告於原告94年9 月14日94普登字第45 號函（副本），始得知其依政府採購法第20條第1 項第 4 款規定以「選擇性招標」併「訂有底價最低價決標」 辦理發包，被告爰以94年9 月16日內授中社字第094071 3756號函、94年10月13日內授中社字第0940713851號函 請原告將相關招標、決標資料及經費支用情形送部核參 。 ２、可知被告於94年9 月14日方得知原告採用「選擇性招標 」併「訂有底價最低價決標」辦理發包，被告於93 年 11月11日召開「內政部推展社會福利服務補助金額逾新 台幣1,000 萬元案件進度說明會議」時，被告尚不知原 告採用「選擇性招標」情事，原告亦隻字不提，被告或 台南市政府自無從去函限期改正，嗣後原告已然違反政 府採購法招標完畢，已無改正之可能，自無再命改正之 必要，被告逕解除契約，尚無違誤，原告主張不足採信 。 （五）原告復主張台南市政府為被告之代理人或使用人，被告應 就其代理人或使用人之錯誤指導，與自己之故意或過失負 同一責任云云，惟查： １、原告所稱「選擇性招標方式已事前曾報被告代理人或使 用人（即主管機關台南市政府），台南市政府未予制止 糾正，亦有過失」一節，經查原告之報備內容僅有「統 包、最有利標」字樣，無全「選擇性招標」字樣，任何 人均不會因此認定原告已就其「採用選擇性招標方式」 向台南市政府報備，且政府採購法第20條就選擇性招標 之要件有明文規定，原告至少應就「統包是否即為選擇 性招標？」向台南市政府或被告為書面之查證，或於會 議中提請釋疑，但竟捨此不為，原告所稱「確信台南市 政府已同意其採用選擇性招標」云云，無非事後卸責之 詞，不足採信；且蔡全祿並非被告之員工，原告不可能 對被告為「口頭報告」，但原告亦未依被告補助作業要 點八、財務處理：（四）會計作業：2.規定，將採用選 擇性招標方式以書面副知被告，直到原告94年9 月14 日 94普登字第45號函（副本），被告始知原告依政府採購 法第20條第1 項第4 款規定以「選擇性招標」併「訂有 底價最低價決標」辦理發包之事，台南市政府自無從於 原告採用選擇性招標之前即予以制止糾正，台南市政府 何過失之有？ ２、原告所稱台南市政府蔡全祿課長及主辦人蔡青蓉之「錯 誤指導」，乃指蔡全祿「從未告知」原告所為有何不法 ，且2 次審查會議，主管課長蔡全祿均出席監辦，亦未 告知原告所為有何不法，因認台南市政府主管人員指導 錯誤。惟查： Ⅰ、有關選擇性招標、巨額採購之要件，政府採購法第19 條、第20條、第37條、第88條定有明文，關於如何公 平建立政府採購法第21條之廠商名單，行政院公共工 程委員會亦定有「評選委員專家學者建議名單」，關 於「選擇性招標應副知被告」、「原告應按施工進度 填列工程施工進度表」部分，被告補助作業要點八、 財務處理：（四）會計作業：2.及補助作業要點第8點 第3 款第2 目亦有明文規定，原告就前揭法令、要點 ，本應知悉，政府對人民固有提醒協助之責任，但並 非法律明示之義務，縱使國家未盡提醒義務，亦難謂 政府人員有何過失，原告尚不得以「他人未告知」 ，而謂未告知者「有過失」，亦不得以他人未告知違 法，即毫不查證地「深信所為一切合法」。 Ⅱ、本件台南市政府蔡全祿課長及主辦人蔡青蓉縱「從未 告知」原告所為有何不法，蔡全祿縱使出席審查會未 對原告之不法行為表示異議，亦不表示台南市政府已 同意原告之選擇性招標，且台南市政府就政府採購法 第4 條所規定開標、比價、議價、決標（即原告採用 選擇性招標）之職掌監督事項，係屬重大事項，其所 為之意思表示，不論為行政處分，或事實觀念通知， 必會以公文書加以證明及表達，不可能由個別公務員 以口頭表示代替，此為一般常識，故蔡全祿若有權代 表台南市政府「同意原告採用選擇性招標」，必會出 示台南市政府「准予備查」之公文，不可能僅因口頭 表示而發生任何效力，原告主張「蔡全祿課長及主辦 人蔡青蓉『未告知有誤』，可見台南市政府指導錯誤 」云云，已難採信。 Ⅲ、又縱認台南市政府蔡全祿課長有何積極之口頭指導， 但於未出示公文前，也均是個人意見，不代表台南市 政府，此為一般常識，蔡全祿既不出示公文書，原告 也不積極查證，自不能因蔡全祿之口頭指導而謂台南 市政府有何「行政指導錯誤」。且本件係「老人長期 照護中心」之招標，顯無政府採購法第20條「廠商資 格條件複雜」之情事，且並非2 億元以上之巨額採購 ，但原告竟以「廠商資格條件複雜」為由，違法採用 選擇性招標，又聘請全非行政院公共工程委員會核定 之「評選委員專家學者建議名單」內之人（包含蔡全 祿）為審查委員，違法建立選擇性招標合格廠商名單 ；復故意違反「巨額採購」相關規定，違法限定特定 廠商資格，原告有將系爭補助費利益輸送於特定廠商 之徵兆；原告復不以書面文件將「採用選擇性招標方 式」陳報台南市政府，復不依被告補助作業要點八、 財務處理：（四）會計作業：2.規定，將採用選擇性 招標方式副知被告，復於93年11月11日被告召開「內 政部推展社會福利服務補助金額逾新台幣1,000 萬元 案件進度說明會議」時，就其採用選擇性招標、限制 廠商資格之事隻字不提，顯有意就前揭選擇性招標情 事逃避監督，諸多種種，殊非巧合，依招標案前後歷 程觀之，原告似有全盤性之違法規劃，又豈能均歸咎 於蔡全祿之口頭指導錯誤？更不能認為台南市政府有 何履約過失。原告主張被告應就其代理人或使用人之 錯誤指導，與自己之故意或過失負同一責任，並主張 被告解除契約違誠信原則云云，殊不足採。 四、從而，被告解除契約並無不合，被告即無任何給付義務，原 告請求被告應經台南市政府核轉補助原告4,929 萬8,000 元 及法定利息，為無理由，應予駁回。 五、兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐 一論述，併此敘明。 據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項 前段，判決如主文。 中　　華　　民　　國　　100　 年　　4　　 月　　28　　日 臺北高等行政法院第七庭 審判長法 官 陳秀媖 法 官 林惠瑜 法 官　畢乃俊 上為正本係照原本作成。 如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上 訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後 20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。 中　　華　　民　　國　　100　 年　　4　　 月　　28　　日 書記官 簡若芸