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臺灣臺北地方法院行政訴訟判決　　　　　104年度簡字第161號 　　　　　　　　　　　　　　　　　 105年11月15日辯論終結 原　　　告　101高第管理委員會 代　表　人　謝政夫 訴訟代理人　吳富凱律師 被　　　告　臺北市政府環境保護局 代　表　人　劉銘龍 訴訟代理人　陳建良 　　　　　　謝稚莉 　　　　　　黃伯家 上列當事人間水污染防治法事件，原告不服臺北市政府中華民國 104年4月23日府訴三字第10409059200號訴願決定，提起行政訴 訟，本院判決如下： 主 文 原告之訴駁回。 訴訟費用由原告負擔。 事實及理由 一、程序事項：本件起訴時原告代表人為當時管理委員會主任委 員吳長歡，嗣原告第九屆管理委員會經年度定期改選，並推 選謝政夫繼任為管理委員會主任委員(任期自民國104年10月 2日至105年10月1日止)，此有台北市政府都市發展局備查函 可稽(見本院卷一1第150-151頁)，茲由新任代表人具狀聲明 承受訴訟，核無不合，應予准許。 二、事實概要：被告所屬稽查人員於103年2月20日10時40分，至 本市○○區○○路○○號原告所屬大樓放流口○○○區○○○ ○道系統稽查，稽查時雖未排放廢(污)水，惟其污水下水道 系統之放流口累計型流量計測設施即俗稱之水錶故障，「未 依規定報備」，遂開立第A016078號舉發通知書(下稱前舉發 通知)，被告另以103年3月24日水字第00-000-000000號裁處 書，依違反水污染防治法第18條及水污染防治措施及檢測申 報管理辦法(下稱水污染管理辦法)第65條第1項規定，依同 法第46條規定及環境教育法第23條第2款規定裁處新臺幣(下 同)1萬元罰鍰及環境講習1小時(下稱前處分)。經原告於103 年4月8日提起訴願，臺北市政府認原告並非水污染防治法之 事業，前揭處分適用法令錯誤，以103年6月12日府訴三字第 00000000000號決定「原處分撤銷，由原處分機關於決定書 送達之次日起60日內另為處分」(下稱前訴願決定)，經被告 重新審視確認違規情節，認原告污水下水道系統累計型水量 計測設施故障，「未依規定維護該設施原有功能」，遂於10 3年7月25日開立A016086號舉發通知書(下稱舉發通知)，另 以103年8月14日水字第00-000-000000號裁處書，以違反水 污染防治法第19條及水污染管理辦法第65條第1項規定(裁處 書漏載第1項)，依同法第47條規定及環境教育法第23條第2 款規定裁處6萬元罰鍰及環境講習2小時(下稱原處分)。原告 不服，提起訴願，遭決定駁回(下稱訴願決定)，仍不服，向 本院提起行政訴訟。 三、原告主張： (一)原告所座落僅為一單純集合式區分所有權建築物，於建物地 下室所設置之污水處理設備，屬水污染防治法所明定之建築 物污水處理設施，並非事業，亦非污水下水道系統： 1.按「水污染防治法」管制之污染源，包含「事業」、「污水 下水道系統」及「建築物污水處理設施」等三類，此可參見 水污染防治法第7條規定：「事業、污水下水道系統或建築 物污水處理設施，排放廢(污)水於地面水體者，應符合放流 水標準。」；第8條規定：「事業、污水下水道系統及建築 物污水處理設施之廢(污)水處理，其產生之污泥，應妥善處 理，不得任意放置或棄置。」；第26條第1項規定：「各級 主管機關得派員攜帶證明文件，進入事業、污水下水道系統 或建築物污水處理設施之場所，為下列各項查證工作：」等 等，將三者並列為水污染防治法規範之客體即明。有關「事 業」及「污水下水道系統」之定義，水污染防治法第2條明 文規定：「事業：指公司、工廠、礦場、廢水代處理業、畜 牧業或其他經中央主管機關指定之事業。(第7款)」及「污 水下水道系統：係指公共下水道及專用下水道之廢（污）水 收集、抽送、傳運、處理及最後處理之各種設施。(第12款) 」；至「建築污水處理設施」之定義，係水污染防治法施行 細則第6條規定：「本法…所稱建築物污水處理設施，指處 理建築物內人類活動所產生之人體排泄物或其他生活污水之 設施。」。綜上，所謂「事業」、「污水下水道系統」或「 建築物污水處理設施」之定義，三者相去甚遠。應設置何者 為妥？當依所需功能(處理效果)之不同而分別設置之；防治 功能既有不同，在水污染管制手段上亦有所不同。依上開定 義可知，本法並非以使用者之數量作為區辨適用客體究為「 事業」、「污水下水道系統」或「建築物污水處理設施」之 標準，而係以污水處理設備之功能(效果)來區分，重在質， 而與使用者數量無關。此亦可由依水污染防治法第47條對「 污水下水道系統」最低處罰即處新台幣6萬元以上罰鍰，而 同法第46條對「事業」最低處罰新台幣1萬元以上罰鍰，同 法第41條規定對「建築物污水處理設施」最低新臺幣三千元 以上罰鍰之不同可知：「污水下水道系統」係比「事業」或 「建築物污水處理措施」功能更強、範圍更大之客體始適用 之概念，否則輕者重罰、重者輕罰，並不符合公平原則。 2.查污水下水道系統為都市健全發展必要的公共設施，依「下 水道法」規定，污水下水道應由地方政府或鄉鎮市公所建設 及管理，並應與其他有關公共設施同時規劃並配合進行施工 。但何其不幸，台灣地區都市公共污水下水道建設幾無成就 ，沖水馬桶及生活雜排水大多無下水道可接納。因此，怠惰 的行政機關依自訂之「建築技術規則」規定，將行政機關依 法應自行建置污水下水道的義務，推給建築物起造人以室內 建置污水處理設施替代之；將隱藏在都市內集合住宅地下筏 基之「建築物污水處理設施」冒稱為「污水下水道系統」， 除可滿足環保機關可多列管上千個污水下水道系統之成就感 外，下水道機關亦可藉機將之納入污水下水道普及率，灌水 充數，贏得虛胖普及率之業績。綜上，原告座落建物所設置 之污水處理設備，依水污染防治法之規定，並非「污水下水 道系統」，而僅是「建築物污水處理設施」，當無疑義。依 該法第41條規定：「建築物污水處理設施違反第七條第一項 或第八條規定者，處新臺幣三千元以上三十萬元以下罰鍰。 」，原告倘有違反該法規定(假設語)，亦應依第41條規定之 額度處罰，而非第47條，始為妥當。 3.另下水道法主管機關內政部明白以函文表示：新開發社區申 請戶數雖達100戶，但其使用人數未達500人者，得以「建築 物污水處理設施方式」處理其污水：有關下水道法施行細則 第4條規定設置專用下水道能否視污染量多寡，改採建築物 污水處理設施疑義乙事，內政部於103年3月19日內授營工程 字第103081751號函表示：「查下水道法施行細則第4條規定 ，新開發社區需設置專用下水道之規模為可容納500人以上 居住或總計興建100住戶以上之社區。因污水量係依據使用 人數推估，如個案申請戶數雖達100戶，但經貴府核算其使 用人數未達500人者，得考量其污染量多寡及當地環境情形 等因素，衡酌採建築物污水處理設施方式處理其污水。」 。職是，有關新開發社區是否必須僵硬毫無彈性的依下水道 法施行細則之規定，以申請戶數達100戶或使用人數達500以 上，即必須設置污水下水道系統處理污水不可？業經下水道 法的主管機關內政部明示否定見解。若經核算使用人數未達 500人者，當得考量其污染量多寡及當地環境情形等因素， 衡酌採建築物污水處理設施方式處理其污水，自不待言。原 告所座落公寓大廈為每戶平均17.97坪的小套房，每戶平均 人數2.42人，總人數僅285人的單純集合式區分所有權建築 物；於未接入污水下水道專管前(目前本公寓大廈已完成接 管，再無排放問題)，本公寓大廈每日排放污水僅25m3，為 被告核准量的16%。是本公寓大廈所產製污水量極低，遠遠 低於被告所預期，對周遭環境衝擊性亦小：本公寓大廈之區 分所有權建物，係以每戶平均17.97坪的小套房為主：查原 告所屬建物座落於台北市○○區○○段○○段00000地號上 ，門牌編號○○○區○○路○○號-63號，為一棟地上14層、 地下6層，區分所有權共126戶的公寓大廈。建築面積僅605. 050平方公尺(即183.03坪)，地上1樓為零售業使用之店面， 地上2樓為社區公共設施，地上3樓至14樓始為集合住宅。有 關本公寓大廈集合住宅(3樓至14樓)部份，所占面積共為7,0 09.31m2(即2120.32坪)，計算式：(3F:597.76m2) +( 4F:60 2.15m2) +( 5F:596.75m2) +( 6F:596.75m2) +( 7F:596.44 m2) +( 8F:596.7m2) +( 9F:596.44m2) +( 10F:596.7m2 )+ (11F:596.44m2) +( 12F:596.7m2) +( 13F:596.44m2) +( 14F:558.65m2+21.39m2) =7,009.31m2( =2120.32坪)，扣除 一樓8間零售用店面，本公寓大廈每戶集合住宅約為17.97坪 ，含35%左右公設在內，計算式：2120.32坪/( 126-8=118戶 )=17.97坪/戶。本公寓大廈每戶平均人數僅2.42人：查原告 所屬建物人數，依外聘保全公司統計，計有285人入住，住 戶共118戶，平均每戶人口為2.42人，計算式：285人/118戶 =2.42人/戶。參諸前揭每戶面積平均為17.97坪(含35 %左右 公設)，此2.42(人/戶)之數字已屬偏高。本公寓大廈每日污 水總排放量，僅為被告核准排放流量的16 %：按本公寓大廈 於建造時，向台北市政府環境保護局(即被告)申請水污染防 治許可，經被告認許後，發給水污染防治許可文件，核准污 水排放量為每日152立方米。查本公寓大樓於建造時，即斥 重資於地下6樓設置高端水污染防治設備，迄今未滿十年(96 -105年)。該水污染防治設備功能正常，且定時保養，效率 良好；每日經消毒沈澱後排放的污水量，依民103年2月份污 水排放專用累計型流量計讀數紀錄可知，每日平均排放量僅 25立方米。為被告核准的每日污水排放量152立方米的16%而 已，計算式：2/4-2/00( 00000-00000=160m3 )+2/21-2/2 6 (115m3) /11日=25m3/日，計算式：25m3/152m3 =16%，是原 告之污水排放量，實遠遠低於被告預期應以「污水下水道系 統」所處理的排放量，至多依「建築物污水處理設施」予以 規範即足。 (二)原告已依法善盡「維護」計量設備之正常運作之責任，符合 水污染防治措施及檢測申報管理辦法第65條第1項規定「維 護」之定義及目的，亦無造成水污染防治法立法意旨所欲防 治之實害及危險： 1.按「水污染防治措施及檢測申報管理辦法」第65條第1項僅 規定：「事業或污水下水道系統，應依廠牌規格『裝設、校 正及維護』累計型水量計測設施」，並未對所謂維護時程長 短有明文規範，是依前開辦法對具體個案情形是否符合「維 護」之定義，當應視個案之具體情況而分別定其適用標準， 自不待言。 2.查本大樓於97年落成使用後，即依前開管理辦法裝設累計型 水量計測設備，所裝設之水錶為「昇量實業有限公司」所代 理之新型環保水錶(型號：BPFM-040-1-N)。該新型環保水錶 具有內置式長效鋰電池(3.6V/2400mAh)為動力，可提供水錶 流量計及顯示面板運作使用，不受外在環境(例如外部供電 中斷)影響，電力持續使用期間長達八年，屬於長效低耗性 設備。就前開系爭水錶之運作，本大樓每日派員檢視運作情 形並將所記載之排放數值予以記錄，從不懈怠，此有每日操 作記錄表可稽。有鑒系爭水錶之維護涉及專業智識及技能要 求，本大樓爰委請政府立案核准設立之專業廠商「真禾機電 股份有限公司」(下稱真禾機電)負責本大樓全部機電(含系 爭水錶)之維護作業，此有本大樓與真禾機電簽署之「101高 第機電檢測合約書」可稽。系爭水錶為長效低耗性設備，可 獨立運作期間長達八年，而本大樓落成使用(97年)迄今未滿 六年。詎料因不可抗力突發性事故，系爭水錶之顯示螢幕竟 於103年2月11日無法正常顯示，致無法讀取累計數值。原告 於進行每日例行查視時發現上開情事，當(11)日即通知真禾 機電到場檢修。經真禾機電技師檢視後確認：「例行保養檢 測污水放流水表表頭液晶螢幕故障(放流數據未顯示)，需更 換維修，待叫貨，暫放流關停機。」等情。然因103年2月間 仍為傳統新年假期，本大樓於2月11日發現計量設備無法正 常顯示時，原告當日即通知維護廠商到場檢修並連絡設備供 應商訂購新品更換，是原告處理維修時程亳無遲誤。然因2 月11日時值農曆正月12日，仍屬傳統新年節慶期間，設備廠 商昇量實業公司供貨時程稍長，此時程並非原告可控制，自 不得以「時程過長」苛責於原告。於103年2月21日設備到貨 後，維護廠商真禾機電即派員完成系爭水錶更換，並於水錶 數值恢復正常運作後，始進行排放污水作業，排放數值亦每 日派員檢視並予以記錄。綜上，因突發不可抗力事故致本大 樓放流水錶故障，原告於發現故障後即主動進行搶修，關閉 排水閥，以最快的速度完成更換作業，並恢復正常運作；更 換期間亦未排放任何未受計量污水，亦未影響污水統計之正 確性，原告已善盡「維護」計量設備之正常運作之責任，自 符合前開管理辦法第65條第1項規定「維護」之定義及目的 。 (三)水污染防治法第47條最低處罰下限即高達六萬元，此乃行政 疏忽與立法怠惰導致裁量權僵化無彈性，即便以最低金額裁 罰亦違反比例原則：被告於民國105年9月21日行政訴訟答辯 狀自承，於96年修正水污染防治法時，曾就事業違反水污法 規定時，考量部份事業規模較小及污染情節輕微，調降第46 條事業違規罰則限度，從新台幣六萬元以上調降為一萬元以 上云云。然查，該次(即96年)修法，僅就事業違反水污法規 定之部份(即第46條)作修正，而疏未就下水道系統之部份( 即第47條)，一併將該條罰則下限從新台幣六萬元調降為一 萬元，至為不當；蓋「下水道系統」與「事業」均為水污法 適用之客體，下水道系道亦有規模較小及污染情節輕微之情 形(如系爭本案)，竟疏未併同第46條之修正進度，將第47條 下水道系統違規罰則限度，從新台幣六萬元以上調降為一萬 元以上，以致系爭本件第二次裁罰金額即高達新台幣六萬元 之鉅。以刑事執行程序中有期徒刑折算罰金之比例，新台幣 六萬元之罰金相當判處原告有期徒刑二個月的刑度，輕行重 罰，實難謂符合比例原則。查本件被告認定違反水污法之事 實，僅為原告設置用以量計污水排放量的「計量水錶」的液 晶顯示故障，原告於發現故障後立即雇工更換，期間亦無排 放不當污水之情事發生。豈料被告竟因被內部風紀調查之故 ，拿雞毛當令箭，以上開「計量水錶」故障為因，重罰原告 六萬元，藉此動作以表自清，被告行使裁罰權之動機，並不 單純。退步言之，於修法補救水污法第47條輕行重罰之立法 缺失前，行政機關解釋適用該條文時，更應謹慎保守為之， 若有疑義，均應採取對受處分人有利之解釋方式為之，始符 立法意旨。 (四)最高行政法院多次以確定判決全面肯認不利益變更禁止原則 在行政爭訟程序之適用，且並無適用法條不當時不予適用之 例外情形： 1.有關司法實務對不利益變更禁止原則之闡釋，最高行政法院 31年判字第12號及35年判字第26號判例即揭示：按「不得於 訴願人所請求範圍之外，與以不利益之變更，致失行政救濟 之本旨」等語，切中要旨，自應遵循，至62年判字第298號 判例雖謂除原處分適用法律錯誤外，申請復查之結果，不得 為更不利於行政救濟人之決定等語，惟該判例僅言及稅務案 件之復查程序，尚不及於其他案件次查。近期最高行政法院 著有多則針對原處分機關違反不利益變更禁止原則，而廢棄 原判決之案例。除先前已提供鈞院參考之103年度判字575號 判決外，另有103年度判字562號判決、103年度判字第441號 判決、102年度判字第358號判決及96年度1236號判決等均肯 認不利益變更禁止原則為行政爭訟程序應普遍遵循之原理原 則，已具有一般法之確信性，並非僅是偶例。查系爭事實發 生後，被告基於渠為專業職掌水污染防治環保事務主管機關 之地位，認定原告為水污染防治法第2條所明定之「事業」 ，並據該法第18條及第46條規定，以書面方式科處訴願人1 萬元之罰鍰及環境講習1小時(第1次處分)。原告於收到前開 書面後，就不利益變更禁止原則已產生信賴事實，自忖即便 提起訴願或行政訴訟，亦不致受到更不利益之認定，因此基 於憲法所保障的訴訟權，提起訴願。嗣前開第1次處分遭訴 願會撤銷後，被告竟以適用法令錯誤為由，加重對原告之懲 罰，改處6萬元之罰鍰及環境講習2小時；是被告就本件相同 之系爭事實內容，將原先1萬元罰鍰改處為6萬元、環境講習 1小時改為2小時，後處分重於前處分，顯已逾越原告先前不 服之範圍(1萬元及講習1小時)，違反訴願法第81條第1項不 得為更不利益之變更或處分之規定。 2.最高行政法院105年8月份第1次庭長法官聯席會議決議，僅 供院內法官辦案之參考，並無必然之拘束力；僅於法官於裁 判上援用時，始認與命令相當，但仍難與具拘束力之判例相 當：有關最高行政法院庭長法官聯席會議決議之效力，司法 院大法官會議多次以解釋文闡明之：釋字第622號解釋理由 書：「最高行政法院決議如經法官於裁判上援用，應認其與 命令相當，得為憲法解釋之對象。」。釋字第620號解釋： 「最高行政法院在具體個案之外，表示其適用法律見解之決 議，原僅供院內法官辦案之參考，並無必然之拘束力，雖不 能與判例等量齊觀，惟決議之製作既有法令依據（行政法院 組織法第三十條及最高行政法院處務規程第二十八條），又 為代表最高行政法院之法律見解，如經法官於裁判上援用時 ，自亦應認與命令相當，許人民依司法院大法官審理案件法 第五條第一項第二款之規定，聲請本院解釋…」。釋字374 號解釋：「司法院大法官審理案件法第五條第一項第二款規 定，人民於其憲法上所保障之權利，遭受不法侵害，經依法 定程序提起訴訟，對於確定終局裁判所適用之法律或命令發 生牴觸憲法之疑義者，得聲請解釋憲法。其中所稱命令，並 不以形式意義之命令或使用法定名稱（如中央法規標準法第 三條之規定）者為限，凡中央或地方機關依其職權所發布之 規章或對法規適用所表示之見解（如主管機關就法規所為之 函釋），雖對於獨立審判之法官並無法律上之拘束力，若經 法官於確定終局裁判所引用者，即屬前開法條所指之命令， 得為違憲審查之對象，迭經本院著有解釋在案（釋字第二一 六號、第二三八號、第三三六號等號解釋）。至於司法機關 在具體個案之外，表示其適用法律之見解者，依現行制度有 判例及決議二種。判例經人民指摘違憲者，視同命令予以審 查，已行之有年（參照釋字第一五四號、第一七七號、第一 八五號、第二四三號、第二七一號、第三六八號及第三七二 號等解釋），最高法院之決議原僅供院內法官辦案之參考， 並無必然之拘束力，與判例雖不能等量齊觀，惟決議之製作 既有法令依據（法院組織法第七十八條及最高法院處務規程 第三十二條），又為代表最高法院之法律見解，如經法官於 裁判上援用時，自亦應認與命令相當，許人民依首開法律之 規定，聲請本院解釋，合先說明。」。綜上，依上揭司法院 大法官會議解釋可知，最高行政法院庭長法官聯席會議之決 議，如經法官於裁判上援用後應認其與命令相當，可成為行 政法法源，然亦僅相當於「命令」之位階。倘未經法院於裁 判引用，僅供院內法官辦案之參考，並無必然之拘束力，不 能與具有拘束力判例等量齊觀，自不待言。倘「不利益變更 禁止原則」僅限訴願機關始受拘束，而不及於原處分機關， 不啻架空訴願法第81條第1項規定，有違憲法保障人民訴願 權利之意旨；最高行政法院多次以判例揭示：「不得於訴願 人所請求範圍之外，與以不利益之變更，致失行政救濟之本 旨」之適用對象，自應包括訴願機關及原處分機關，始符法 旨：所謂之「不利益變更禁止原則」，乃基於憲法第16條訴 願權利而來，目的是在避免使人民受到更不利益的處分，而 心生恐懼，而可能不願意再使用訴願制度。職是，人民提起 行政救濟，經審議機關依法審理後，發現原處分確屬違法或 不當，然如依法為妥當之處分，則人民將受到較原處分更不 利益之處分者，則審議機關雖可確認原處分適用違法，然卻 不得依職權於當事人主張之範圍外，為較原處分更不利於人 民之決定。基於同一法理，於撤銷發回重為認定之情形，亦 有不利益變更禁止原則之適用。蓋我國實務運作情形，訴願 決定實務甚少自行變更原處分，多採撤銷發回，由原處分機 關另為處分的作法。倘撤銷發回由原處分機關另為處分即不 受「不利益變更禁止原則」之適用，不啻容許訴願決定藉由 撤銷發回達到不利益變更之結果，實質上違反不利益變更禁 止原則。 (五)綜上呈述，並聲明：訴願決定及原處分均撤銷。 四、被告則以： (一)本案係本局所屬稽查人員於103年2月20日10時40分，至本市 ○○區○○路○○號放流口(原告所屬大樓)○○○區○○○○ 道系統稽查，稽查時雖未排放廢(污)水，惟發現其污水下水 道系統之放流口累計型流量計測設施(即俗稱之水錶)有故障 情況，符合上開環保署函釋情形，已違反水污染防治法及水 污染防治措施及檢測申報管理辦法之規定，本局依法告發， 尚無違誤。查原告所屬大樓污水下水道系統之放流口累計型 流量計測設施（即俗稱之水錶）自103年2月11日即故障，至 本局2月20日上午10時40分稽查發現時，已逾10日未完成修 復、報備，經本局2月20日上午告發後，方於2月21日下午完 成，符合上開環保署函釋之情形。本案稽查時發現系爭水量 計測設施故障時為正常上班日(103年2月20日)，並非今年度 春節年假期間(103年1月29日至103年2月4日)，且當日該會 並未提供任何維修或應變措施紀錄，管理單位未依規定維護 設施原有功能，已違反水污染防治措施計畫及檢測申報管理 辦法第65條規定。是以，本案依法告發處分並無不當，此有 陳情訴願案件簽辦單附卷可稽。況原告之公私場所污水處理 設施每日操作紀錄表，自累計型流量計故障日(103年2月11 日)至修復完成(103年2月21日)期間，該流量計所專用之獨 立電表讀數顯示該污水處理設施仍維持正常運作，與原告所 稱需更換維修，待叫貨，暫放流關停機等理由顯有不符之處 。且查原告所用之流量計與本局另列管事業(國際大旅館)為 同廠牌，而其流量計曾於102年4月9日電話通報故障後，立 即於102年4月10日修復完成，耗時2日，與原告修復時間差 異甚鉅。 (二)依「水污染防治法」，對「事業」與「污水下水道系統」設 有不同規範： 1.依「水污染防治法」第2條第7款：「事業」指公司、工廠、 礦場、廢水代處理業、畜牧業或其他經中央主管機關指定之 事業。同法第2條第12款：「污水下水道系統」指公共下水 道及專用下水道之廢（污）水收集、抽送、傳運、處理及最 後處置之各種設施。 2.「水污染防治法」對「事業」及「污水下水道系統」通用事 項採並列規範，此觀之同法第7條關於「流放水標準」、第8 條關於「污泥妥善處理」、第9條關於「廢（污）水總量管 制」、第11條關於「徵收水污染防治費」、第18-1條關於「 登記排放及處理設施」、第20條關於「貯留或稀釋廢水」、 第21條關於「專責單位或人員」、第22條關於「申報文件」 、第24條關於「輔導辦法」、第26條關於「主管機關查證」 、第27條關於「緊急應變措施」、第28條關於「輸送或貯存 設備維護及防範措施」、第31條關於「水質自動監測系統」 、第39-1條關於「禁止對揭露違法專責人員不利處分」等， 均屬之。 3.「水污染防治法」對「事業」及「污水下水道系統」特別管 理事項亦採單獨規範，「事業」部分，查有第13條關於「設 立變更之核准」、第14條關於「核發排放許可」、第14-1條 關於「揭露排放污染」、第16條關於「封閉管線」、第17條 關於「技師簽證」、第18條關於「水污染防治措施」、第33 條「防止污染及監測設施」等；「污水下水道系統」部分， 查有第12條關於「污水下水道建設」等。「水污染防治法」 對「事業」及「污水下水道系統」罰則規範亦有不同，「事 業」部分，有第36條、第53條、第58條、第60條、第63條、 第63-1條等，「污水下水道系統」部分，有第19條、第42條 、第47條等。 ○○○區○○道屬於水污染防治法所規範的「污水下水道系統」 。依「下水道法」第8條第2項：「私人新開發社區、工業區 或經主管機關指定之地區或場所，應設置專用下水道。但必 要時，得由當地政府、鄉（鎮、市）公所或指定有關之公營 事業機構建設、管理之。其建設費依建築基地及樓地板面積 計算分擔之。」。另依行政院環境保護署86年10月1日環署 水字第60253號函釋：「查下水道法相關規定，私人新開發 社區、工業區或經主管機關指定之地區或場所，應設置專用 下水道，所稱新開發社區係指可容納500人以上居住或總計 興建100住戶以上之社區。……。」。行政院環境保護署86 年10月28日環署水字第63453號函釋：『依「水污染防治法 」第2條第12款規定，污水下水道系統係指公共下水道及專 用下水道之廢（污）水收集、抽送、傳運、處理及最終處置 之各種設施。又依同法施行細則第28條第1項規定，污水下 水道系統，應依水污染防治法第14條第1項規定申請排放許 可證者，包括依下水道法及其相關規定，應建設專用下水道 之新社區、工業區或指定之地區或場所。…』。 5.原告違反水污染防治法關於污水下水道系統規定明確，被告 適用法令並無違誤。本案○○○區○○○○道法及環保署函 釋所稱可容納500人以上居住或總計興建100住戶以上之社區 ，依規定應設置專用下水道，應依水污染防治法「污水下水 道系統」相關規範辦理，本案稽查時發現原告所屬污水下水 道系統之放流口累計型流量計測設施(即俗稱之水錶)故障， 又查該水錶自103年2月11日即故障，至本局2月20日上午10 時40分稽查發現時，已逾10日未完成修復、報備，經本局2 月20日上午告發後，方於2月21日下午完成，符合行政院環 境保護署97年5月29日環署水字第0970036819號函釋：『依 據「水污染防治措施計畫及檢測申報管理辦法」第65條規定 ，事業或污水下水道系統，應依規定裝設、校正、維護、鉛 （拆）封累計型水量計測設施。本案稽查發現事業放流口設 置之累計型水量計測設施有故障情況時，顯然未依上述規定 維護該設施原有功能，可依上述法條據以裁處。』之情形。 管理單位未依規定維護設施原有功能，依「水污染防治法」 第19條準用第18條，原告已違反「水污染防治措施及檢測申 報管理辦法」第65條第1項：「事業或污水下水道系統，應 依廠牌規格裝設、校正及維護累計型水量計測設施。…」， 復依「水污染防治法」第47條「污水下水道系統違反第19條 規定者」予以告發處以罰鍰，被告適用法令並無違誤。 (三)本案原告大樓規模為126戶(624人)，係屬應設置專用下水道 之新○○○區○ ○○○○道法第2條第4款：「專用下水道：指供特定地區或場所 使用而設置尚未納入公共下水道之下水道。」同法第8條： 「政府機關或公營事業機構、新開發社區○○○區○○○○ ○道，由各該機關或機構建設、管理之。私人新開發社區、 工業區或經主管機關指定之地區或場所，應設置專用下水道 。但必要時，得由當地政府、鄉(鎮、市)公所或指定有關之 公營事業機構建設、管理之。其建設費依建築基地及樓地板 面積計算分擔之。前項應分擔之建設費於申請核發建造執照 時，向各該建築物起造人徵收之。建設費徵收辦法，由中央 主管機關定之。」；另依同法施行細則第4條第1項第1款： 「本法第八條所稱新開發社區、工業區，係指符合下列條件 之地區，其申請開發時經主管機關認定其開發完成時公共下 水道尚無法容納其廢污水者：一、新開發社區：可容納五百 人以上居住或總計興建一百住戶以上之社區。…」臺北市○ ○道管理自治條例第3條及第14條第1項規定:「本自治條例 用詞定義如下：…二公共污水下水道：指供公共使用之污水 下水道。三專用污水下水道：指供特定地區或場所使用而設 置尚未納入公共污水下水道之污水下水道。四污水下水道用 戶：指接用污水下水道以排洩污水或廢水者。…。」「專用 污水下水道在未接用公共污水下水道前，其設施由專用污水 下水道用戶自行操作、管理、維護；其放流水之水質應符合 水污染防治相關法令規定。」。 2.次依水污染防治法第2條第12款：「污水下水道系統：指公 共下水道及專用下水道之廢（污）水收集、抽送、傳運、處 理及最後處置之各種設施。」。(查本案原告係於民國94年 申請建築執照，96年取得使用執照，其所屬中國建築經理股 份有限公司於同年5月11日(被告收文日期96年5月15日)向被 告申請水污染防治許可，並填報資料規模為126戶(624人)， 是原告屬應設置專用下水道之新開發社區，復有本局核發之 「社區專用污水下水道系統水污染防治許可文件(有效期間 101年5月18日起至106年5月17日止)」可證，非如原告所稱 其污水處理設備屬建築物污水處理設施，況原告如認許可系 統別有誤，理應於101年許可有效期間伊始，即提出異議， 是被告依許可內容之系統別，查認違規事實而依水污染防治 法第47條予以告發裁處並無違誤。至下水道法施行細則第4 條第1項第1款，將可容納五百人以上居住或總計興建一百住 戶以上之社區，列入「新開發社區」範疇，而應依下水道法 第8條規定設置專用下水道一節，爰屬立法形成自由，併予 敘明。 3.事業、污水下水道系統、建築物污水處理設施的區別依建築 技術規則建築設計施工編第49條規定：「沖洗式廁所排水、 生活雜排水除依下水道法令規定排洩至污水下水道系統或集 中處理場者外，應設置污水處理設施，並排至有出口之溝渠 ，其排放口上方應予標示，並不得堆放雜物。但起造人申請 建造執照時，經當地下水道主管機關認定該建造執照案屆本 法第五十三條第一項規定之建築期限時，公共污水下水道系 統可容納該新建建築物之污水者，得免予設置污水處理設施 。」;又依建築物污水處理設施設計技術規範所稱之建築物 污水處理設施指依建築技術規則建築設計施工編第49條之規 定，用以處理建築物之廁所排水及生活雜排水等之設施。三 者之區別，詳如被證4。 4.內政部103年9月19日內授營工程字第1030810751號函載以： 「查下水道法施行細則第4條規定，新開發社區需設置專用 下水道之規模為可容納500人以上居住或總計興建100住戶以 上之社區。因污水量係依據使用人數推估，如個案申請戶數 雖達100戶，但經貴府核算其使用人數未達500人者，得考量 其污染量多寡及當地環境情形等因素，衡酌採建築物污水處 理設施方式處理其污水。」；本案原告大樓規模依其申請文 件所載為126戶(624人)，依前揭規定係屬應設置專用下水道 之新開發社區：上揭函釋係"得"考量其污染量多寡及當地環 境情形等因素，衡酌採建築物污水處理設施方式處理其污水 。本案原告大樓規模為126戶(624人)，係原告大樓所屬中國 建築經理股份有限公司96年5月11日(被告收文日期96年5月1 5日)向被告申請水污染防治許可及原告101年5月29日(被告 收文日期101年6月13日)申請展延許可文件時所提供其填報 之資料，非如原告所稱其戶數雖達100戶，但其使用人數未 達500人者，得以「建築物污水處理設施方式」處理其污水 ，況原告如認許可系統別及規模有誤，理應於101年許可有 效期間伊始，即應改依所認定之使用人數提出申請，其既未 為之，則被告依許可內容之系統別，查認違規事實而依水污 染防治法第47條予以告發裁處並無違誤。 (四)關於本案有無訴願法不利益變更禁止原則適用疑義： 1.前經本府法務局103年9月3日北市法三字第10333009900號函 之說明四：「因此，有關本件貴局依本府103年6月12日府訴 三字第10309077400號訴願決定：「...四、...則本件訴願 人既非水污染防治法規定之事業，原處分機關以訴願人違反 水污染防治法第18條規定，而依同法第46條規定處罰，依前 開說明，顯有適用法令錯誤之情事...。」意旨，改依水污 染防治法第19條等規定告發並另為處分，是否涉及訴願法第 81條第1項但書規定乙節，請參酌上開說明，本於職權卓處 。」。故本局已以103年9月12日北市環二字第10336244600 號函覆原告，雖目前法院針對不利益變更實務見解不一致， 其中原處分如有適用法律錯誤情形，仍得為更為適法之處分 ，並未違背行政救濟之法理，是本局本於職權依規定告發並 另為適法之處分。 2.本案與最高法院103年度判字第575號、103年度訴字第321號 判決「不利益變更禁止原則」之案例事實有別：通說基於「 發現真實原則」、「依法行政原則」及「公益原則」等考量 ，尚未肯認「不利益變更禁止原則」為「行政法上一般法律 原則」，「不利益變更禁止原則」主要係為保障當事人於救 濟程序中得自由行使上訴權。原告援引最高行政法院92年度 判字第1144號判決，係再次重申訴願法之規定。最高法院 103年度判字第575號判決認「原行政處分係適用法規不當而 與變更時，並無得排除適用「不利益變更禁止原則」之規定 。最高法院103年度訴字第321號判決認被告所為處分，於基 礎事實無變更之情形下，顯有違不利益變更禁止原則。最高 法院最新見解似肯認「不利益變更禁止原則」之適用於訴願 等程序，被告自亦尊重法院裁判。惟查最高法院103年度判 字第575號判決案例事實，乃係針對原處分機關依行政罰法 第18條第1項重為處分，其衡酌減輕罰鍰時未予適用不利益 變更禁止原則，最高法院103年度訴字第321號判決案例事實 ，亦屬於適用行政罰法第18條時，行政機關裁處罰鍰行使裁 量權，審酌違反行政法上義務之行為所應考量事項時，不應 違反不利益變更禁止原則，且認為「裁罰處分之行使，係屬 被告之裁量權範圍，自不宜由行政法院越俎代庖代為裁量， 應由本院予以撤銷，由被告另為適法之處分」。被告原依第 46條「事業」之規定裁罰，因適用法律錯誤，經訴願機關撤 銷原處分，由原處分機關另為適法之處分。查本案原告係違 反「污水下水道系統」規定，依水污染防治法第47條規定， 應處6萬元至60萬元，被告機關裁處最低下限6萬元，已無裁 量空間。退萬步言，即使被告符合行政罰法第18條審酌加減 情形，裁罰範圍亦需落入不得低於2萬元及不得逾20萬元之 範圍，當無不違反不利益變更原則之可能。是以，本案原處 分適用法律錯誤情形與最高法院前揭判決案例事實顯有不同 ，當不宜一概而論。依台北高等行政法院97年度簡字第478 號判決：「所謂不利益變更禁止原則，應在當事人「表示不 服之範圍內」始有適用；且於原處分「適用法律錯誤」之情 形，其更正之處分，為基於不同法律關係所為之處分，與原 處分事件非屬同一事件，縱使更正處分為更不利之決定，應 無不利益變更禁止原則之適用。 3.況105年8月9日最高行政法院105年8月份第1次庭長法官聯席 會議決議採乙說(否定說)之結論，茲摘要如下:「…系爭原 處分乃上訴人即原處分機關作成之行政處分，並非訴願機關 作成變更原處分機關之行政處分，與訴願法第81條第1項規 定無涉。本院62年判字第298號判例:『依行政救濟之法理， 除原處分適用法律錯誤外，申請復查之結果，不得為更不利 於行政救濟人之決定。』可知，原處分如有適用法律錯誤情 形，稽徵機關仍得更為適法之處分。被上訴人第1次裁罰處 分既有事實認定錯誤，致適用法律錯誤之違法，被上訴人自 行撤銷使之溯及既往失其效力(行政程序法第118條參照)， 並另依本件事實作成系爭原處分，核其適用法律並無錯誤。 原判決認本件原處分並無違不利益變更禁止原則，即無不合 (102年判496)。」 4.至原告藉由撤銷訴願來阻止第一次處分之確定，對第一次處 分已不存在信賴利益，自不得再行主張原處分存續之信賴利 益保護。 (五)有關原告質疑水污法第47條罰鍰額度疑義一節。查水污染防 治法第46條第1項於91年4月25日修正為:「……違反依…… 或第十八條所定辦法……，處新臺幣六萬元以上六十萬元以 下罰鍰。……」96年11月27日再修正該項之罰則為「……違 反依……或第十八條所定辦法……，處新臺幣一萬元以上六 十萬元以下罰鍰。……」嗣於104年1月22日修正為「違反… …或第十八條所定辦法規定者，處新臺幣一萬元以上六百萬 元以下罰鍰，並通知限期補正或改善，屆期仍未補正或完成 改善者，按次處罰；情節重大者，得令其停工或停業；必要 時，並得廢止其水污染防治許可證（文件）或勒令歇業。」 其修法理由係因考量事業未採行水污染防治措施相關規定之 違規行為，對環境造成不同程度之危害，原條文罰鍰上限額 度不足以遏止具嚴重影響之違規行為，爰將罰鍰上限提高10 倍。水污染防治法第47條於91年4月25日修正為:「污水下水 道系統違反第十九條規定者，處新臺幣六萬元以上六十萬元 以下罰鍰，並通知限期補正或改善，屆期仍未補正或完成改 善者，按次處罰。……」嗣於104年1月22日修正為「……， 處新臺幣六萬元以上六百萬元以下罰鍰，並通知限期補正或 改善，屆期仍未補正或完成改善者，按次處罰。」修法理由 係因考量污水下水道系統未依法取得排放許可證或未採行水 污染防治措施相關規定之違規行為，對環境造成不同程度之 危害，原條文罰鍰上限額度不足以遏止具嚴重影響之違規行 為，爰將罰鍰上限提高10倍。行政院環境保護署78年5月22 日( 78)環署法字第12074號函檢送立法院審議「水污染防治 法修正草案」時，其總說明載明將污水下水道系統與事業同 列為污染源管制對象，嗣於96年修法時，考量事業未採行水 污染防治措施相關規定之違規行為，因部分事業規模較小及 污染情節容或輕微，調降第46條事業違規罰則限度為1萬元 以上(上限60萬元)，惟104年修法時考量事業及污水下水道 系統未依法取得排放許可證或未採行水污染防治措施相關規 定之違規行為，對環境造成不同程度之危害，原條文罰鍰上 限額度不足以遏止具嚴重影響之違規行為，將第46及47條罰 鍰上限提高10倍為600萬元。是該2條文罰鍰下限之差異僅於 事業規模及污染程度極小時，始有以最低額1萬元為裁量之 情形，非謂事業違反規定均係以1萬元最低額開始裁量，致 污水下水道系統違規之裁罰反低於事業違規之裁罰，而有輕 重失衡之誤解。綜上所述，原告之訴為無理由等語資為抗辯 ，並聲明求為判決駁回原告之訴。 五、本院之判斷： (一)有關原處分是否違反不利益變更禁止原則部分： 1.按最高行政法院105年8月份第1次庭長法官聯席會議就「原 行政處分經訴願決定撤銷，原行政處分機關重為更不利處分 ，是否違反訴願法第81條第1項但書之規定？」決議：『訴 願法第81條第1項：「訴願有理由者，受理訴願機關應以決 定撤銷原行政處分之全部或一部，並得視事件之情節，逕為 變更之決定或發回原行政處分機關另為處分。但於訴願人表 示不服之範圍內，不得為更不利益之變更或處分。」此項本 文規定係規範受理訴願機關於訴願有理由時，應為如何之決 定。其但書明文規定「於訴願人表示不服之範圍內」，顯係 限制依本文所作成之訴願決定，不得為更不利益之變更或處 分，自是以受理訴願機關為規範對象，不及於原處分機關。 本項規定立法理由雖載有「受理訴願機關逕為變更之決定或 原行政處分機關重為處分時，均不得於訴願人表示不服之範 圍內，為更不利益之變更或處分」之文字。然其提及參考之 民國69年5月7日訂定之「行政院暨所屬各級行政機關訴願審 議委員會審議規則」第15條，僅規定受理訴願機關認訴願為 有理由時之處理方法，並未規定原行政處分機關於行政處分 經撤銷發回後重為處分時，不得為更不利於處分相對人之處 分。在法無明文時，尚不得以立法理由所載文字，限制原行 政處分機關於行政處分經撤銷發回後重為處分時，於正確認 事用法後，作成較原行政處分不利於處分相對人之行政處分 ，否則不符依法行政原則。因此，原行政處分經訴願決定撤 銷，原行政處分機關重為更不利處分，並不違反訴願法第81 條第1項但書之規定。惟原行政處分非因裁量濫用或逾越裁 量權限而為有利於處分相對人之裁量者，原行政處分機關重 為處分時，不得為較原行政處分不利於處分相對人之裁量， 否則有違行政行為禁止恣意原則。』。 2.查前揭事實概要欄所載之事實，為兩造所不爭，並有水污染 稽查紀錄、前舉發通知、被告103年3月12日北市環稽字第00 000000000暨第00000000000號函、前處分暨更正函、前訴願 決定、被告103年7月16日北市環稽字第10331534200號函、 舉發通知、被告103年8月14日北市環稽字第10332041900號 函原處分及訴願決定附於原處分卷可稽(原處分卷第1-2、6 -13、16-17、21-26、45-52、70-76、79-83、99-106頁)， 應堪認定。是以，前處分係以污水下水道系統之放流口累計 型流量計測設施故障，「未依規定報備」，被告以違反水污 染防治法第18條規定「事業應採行水污染防治措施；其水污 染防治措施之適用對象、範圍、條件、必備設施、規格、設 置、操作、監測、記錄、監測紀錄資料保存年限、預防管理 、緊急應變，與廢(污)水之收集、處理、排放及其他應遵行 事項之管理辦法，由中央主管機關會商相關目的事業主管機 關定之。」及水污染管理辦法第65條第1項「事業或污水下 水道系統設置之累計型水量計測設施，應依其廠牌規定之頻 率，校正及維護。廠牌未規定校正頻率者，應每年至少校正 一次。」，依行為時同法第46條規定「違反依...第十八條 所定辦法規定者，處新臺幣一萬元以上六十萬元以下罰鍰， 並通知限期補正或改善，屆期仍未補正或完成改善者，按次 處罰...。」裁處「1萬元罰鍰及環境講習1小時」。嗣臺北 市政府認原告並非水污染防治法之「事業」，前揭處分適用 法令錯誤，以103年6月12日府訴三字第10309077400號決定 原處分撤銷，由原處分機關於決定書送達之次日起60日內另 為處分。被告遂以原處分，以違反水污染防治法第19條規定 「污水下水道系統排放廢(污)水，準用...第十八條之規定 。」及水污染管理辦法第65條第1項，依行為時同法第47條 規定「污水下水道系統違反第十九條規定者，處新臺幣六萬 元以上六十萬元以下罰鍰，並通知限期補正或改善，屆期仍 未補正或完成改善者，按次處罰。」裁處「6萬元罰鍰及環 境講習2小時」。則本件前行政處分確係因適用法律錯誤為 由，為前訴願決定撤銷，原行政處分機關重為更不利原告之 處分。 3.雖原告以違反不利益變更禁止原則，及前開決議與命令相當 無必然之拘束力為主張。然前開決議之法律見解，已遵守一 般法律解釋方法，亦無違反憲法原則，復無逾越法律解釋之 範圍，當屬客觀合理之法律見解，自可為本案予以適用。原 告主張乃係混淆法院外救濟程序之禁止不利益變更，與行政 訴訟之禁止不利益變更之立論基礎。行政訴訟單純屬於救濟 程序，本於處分權主義，除法律別有規定外，法院不得就 當事人未聲明之事項為判決（行政訴訟法第218條準用民事 訴訟法第388條），法院最多駁回原告之訴或上訴人之上訴 （對造未上訴之情形），無從超出原告訴之聲明或上訴人上 訴聲明範圍，而為較原處分或原判決更不利於原告或上訴人 之判決。質言之，行政訴訟之禁止不利益變更，係源於處分 權主義，而法院外救濟程序之禁止不利益變更，並非一般法 律原則，而純屬立法政策上之考量。況且原本行政機關基於 依法行政原則（另參見行政程序法第117條)，本得依職權撤 銷違法處分，重作成合法但更不利於處分相對人之處分，惟 若於處分相對人提起訴願，經訴願機關以原處分違法撤銷發 回時，原處分機關反而要受到不利益變更禁止之限制，而不 得遵守依法行政原則，豈是合理？再進一步言之，訴願實務 上，同樣在處分相對人提起訴願後，如果在訴願程序尚未終 結前，原處分機關發現原來的行政處分確有錯誤時，可自行 撤銷，再作成一新的行政處分，而且可以更不利益於相對人 ，不受訴願法第81條第1項但書之限制，何以經訴願決定後 ，原處分機關就應受到限制？(前開決議乙說參照)。是以， 本件前行政處分經前訴願決定撤銷，原行政處分機關雖重為 更不利之原處分，惟依前揭說明，並無違反訴願法第81條第 1項但書規定，原告此部分主張，尚無可採，合先敘明。 (二)有關原處分認事用法部分： 1.按水污染防治法第2條第7、12款規定：「七、事業：指公司 、工廠、礦場、廢水代處理業、畜牧業或其他經中央主管機 關指定之事業。...十二、污水下水道系統：指公共下水道 及專用下水道之廢（污）水收集、抽送、傳運、處理及最後 處置之各種設施。」，是污水下水道系統係包括公共下水道 及專用下水道之處置設施。又下水道法第2條第2、3、4款規 定：「二、下水道：指為處理下水而設之公共及專用下水道 。三、公共下水道：指供公共使用之下水道。四、專用下水 道：指供特定地區或場所使用而設置尚未納入公共下水道之 下水道。」及第8條規定：「政府機關或公營事業機構、新 開發社區○○○區○○○○○道，由各該機關或機構建設、 管理之。私人新開發社區、工業區或經主管機關指定之地區 或場所，『應』設置專用下水道。但必要時，得由當地政府 、鄉(鎮、市)公所或指定有關之公營事業機構建設、管理之 。其建設費依建築基地及樓地板面積計算分擔之。前項應分 擔之建設費於申請核發建造執照時，向各該建築物起造人徵 收之。建設費徵收辦法，由中央主管機關定之。」，足見私 人新開發社區有應設置專用下水道之義務。此觀之73年12月 21日制定公布之下水道法立法提案理由係因應都市人口急速 膨脹，家庭與農、工、礦場排放之污水、廢水日增，而下水 道建設進展遲緩，無法適應當前需要，嚴重影響都市生活與 環境保護，為促進都市計畫地區及○○○區○○道之建設與 管理，並保護水域水質，爰擬具下水道法草案等語；草案第 8條關於私人新開發社區原係規定「由當地政府、鄉(鎮、市 )公所或指定之公營事業機構建設、管理之，並就受益之土 地及其改良物徵收建設費」，其立法說明表示「專用下水道 係專供新開發社區、工業區或經主管機關指定之地區或場所 使用，尚未納入公共下水道系統」，總說明亦表示「下水道 之建設費用甚鉅」(立法院第1屆第71會期第31次會議議案關 係文書參照)。嗣草案審查修正為「私人新開發社區、工業 區或經主管機關指定之地區或場所之專用下水道，由當地政 府、鄉（鎮、市）公所或指定有關之公營事業機構建設、管 理之，其建設費依建築基地及樓地板面積計算分擔之。」理 由為「私人開發之社區、工業區或經主管機關指定之地區或 場所之專用下水道應自行負責建設，於出售房屋時，則將建 設費用計入房價，而由房屋承購人自己負擔此費用。若新社 區本身未做下水道，而由政府建設時，如再向住戶徵收下水 道建設費用，則將造成住戶重複負擔，似欠合理」(立法院 第1屆第74會期第16次會議議案關係文書參照)，最後三讀通 過條文即現行規定(立法院公報第73卷第99期院會紀錄參照) 。準此，污水下水道系統之專用下水道設置除於公益有助外 ，對於該私人例如新開發社區等之私益更是有密切之助益， 可大大提昇該社區之生活品質(例如避免淹水、有益環境衛 生等，詳前揭第16次會議議案關係文書立法說明)，惟因政 府經費有限，為了能有效加速改善國民生活環境，故立法亦 賦予私人例如新開發社區有設置專用下水道之義務，並最後 由享有該利益之私人負擔建設管理費用，如於政府代為建設 情形，最終亦由該私人負擔建設費。是以，原告主張污水下 水道係由政府建設管理，非屬私人義務，行政機關怠於建設 而推給起造人建設，導致將建築物污水處理設施冒稱為污水 下水道系統云云，顯屬誤解，難謂有據。 2.次按下水道法施行細則第4條規定：「本法第八條所稱新開 發社區、工業區，係指符合下列條件之地區，其申請開發時 經主管機關認定其開發完成時公共下水道尚無法容納其廢污 水者：一、新開發社區：可容納五百人以上居住或總計興建 一百住戶以上之社區。二、新開發工業區：(一)政府機關、 公民營事業機構開發供事業設廠之地區。(二)事業於政府依 法劃設供工業使用之土地設廠，其基地面積達二公頃以上者 。前項第一款之新開發社區，其人口計算基準如左：一、實 施都市計畫地區：以建築物污水處理設施設計技術規範所定 使用人數方式計算。二、實施都市計畫以外地區：以每人使 用三十平方公尺之樓地板面積計算。」第5條規定：「依本 法第八條規定應設置專用下水道之地區或場所，於設置專用 下水道前，應檢附專用下水道規劃及設計圖說等資料，申請 該管主管機關核准，始得施工；完工後，須經下水道主管機 關查驗合格，始得使用。在前項地區或場所內興建建築物， 應於專用下水道完工經查驗合格後，始得核發使用執照。」 ，核係依下水道法第34條規定授權訂定，為執行母法細節性 、技術性之事項，且將母法所謂新開發社區再設有一定規模 之限制，以免課予私人過重負擔，自符合立法意旨且未逾越 母法規定。查本案原告提出之96使字第185號使用執照上即 載有原告大樓係屬126戶之建築、已領有水污染防治許可證 等語(見本院卷一第238-239頁)。被告並於96年5月9日建造 執照上註記竣工備查，並同時記載已達設置專用下水道標準 及請向被告申請廢污水排放許可等語，嗣原告之起造人於96 年5月11日向被告申請污水下水道系統水污染防治措施簡易 排放許可，申請書上載有系統服務126戶、624人等語(見本 院卷二第8-12頁)。原告復於101年5月29日向被告辦理簡易 排放許可證展延，申請書上亦載有系統服務126戶、624人等 語(見本院卷二第13-20頁)，被告並繼核發社區專用污水下 水道系統水污染防治許可證」(有效期間101年5月18日起至 106年5月17日止，見本院卷一第206-211頁)。是以，原告係 屬下水道法施行細則第4條第1項第1款所示之可容納五百人 以上居住或總計興建一百住戶以上之社區無疑，自屬該法文 之「新開發社區」，應依下水道法第8條規定建設專用下水 道，原告亦依法就廢（污）水收集、抽送、傳運、處理及最 後處置之建置各種設施並管理，則原告所建設管理者屬「污 水下水道系統」甚明。 3.雖原告主張其所建設管理者係屬「建築物污水處理設施」， 且原告之排放量遠低於被告核准之排放量，至多依建築物污 水處理設施規範即足云云。然依前開所述，原告所建設管理 者係屬污水下水道系統之專用下水道處置設施，其主張顯無 所據，尚無可採。又水污染防治法就「污水下水道系統」、 「事業」及「建築物污水處理設施」設有不同標準之管制規 範，該法於80年4月19日修正公布之草案提出總說明即表示 現行條文僅管制事業一項，修正草案將管制對象擴充列為事 業、污水下水道系統及建築物污水處理設施以符實際需要( 見本院卷一第125頁)。所謂「污水下水道系統」，依前開所 述，係指公共下水道及專用下水道之處置設施，而事業，依 第2條第7款規定：「公司、工廠、礦場、廢水代處理業、畜 牧業或其他經中央主管機關指定之事業。」，建築物污水處 理設施，依同法施行細則第6條規定指「處理建築物內人類 活動所產生之人體排泄物或其他生活污水之設施。」。復參 照前揭下水道法第8條暨施行細則第4條可知，應設置專用下 水道者為較具規模之「新開發社區」與「新開發工業區」， 而「家戶」即為新開發社區之使用單位，「事業」亦同為新 開發工業區之使用單位，蓋以家戶亦會產生含有污染物之污 水，是以家戶如亦集合具一定規模，自亦應設置專用下水道 予以管制，而於事業較具規模、使用面積較大時，亦當作獨 立之新開發工業區而應單獨設置專用下水道。至於非屬新開 發社區之家戶建築物，始依建築物污水處理設施管制，此即 建築技術規則建築設計施工編第49條第1項規定：「沖洗式 廁所排水、生活雜排水除依下水道法令規定排洩至污水下水 道系統或集中處理場者外，應設置污水處理設施，並排至有 出口之溝渠，其排放口上方應予標示，並不得堆放雜物。但 起造人申請建造執照時，經當地下水道主管機關認定該建造 執照案屆本法第五十三條第一項規定之建築期限時，公共污 水下水道系統可容納該新建建築物之污水者，得免予設置污 水處理設施。前項之生活雜排水係指廚房、浴室洗滌水及其 他生活所產生之污水。新建建築物之廢(污)水產生量達依水 污染防治法規定公告之事業標準者，並應依水污染防治法相 關規定辦理。」所謂之「污水處理設施」。另非屬於新開發 工業區之事業，其所產生之廢水，相較於家戶而言，考量事 業之廢水之污染物複雜性及危害性可能較高，水污染防治法 對其仍有較多及較高於家戶建築物之管制措施，此由違反同 法第7條第1項或第8條規定時，建築物污水處理設施處300 0 元以上30萬元以下罰鍰，而事業或污水下水道系統處6萬元 以上2000萬元以下罰鍰(參照同法第41、40條規定)可知。查 原告係屬下水道法施行細則第4條第1項第1款所示之可容納 五百人以上居住或總計興建一百住戶以上之應設有專用下水 道之社區，自不可與非屬新開發社區之家戶建築物相提並論 而主張依管制密度最低之建築物污水處理設施管制，是原告 上此部分主張，亦屬有誤，洵非可採。 4.原告又主張已善盡「維護」計量設備之正常運作之責任，符 合水污染防治措施及檢測申報管理辦法第65條第1項規定「 維護」之定義及目的，無造成水污染防治法立法意旨所欲防 治之實害及危險乙節。依本院判斷(一)2所示水污染防治法 第18條就事業應採行水污染防治措施之適用對象、範圍、條 件、必備設施、規格、設置、操作、監測、記錄等事項授權 訂定之水污染管理辦法第65條第1項規定，及水污染防治法 第19條污水下水道系統準用第18條規定以觀，污水下水道系 統設置之累計型水量計測設施，應依其廠牌規定之頻率維護 ，如有違反，依同法第47條規定處6萬元以上600萬元以下罰 鍰。查原告之污水下水道系統放流口累計型流量計測設施自 103年2月11日即故障，至2月20日上午10時40分，被告稽查 人員發現時，已達10日之久未完成修復，嗣經被告2月20日 舉發後，旋於2月21日下午完成修復，有水污染稽查紀錄、 前舉發通知、原告公私場所污水處理設施每日操作記錄表暨 照片3張、修復完成工作單可稽(見原處分卷第8、19-20、52 -55、205頁)，原告顯然未依上開規定維護系爭設施，致無 法發揮監測、記錄污水流量之原有功能。雖原告主張系爭設 施故障當日即通知維護廠商檢修及更換，然故障期間為傳統 新年假期，廠商供貨時程非原告所控制乙情。然按行政罰法 第7條第1項規定：「違反行政法上義務之行為非出於故意或 過失者，不予處罰。」。查系爭設施於故障時雖維修廠商於 進行例行保養檢測發現並於服務內容記載需更換維修、待叫 貨、暫放流關停機等字(見本院卷一第38頁服務工作單)，然 故障期間逾10日之久仍未修復，原告雖無故意，然難謂已盡 維護義務，是其應注意、能注意而不注意，即有過失。況當 年度國定春節年假期間為103年1月30日至103年2月4日，系 爭設施故障期間已為正常上班日，遑論於被告稽查後隔日系 爭設施即修復完成，則原告主張為廠商年假供貨時程所致云 云，尚難採信。又縱廠商確有延滯修繕，然原告與維護廠商 「真禾機電股份有限公司」訂立有「101高第機電檢測合約 書」(見本院卷一第34-36頁)，如因廠商違反契約而造成原 告損害，原告自得依該契約向廠商主張賠償，惟此廠商民事 責任並不影響原告於水污染防治法上所負維護義務之成立與 否(原告也可請其他廠商維護，以避免違反其義務)，原告將 之混為一談，自無可採。至水污染防治法第47條之違反，並 不以實害為要件，僅有維護義務之違反即屬成立，是以，原 告主張其無排放污水，尚非認定是否違反該條所應考量，其 此部分主張，應有誤會。綜上，原告未盡維護污水下水道系 統之系爭設施原有功能義務，則被告依水污染防治法第19條 及水污染管理辦法第65條第1項規定，依同法第47條規定處 罰原告，於法並無不合。 (三)有關原處分裁量部分： 1.原告違反水污染防治法第19條規定，有應注意、能注意而未 注意之過失，被告依同法第47條規定，採與前處分相同，均 裁處法定最低額，即裁處法定最低額之6萬元罰鍰，核無裁 量怠惰、裁量逾越或裁量濫用之違法。又依環境教育法第23 條第2款規定：「自然人、法人、設有代表人或管理人之非 法人團體、中央或地方機關（構）或其他組織有下列各款情 形之一者，處分機關並應令該自然人、法人、機關或團體有 代表權之人或負責環境保護權責人員接受一小時以上八小時 以下之環境講習：一、違反環境保護法律或自治條例之行政 法上義務，經處分機關處停工、停業處分。二、違反環境保 護法律或自治條例之行政法上義務，經處分機關處新臺幣五 千元以上罰鍰。」，而原告所違反之水污染防治法即屬違反 環境保護之法律，則被告依此規定暨環境教育法環境講習時 數及罰鍰額度裁量基準，因裁處原告金額已逾1萬元，而命 原告代表人接受環境講習2小時，亦無違誤。 2.雖原告主張被告即使裁罰最低額罰鍰，因污水下水道系統亦 有規模較小、污染情節較微之情形，竟未同水污染防治法第 46條所規範之事業一樣，亦將第47條規範之污水下水道系統 之最低處罰金額調降為1萬元，是被告據以處罰違反比例原 則云云。然依前揭所述，「家戶」係新開發社區之使用單位 ，「事業」亦同為新開發工業區之使用單位，而屬新開發社 區之原告與新開發工業區所應設置者均為污水下水道系統之 專用下水道，僅於事業規模大到符合下水道法施行細則第4 條第1項第2款規定之要件時，始當作新開發工業區管制，而 事業規模有大有小，甚至規模小於新開發社區者也在所多有 ，並非新開發社區所產生之污水造成危害一定小於事業，否 則立法不會將集合家戶之新開發社區等同於集合事業之新開 發工業區均列為相同管制之對象。立法僅係考量事業排放廢 水之污染物複雜性及危害性較家戶建築物而言相對高，故水 污染防治法對其仍有較多於家戶建築物並與污水下水道系統 採相同手段之管制措施(相同手段者例如第7、8、9、11、18 -1、20、21、22、24、26、27、28、31、39-1、40、43、44 、48、62、69條等)。雖觀諸水污染防治法第46條第1項於96 年12月12日修正公布前係規定：「…違反依…或第十八條所 定辦法…，處新臺幣六萬元以上六十萬元以下罰鍰。…」， 於96年12月12日始修正公布為「…違反…或十八條所定辦法 …，處新臺幣一萬元以上六十萬元以下罰鍰。…」，其修法 提案理由係因考量畜牧業廢水性質屬有機性廢水，與工業廢 水屬有毒廢水不得相提並論，況畜牧業屬高勞力、高成本售 價不穩定，為體恤畜牧業對生活物質之貢獻，爰有必要修訂 罰則條款，以減輕弱勢農民之負擔(立法院第6屆第6會期第6 次會議議案關係文書參照)；嗣於104年2月4日修正公布為「 違反……或第十八條所定辦法規定者，處新臺幣一萬元以上 六百萬元以下罰鍰，…。」其修法理由係考量事業未採行水 污染防治措施相關規定之違規行為，對環境造成不同程度之 危害，原條文罰鍰上限額度不足以遏止具嚴重影響之違規行 為，爰將罰鍰上限提高10倍(立法院第8屆第6會期第19次會 議議案關係文書參照)。至水污染防治法第47條原規定為： 「污水下水道系統違反第十九條規定者，處新臺幣六萬元以 上六十萬元以下罰鍰，並通知限期補正或改善，屆期仍未補 正或完成改善者，按次處罰。…」，嗣於104年2月4日修正 公布為「…，處新臺幣六萬元以上六百萬元以下罰鍰，並通 知限期補正或改善，屆期仍未補正或完成改善者，按次處罰 。」，修法理由係因考量污水下水道系統未依法取得排放許 可證或未採行水污染防治措施相關規定之違規行為，對環境 造成不同程度之危害，原條文罰鍰上限額度不足以遏止具嚴 重影響之違規行為，爰將罰鍰上限提高10倍(立法院第8屆第 6會期第19次會議議案關係文書參照)。是以，該46、47條歷 經修正後關於罰鍰僅有下限之差異，依前揭立法說明，係因 某些事業特殊或污染程度較小所致，此為立法者立法形成自 由，本院自應予尊重。況依前揭說明，於事業規模特殊或較 小時，其污染程度亦有較如原告之新開發社區為輕之情形， 且依水污染防治法第2條第12款規定，污水下水道系統始係 「最後處置」之設施，則立法者將事業違反第18條規定之處 罰與污水下水道系統違反相同義務之第19條規定處罰制定較 低之罰鍰金額，尚難逕認有輕重失衡之情形，原告並非事業 ，原告系爭設施係屬污水下水道系統，自無從依據或比照該 法第46條論處，亦無依第47條處罰即違反比例原則之理，原 告此部分主張，難謂可採。 (四)至原告於起訴狀主張系爭設施非依法需實施鉛封，該水錶故 障進行維護時，依法無向被告報告之必要乙節。然查，被告 係以原告「未依規定維護該設施原有功能」舉發處罰，至原 依「未依規定報備」舉發處罰之前處分，已經前訴願決定撤 銷，有前舉發通知、前處分、前訴願決定、舉發通知、原處 分附於原處分卷可稽，則原告前揭主張核與本案無關。另本 件事證，已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法，經審酌對於本 件判決結果並不生影響，爰不予逐一論列。 六、從而，原處分並無違法，訴願決定予以維持，核無不合。原 告訴請撤銷，為無理由，應予駁回。 據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98 條第1項 前段，判決如主文。 中 華 民 國 105 年 12 月 8 日 行政訴訟庭 法 官 羅月君 一、上為正本係照原本作成。 二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其 未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由 書（均須按他造人數附繕本），逾期未提出者，勿庸命補正， 即得依行政訴訟法第245條第1項規定以裁定駁回。上訴理由 應表明關於原判決所違背之法令及其具體內容，或依訴訟資 料可認為原判決有違背法令之具體事實。 中 華 民 國 105 年 12 月 14 日 書記官 楊勝欽