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臺灣臺北地方法院行政訴訟判決　　　　　105年度簡字第181號 原　　　告　安家國際企業股份有限公司 代　表　人　黃添伯 訴訟代理人　林樹旺律師 　　　　　　莊志成律師 被　　　告　公平交易委員會 代　表　人　吳秀明 訴訟代理人　賴加慶（兼送達代收人） 　　　　　　張為智 　　　　　　徐宗佑 上列當事人間公平交易法事件，原告不服不服被告中華民國105 年4月27日公處字第105037號處分書，提起行政訴訟，本院判決 如下： 主 文 原告之訴駁回。 訴訟費用由原告負擔。 事實及理由 一、事實概要：原告於臺北市萬華區銷售「安家2MORE」建案（ 下稱系爭建案），預售屋平面圖冊廣告（下稱系爭廣告）刊 載地下室1樓設有「健身房」及「多功能室」等公共設施， 疑未合於建築法規，涉有廣告不實，被告以系爭廣告就系爭 建案地下1樓機車停車位空間規劃為「健身房」及「多功能 室」等公共設施，就足以影響交易決定之商品內容及用途為 虛偽不實及引人錯誤之表示，違反公平交易法第21條第1項 規定，於民國105年4月27日以公處字第105037號處分書（下 稱原處分）處原告罰鍰新臺幣（下同）40萬元。原告不服， 遂提起本件行政訴訟。 二、原告主張： ㈠伊就所有坐落臺北市○○區○○段0○段000地號等6筆土地 上，投資興建地下2層、地上14層之2棟大樓即系爭建案。就 系爭建案預售屋房地之銷售，伊於101年12月25日與訴外人 全悅廣告股份有限公司（下稱全悅公司）簽訂廣告業務企劃 合約書，由全悅公司負責系爭建案廣告製作及業務銷售。被 告以全悅公司於102年間系爭建案公開銷售時，所製作系爭 廣告，刊載地下室1樓設有「健身房」及「多功能室」等公 共設施，然系爭建案所核准之圖說，其地下1樓為防空避難 室兼（機車）停車空間、台電配電室、緊急發電機室及電信 室，依相關建管法令規定，不得兼做他種用途使用，故認系 爭廣告就系爭建案地下1層所為之公共設施表示，與所核准 之圖說不符，有使人誤認可作為「健身房」及「多功能室」 使用之虞，並使競爭同業遭受不公平競爭之效果，違反公平 交易法第21條第1項之規定，並依同法第42條前段規定，以 原處分裁處伊40萬元罰鍰。 ㈡惟系爭廣告為數10頁精緻印刷裝訂成冊之書面廣告，係供前 來銷售接待中心之消費者參閱，並由現場銷售接待人員詳加 說明，而非對外發送之一般廣告物。其內容包括地下、地上 各層建物之核准設計平面圖說，及上開各層建物之傢俱配置 參考圖。廣告圖冊內有關大樓地下一層之廣告共有4頁，包 括「（B1）地下一層平面圖」、「（B1）全區平面配置參考 圖」、「健身房3D透視示意圖」、「多功能室3D透視示意圖 」。關於此4張廣告內容，稍作比對，即可知： ⒈比對「（B1）地下一層平面圖」、「（B1）全區平面配置參 考圖」兩張圖面可知：後一圖面（配置參考圖）左側介於上 端台電配電室及下端緊急發電機室之間，所繪設置撞球桌、 跑步機等設施之位置，乃前一圖面（地下一層平面圖）編號 19號至編號27號法定機車位之位置；後一圖面（配置參考圖 ）上端擺設茶几、沙發等設施之位置，乃前一圖面（地下一 層平面圖）編號1號至編號18號法定機車位之位置；又設置 撞球桌、跑步機等設施之圖像即為「健身房3D透視示意圖」 ，擺設茶几、沙發等設施之圖像即為「多功能室3D透視示意 圖」。 ⒉由上開相關圖面內容之比對，自能得知「健身房」設置於建 造核准圖面地下室編號19號至編號27號法定機車位之位置內 ，而「多功能室」設置於地下室編號1號至編號18號法定機 車位之位置內，並非核准圖說所設計規畫之使用用途。 ㈢由上說明，前來銷售接待中心取閱上開廣告圖冊之消費者， 縱無現場銷售人員之解說，亦應能瞭解地下室之「健身房」 及「多功能室」，係利用建照所核准之地下一層法定機車位 ，為核准建物用途以外之使用，不會有健身房及多功能室係 建照所核准地下室一樓原有規畫設計內容之錯誤認知。被告 之原處分，認上開廣告圖冊之相關廣告，有誤導消費者為錯 誤認知云云，顯與事實不符，自有違誤，應予撤銷等語。並 聲明：原處分撤銷。 三、被告則以： ㈠有關原告主張系爭建案之系爭廣告圖冊非對外發送之一般廣 告物部分，查系爭廣告圖冊乃原告用以傳達銷售系爭建案之 相關資訊予不特定之消費者，為使公眾得知之傳播行為，其 所生招徠效果，核屬公平交易法第21條所規範之廣告行為， 並無疑義，原告所述顯為辯詞，並不足採。 ㈡查系爭廣告繪有「健身房3D透視示意圖」及「多功能室3D透 視示意圖」、「B1全區平面配置參考圖」亦繪有相關公共設 施，就廣告整體內容觀之，予人印象系爭建案地下1樓得比 照廣告所示，供住戶合法作為「健身房」及「多功能室」等 公共設施使用。惟據臺北市政府表示，系爭建案原核准圖說 地下1樓為防空避難室兼停車空間、台電配電室、緊急發電 機室、電信室，倘依廣告所示施作「健身房」及「多功能室 」等公共設施，已與原核准用途不符，違反建築法第73條規 定，並可依同法第91條第1項第1款規定，處建築物所有權人 及使用人6萬元至30萬元罰鍰、命限期改善或補辦手續；必 要時，並停止供水供電、封閉或命其於期限內自行拆除，恢 復原狀或強制拆除。是以系爭廣告就地下1層所為之公共設 施表示，使人誤認可作為「健身房」及「多功能室」使用， 顯與事實不符，且差異難為一般或相關大眾所接受，而有引 起錯誤認知或決定之虞，並將導致市場競爭秩序喪失原有之 效能，使競爭同業蒙受喪失交易機會之損害，而足以產生不 公平競爭之效果，核已違反公平交易法第21條第1項規定。 ㈢原告雖辯稱系爭廣告圖冊另繪有「B1地下一層平面圖」，經 對照即可得知「健身房」設置於建照核准圖面地下室編號19 號至27號法定機車位，而「多功能室」則設置於建照核准圖 面地下室編號1號至28號法定機車位云云。按廣告係事業於 交易前對不特定人之招徠手段，一般大眾受到廣告吸引，則 該廣告即已發揮功能，為避免消費者受不實廣告之誤導作成 交易決定，致權益受損，並使同業競爭者喪失與其交易之機 會，廣告就商品所為之表示或表徵當與事實相符，使用不實 廣告者自應負不實廣告行為之責任。查原告於製作、使用系 爭廣告時，依地方建管單位核發之建造執照，即明知系爭建 案地下1層空間不得作為「健身房」及「多功能室」等公共 設施使用，卻仍以此作為廣告訴求，其使人誤認意圖甚為明 顯，縱系爭廣告圖冊繪有建管單位原核准之地下1層平面圖 ，消費者經對照可得知所謂公共空間係原機車停車位空間， 然就廣告整體觀之，消費者仍尚難知悉系爭建案地下1層空 間不得作為「健身房」及「多功能室」使用，否則即違反建 管法令之事實，原告尚不得據以主張豁免案關不實廣告之責 任。是原告上述辯詞，洵無可採。伊所為處分並無違法或不 當，原告所訴無理由等語，資為抗辯。並聲明：原告之訴駁 回。 四、本件如事實概要欄所載之事實，有系爭建案廣告及原處分附 卷可稽（見原處分甲卷附件二及本院卷第11-15頁），且為 兩造所不爭執，堪信為真實。經核本件爭點為：被告認原告 銷售系爭建案之系爭廣告，違反公平交易法第21條第1項規 定，依同法第42條前段規定，以原處分裁處原告罰鍰40萬元 ，有無違誤？ 五、本院之判斷： ㈠按「（第1項）事業不得在商品或廣告上，或以其他使公眾 得知之方法，對於與商品相關而足以影響交易決定之事項， 為虛偽不實或引人錯誤之表示或表徵。（第2項）前項所定 與商品相關而足以影響交易決定之事項，包括商品之價格、 數量、品質、內容、製造方法、製造日期、有效期限、使用 方法、用途、原產地、製造者、製造地、加工者、加工地， 及其他具有招徠效果之相關事項。」、「主管機關對於違反 第21條、第23條至第25條規定之事業，得限期令停止、改正 其行為或採取必要更正措施，並得處新臺幣5萬元以上2千50 0萬元以下罰鍰；屆期仍不停止、改正其行為或未採取必要 更正措施者，得繼續限期令停止、改正其行為或採取必要更 正措施，並按次處新臺幣10萬元以上5千萬元以下罰鍰，至 停止、改正其行為或採取必要更正措施為止。」公平交易法 第21條及第42條分別定有明文。 ㈡次按公平交易法第21條第1項之立法目的，係要求事業對其 所銷售之商品或服務，於廣告及其他公眾可知悉之方法中， 應為真實之表示，以確保市場公平競爭之秩序及市場效能， 不因不實宣傳內容而受損害，其所非難者，乃事業對其商品 （服務）利用虛偽不實或引人錯誤之廣告及其他使公眾得知 之方法，以爭取交易機會之不正競爭手段。又按廣告提供消 費資訊，往往是消費者從事消費行為的重要判斷依據，若事 業對其商品或服務，為虛偽不實或引人錯誤之廣告，將使消 費者陷於錯誤，而為不正確之選擇，且將導致市場競爭秩序 喪失其原有之效能，使競爭同業蒙受失去顧客之損害，而足 生「不公平競爭」之效果。準此，事業倘於商品（服務）或 其廣告上，或以其他使公眾得知之方法，就商品（服務）之 品質及內容等為虛偽不實或引人錯誤之表示者，即應認違反 公平交易法第21條第1項規定。 ㈢又按被告為公平交易法之主管機關，為確保事業公平競爭， 保障消費者權益，有效執行公平交易法第21條，禁止事業於 商品（服務）或其廣告上，或以其他使公眾得知之方法，為 虛偽不實或引人錯誤之表示或表徵，特訂定處理原則以供遵 循，處理原則第5點規定：「本法第21條所稱虛偽不實，係 指表示或表徵與事實不符，其差異難為一般或相關大眾所接 受，而有引起錯誤之認知或決定之虞者。」、第6點規定： 「本法第21條所稱引人錯誤，係指表示或表徵不論是否與事 實相符，而有引起一般或相關大眾錯誤之認知或決定之虞者 。」、第7點規定：「虛偽不實或引人錯誤之表示或表徵判 斷原則如下：㈠表示或表徵應以相關交易相對人普通注意力 之認知，判斷有無虛偽不實或引人錯誤之情事。㈡表示或表 徵隔離觀察雖為真實，然合併觀察之整體印象及效果，而有 引起相關交易相對人錯誤認知或決定之虞者，即屬引人錯誤 。㈢表示或表徵之內容以對比或特別顯著方式為之，而其特 別顯著之主要部分易形成消費者決定是否交易之主要因素者 ，得就該特別顯著之主要部分單獨加以觀察而判定。㈣表示 或表徵客觀上具有多重合理的解釋時，其中一義為真者，即 無不實。但其引人錯誤之意圖明顯者，不在此限。」、第8 點規定：「前點各款判斷原則適用時應考量下列因素：㈠表 示或表徵與實際狀況之差異程度。㈡表示或表徵之內容是否 足以影響具有普通知識經驗之相關交易相對人為合理判斷並 作成交易決定。㈢對處於競爭之事業及交易相對人經濟利益 之影響。」、第9點規定：「廣告是否虛偽不實或引人錯誤 ，應以廣告主使用廣告時之客觀狀況予以判斷。廣告主使用 廣告時，已預知或可得知其日後給付之內容無法與廣告相符 ，則其廣告有虛偽不實或引人錯誤。第一項所稱之客觀狀況 ，係指廣告主提供日後給付之能力、法令之規定、商品（或 服務）之供給……等。」上開處理原則係被告本於法定權限 ，為確保事業公平競爭，保障消費者權益，有效執行公平交 易法第21條，就事業於商品（服務）或其廣告上，或以其他 使公眾得知之方法，為虛偽不實或引人錯誤之表示或表徵之 認定所為技術性、細節性之規定，核與公平交易法之立法意 旨無違，且未逾越法律規定，行政機關辦理相關事宜自得予 以適用。 ㈣再按「本件之廣告為預售屋之廣告，進行預售屋交易時，因 尚無成屋，交易相對人悉依憑預售屋廣告以認識其所購建物 之環境、設施、外觀、坪數、隔局、配置、建材設備等，並 據為是否交易之參考，故廣告對預售屋之銷售，即有絕對影 響，而相關設施之興建與合法使用，亦為消費者於選購房屋 時之重要考慮因素，倘事業在廣告上對於建物設施之興建與 其合法性為虛偽不實或引人錯誤之表示或表徵，將導致購屋 者有產生錯誤之認知與決定之可能性，當有依公平交易法第 21條規範之必要，要不因交易相對人在實際交易磋商過程中 ，得否自契約書內容、銷售人員口頭說明等等，進一步查證 廣告內容是否虛偽不實或引人錯誤而阻卻其責任。」最高行 政法院98年度判字第241號判決意旨可資參照。 ㈤經查，系爭建案為原告自行出資興建，並付費委託全悅公司 以「包銷制」之方式承攬系爭建案之業務銷售及廣告製作。 系爭廣告內容係由全悅公司負責規劃及安排，經與原告討論 達成共識，獲其簽認後，發稿發包及製作。是原告為系爭廣 告行為主體。次查，系爭廣告圖冊第17頁「健身房3D透視示 意圖」、第18頁「多功能室3D透視示意圖」，經比對系爭廣 告圖冊第20頁「B1全區平面配置參考圖」，可知「健身房3D 透視示意圖」及「多功能室3D透視示意圖」等公共設施均係 位於系爭建案B1，而系爭建案建造執照地上1層平面圖，則 標示為防空避難室兼停車空間、台電配電室、緊急發電機室 、電信室使用（見原處分甲卷第26頁），非系爭廣告標示之 健身房及多功能室等公共設施。是系爭廣告足使一般消費者 誤認系爭建案有關B1設置健身房及多功能室等公共設施部分 符合建築相關法令，進而誤認該公共設施之設置日後得以合 法使用。惟系爭建案依臺北市政府都市發展局105年2月24日 北市都授建字第10508073500號函說明略以，系爭建案B棟地 下1樓核准用途為防空避難室兼停車空間、台電配電室、緊 急發電機室、電信室；倘現況實際使用如同廣告「B1全區平 面配置參考圖」標示設有健身房及多功能室等公共設施，與 原核准圖說不符者，其未依原核准用途使用，得依建築法第 91條第1項規定處罰，若擬變更用途，應依同法第73條規定 申請變更使用執照，始得合法使用等語（見原處分甲卷第28 -29頁）。是系爭建案如要將B1原申請汽車停車空間使用部 分改為系爭廣告之公共設施，必須辦理用途變更，否則不得 做其他用途之使用。是以，系爭廣告就此違法設置公共設施 之部分，因涉及非依原核定用途使用，有違反建築法第73條 規定之違法情事，一般消費大眾難予知悉，其表示或表徵之 內容與一般消費大眾之認知有相當之差距，已逾越一般消費 大眾所能接受之程度，且依一般公眾之認知，廣告就商品所 為之表示或表徵當與事實相符，為避免消費者受不實廣告之 誤導前往交易致權益受損，並使同業競爭者喪失與之交易之 機會，故企業經營者對廣告內容，不因其在廣告上或契約另 為補充、補正說明而得主張免責，原告以定型化契約方式， 與購屋人約定將違法公共設施設計之風險責任將轉嫁於購屋 人一方，尚難排除原告應負廣告不實之責任。準此，原告在 未經前揭主管機關核准，於系爭建案廣告中，以健身房及多 功能室等非法公共設施之設置作為系爭建案廣告之宣傳方式 ，使一般消費者誤認該公共設施之設計為合法，於交屋時或 交屋後將有甚多公共設施得以利用，進而在此考量下與原告 進行買賣交易，合併觀察整體印象及效果，對具有普通知識 經驗之一般大眾，已足以影響其合理判斷及交易之決定，而 對其他競爭事業及與其交易之相對人之經濟利益，亦不能謂 影響不大。核其情節確屬在其商品之廣告上為虛偽不實或引 人錯誤之表示，洵堪認定。 ㈥至原告主張系爭廣告並非以散發或透過媒體方式為之，而係 當消費者至系爭建案銷售中心，且擬購買系爭建案預售屋時 ，方提供系爭廣告圖冊予消費者，故非公平交易法第21條所 規範之廣告云云，惟查，全悅公司代表人接受被告調查時， 明確陳述略以：「案關平面圖冊廣告共印製100本，…消費 者倘至銷售現場，銷售人員多係以該平面圖冊作說明，後多 係以散發予購買系爭建案之客戶。」等語，有陳述紀錄在卷 足參（見原處分乙卷第457頁）。足徵系爭廣告置於接待中 心，由銷售人員持之向不特定之消費者說明，供擬承購之不 特定消費者作為參考，自足使一般欲購屋之消費大眾產生上 述誤認，系爭廣告自係廣告無疑，原告之主張，要不足採。 原告雖又主張已於系爭廣告圖冊末頁約定事項欄中已清楚載 有：「全社區公共空間另作整體規劃設計，作為社區管理委 員會採行方案參考」等字，故伊未有欺騙消費者之意思云云 。惟查，系爭廣告全冊共達46頁，每頁長寬各約32公分及18 公分，原告僅於末頁以長約10公分及寬約0.5公分的微小字 體顯示上開字樣，以其刊載之頁數及字體比例觀之，實難引 起相當數量之一般大眾注意及辨識。又房屋銷售廣告所描述 之建物用途情狀，為影響消費者承購與否交易決定之因素， 一般消費者據系爭廣告內容僅認知於購屋後得依系爭廣告揭 示之用途使用，無法知悉須辦理用途變更，與倘作為健身房 及多功能室使用涉及違反建管法規之法律風險。再者，公平 交易法第21條之表示或表徵是否虛偽不實或引人錯誤，以該 表示或表徵之內容合併觀察之整體印象及效果，足以影響具 有普通知識經驗之一般大眾為合理判斷並作成交易決定為已 足，原告刊登系爭廣告，對不特定之消費者具有一定之招徠 效果，倘事業於商品或廣告上，對於商品之內容為虛偽不實 或引人錯誤之表示，形成資訊上之混淆，有害於市場公平競 爭之秩序，即屬違反公平交易法第21條規定，已如前述，是 原告主張其已於系爭廣告圖冊末頁刊登上開字樣，實與違章 行為成立與否之判斷無涉。 ㈦另被告以原告於系爭廣告就地下1樓法定汽車停車位空間規 劃為健身房及多功能室等公共設施，然實際該樓層僅得作為 防空避難室兼停車空間使用，係就足以影響交易決定之商品 內容及用途為虛偽不實及引人錯誤之表示，核已違反公平交 易法第21條第1項規定。經審酌被告違法行為之動機、目的 、預期不當利益、對交易秩序之危害程度、持續期間、所得 利益，及事業規模、經營狀況、市場地位、以往違法情形、 違法後悛悔實據及配合調查等情狀後，依公平交易法第42條 前段規定，以原處分裁處原告罰鍰40萬元，於法尚無違誤。 六、綜上所述，原告主張各節，均無可採，被告所為原處分，核 無違誤。從而，原告仍執前詞，訴請撤銷，為無理由，應予 駁回。 七、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結 果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。 八、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第 1項前段，判決如主文。 中 華 民 國 105 年 10 月 14 日 行政訴訟庭 法 官 魏式瑜 上為正本係照原本作成。 如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表 明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須 按他造人數附繕本）。上訴理由應表明關於原判決所違背之法令 及其具體內容，或依訴訟資料可認為原判決有違背法令之具體事 實。 中 華 民 國 105 年 10 月 14 日 書記官 林郁芩