臺灣臺北地方法院行政訴訟判決　　　　　101年度簡字第132號 　　　　　　　　　　　　　　　　　　102年1月10日辯論終結 原　　　告　洪淳淳即阿肯美式商行 被　　　告　臺北市政府 代　表　人　郝龍斌 訴訟代理人　林辰熹 　　　　　　楊智盛 　　　　　　周瑋庭 上列當事人間都市計畫法事件，原告不服內政部中華民國101年6 月26日台內訴字第0000000000號訴願決定，提起行政訴訟，本院 判決如下： 主 文 訴願決定及原處分關於新台幣陸萬元罰鍰部分均撤銷。 訴訟費用由被告負責。 事實及理由 一、事實概要：原告於臺北市○○區○○街街○○巷○○號1 樓建築 物開設「阿肯美式商行」，而該建築物係位於都市計畫第三 種住宅區範圍內。臺北市商業處於民國100 年12月16日赴該 址稽查，認定上址臨接5.45公尺寬之計畫道路，並作「餐館 業」使用，違反都市計畫土地使用分區管制規定，於100 年 12月26日以北市000000000000000 號函請被告所屬都市 發展局依都市計畫法續處。嗣該局乃以101 年1月6日府都建 字第00000000000 號函通知原告於文到次日起10日內陳述意 見，原告陳述意見表示應沿用舊有法令給予店家3 個月改善 期。惟被告仍以原告於第三種住宅區內經營飲食業（限於營 業樓地板面積不得超過150 平方公尺），不符臺北市土地使 用分區附條件允許使用核准標準第2 條附表規定（其核准條 件：⒈設置地點應臨接寬度八公尺以上之道路。⒉限於建築 物第一層及地下一層使用」），違反都市計畫法第34條、臺 北市都市計畫施行自治條例第10條之1 及臺北市土地使用分 區管制自治條例第8 條規定，依都市計畫法第79條及100 年 12月30日修正發布之「臺北市政府處理建築物及其基地違反 都市計畫法第79條第1項事件查處作業程序」規定，以101年 2月13日府授都建字第00000000000號函處原告新臺幣（下同 ）6萬元罰鍰，並限於文到次日起1個月內停止違規使用（下 稱原處分）。原告不服，於101年2月17日向內政部提起訴願 ，經內政部於101年6月26日以台內訴字第0000000000號訴願 決定，認原處分關於「限於文到次日起1 個月內停止違規使 用」部分，違反「臺北市政府處理建築物及其基地違反都市 計畫法第79條第1 項事件查處作業程序」之規定，予以撤銷 ，其餘部分（即罰鍰6 萬元部分）之訴願駁回。訴願決定書 於101年6月28日送達，原告仍不服，遂於101年8月23日提起 本件行政訴訟。 二、本件原告主張： ㈠被告因本店路寬不滿6公尺而開罰6萬元，惟本店設在浦城街 13巷內，此巷不到15間店家，每家店家均路寬不到6 公尺， 可是卻有一半的店家不用被罰款6 萬元，甚至有少數店家至 今還可以違法營業，同一條巷子處分卻不同，後來再去市政 府詢問為何違法店家可以營業，市府說規則改變，4 月份開 始違法店家可參加記點方式繼續營業，我又詢問為何2 月份 收到10日函可以不用罰款，市府說這些店家不用被罰6 萬元 ，也可以參加記點，但是我們1月份收到的卻要被罰6萬元， 這一點我非常不服，我已經被迫停止營業損失上百萬元，政 府因執法不公又罰我6 萬元，現在又說如果營業沒撤銷可以 回來開店，但是6 萬元不退還。市府說我們是妨礙居民最嚴 重的店家，所以先罰，我聽了更不舒服，我曾問說我哪裡妨 礙居民，市府竟然答不出來，只說居民一直檢舉，市府沒有 具體證據說我擾民，唯一擾民就是路寬不到6 公尺。而且為 了師大商圈還改了規則，去年之前，法令是給予3 個月改善 ，並不會直接開罰，今年是直接開罰，連3 個月都不給，結 果4 月又改違法店家可以參加記點，已罰款的沒得退。我不 服市府執法不公，只因為都更案和少數居民聯合逼走店家， 如果今天要罰就全部要公平一起罰，而不是選擇性執法，我 要的是公平對待和還我6 萬元。 ㈡原告並聲明：訴願決定及原處分關於罰鍰6 萬元部分均撤銷 。 三、被告則答辯以： ㈠按「住宅區為保護居住環境而劃定，其土地及建築物之使用 ，不得有礙居住之寧靜、安全及衛生。」、「都市計畫範圍 內土地或建築物之使用，或從事建造、採取土石、變更地形 ，違反本法或內政部、直轄市、縣（市）（局）政府依本法 所發布之命令者，當地地方政府或鄉、鎮、縣轄市公所得處 其土地或建築物所有權人、使用人或管理人新臺幣六萬元以 上三十萬元以下罰鍰，並勒令拆除、改建、停止使用或恢復 原狀。不拆除、改建、停止使用或恢復原狀者，得按次處罰 ，並停止供水、供電、封閉、強制拆除或採取其他恢復原狀 之措施，其費用由土地或建築物所有權人、使用人或管理人 負擔。」都市計畫法第34條、第79條第1 項分別定有明文。 次按臺北市都市計畫施行自治條例第10條之1第1款規定：「 住宅區：以建築住宅為主，不得為大規模之商業、工業及 其他經市政府認定足以發生噪音、震動、特殊氣味、污染或 有礙居住安寧、公共安全、衛生之使用。」；臺北市土地使 用分區管制自治條例第8 條第2項第9款：「在第三種住宅區 內得為下列規定之使用：…附條件允許使用：…第二十一 組：飲食業。」 ㈡按行政院核定自98年4 月13日起廢除營利事業統一發證制度 ，公司或商業已無辦理「營利事業登記」取得「營利事業登 記證」之規定，僅須依公司法或商業登記法規定檢具應備書 件，經核符合法定要式，即准予登記，毋需再置入都市計畫 及建管管理法令等管理事項審查。而有關公司或商業登記所 在地係法律關係之準據點，為商業文件收送之主事務所，至 實際營業場所雖非公司法及商業登記法規之應申請登記事項 ，惟業者仍應選擇符合都市計畫、建築管理、消防等法令規 定之地點經營業務，相關規定皆於本府核准公司或商業登記 之函文中教示宣導，倘有違該等法令規定，逕由各權管機關 依職權處理，自難謂有信賴保護基礎。故原處分依法辦理， 尚無違誤。 ㈢原告於臺北市○○區○○街○○巷○○號1 樓經營「阿肯美式商 行」，經臺北市商業處於100 年12月16日邀集相關單位辦理 現場會勘，認定營業態樣為「餐館業」。查該營業位址係屬 「第三種住宅區」，臨接寬度5.45公尺之計畫道路，依上開 本市土地使用分區管制自治條例規定，「第三種住宅區」得 附條件允許「第21組：飲食業（營業樓地板面積不超過150 平方公尺者）」（核准條件為：⒈設置地點應臨接寬度8 公 尺以上之道路。⒉限於建築物第一層及地下一層使用）使用 ，惟該址不符前開核准條件，違反都市計畫法及本市土地使 用分區管制自治條例等相關規定。故被告依前開都市計畫法 第79條第1項規定，以101年2月13日府都建字第00000000000 號函勒令原告經營之「阿肯美式商行」停止違規使用並限期 改善，其處分並無違誤。 ㈣查近年師大商圈持續擴大，致衍生環境、公安、油煙、噪音 、垃圾、違規停車、流動攤販及衛生等問題，嚴重影響住戶 居住品質，被告乃成立「師大社區生活環境品質改善跨局處 專案小組（下稱專案小組）」專案處理違規使用案件。師大 社區違反都市計畫法之店家，目前均依101 年4月2日發布實 施之「師大社區違反都市計畫法第七十九條優先裁處原則」 ，以「優先裁處」及「評點」等二軌方式辦理，針對違規情 節輕重，以分階段、漸進及動態稽查方式分別進行裁罰及記 點。被告專案小組多次討論處理師大社區違規使用之處理模 式，因考量大量人潮、油煙、噪音、垃圾等方面，皆有影響 環境之虞，符合「臺北市政府處理建築物及其基地違反都市 計畫法第1 項事件查處作業程序」第二類所稱「有影響環境 品質之虞」，故以100年12月23日府授產業商字第000000000 00號函請聯合稽查小組篩選出嚴重影響公安、消安及環境品 質者，移請都市發展局依修正後之「臺北市政府處理建築物 及其基地違反都市計畫法第79條第1 項事件查處作業程序」 中第二類處理方式辦理。故原處分依法辦理，尚無違誤。本 件被告係於101年2月13日援引都市計畫法第79條規定，處原 告經營之「阿肯美式商行」6 萬元罰鍰，惟當時因未有上開 作業原則之施行，被告處理師大社區內之違規案件，仍依本 市各項違規使用通案處理原則處理；另被告「師大社區生活 環境品質改善跨局處專案小組」第5 次會議決議事項略以： 「『師大社區違反都市計畫法第79條優先裁處作業原則』已 於101 年4月2日實施，未來違反土地使用分區之案件，均應 依該作業原則辦理，針對已依舊制發函10日內陳述意見且尚 未裁罰之店家，亦應採用前揭作業原則」，師大社區內之違 規店家，倘未符「優先裁處」之條件，而得依規定納入評點 。另師大商圈僅有一都更概要申請案，目前尚未核准，與師 大社區違規裁處並無關聯。 ㈤至原告所稱其餘商家違法尚未裁罰而獲得利益，因該利益並 非法律所應保護之利益，原告自不能要求被告比照各該案例 而免予裁罰。原告所述被告僅就原告為裁罰，有違公平公正 原則，並無可採。 ㈥被告並聲明：駁回原告之訴。 四、本院之判斷： ㈠按「住宅區為保護居住環境而劃定，其土地及建築物之使用 ，不得有礙居住之寧靜、安全及衛生。」、「都市計畫範圍 內土地或建築物之使用，或從事建造、採取土石、變更地形 ，違反本法或內政部、直轄市、縣（市）（局）政府依本法 所發布之命令者，當地地方政府或鄉、鎮、縣轄市公所得處 其土地或建築物所有權人、使用人或管理人新臺幣六萬元以 上三十萬元以下罰鍰，並勒令拆除、改建、停止使用或恢復 原狀。不拆除、改建、停止使用或恢復原狀者，得按次處罰 ，並停止供水、供電、封閉、強制拆除或採取其他恢復原狀 之措施，其費用由土地或建築物所有權人、使用人或管理人 負擔。」、「本法施行細則，在直轄市由直轄市政府訂定， 送內政部核轉行政院備案；在省由內政部訂定，送請行政院 備案。」都市計畫法第34條、第79條第1 項、第85條分別定 有明文。次按依都市計畫法第85條規定制定之臺北市都市計 畫施行自治條例第10條之1第1款、第26條分別規定：「住 宅區：以建築住宅為主，不得為大規模之商業、工業及其他 經市政府認定足以發生噪音、震動、特殊氣味、污染或有礙 居住安寧、公共安全、衛生之使用。」、「市政府得依本法 第三十二條第二項規定將使用分區用建築物及土地之使用再 予劃分不同程序之使用管制，並另訂土地使用分區管制自治 條例管理。」而依臺北市都市計畫施行自治條例第26條規定 制定之臺北市土地使用分區管制自治條例第8 條第2項第9款 ：「在第三種住宅區內得為下列規定之使用：…附條件允 許使用：…第二十一組：飲食業。」而依原告行為時（以臺 北市商業處於100 年12月16日赴「阿肯美式商行」稽查所認 定違規事實之時點為準，下同）之臺北市土地使用分區附條 件允許使用核准標準（99年11月17日修正發布，其原係依據 前開「臺北市土地使用分區管制自治條例」之前身「臺北市 土地使用分區管制規則」第97條之5 規定而制定，臺北市土 地使用分區管制規則於100年7月22日修正公布並更名為臺北 市土地使用分區管制自治條例後，該臺北市土地使用分區附 條件允許使用核准標準之授權訂定依據即為該土地使用分區 管制自治條例第97條之5規定）第2條附表規定，土地使用分 區為「住三」（即第三種住宅區）、使用類別為「第二十一 組：飲食業」者，其營業樓地板面積不得超過150 平方公尺 ，其核准條件為「設置地點應臨接寬度八公尺以上之道路 。限於建築物第一層及地下一層使用」。核上開自治條例 、核准標準均係主管機關基於法定職權，為執行都市計畫及 土地使用分區管制，所為技術性、細節性之規定，非增加法 律所無之限制，被告資以行政，自非無據。查原告於臺北市 ○○區○○街○○巷○○號1樓建築物內經營「阿肯美式商行」 ，該建築物係位於都市計畫第三種住宅區範圍內。經臺北市 商業處於100 年12月16日赴該址稽查，認定上址臨接5.45公 尺寬之計畫道路，且營業現場設12組桌椅，後設廚房供餐， 主要係供應早、午餐（漢堡、蛋捲）等美式餐點，供不特定 之人現場食用，屬「餐館業」，違反都市計畫土地使用分區 管制規定，於100年12月26日以北市000000000000000號 函請被告所屬都市發展局依都市計畫法續處。嗣被告以原告 於第三種住宅區內經營飲食業（限於營業樓地板面積不得超 過150 平方公尺），不符臺北市土地使用分區附條件允許使 用核准標準第2 條附表規定（其核准條件：⒈設置地點應臨 接寬度八公尺以上之道路。⒉限於建築物第一層及地下一層 使用」），違反都市計畫法第34條、臺北市都市計畫施行自 治條例第10條之1及臺北市土地使用分區管制自治條例第8條 規定，依都市計畫法第79條及100 年12月30日修正發布之「 臺北市政府處理建築物及其基地違反都市計畫法第79條第1 項事件查處作業程序」規定，處原告6 萬元罰鍰，並限於文 到次日起1 個月內停止違規使用。原告不服提起訴願，經內 政部認原處分關於「限於文到次日起1 個月內停止違規使用 」部分違反上開查處作業程序之規定，予以撤銷，其餘部分 （即罰鍰6 萬元部分）之訴願駁回等情，為兩造所不爭執， 並有土地使用分區圖、臺北市商業處100 年12月26日以北市 0000000000000 00號函及所附臺北市商業處會勘紀錄表 、商業稽查紀錄表、原處分、訴願決定書附卷可稽，是原告 於行為時違反土地使用分區管制相關規定之情，應可認定。 ㈡次按行政之裁量權係由法律授與，因此在個案中，應由法規 範獲得裁量權。我國立法技術上，裁量權之授與，有以「得 」、「得不」之用語或其他表現形式為之。此外，亦有由法 律規定之整體關聯顯示裁量授權者。反之，法律規定使用「 應」、「不得」之用語時，行政機關則有行為之義務，此外 ，行政之行為義務，亦有依有關規定之整體關聯得之者。裁 量之目的在於實現個案正義，裁量之行使，自以主管機關就 個案作成為原則（個別之裁量行使）。惟為維持法律適用之 一致性，以符合平等原則之要求，上級機關亦得以「裁量基 準」，對下級機關如何行使裁量，為統一之規定（概括之裁 量行使）。行政程序法第159 條第2項第2款所稱行政規則中 「為協助下級機關或屬官…行使裁量權，而訂頒之…裁量基 準」，即屬之。又依法律授權內容之不同，裁量可以區分為 「決定裁量」及「選擇裁量」。在「決定裁量」，行政機關 得自行決定究竟是否採取措施。在「選擇裁量」，行政機關 得在數個皆為法律所許可之措施中，決定採用何一措施，或 由行政機關在多數之相對人中，決定對何人採取措施，但有 時法律同時對行政機關為「決定裁量」及「選擇裁量」之授 權。再按憲法之平等原則要求對相同之事件為相同之處理， 行政程序法第6 條亦規定：「行政行為，非有正當理由，不 得為差別待遇。」因此，行政機關在行使裁量權時，不得違 反其長期一貫之行政實務（所謂之「行政自我拘束」）。行 政規則係經由「行政實務」及「平等原則」產生對外效力， 行政規則經由經常之適用，建立規律之行政實務（行政慣例 ），如無合理之理由，自不得對相同之事件，為不同於該行 政實務之處理，從而產生「行政自我拘束」。公行政在處理 個別事件時，如無合理之理由，而違背其根據行政規則建立 之經常性行政實務（行政慣例），即構成平等原則之違反。 至憲法之平等原則所保障者，僅有合法之平等，而無不法之 平等，因此必須根據內容合法之行政規則作成合法之行政實 務，始能產生行政自我拘束之效力，乃屬當然。經查： ⒈原告行為時之「臺北市政府處理建築物及其基地違反都市 計畫法第79條第1項事件查處作業程序」（即101年12月30 日修正發布前之規定），乃係按照行為人之違規情節加以 分類為三類，各類並分別劃分三階段，行為人有違反土地 使用分區管制相關規定者，第一階段均規定由被告發函通 知使用人限期停止違規使用（並副知建築物所有權人）， 再依行為人是否履行行政機關於第一階段所為限期停止違 規使用之處分，按階段增加裁罰種類或裁罰數額，是核其 性質，乃係屬於執行都市計畫法第79條第1 項規定之裁量 性行政規則，且該法第79條第1 項不僅賦予行政機關「決 定裁量」權，亦賦予其「選擇裁量」權，而該查處作業程 序所定之裁罰種類與罰鍰數額均未逾越法律授權之範圍及 立法本旨，復未對人民增加法律所無之義務，自屬合於都 市計畫法之規定，被告不僅得引為執行法律之依據，除具 體個案中有特殊利益或衝突狀況，而須自為價值判斷或決 定外，亦應依法予以適用。 ⒉又依上開查處作業程序規定，屬於「第三類：其他（非屬 於第一類或第二類者）」（按：所謂第一類係指臺北市土 地使用分區管制自治條例第93條第1 款所定「嚴重破壞環 境品質者」；所謂第二類則指同條第2 款所定「與主要使 用不相容者」）之第一階段作業程序為「函發通知違規使 用人，限期3 個月內停止違規使用，並副知建築物所有權 人」。本件原告營業地點及營業類別，依上開所述，既屬 於「住宅區第二十一組」，不在前開查處作業程序所指「 第一類」、「第二類」所列舉之使用分區及使用類別之範 圍，自屬該查處作業程序所稱「第三類：其他（非屬於第 一類或第二類者）」，被告查得原告有違規使用情形，自 應依前開規定發函通知原告限期3 個月內停止違規使用， 而無逕予裁罰6萬元之餘地（裁罰6萬元係屬於第三類第二 階段被告所得為之裁量權限）。至「臺北市政府處理建築 物及其基地違反都市計畫法第79條第1 項事件查處作業程 序」雖於100 年12月30日修正發布，就第三類第一階段之 裁量基準變更為「處違規使用人6萬元罰鍰，限期3個月內 停止違規使用」，惟該查處作業程序之修正已在原告行為 後，被告溯及適用對原告較為不利之修正後查處作業程序 規定裁罰原告，已有可議之處；且在該查處作業程序修正 前與原告有同類型違規行為之第三人，可能因主管機關稽 查之先後、裁處程序進行之時程差異，致被告適用修正前 、後之查處作業程序規定，而有不同之法律效果，此由位 於臺北市○○區○○街○○巷○○號、與原告違反相同之土地 使用分區管制規定之飲食店，僅因稽查程序在原告之先， 即經被告於100年11月30日以府都建字第00000000000號函 裁處「限於3 個月內停止違規使用」，而無罰鍰處分之情 （見內政部訴願卷第73頁至第75頁），可以知之。而行政 機關稽查程序之先後、裁處程序進行之時程差異，完全繫 於偶發事件（例如民眾檢舉）、行政效率甚或公務員任事 之勤惰等因素而定，自非行政機關得為差別待遇之正當事 由或合理依據。原告行為時既在上開查處作業程序於100 年12月30日修正之前，被告自應本於「相同事物為相同處 理」平等原則，依修正前之查處作業程序裁處原告，詎原 告竟適用修正後之規定，自與憲法第7 條所揭櫫之平等原 則有違，原處分自屬違法。 五、綜上所述，原處分適用100 年12月30日修正發布之「臺北市 政府處理建築物及其基地違反都市計畫法第79條第1 項事件 查處作業程序」規定，行使都市計畫法第79條第1 項規定所 授與之裁量權，而裁罰原告6 萬元部分，本院認已違反憲法 所保障之平等權，原處分於法自有違誤，訴願決定就此部分 未予糾正，亦有未合。原告訴請撤銷，為有理由，應予准許 。 據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第98條第1 項 前段，判決如主文。 中 華 民 國 102 年 2 月 7 日 行政訴訟庭 法 官 李明益 一、上為正本係照原本作成。 二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其 未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由 書（均須按他造人數附繕本），逾期未提出者，勿庸命補正， 即得依行政訴訟法第245條第1項規定以裁定駁回。上訴理由 應表明關於原判決所違背之法令及其具體內容，或依訴訟資 料可認為原判決有違背法令之具體事實。 中 華 民 國 102 年 2 月 7 日 書記官 吳建元