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臺灣臺北地方法院行政訴訟判決　　　　　105年度簡字第278號 　　　　　　　　　　　　　　　　　　 106年6月1日辯論終結 原　　　告　德翔海運股份有限公司 代　表　人　陳德勝 訴訟代理人　王國傑律師 複代理人　　王朝正律師 被　　　告　行政院環境保護署 代　表　人　李應元 訴訟代理人　潘正芬律師 　　　　　　陳修君律師 上列當事人間海洋污染防治法事件，原告不服行政院民國105年7 月20日院臺訴字第1050168722號訴願決定，提起行政訴訟，本院 判決如下： 主 文 原告之訴駁回。 訴訟費用由原告負擔。 事實及理由 一、事實概要：原告所有之德翔臺北貨輪(下稱系爭貨輪)，於民 國105年3月10日9時30分因失去動力，在新北市石門區外海( 下稱石門外海)0.3浬海域(北緯25度18分、東經121度34分) 擱淺滲漏油漬。被告即於當日成立系爭貨輪擱淺事件油污染 現場應變中心(下稱應變中心)並召開第1次會議作成結論， 請原告於海象狀況及安全許可下，儘速提出後續油貨移除、 污染防止計畫及進行相關岸際現場勘查作業。嗣於隔日召開 應變中心第2次會議作成結論，令原告於被告105年3月12日 下午召開應變中心第3次會議時，依海洋污染防治法(下稱海 污法)第32條規定，提出難船擱淺水下調查具體作法(下稱水 下調查具體作法)，屆期未提出，依法處分，並以105年3月 12日環署水字第1050019492號函檢送會議紀錄予原告，並以 同日環署水字第1050019493號函請原告依105年3月11日第2 次會議決議事項辦理。惟原告於105年3月12日召開應變中心 第3次會議時，未提出水下調查之具體作法，會議結論為再 次限原告於105年3月13日召開應變中心第4次會議時提出， 屆期未改善者，得按日連續處罰。詎原告於103年3月13日應 變中心第4次會議始提出水下調查具體作法，因此，被告認 原告前未依第2次會議結論提出水下調查具體作法，違反海 污法第32條第2項規定，依同法第49條及環境教育法第23條 第2款規定，以105年3月21日環署水字第1050021613號函暨 裁處書，處原告罰鍰新臺幣(下同)30萬元罰鍰及環境講習2 小時(下稱原處分)。原告提起訴願遭決定駁回，仍對罰鍰部 分不服，向本院提起行政訴訟。 二、原告主張： (一)被告要求原告於3月12日會議前應提出難船擱淺水下調查之 具體作法，係屬不能實現之行政處分，依據行政程序法第 111條規定，為無效之行政處分，其罰鍰失所附麗也應予以 撤銷。按「行政處分有下列各款情形之一者，無效︰…三、 內容對任何人均屬不能實現者。」行政程序法第111條第3款 訂有明文。次按「『行政處分有下列各款情形之一者，無效 ︰…三、內容對任何人均屬不能實現者。…』為行政程序法 第111條所明定。就行政處分之無效原因，採重大明顯瑕疵 說，1至6款是重大明顯之例示，第7款則為重大明顯之概括 規定。所謂「重大明顯」，係指其瑕疵之程度，不但重大， 且如同寫在額頭上，任何人一望即知。」最高行政法院95年 裁字第1444號裁定參照。經查，原告德翔海運公司係一經營 貨櫃出租、倉儲、國際貿易及船舶運輸之海運專門公司，此 有該公司登記資料足稽，逾越前開業務範圍外之事項，原告 均須向外請求其他專門之公司協助。被告於3月11日星期五 會議中，限期原告於隔日會議開始時提出具體計畫，此具體 計畫並非空想即可創造，尚須考量當時氣象狀況、船舶所處 海域狀況、潮汐狀況及水下狀況，非有專人協助前開調查， 提供意見，否則原告無法獨立完成，應由主管機關做緊急應 變措施。當日散會時間為星期五晚間6時，其他公司均已下 班，被告於假日期間要求原告向外尋得可提出具體方針之公 司，且限期於隔日下午二時會議前提出，此行政處分不僅不 近人情且屬客觀不能實現者，被告非但未體恤上情，竟於答 辯書指摘原告惡意抗命不作為云云，實非妥適。且船舶擱淺 後，被告業申請空勤總隊駕駛海豚直昇機進行查看，因當時 天候及海象極端惡劣，甚至造成直昇機墜毀；此天候及海象 惡劣之概況被告自當知之甚詳，於此情況下，被告要求於相 同海象下原告應立即提出水下探測具體方針，實屬強人所難 。綜上，被告僅給予不到24小時之時間，要求原告須先尋得 願意涉險之公司，再與該公司完整溝通協調，製作並提出難 船擱淺水下調查之具體作法；卻未考量下令當時已係下班時 間，隔日又為假日，且當時風象海象惡劣危險，極難覓得有 意願進行下水調查，且有能力擬具水下調查計畫之人；此即 為「重大明顯」、一望即知不可能達成之行政處分，此行政 處分自屬無效，其罰鍰失所附麗自應予以撤銷。 (二)縱認被告限期提出具體方案之行政處分並非無效，惟僅給予 數小時工作時間即要求原告尋得有意願在假日期間涉險調查 ，並提出方案之公司，顯無期待可能性，不應加以處罰。「 適用行為罰規定處罰違反行政法上義務之人民時，除法律有 特別規定外，應按行政罰法及其相關法理所建構之構成要件 該當性、違法性（含有無阻卻違法事由）、有責性或可非難 性（含有無阻卻責任事由）三個階段分別檢驗，確認已具備 無誤後，方得處罰。如同刑法之適用，於行政罰領域內，行 為人如欠缺期待可能性，亦可構成『阻卻責任事由』。亦即 雖認定行為人有故意或過失，亦具備責任能力，但仍容許有 某種「阻卻責任事由」之存在，無期待可能性即屬之，縱行 政罰法或其他法律未明文，亦當容許此種『超法定之阻卻責 任事由』之存在。至何種情形始可認行為人欠缺期待可能性 ，原則上宜視個案情節及相關處罰規定認定之，但於行政罰 法制與法理之建構過程，亦宜設法逐步釐清其判斷標準。（ 司法院釋字第685號解釋林錫堯大法官提出、許宗力大法官 加入之協同意見書參照）。凡行政法律關係之相對人因行政 法規、行政處分或行政契約等公權力行為而負有公法上之作 為或不作為義務者，均須以有期待可能性為前提。是公權力 行為課予人民義務者，依客觀情勢並參酌義務人之特殊處境 ，在事實上或法律上無法期待人民遵守時，上開行政法上義 務即應受到限制或歸於消滅，否則不啻強令人民於無法期待 其遵守義務之情況下，為其不得已違背義務之行為，背負行 政上之處罰或不利益，此即所謂行政法上之『期待可能性原 則』，是人民對公眾事務負擔義務之界限。」為最高行政法 院102年判字611號判決揭示。查本件原告所面臨之情況極為 惡劣，不論是客觀之氣候概況，或是會議結束後即為假日等 因素；在事實上或法律上，均無任何期待可能性認為原告能 於不到6小時的工作時間內完成。故縱令被告的行政處分未 因無效而自始不存在，其所指示之行政法上之義務也應因無 期待可能性之客觀因素，而受到限制或歸於消滅。是件被告 要求原告履行之義務實無期待可能性，自不得要求原告對此 負責，遽為原處分之裁處。 (三)末查，事發當日，被告於緊急應變會議時尚指示原告儘速安 排專業人員登船確認船隻破損現況、於岸際可能受污染地方 先進行攔油索、吸油索等應變資材布放等污染防止措施等， 原告均盡力達成，未有任何違誤，此有行政院環保署新聞稿 可證。足見原告確實已竭盡全力執行各該指示，惟難船擱淺 水下調查之具體作法之提出，受限於時間、氣候及廠商難以 覓得。被告實不應在給予原告過短時間下，又據以裁罰。原 告排除萬難，於猶屬假期之星期日會議上，提出海陽公司擬 具之水下調查計畫及具體作法，已屬難能可貴。被告不思對 外詳為說明，返對原告裁罰，顯失公平，於法亦有未合。 (四)原告雖無法於被告限定之時間內完成報告，惟原告僅延遲一 日；於3月13日會議時即已提出水下調查報告。於3月11日星 期五下午6時會議結束後，原告立即多方聯繫，查得海陽海 事工程企業有限公司（下稱海陽公司）係最近事發地點且有 能力進行水下調查之公司，經漏夜聯絡該公司勸請辦理水下 調查具體作法之擬具。惟當天天候已晚，能見度不佳，且海 象也差，故海陽公司僅能應允於隔日上午先至現場評估判斷 。次日即3月12日上午10時海陽公司立即派員犧牲假期，至 現場確認船舶位置、船舶所屬海域水流、潮汐狀況等後，其 人員再返回辦公室進行內部研討評估可行性及具體作法，再 經聯繫其他配合廠商有可調派船隻，及動員參與之潛水人員 、助手後，於3月12日晚間向原告說明並討論水下調查計畫 ，以免有所疏漏。並於次日（3月13日）星期日上午定稿並 擬具水下調查報告，此經過有海陽公司之函文可證。故船舶 擱淺後，海陽公司已要求其員工犧牲假期加班完成水下調查 方案，惟其仍須考量事發當時海面、岸際、氣候、船舶等諸 多情況，在穩健、安全及負責之考量下，最快亦僅能於3月 12日晚間完成初步評估。此已為最快之評估程序，在在足證 被告僅給予3小時之工作時間，實無任何可能在3月12日下午 即提出水下調查報告。雖被告於106年1月10日庭期時，認為 原告有20至24個小時的時間得以處理，不應以例假日作為推 辭云云。惟本件會議3月11日下午6時許結束至3月12日下午2 時開會，固然有20個小時，然而上述時間不是下班時間、休 息時間、就是例假日，依勞基法可以工作時數為零小時，就 算事出緊急，也應該要扣除睡眠吃飯休息時間，足證被告機 關上開主張，與其行政處分相同屬過份苛求。再加上原告公 司並無法自行完成行政處分要求之水下調查之具體作法，而 須責成他人施行完成，更無有所謂20至24小時作業時間。再 者，提出水下調查之具體作法並無急迫性，原告在3月11日會 議當時即向被告機關反應並無法及時完成，但被告機關當時 置之不理。且原告表明因無法及時完成，若被告機關認為有 急迫性，可以責成國防部調派潛水人員完成，但被告機關亦 不置可否。實則，海陽公司於3月13日提出水下調查計畫， 直到3月29日才實際執行水下調查，足見，該計畫之提出並 無急迫性，是被告機關本件限期提出之行政處分，既無期待 可能性，亦非必要，自應撤銷為當。 (五)被告機關主張原告代表李康麟君於105年3月12日第3次應變 會議中表示沒有找到配合單位，與原告所提出之原證3號內 容似有未合云云。惟查，105年3月11日下午舉行第2次應變 會議後，原告之員工於該日已委請海陽公司協助辦理水下調 查具體作法之擬具。惟當天天候已晚，能見度不佳，且海象 也差，故海陽公司僅能應允於隔日上午先至現場評估判斷。 又，海陽公司於同年3月12日上午至現場勘查，返回其辦公 室進行內部討論，聯繫船舶、潛水員等，直至3月12日晚間 方回覆原告其所研擬之水下調查計畫，且至3月13日定稿後 才交付該計畫予原告德翔公司提出相關單位審核。故於105 年3月12日第3次應變會議時，原告確實尚未獲得海陽公司之 回覆，亦不知其能否配合出具系爭水下調查報告。原告代表 李康麟君所述與實情及原證3號所述相符，原證3號並無不可 採信之情事。又被告機關辯稱水下具體調查計畫，於有經驗 之海事公司至事故現場察看後應可「即刻」完成評估，並為 簡要書面說明，絕非期待不可能云云。惟同年3月11日時， 空勤直昇機方於執行應變任務時因海象不佳墜海，造成2死3 傷之意外，當日海象氣候極差，被告機關知之甚詳，被告甚 至指示以安全第一為最高指導原則。故海陽公司若要提出「 具體可行」之水下調查計畫並兼顧安全性，除須至現場勘查 ，勢必須審慎考量船舶位置、船舶所屬海域水流、潮汐狀況 等，絕無可能視察後「即刻」完成評估，被告所辯應係誤解 水下調查計畫之實務運作及當日惡劣之氣候，與實情未合。 (六)綜上所述，原處分認事用法均有違誤。並聲明：訴願決定及 原處分關於裁處罰鍰30萬元部分撤銷。。 三、被告答辯： (一)原告於本案起訴書始主張本署先前「命限期提出難船擱淺水 下調查具體作法」之處分無效，未經先行程序，該部分起訴 不合法，請逕予裁定駁回。按行政訴訟法第6條第2項規定： 「確認行政處分無效之訴訟，須已向原處分機關請求確認其 無效未被允許，或經請求後於三十日內不為確答者，始得提 起之」定有明文，是依上開規定，提起確認行政處分無效訴 訟，起訴前尚應先向原處分機關請求確認行政處分為無效， 其目的在使原處分機關自行先為審查及確認其所為之行政處 分是否有無效情事，必原處分機關主張其行政處分為有效， 或於法定期間內不為確答者，始得提起。又按最高行政法院 101年度判字第980號判決揭示：「…本件上訴人若認北市環 保局公告之系爭環評審查結論為無效行政處分，其依法應於 起訴前踐行之確認程序，自應向該局為之。上訴人之告知（ 續）函，既係向原處分機關北市環保局以外之機關提出，而 非向北市環保局提出，自難認已踐行起訴前應向原處分機關 確認之程序…」。查本案原告對本署先前「命限期提出難船 擱淺水下調查具體作法」並未踐行確認程序，遲至起訴書始 主張該處分無效，該部分起訴不合法，請逕予裁定駁回。 (二)本案「德翔臺北」貨輪105年3月10日擱淺於新北市石門外海 ，當日本署即啟動海污緊急應變機制並持續執行，業善盡海 污法主管機關之權責。本署於105年3月10日上午10時10分接 獲行政院海岸巡防署勤務指揮中心傳真通報，本國籍「德翔 臺北」貨輪於105年3月10日9時30分因失去動力，擱淺於新 北市石門外海0.3海浬處，距岸約250公尺。本署於當日下午 3時即於新北市石門區公所，邀集交通部航港局、交通部航 港局北部航務中心、行政院海岸巡防署、海岸巡防總局、海 洋巡防總局、行政院農委會、衛生福利部、核一廠、國防部 、新北市政府環保局、臺灣港務公司基隆港務分公司、德翔 海運公司等相關單位召開緊急應變會議，本署於會上已請各 單位依行政院核定「重大海洋油污染緊急應變計畫」權責分 工進行相關應變作為及證據保全作業。請交通部航港局依商 港法第53條辦理難船殘油及油品移除工作，避免船舶殘油洩 漏。今日開會據船公司描述船體情形，初步研判重油並未外 洩，機艙內有約14噸潤滑油，因機艙破裂進水，目前已有部 分潤滑油外洩。本署已要求德翔海運公司於海象狀況及安全 許可下，儘速安排專業人員登船確認船隻破損現況，並儘速 提出後續油貨移除及污染防止計畫及進行相關岸際現場勘查 作業，並於岸際可能受污染地方先進行攔油索、吸油索等應 變資材布放等污染防止措施，並於會中協請相關單位將各類 型吸油棉索及攔油索等資材運至事故地點附近備變。新北市 政府環保局已進行海域水質採樣及化驗作業，採樣點計9處 ，每日將進行水質採樣及海域水質監控作業，並於岸際進行 攔油索布放等污染防止措施。於3月11日應變期間，空勤直 升機在石門持續執行應變任務，於上午協助吊掛船東派出6 名人員（船公司代表1人及5名日本技師）至船上檢查船隻受 損狀況，於下午1時許欲接回船上人員時不慎墜海，造成2死 3傷之不幸事件，應變中心要求各單位在進行相關應變工作 時，務必以安全第一為最高指導原則。然針對11日要求船東 應提出難船擱淺水下調查具體作法一節，並非客觀不能或強 人所難，亦非無理要求其無端涉險，原告為專業之船東，國 內得緊急處理海事（如潛水、水中勘測）之單位亦非難尋， 然其全無努力而僅辯稱因時間短暫或值周末而無法達成，並 未舉證以實其說，純屬託辭。 (三)原告指稱該前揭該處分（非原處分，原告訴願階段並未以之 為訴願標的，惟訴願決定仍納入實質審議）之要求無期待 可能性云云，不應加以處罰（原處分），顯無理由。 1.本案原告顯然混淆原處分（實則該罰鍰處分構成要件「未依 命令採取措施」之涵攝「未依據…依限…提出…」及法律效 果「裁處新臺幣30萬元罰鍰」之課予皆相當明確）及先前「 命限期提出難船擱淺水下調查具體作法」之處分，合先陳明 。 2.時間縱然緊迫，海污法第32條第2項文字上並無所謂「可立 即執行」或相類之文字，即便有「立即執行」之意，在本案 中亦係指「限期原告提出難船擱淺水下調查具體作法」（以 便確認後於海象允許時可即刻執行），而非「立即為水下調 查」或「在假日期間涉險調查」。又原告所屬人員（李康麟 等人）於3月11日現場應變中心第二次會議上已表達相關意 見，本署已於該次會議上立即清楚且明確回覆表示係限期原 告提出難船擱淺水下調查「具體作法」，而非要求於當隔日 立即執行，並經原告所屬人員（李康麟等人）於該次會議上 明確知悉並逐字確認決議事項相關內容。是故，原告原應努 力提出具體作法，惟原告至屆期時甚至未提出「任何」作法 ，或說明如何竭盡所能仍無法完成之理由，顯屬惡意之故意 抗命不作為，至其所稱期待不可能等云云，純屬推諉之詞。 3.況原告後於本署105年3月13日召開「德翔臺北輪擱淺事件油 污染現場應變中心第四次會議」時，即提出難船擱淺水下調 查具體作法，雖未明其是否因擔心遭按日連續處罰始提出（ 105年3月12日第三次會議結論（二）：「…再次限期於105 年3月13日第4次現場應變中心會議時提出，屆期未改善者， 得按日連續處罰」），惟足證與其所稱之任何人或星期假日 無法提出應變措施，顯然自相矛盾。 4.原告提出後，第四次會議即作出第七項之會議結論「船東本 （13）日提出之難船擱淺水下調查具體作法，請依據中央氣 象局氣象預測及現場實際海況，在作業安全條件許可下開始 進行，預計於105年3月16日或17日執行」，亦證明水下調查 具體作法僅係階段性之準備計畫，絕非強人所難。 (四)原告皆辯稱其理由為「未找到配合單位」、「僅給予不到六 個小時的時間無從完成」云云，與原告言辯意旨狀始提出之 原證3號回函暨相關說明，顯然相互矛盾，且先前於處分前 後及訴願階段皆未陳述，亦顯與常情不合，該證所述並不可 採。 1.按「今天我們還在要找配合的單位來做，目前的話還有一些 難度……」「……因為我們自己找目前是沒有找到配合的」 為原告代表李康麟君於105年3月12日召開第3次現場應變中 心會議時對無法如期提出難船擱淺水下調查具體作法之回應 說法。然「本公司於105年3月11日晚間7時許，接獲德翔… …要求本公司……，隔日星期六（3月12日）上午約10時許 ，本公司聯絡員工加班至事故現場察看……」為近乎一年後 ，署名「海陽海事工程企業有限公司」者因應原告委任事務 所去函於106年2月21日所為之回函中所述內容。是原告自10 5年3月12日原告未能提出難船擱淺水下調查具體作法起，包 含參加當日會議代表所陳述，從未表明如前函所述對於擬定 該具體作法已有相當進度，針對詢問時也僅表明「未找到配 合單位」，與一般若有相關進度應會陳明（以避免受罰）之 常情有所不合，訴願階段與訴訟階段亦未見其主張，該證所 述顯係臨訟補縫之詞，並非可採。 2.退步言之該函所述縱全然屬實，亦反可證明客觀上於該等期 間內提出難船擱淺水下調查具體作法並非不能之事，蓋海事 公司容有聯繫管道「晚間7點」並非難事，隔日亦有足夠時 間「隔日10點」至事故現場查看，查看後有經驗廠商本可即 刻完成評估並為簡要書面說明（如原告後於105年3月13日所 提），並無原告所述「星期假日找不到廠商」甚至推託勞基 法可以工作時數為0小時等情，是故本署依海污法要求原告 所履行之該等義務，絕非期待不可能。惟原告故意或因過失 無法履行該等義務，本署課予法定罰鍰最低額處分，裁量並 無違誤。 3.況本案水下調查本有其緊急性與必要性（每案實際狀況不同 且隨經驗與技術累積而有不同做法，原告聲請調查證據部分 應無必要），諸如了解船體破損狀態與漏油狀態，與周邊礁 岩位置等關係，有助於後續油污應變及船體移除相關工作評 估所需，後雖因海象條件與船東要求至3月29日實際實施， 亦係基於安全考量，非能反推其先前之準備無緊急性與必要 性，蓋本案如能更早進行水下調查，應能更加減少損失。 (五)職是之故，既原處分裁罰基礎事實客觀上明白足以確認，本 署經裁量後依法定罰鍰最低額予以裁罰亦屬正當，且因斟酌 其後屆期時業已改善故未另行按日連續處罰，應屬妥適。本 署所為處分並無違法或不當，原告主張實屬無據。並聲明求 為判決駁回原告之訴。 四、本院之判斷： (一)按海污法第1條規定：「為防治海洋污染，保護海洋環境， 維護海洋生態，確保國民健康及永續利用海洋資源，特制定 本法。」第10條規定：「為處理重大海洋污染事件，行政院 得設重大海洋污染事件處理專案小組；為處理一般海洋污染 事件，中央主管機關得設海洋污染事件處理工作小組。為處 理重大海洋油污染緊急事件，中央主管機關應擬訂海洋油污 染緊急應變計畫，報請行政院核定之。前項緊急應變計畫， 應包含分工、通報系統、監測系統、訓練、設施、處理措施 及其他相關事項。」第14條第2項：「海洋環境污染，應由 海洋污染行為人負責清除之。目的事業主管機關或主管機關 得先行採取緊急措施，必要時，並得代為清除處理；其因緊 急措施或清除處理所生費用，由海洋污染行為人負擔。」第 32條規定「(第1項)船舶發生海難或因其他意外事件，致污 染海域或有污染之虞時，船長及船舶所有人應即採取措施以 防止、排除或減輕污染，並即通知當地航政主管機關、港口 管理機關及地方主管機關。(第2項)前項情形，主管機關得 命採取必要之應變措施，必要時，主管機關並得逕行採取處 理措施；其因應變或處理措施所生費用，由該船舶所有人負 擔」第49條規定略以「未依…第32條規定採取防止、排除或 減輕污染措施或未依主管機關命令採取措施者，處新臺幣30 萬元以上150萬元以下罰鍰，並得限期令其改善；屆期未改 善者，得按日連續處罰；情節重大者，得令其停工」。 (二)次按海污法第60條規定授權訂定之施行細則第10條規定：「 行政院依本法第十條第一項規定，設重大海洋污染事件處理 專案小組，並依本法第十條第二項所訂重大海洋油污染緊急 應變計畫相關程序、分工及應變措施，成立重大海洋油污染 緊急應變中心，處理重大海洋油污染事件。各目的事業主管 機關及地方主管機關應依前項重大海洋油污染緊急應變計畫 規定內容，擬訂海洋油污染緊急應變計畫，並設置海洋油污 染緊急應變小組；必要時，成立海洋油污染緊急應變中心， 處理海洋油污染事件。」第13條規定：「公私場所、船長或 船舶所有人依本法第16條第1項、第19條第1項、第24條第1 項或第32條第1項規定所採取之措施，其內容如下：一、提 供發生海洋污染之相關設施或船體之詳細構造圖、設備、管 線及裝載貨物、油量分布圖等。二、派遣熟悉發生污染設施 之操作維護人員或船舶艙面、輪機人員、加油人員處理應變 ，並參與各機關成立之緊急應變小組。三、污染應變人員編 組、設備之協調、調派。四、污染物或油之圍堵、清除、回 收、處置措施。五、其他經主管機關或目的事業主管機關規 定應採取之措施。」。 (三)查系爭貨輪淺事件發生後，被告即於當日依前揭規定成立油 污染現場應變中心，處理海洋油污染事件，並依行政院核定 之重大海洋油污染緊急應變計畫進行相關應變，並召開會議 等情，及前揭事實概要欄所載事實，有被告機關所刊環保新 聞二份、應變中心第2次會議紀錄、第3次會議紀錄、第4次 會議紀錄暨原告提出之水下調查具體作法、被告105年3月12 日環署水字第1050019493號及環署水字第1050019492號函、 原處分及訴願決定書可稽(詳本院卷第16-24、115-126頁、 原處分卷第4-6、17-38、77頁)，均為兩造所不爭執，應堪 認定。原告雖主張被告於應變中心105年3月11日第2次會議 限原告於隔日第3次會議提出水下調查具體作法，因為原告 業務範圍外，原告無法獨立完成，11日散會時已為星期五晚 上6點，其他公司已下班，12日又為假日，且11日海象惡劣 ，難覓得有意願進行水下調查並擬具計畫之人，是被告命原 告限期出水下調查具體作法係不可達成且無期待可能；原告 僅遲一日於13日第3次會議即已提出，實原告於11日會議結 束後即聯絡海陽公司擬具水下調查具體作法，12日上午海陽 公司即至現場評估可行具體作法，而於13日擬具水下調查報 告，已為最快之評估程序；被告如認有急迫性可，被告應自 行為緊急措施，且實際上3月29日才執行水下調查，並無急 迫性云云。惟查： 1.原告所有系爭貨輪於105年3月10日凌晨發生擱淺事件，則依 海污法第14條第2項前段及第32條第1項規定，及參考第32條 立法理由：第一項及第二項明定船舶因事故發生污染事件或 有發生之虞時，船長及船舶所有人之防止、排除及減輕污染 之義務，以及主管機關採取相關措施之求償權；本條係參考 西元一九八二年聯合國海洋法公約第二二一條「避免海難引 起污染的措施」及商港法第三十二條之有關規定可知，原告 為船舶所有人，其以系爭貨輪行駛於海洋營利以獲取利益， 又為其控制下系爭貨輪所產生之海洋污染，自應由原告負責 清除處理污染物，其製造污染犧牲公益而獲取利益，當為終 局應負責之人。雖參照海污法第10條立法理由「海上發生重 大油污染時，由於危害層面很廣，除了破壞海洋生態，造成 海洋生物減少外，對核電廠、火力電廠之冷卻水造成影響， 甚至危及國防安全，故重大污染事件必須動員國家一切資源 來處理。並可能動用龐大預算，故應由行政院設重大海洋污 染事件處理專案小組，處理重大海洋污染事件。」，被告本 於海洋污染特殊性及主管機關職責，也有處理海洋污染事件 之責任，但製造污染及獲取利益者均為原告，自無以國家及 稅收資源介入處理即可免除原告負防止排除污染物責任之道 理，從而，海污法特別明定原告有防止、排除及減輕污染之 責任，主管機關也得命原告採取必要應變措施，即使國家因 海洋污染特殊性於必要情形採取處理措施時，原告仍應終局 負擔相關費用，否則無異以公共資源變相不當補貼私人利益 。是原告主張被告應自行為緊急措施云云，顯係卸責之詞， 並誤解法令，應無可採，合先敘明。 2.參諸被告及原告共同提出之被告機關105年3月10日案發當日 之環保新聞記載「系爭貨輪係在新北市石門外海0.3浬海域 攔淺，距岸約250公尺」、「據報該船機艙已破損進水，船 已下錨，總噸位為15487噸，船上載有燃油407噸、柴油40噸 ，基於船上殘油與貨品對當地海域有污染之虞，環保署依據 重大海洋油污染緊急應變計畫，隨即啟動應變機制」等內容 (見本院卷第39-40、115-117頁)。並觀諸海污法第10條立法 理由：一海上發生重大油污染時，由於危害層面很廣，除了 破壞海洋生態，造成海洋生物減少外，對核電廠、火力電廠 之冷卻水造成影響，甚至危及國防安全，故重大污染事件必 須動員國家一切資源來處理，並可能動用龐大預算，故應由 行政院設重大海洋污染事件處理專案小組，處理重大海洋污 染事件；二本條係參照日本公害對策基本法第二十五條在總 理府內設公害對策會議及其所掌職務之規定、西元一九八二 年聯合國海洋法公約第一九九條有關「對污染的應急計畫」 之規定、聯合國國際海事組織(ＩＭＯ)於西元一九八八年發 行之「海上油污染緊急應變計畫手冊」(Manual on Oil Pollution, Section II:Conting- ency Planning 1988)及 西元0000年生效實施之「一九九○年油污染防備、反應 及國際合作國際公約」(O-PRC)暨我國目前之體制所訂定； 三、本條另參考公害糾紛處理法第四十六條立法體例，規定 中央主管機關對重大油污染緊急事故之處理，得邀集相關單 位「預為擬訂緊急應變計畫」，做為未來執行之依據。及依 照海污法第10條第2項規定，行政院核定之重大海洋油污染 緊急應變計畫貳、目標規定「前項所稱重大海洋油污染緊急 事件，其範圍如下：二船舶發生海難或其他意外事件，造成 船舶載運物質或油料外洩，致有危害人體健康康、嚴重污染 環境之虞者。」。綜上可知，海上發生重大油污染時危害層 面很廣，而系爭事件發生地點又距離我國沿岸甚近，系爭貨 輪又已破損進水，船上油料高達數百噸，確實屬情節重大且 緊急，故被告依海污法及重大海洋油污染緊急應變計畫，立 即啟動緊急應變機制，自屬必要正當。復依應變中心於案發 隔日召開第2次會議紀錄結論「上午空拍照片顯示，船體已 有裂縫，未來不排除有斷裂之虞...交通部航港局於今日上 午召開會議，立即要求船東針對污染處理，而不能俟委託完 畢後才執行。本署限期船東於明日上午8點前完成，油污一 旦洩露可能影響的敏感區域應變防護布署與啟動現場作業， 包括老梅綠石槽景觀區、石門漁港、核一廠進出水口、草里 漁港。...請交通部航港局要求船東立即備便相關抽油機具 至現場，並立即展開抽油作業。本署依據海污法第32條啟動 海洋污染清除開口合約，調用工作平台船及油駁船儘速執行 抽油，以降低污染外洩風險。並依據海污法第13條相關規定 調用台塑石化公司...除污船至台北港待命，所有污染預防 措施所衍生的相關費用由船東及責任保險人負擔」以觀(見 本院卷第120-121頁)，不但系爭貨輪船體已有裂縫，可能有 斷裂之虞，又系爭擱淺事件發生地點不但距我國唯一特有綠 石槽景觀、核能發電核一廠及漁港甚近，恐造成海洋生態及 公共安全重大危害，如油污染一但失去控制，所造成生態破 壞難以回復，更會引發國防及公安危險，故系爭事件已造成 相當急迫之情況，原告主張無急迫性云云，核與事實不符， 並無可取。 3.承上，則被告於第2次會議結論令原告於被告105年3月12日 下午召開應變中心第3次會議時，依海污法第32條規定，提 出難船擱淺水下調查具體作法，屆期未提出，依法處分，並 以105年3月12日環署水字第1050019492號函檢送會議紀錄予 原告，並以環署水字第1050019493號函請原告依105年3月11 日第2次會議決議事項辦理，自屬基於系爭事件發生急迫情 況下所命原告採取必要合理之應變措施。然原告卻於隔日第 3次會議時屆期未提出，被告依海污法第49條以原處分處罰 ，當屬有據。原告雖主張第2次會議當天天侯已晚，隔天為 假日，應要扣除睡眠吃飯休息時間云云。然依前所述，系爭 事件如不緊急採取相關措施，所可能造成危害相當巨大，且 難以回復，豈能不分秒必爭、在最短時效、盡全部努力採取 一切可能防止、排除或減輕之措施。然原告針對其自行製造 之污染負清除責任時，竟仍主張應考慮其正常作息，顯要公 益為其私益特別犧牲，置他人(生物)之危難於不顧，自應予 非難。遑論依前揭第2次會議內容，於系爭擱淺事件發生隔 日，相關主管機關考量事件急迫性，已不待原告行動，先採 取必要之抽油作業，甚且出動空勤直升機執行應變任務時， 惟發生不慎墜海傷亡之意外(見本院卷第118-119頁)，原告 卻主張於此情形應以其私益為優先考量，毫無可採之處，當 不待言。 4.再查，所謂「限期原告提出難船擱淺水下調查具體作法」， 係要求原告提出「具體作法」，以便確認後嗣於海象允許時 可即刻執行該具體作法，並非要求原告「立即為水下調查」 ，故海象兇險與否核與原告可否提出具體作法無關，是原告 主張當日海象兇險，無法期待其可於隔日提出具體作法云云 ，應屬無據。況原告於13日之第4次會議即提出之水下調查 具體做法內容：「一、事由：德祥臺北輪原訂裝載自基隆港 航向台中港區，航行期間，於台灣時間民國105年3月10日 1013時許，擱淺於基隆港外。本公司依據105年3月12日第3 次緊急應變會議決議，已委請海陽海事工程企業有限公司( 下稱海陽公司)派遣人員及所需裝備至現場待命，俟天侯海 象許可後即進行本水下檢查工作。二、檢查方式：本次作業 將僱請船支將潛水人員及裝備載往事故船現地，視現地海象 狀況下水，並以水下錄影模式進行檢查。檢查完成後將提交 水下檢查報告乙份。三、裝備：潛水人員數量2、助手2、個 人裝備2、潛水氣瓶4、水下攝影器材1、工作船支1。」(見 本院卷第125頁)。核該內容第1點亦載明「俟天侯海象許可 後即進行本水下檢查工作」，益徵原告明知具體作法與水下 調查本身係屬二事、被告並非要求其立即為水下調查，故其 以當日海象兇險為無法提出具體作法之理由，應屬無稽。 5.原告雖又主張依其能力無法獨立完成，無法期待其可於隔日 提出云云。然核上開具體作法內容，第1點僅係描述事發過 程，並提及有委請海陽公司水下檢查，而實質上之具體作法 僅於第2點提及，觀之第2點內容僅3行中文字，而具體作法 內容：「將僱請船支將潛水人員及裝備載往事故船現地，視 現地海象狀況下水，並以水下錄影模式進行檢查，檢查完成 後將提交水下檢查報告乙份」也僅56個中文字，再加上第3 點所載檢查之所需裝備等內容，均難認係具高度專業之具體 作法。又原告經營國際航運業務，並非一般地方性營業機構 ，其資本總額達3億元，頗具規模(見本院卷第38頁公司資料 查詢)，並身為一專業船東，其對於國際上海洋污染之要求 及船舶發生事故之相關程序，自有相當認知，其對於船難應 變措施亦應具有基本處理之能力。從而，核上開具體作法之 內容，實難認原告不具備獨完成之能力，且該內容簡單並不 具高度專業，亦難認原告於3月12日第3次會議提出係無期待 可能性，況原告於3月13日即已提出，足徵原告於時限內提 出上開具體作法應無何困難，也非無可期待。再經本院勘驗 105年3月12日第3次會議錄影光碟結果：「德翔海運股份有 限公司發言代表（李康麟協理）：今天我們還在要找配合的 單位來做，目前的話還有一點難度，所以沒有那麼快能夠回 覆到主席這邊。...主席（環保署水保處葉處長俊宏）：可 是我們昨天的決議裡面講的，今天開會是提出作法而已，不 是要你們實際上去作調查...但你們連作法都沒提出來，就 是這個具體的作法都沒有提出來，...明天第四次應變還是 要提出來，就是船東未於本日(12號)會議時提出，並再次限 期於明日第四次現場應變中心會議時提出，這點有沒有意見 ？沒有說要你就下去作，但是你要怎麼作的作法要提出來， 那個在昨天的會議已經有講過了，你可以蒐集現有的資料等 等的那些都可以，第二點有沒有意見？德翔海運股份有限公 司發言代表（李康麟協理）：沒有。」，有本院勘驗筆錄附 卷足稽(見本院卷第154-155頁)。則原告屆期時不但未提出 「任何」作法，或說明如何竭盡所能仍無法完成之理由，而 於行政救濟程序時始主張為無期待可能性，應屬推諉之詞， 自難採信。 6.至原告提出海陽公司於106年2月21日所出具之說明表示：海 陽公司於3月11日晚上即接獲原告來電要求擬具水下調查計 畫，但已係晚上，就算到現場也無法提出建議，於隔日即3 月12日上午10點至現場察看，於次日即3月13日提出於原告( 見本院卷第132頁)乙節。然觀諸前開勘驗筆錄所載原告於3 月12日第3次會議發言可知，原告代理人全然未提及已找海 陽公司進行具體作法之擬定，甚且表示今天我們還在找配合 的單位來做等語，是原告果真已找海陽公司進行，豈會於第 3次會議期限屆至時甘冒受處罰之風而不為任何之說明，可 堪認海陽公司於案發後近1年始出具說明之真實性已然有疑 ，尚難採認。縱使海陽公司出具之該說明內容為真，然事實 上，原告於第3次會議期限屆至並未提出任何具體作法，自 構成未依主管機關命令採取措施，而違反海污法第32條第2 項規定之行為，不因海陽公司所為任何作為而可解免原告之 限期提出之義務，是原告將海陽公司對原告之民事義務與原 告本身所負之行政上義務，混為一談，顯屬誤解。 (四)綜上，原告主張均無可採，其依海污法第32條第1項規定， 負有防止、排除及減輕污染之義務，被告依第2項所命原告 採取「提出難船擱淺水下調查具體作法」之應變措施，係屬 必要，所為限期提出之期限，也為合理，並無不能或無法期 待完成之情事，竟於期限屆至時未提出「任何」具體作法， 原告自有違反第32條第2項未依主管機關命令採取措施之規 定，依同法第49條規定，被告以原處分處以法定罰鍰最低金 額30萬元，於法自無不合。從而，訴願決定予以維持，核無 不合。則原告以原處分無效或主張違法應撤銷云云，均無理 由，應予駁回。至原告聲請本院命被告提出阿瑪斯輪、吉尼 輪或其他船舶漏油事件之會議記錄，調查被告於該等案件是 否也有限期提出水下調查計畫之具體作法、期限為何、若未 完成是否裁處，以明被告是否違反平等原則、一致性原則及 誠信原則。惟依原告提出之資料觀之，阿瑪斯輪係於90年擱 淺，吉尼輪係95年擱淺，據今至少有10年之久，而國際上對 於環保議題越來越為重視，對於污染之應變處置程序，伴隨 科技之進步、經驗之逐漸累積，亦越來越為積極，是主管機 關對油污之處置，逐漸採取更積極有效之方式，自應予肯定 ，殊無因日後採取更積極、進步、有效之應變措施，反而認 有何誠信或平等原則之違反。況參照重大海洋油污染緊急應 變計畫陸、處理措施五、海上應變(二)海上油污染作業內容 之應變要領一般說明「任何海上油污染之清除技術都有它的 限制，效率受到油之種類、離岸距離與天氣條件的顯著影響 。故應小心評估每一次意外事件之特殊情況，然後動員所需 之工具或其他資源」可知，每個污染案件都有其差異性，相 應之應變措施當也會不同，自無與其他污染案件比較主管機 關所為應變措施異同之必要，是原告前開聲請，核與本案無 關，並無調查之必要。另原告聲請本院函詢高雄市海事工程 商業同業公會，船舶遭遇擱淺事故，而有必要提出具體可行 之水下調查計畫，需考量之因素為何，所需之最短時間為何 ，以明被告限期提出具體作法之期限，是否客觀上不可能。 然查，此部分事證明確，已經本院認定詳述如上，自無再調 查之必要，兩造其餘攻擊防禦方法及聲明陳述，於判決結果 無影響，故不逐一論列，併此敘明。 五、另原告就原處分裁處環境講習2小時部分，雖未不服，兩造 並確認此部分非本院審理範圍，惟均請求本院就此部分表示 見解(見本院卷第186頁)。是此部分原告既未不服，自非本 院審理範圍，然本院仍就兩造請求部分表示意見如下：按法 人、設有代表人、管理人之非法人團體、中央或地方機關（ 構）或其他組織，有該當環境教育法第23條第1項各款所列 之情形時，處分機關作成命接受一小時以上八小時以下環境 講習之處分，其相對人應為法人、設有代表人、管理人之非 法人團體、中央或地方機關（構）或其他組織；或其有代表 權之人或負責環境保護權責人員？經106年度高等行政法院 法律座談會提案十研討結果認：「應以處分機關認定有接受 講習教育義務之有代表權之人或負責環境保護權責人員為處 分相對人。（一）按環境教育法第23條立法理由揭示，對於 汙染情形嚴重之組織，一般環境教育或處以罰鍰已無法有效 改變其行為，應列為接受環境講習之對象，使其充分瞭解環 境問題，乃明定為應接受環境講習之對象。另按，環境講習 在於使違規污染者加強環境保護意識，體認環境倫理及責任 ，避免再度違法受罰，核屬行政訴訟法第229條第2項第4款 概括規定所稱其他相類之輕微處分，最高行政法院102年度 8月份第2次庭長法官聯席會議決議意旨參照。可知該法所設 環境講習處分，係針對汙染情形嚴重之組織，以教育方式， 提升有代表權者或負責環境保護權責人員之環保概念，以促 其克盡義務，營造組織整體之環保友善環境。本質上，非屬 對於過去行政義務違反之裁罰處分，而係預防將來危害再次 發生之預防性不利處分。從手段與目的相當之比例原則以論 ，自應以有代表權之人或負責環境保護權責人員為處分相對 人。（二）同法施行細則第14條第1項、第2項各項規定，依 違規裁罰結果之輕重，區別應接受環境講習之義務人，此由 組織內部之職務影響力以觀，尚屬妥適，可謂裁量權行使之 合目的性規範。惟有關處分相對人之具體特定，關係行政處 分所羈束之對象，乃行政處分作成前踐行行政調查所應確認 ，原則上應適用行政程序法或持別法所規定之調查程序為之 。同條第3項規定組織應提供所指派接受環境講習之環境保 護權責人員姓名及相關資料，經令限期提供仍拒不提供者， 處分機關得逕令該法人、非法人團體、機關（構）、公營事 業機構或其他組織有代表權之人接受環境講習，應屬對處分 機關進行調查之指導性規範，惟無排除其他適法調查程序之 意旨。倘個案調查結果另有環境保護權責人員，且經裁量以 環境保護權責人員為處分相對人較為妥適，符合母法意旨， 自仍應以實質調查結果認定處分相對人。否則無異鼓勵組織 任意指派人員接受講習虛應故事，無助環境教育法之立法意 旨。（三）至同法第24條第3項規定拒不接受環境講習或時 數不足者，應施以罰鍰處分，經再通知仍不接受者，得按次 處罰，至其參加為止。其意旨在促使相對人履行處分所課予 之義務，而非對於過去違反行政法上義務之處罰，其性質應 屬行政執行法上之怠金。則依行政執行法間接強制之意旨， 自應對處分相對人課予怠金（罰鍰）。同法施行細則第16條 第2項規定，此應受罰鍰處分者為組織，顯然逾越母法。」 ，本院也同此見解。故被告認原告公司為環境講習處分對象 ，並僅將原處分送達予原告代表人，而被告所調查後得知之 原告公司環境保護權責人員陳文魁(見本院卷第174頁被告陳 報狀)，應屬有誤，附此敘明。 據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1 項前段判決如主文。 中 華 民 國 106 年 6 月 22 日 行政訴訟庭 法 官 羅月君 一、上為正本係照原本作成。 二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其 未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由 書（均須按他造人數附繕本），逾期未提出者，勿庸命補正， 即得依行政訴訟法第245條第1項規定以裁定駁回。上訴理由 應表明關於原判決所違背之法令及其具體內容，或依訴訟資 料可認為原判決有違背法令之具體事實。 中 華 民 國 106 年 6 月 26 日 書記官 楊勝欽