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臺灣臺北地方法院行政訴訟判決　　　　　105年度簡字第307號 　　　　　　　　　　　　　　　　　　106年3月20日辯論終結 原　　　告　荃家管理顧問有限公司 代　表　人　黃俊欽 被　　　告　公平交易委員會 代　表　人　黃美瑛 訴訟代理人　侯文賢 訴訟代理人　郭安琪 訴訟代理人　林學良 上列當事人間公平交易法事件，原告不服被告中華民國105年9月 6日公處字第105101號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下 ： 主 文 原告之訴駁回。 訴訟費用由原告負擔。 事實及理由 一、程序事項： 按當事人喪失訴訟能力或其代理權消滅者，訴訟程序在有法 定代理人獲取得訴訟能力之本人，承受訴訟以前當然停止， 惟在有訴訟代理人時不適用之，行政訴訟法第186條準用民 事訴訟法第168至172條規定至明。被告原代表人吳秀明於民 國106年1月31日任期屆滿，並由黃美瑛補缺，有行政院任命 令106年1月4日院授人培字第10500628902號附卷可稽，其並 已於106年2月9日具狀依照行政訴訟法第181規定聲明承受訴 訟（本院卷第45頁），核先敘明。 二、事實概要： 被告依據檢舉調查結果，以原告荃家管理顧問有限公司（下 稱原告荃家公司）及如附表所示之16家公司（下稱其他被處 分人）等共17家業者，分別於103年11月7日、同年12月16日 、104年1月間透過聚會方式，合意共同向漁船雇主收取「登 記費及介紹費」與「服務費」等仲介費用，為相互約束事業 活動之行為，足以影響外籍漁工仲介服務市場之供需功能， 違反行為時公平交易法第14條第1項聯合行為禁制規定，乃 依同法第41條第1項前段規定，以105年9月6日公處字第0000 00號處分書（下稱原處分），處原告公司新臺幣（下同）16 萬元罰鍰，原告不服，遂提起本件行政訴訟。 三、本件原告主張： （一）私立就業服務機構（即人力仲介業者）為反映近年成本上 升問題，向雇主多收取法定上限費用，給予優惠或減免者 為少數。又時任中華民國人力仲介協會（下稱人力仲介協 會）理事長劉盛澤並未從事漁工仲介相關業務，其陳稱是 否能概括漁工仲介業者現況仍有疑義。且103年11月7日之 「漁工仲介臨時會議」、103年12月16日「漁工仲介決議 會」、104年1月9日餐會，僅是同業間尋常聯誼餐會，並 無劉盛澤所稱係會員請求召開臨時會，與會人員並非全員 皆為中華民國人力仲介協會會員，前2次聚會未符協會章 程規定之臨時會召集要件，非屬臨時會性質，會議紀錄顯 係偽造，其真實性有疑義；又系爭3次聚會並無特定討論 主題，因參加人員多為同業，涉及此類話題屬人之常情， 且參加人員發言多為個人情緒抒發，是否能據以認定參加 聚會之原告即有聯合行為之合意，不無可議。且原告代表 人均未參與，是原告公司業務經理黃澤濂參加，黃君與和 氏草公司負責人是舊識，原告代表人有交代黃君就去吃飯 ，若談到收費標準的問題，就一概不討論等語。 （二）並聲明：求為判決撤銷原處分，訴訟費用由被告負擔。 四、被告答辯則以： （一）原告與其他被處分人等17家業者，均得經營外籍漁工仲介 服務，彼此具有水平競爭關係，係屬同一產銷階段之事業 ，渠等透過參與103年11月7日或103年12月16日或104年1 月9日聚會方式，合意共同向漁船雇主收取「登記費及介 紹費」與「服務費」等仲介費用，是渠等均為本案聯合行 為之主體。查原告與其他同業分別於103年11月7日「漁工 仲介商討收費標準籌備會」（或稱「漁工仲介臨時會議」 ）或103年12月16日「漁工仲介商討收費標準會議」、或 104年1月9日聚會討論向漁船僱主收費之項目、價格及收 費方式，且參與前述聚會的業者（金明昌、和氏草、大宏 、雙富、國興、宏盛、佳宸、上榮等公司）多坦承已有共 識將依私立就業服務機構收費標準向漁船雇主收取「登記 費及介紹費」與「服務費」等費用，此有與會業者之陳述 紀錄、會議紀錄及會訊等附卷事證可稽。是原告與其他被 處分人透過前述聚會方式，合意共同向漁船雇主收取「登 記費及介紹費」與「服務費」之事實，應無疑義。 （二）原告參與103年11月7日會議及104年1月9日聚會，縱無書 面會議紀錄，仍得合理推論原告與其他被處分人等共同合 意達成向漁船雇主收取「登記費及介紹費」與「服務費」 之事實。本案於調查過程中業將103年11月7日「漁工仲介 臨時會議」之會議紀錄提示相關涉案業者，其中與會業者 金明昌、和氏草、高昇、佳宸、大宏、華軒表示有討論會 議紀錄所載項目、金額，或依勞動部規定可收取的項目、 金額，並有業者表示會議紀錄與當日討論情形大致相符； 又與會金明昌、和氏草、雙富、國興、佳宸、宏盛等業者 亦證稱該次會議已有共識將依私立就業服務機構收費標準 向漁船雇主收取登記及介紹費與服務費等費用，其金額及 收取方式尚無共識，故決議：「暫訂收費標準，細節費用 異動待後續商議。」。另103年12月16日會議並無正式會 議紀錄，係由協會作成會訊供與會者參考，然與會和氏草 、雙富、國興、佳宸、宏盛及上榮等業者承認103年12月 16日會議之討論內容與會訊內容大致相符，與會之金明昌 、大宏、國興及雙富等業者並證稱與會業者有共識要依勞 動部規定之收費標準向漁船雇主收取登記介紹費及服務費 。至於104年1月9日會議，與會雙富及國興等2家業者表示 104年1月9日聚會主要想了解業者收費情形及市場對於會 訊之反應，且據金明昌、和氏草、大宏、雙富、國興、佳 宸、宏盛等業者表示，前2次會議已形成要向雇主收取「 登記費及介紹費」以及「服務費」之共識，而該次會議係 更進一步討論收費方式及金額（如一次收或分次收，每次 收取金額等）。是與會仲介公司除延續前2次會議討論向 漁船雇主收取「登記費及介紹費」以及「服務費」之收費 項目外，更進而討論向漁船雇主收取仲介費之方式、仲介 公司有無收到漁船雇主的仲介費、市場對會訊反應等，可 認與會者對於依私立就業服務機構收費標準向雇主收取「 登記費及介紹費」、「服務費」已有共識。 （三）本案依與會事業之證詞顯示，中華民國人力仲介協會之會 議紀錄及會訊內容尚非無據。況縱無書面會議紀錄，依前 開證詞等事證仍無礙原告及其他被處分人等於聚會時確有 與同業交換價格、收費方式等敏感產銷資訊之情事，並達 成將依私立就業服務機構收費標準向漁船雇主收取「登記 及介紹費」與「服務費」等費用之共識。而原告既參與 103年11月7日會議及104年1月9日聚會，並訴稱「與會多 為同業，涉及此類話題亦屬人之常情」，亦證原告確於聚 會中交換向漁船雇主收費之項目、金額及收費方式等敏感 性競爭資訊無疑，自得合理推論原告與其他被處分人等共 同合意達成收取前述費用之事實。至於具競爭關係之事業 合意相互約束事業活動之聚會名義、場合或形式，亦無礙 前開違法構成要件之認定。 （四）並聲明：求為判決駁回原告之訴，訴訟費用由原告負擔。 五、兩造之爭點： 本件被告以原告公司與其他如附表所示之被處分人於103年 11月至104年1月間透過聚會方式，合意共同向漁船雇主收取 「登記費及介紹費」與「服務費」等仲介費用之行為，認已 違反行為時公平交易法第14條第1項規定，處原告公司16萬 元之罰鍰，原告主張：仲介協會理事長劉盛澤並無從事漁工 仲介相關業務，其證詞顯有落差，且三次聚會僅同業間尋常 聯誼餐會，所謂會議紀錄顯然偽造，又原告公司係業務經理 黃澤聯參加，與和氏草公司是舊識，原告代表人沒有參與 103年12月16日及104年1月9日之聚會，亦未參與契約、協議 或其他方式之合意，原告公司顯非聯合行為之當事人云云。 被告則以前揭情詞資為答辯，是本件爭點厥為：原告是否與 其他被處分人有合意共同向漁船雇主收取仲介費用等之聯合 行為？原告主張係其業務經理參加第1次及第3次會議，代表 人皆未參與，故非聯合行為之當事人，是否有據？以下分別 敘明之。 六、法院之判斷： （一）本案適用之法令依據： 1.按行為時公平交易法第14條第1項本文規定：「事業不得 為聯合行為。…」同法第7條第1項、第2項及第3項規定： 「本法所稱聯合行為，謂事業以契約、協議或其他方式之 合意，與有競爭關係之他事業共同決定商品或服務之價格 ，或限制數量、技術、產品、設備、交易對象、交易地區 等，相互約束事業活動之行為而言。前項所稱聯合行為， 以事業在同一產銷階段之水平聯合，足以影響生產、商品 交易或服務供需之市場功能者為限。第1項所稱其他方式 之合意，指契約、協議以外之意思聯絡，不問有無法律拘 束力，事實上可導致共同行為者。」。是聯合行為之構成 要件有四：⑴聯合行為之主體：係指事業與具有競爭關係 之事業間（即處於同一產銷階段之水平競爭事業）⑵聯合 行為之合意方式：係指契約、協議或其他方式之合意；⑶ 聯合行為之合意內容，係指共同決定商品或服務之價格、 數量、技術、產品、設備、交易對象、交易地區或其他相 互約束事業活動之行為；⑷聯合行為對市場之影響，以事 業在同一產銷階段之水平聯合，足以影響生產、商品交易 或服務供需之市場功能者為限。 2.為維護交易秩序與消費者利益，確保公平競爭，公平交易 法對於事業聯合行為之「合意」，係採實質認定-亦即於 「具體個案」情形，具競爭關係之同一產銷階段事業（水 平競爭關係），除以契約、協議等可形成拘束當事人法律 效力之「合意」外，其他方式的意思聯絡，不問有無法律 拘束力，苟「『事實上』可導致共同行為或一致性行為者 」，均屬之，此由前揭公平交易法立法目的及聯合行為的 法律定義觀之甚明（最高行政法院104年度判字第413號判 決意旨參照）。又所謂足以影響市場功能，係以事業合意 所為之限制競爭行為，達到足以影響市場供需功能之風險 即屬該當，而不以市場功能實際受影響為限，嗣後有無具 體依合意執行，並非所問（最高行政法院99年度判字第38 0號判決意旨參照）。另揆諸行為時公平交易法第41條第1 項前段規定，可知被告對於違反公平交易法之事業，除得 命其停止、改正其行為或採取必要更正措施，以直接排除 違法行為造成之危險或具體危害，回復公平交易法所管制 市場秩序外，並得裁處罰鍰，使違法者承擔因違法行為而 生之不利益，及嚇阻其將來不得再度違法；至於應僅採取 命停止、改正其行為或採取必要更正措施之下命處分，或 者併處以罰鍰，立法者係賦與被告逕依違規之事實情節而 為專業之判斷，被告行使裁量權固不得放任，必須遵守法 律優越原則，另就個案所作之判斷，亦應避免違背誠信原 則、平等原則及比例原則等一般法律原則之規範，然亦僅 限於違反前述義務者，始構成裁量瑕疵，而受司法審查。 3.關於本件市場界定部分： (1)關於產品市場部分：係指在功能、特性、用途或價格條件 上，具有高度需求或供給替代性之商品或服務所構成之範 圍。依就業服務法第34條第1項規定：「私立就業服務機 構及其分支機構，應向主管機關申請設立許可，經發給許 可證後，始得從事就業服務業務；其許可證並應定期更新 之。」揆諸上開規定可知，私立就業服務機構及其分支機 構（俗稱仲介公司），應向主管機關申請設立許可，經發 給許可證後，始得從事就業服務業務，期滿前可申請換發 。又人力仲介業務為就業服務業務之一環，仲介公司的許 可證並未區分引進業別，可仲介外國人從事家庭幫傭及看 護工作、海洋漁撈工作等不同工作。其中外籍漁工依就業 服務法第46條第1項第8款及第52條第2項前段規定：「雇 主聘僱外國人在中華民國境內從事之工作，除本法另有規 定外，以下列各款為限：……八、海洋漁撈工作。」「聘 僱外國人從事第46條第1項第8款至第10款規定之工作，許 可期間最長為3年。……」揆諸前揭明文可知，所稱從事 海洋漁撈工作之外國人，許可期間最長為3年。另由於仲 介公司提供能在船舶上受船長指揮，擔任普通船員且有捕 魚能力之外國人，與一般外籍家庭幫傭、家庭看護工、養 護機構看護工、廠工所需具備之工作能力及提供服務屬性 不同，彼此間並無供給及需求替代性，故本件應以「外籍 漁工仲介服務」作為產品市場。 (2)關於地理市場部分：係指事業提供之某特定商品或服務， 交易相對人可以很容易地選擇或轉換其他交易對象之區域 範圍。仲介公司如經申請並獲發許可證，且未遭停業處分 ，則該仲介公司於許可證效期內均得從事就業服務業務， 現行法規尚無地區、引進業別或引進外勞人數之限制。由 於本件相關聚會目的均在討論應向漁船主收費，避免同業 競爭，並非僅針對「宜蘭地區」的漁船主，而且與會業者 之營業服務範圍，經原處分機關調查後確認，不限於宜蘭 ，亦遍及臺北、高雄及花蓮等地，且據漁船主表示，渠等 尋找仲介公司，並不限於當地業者，亦會跨區域尋找適當 業者提供服務（如：宜蘭漁船雇主找尋臺北仲介公司雇用 外籍漁工)，此有104年8月4日陳述紀錄及104年8月6日電 話訪談紀錄表附於原處分卷可參（見原處分卷乙(18)卷第 1749頁、第1773頁）。是漁船雇主可輕易轉由不同仲介公 司提供服務，而外籍漁工仲介服務實仍在全國從事競爭， 故本件地理市場應界定為全國。至於本件就「聯合行為主 體」及「聯合行為之合意方式與內容」、「聯合行為對市 場供需功能之影響」等，後述如下。 （二）經查：本件原告公司與附表所示之被處分人等共17家業者 ，均得經營外籍漁工仲介服務，彼此具有水平競爭關係， 係屬同一產銷階段之事業，原告與其他同業分別於103年 11月7日「漁工仲介商討收費標準籌備會」即「漁工仲介 臨時會議」（下稱第1次會議），以及103年12月16日「漁 工仲介商討收費標準會議」（下稱第2次會議），以及104 年1月9日聚會（下稱第3次會議）討論向漁船僱主收費之 項目、價格及收費方式，且參與前述聚會的業者（金明昌 、和氏草、大宏、雙富、國興、宏盛、佳宸、上榮等公司 ）多坦承已有共識將依私立就業服務機構收費標準向漁船 雇主收取「登記費及介紹費」與「服務費」等費用，此有 與會業者之陳述紀錄、會議紀錄及會訊等附卷事證可稽（ 見原處分甲⑴卷、乙⑷不可閱卷，詳後述）。是原告與其 他被處分人透過前述聚會方式，合意共同向漁船雇主收取 「登記費及介紹費」與「服務費」之事實。按，在自由市 場之經濟體系下，價格乃市場競爭最重要參數，是原告與 其他被處分人等本應透過較有利之價格、品質、服務或其 他交易條件等爭取交易機會，由外籍漁工仲介服務業者依 據經營成本差異、所處競爭環境及自身之商業判斷等，個 別決定是否向漁船主收取仲介服務費。然渠等卻透過會議 或聚會方式，進行意見交換，以達共同向漁船雇主收取仲 介費之目的，藉此避免單一業者調整價格或收取其他同業 未收取費用，而有流失市場之風險，降低外籍漁工仲介服 務市場內，業者間以較有利之價格、品質、服務爭取交易 相對人之誘因，嚴重扭曲市場競爭功能。原告與其他被處 分人合意共同向漁船雇主收取「登記費及介紹費」與「服 務費」等仲介費用，為相互約束事業活動之行為，足以影 響外籍漁工仲介服務市場之供需功能，違反行為時公平交 易法第14條第1項本文「事業不得為聯合行為」之禁止規 定。 （三）本件原告主張，人力仲介業者為反映近年成本上升問題， 向雇主多收取法定上限費用，給予優惠或減免者為少數。 又時任人力仲介協會理事長劉盛澤並未從事漁工仲介相關 業務，其陳稱是否能概括漁工仲介業者現況仍有疑義，且 103年11月7日之「漁工仲介臨時會議」、103年12月16日 「漁工仲介決議會」、104年1月9日餐會，僅是同業間尋 常聯誼餐會，並無劉盛澤所稱係會員請求召開臨時會乙事 ，與會人員並非全員皆為中華民國人力仲介協會會員，前2 次聚會未符協會章程規定之臨時會召集要件，非屬臨時會 性質，會議紀錄顯係偽造，其真實性有疑義；又系爭3次 聚會並無特定討論主題，因參加人員多為同業，涉及此類 話題屬人之常情，且參加人員發言多為個人情緒抒發，是 否能據以認定參加聚會之原告即有聯合行為之合意，不無 可議云云，經查： 1.按認定聯合行為之違規事實所憑之證據，不以直接證據為 限，間接證據亦包含在內，蓋事業為避免留下聯合行為合 意之直接證據，而遭主管機關之舉發，遂漸發展出不具法 律上與事實上拘束力之一致性行為，以遂行聯合之目的。 因而，各國實務上為徹底執行限制競爭法對於聯合行為之 規範，不僅將一致性行為納入聯合行為之規範範疇，且於 蒐證、舉證上，亦不限於直接證據，間接證據亦可作為證 明合意存在之證據，最高行政法院105年度判字第366號判 決足資參照。據大宏公司負責人郭永豐於104年9月22日到 會陳述紀錄自承：103年11月7日「漁工仲介臨時會議」中 針對漁工仲介相關收費標準之討論議題係由渠自發性向中 華民國人力仲介協會提案，因該次會議已決議於103年12 月16日再次召集全國漁工仲介業者召開決議會，爰透過 line群組通知相關業者開會事宜（見原處分卷乙⑵第553 頁），而該公司既屬該協會之會員，原告主張協會係因會 員請求召開臨時會云云，即與事實不符。又參與該會議之 被處分人等均具水平競爭關係，屬公平交易法規範之事業 ，渠等是否均屬協會會員並無礙聯合行為違法構成要件之 認定。 2.再查，按勞動部公布私立就業服務機構收費項目及金額標 準第3條第1項第1款第1目及第2款規定：「營利就業服務 機構接受雇主委任辦理就業服務業務，得向雇主收取費用 之項目及金額如下：一、登記費及介紹費：（一）招募之 員工第一個月薪資在平均薪資以下者，合計每一員工不得 超過其第一個月薪資。…、二、服務費:每一員工每年不 得超過新臺幣二千元。」法規已明定仲介公司得自由決定 是否向漁船雇主收費，倘欲向漁船雇主收費，其收費項目 僅限於收取「登記費及介紹費」與「服務費」，各項目之 收費金額上限亦已明定，故仲介服務價格資訊極為透明， 且各業者間服務同質性高具有高度替代性，是以價格為業 者之主要競爭手段，爰在此市場結構下，單一業者調整價 格或收取其他同業未收取之費用，本質上即有流失市場、 競爭對手不跟價及競價之風險，從而仲介公司過去大多未 向漁船雇主收取任何費用，而係由向外籍漁工每月收取服 務費做為彌補，但從103年開始仲介公司引進印尼籍漁工 的成本大幅增加。又勞動部欲調降仲介公司每月可向外籍 勞工收取之服務費等諸多因素，導致仲介公司為增加營收 ，遂有本案被處分人等聚會討論向漁船雇主共同決定收取 「登記費及介紹費」與「服務費」等誘因。 3.經查，本案於被告調查過程中業將103年11月7日「漁工仲 介臨時會議」之會議紀錄提示相關涉案業者，其中與會業 者金明昌、和氏草、高昇、佳宸、大宏、華軒公司均表示 有討論會議紀錄所載項目、金額，或依勞動部規定可收取 的項目、金額，並有業者表示會議紀錄與當日討論情形大 致相符（見原處分甲⑴卷第151頁、第188頁、第201頁、 第222頁、第264頁、第284頁）；又與會金明昌、和氏草 、雙富、國興、佳宸、宏盛等業者亦證稱該次會議已有共 識將依私立就業服務機構收費標準向漁船雇主收取登記及 介紹費與服務費等費用（見原處分甲⑴卷第171頁、第180 頁、第200頁、第222頁、第258-259頁、第264頁），其金 額及收取方式尚無共識，故決議：「暫訂收費標準，細節 費用異動待後續商議。」。另103年12月16日第2次會議並 無正式會議紀錄，係由協會作成會訊供與會者參考，然與 會和氏草、雙富、國興、佳宸、宏盛及上榮等公司亦均承 認103年12月16日會議之討論內容與會訊內容大致相符（ 見原處分甲⑴卷第171頁、第180頁、第201頁、第223頁、 第253頁、第259頁），與會之金明昌、大宏、國興及雙富 等公司並證稱與會業者有共識要依勞動部規定之收費標準 向漁船雇主收取登記介紹費及服務費（見參原處分甲⑴卷 第152頁、第171頁、第180頁、第265頁）。至於104年1月 9日聚會（即第3次會議），與會雙富及國興等2家公司表 示104年1月9日聚會主要想了解業者收費情形及市場對於 會訊之反應（見參原處分甲⑴卷第178頁、第113頁），且 據金明昌、和氏草、大宏、雙富、國興、佳宸、宏盛等公 司表示，前2次會議已形成要向雇主收取「登記費及介紹 費」以及「服務費」之共識，而該次會議係更進一步討論 收費方式及金額（如一次收或分次收，每次收取金額等） 。是與會仲介公司除延續前2次會議討論向漁船雇主收取 「登記費及介紹費」以及「服務費」之收費項目外，更進 而討論向漁船雇主收取仲介費之方式、仲介公司有無收到 漁船雇主的仲介費、市場對會訊反應等，可認與會者對於 依私立就業服務機構收費標準向雇主收取「登記費及介紹 費」、「服務費」已有共識。 4.據上，依與會公司代表人及受雇人之證詞顯示，人力仲介 協會之會議紀錄及會訊內容尚非無據。況縱無書面會議紀 錄，依前開證詞等事證仍無礙原告及其他被處分人等於聚 會時確有與同業交換價格、收費方式等敏感產銷資訊之情 事，並達成將依私立就業服務機構收費標準向漁船雇主收 取「登記及介紹費」與「服務費」等費用之共識。而原告 公司之受雇人既參與103年11月7日會議及104年1月9日聚 會（即第1次及第3次會議），其亦自承：「與會多為同業 ，涉及此類話題亦屬人之常情」，亦證原告確於聚會中交 換向漁船雇主收費之項目、金額及收費方式等敏感性競爭 資訊無疑，自得合理推論原告公司與其他被處分人等共同 合意達成收取前述費用之事實。至於具競爭關係之事業合 意相互約束事業活動之聚會名義、場合或形式，亦無礙前 開違法構成要件之認定，足見原告參與103年11月7日第1 次會議及104年1月9日第3次會議聚會，縱無書面會議紀錄 ，仍得認定原告與其他被處分人等共同合意達成向漁船雇 主收取「登記費及介紹費」與「服務費」之事實。 （四）原告再主張：原告之業務經理黃澤濂雖參加第1次、第3次 會議，然既非代表原告，亦未參與契約、協議或其他方式 之合意，原告顯非聯合行為之當事人云云。按：認定聯合 行為之違規事實所憑之證據，不以直接證據為限，間接證 據亦包含在內，蓋事業為避免留下聯合行為合意之直接證 據，而遭主管機關之舉發，遂漸發展出不具法律上與事實 上拘束力之一致性行為，以遂行聯合之目的。因而，各國 實務上為徹底執行限制競爭法對於聯合行為之規範，不僅 將一致性行為納入聯合行為之規範範疇，且於蒐證、舉證 上，亦不限於直接證據，間接證據亦可作為證明合意存在 之證據，最高行政法院105年度判字第366號判決足資參照 。經查： 1.原告公司之業務經理黃澤濂既已出席103年11月7日第1次 會議及104年1月9日第3次會議，並於會中獲悉同業討論對 於漁船雇主收費、收費項目及金額等競爭敏感性資訊，對 達成將依私立就業服務機構收費標準向漁船雇主收取「登 記費及介紹費」與「服務費」等仲介費用之共識，亦與原 告授權黃澤濂處理漁船雇主事務相關，自不違背其與會本 意，縱原告代表人本人未出席歷次會議，然103年12月16 日之會議已有同業間交換價格、收費方式等敏感產銷資訊 之情事，並經與會同業（金明昌、大宏、國興、雙富）等 事業已證稱與會業者有共識要依勞動部規定之收費標準向 漁船雇主收取登記介紹費及服務費，且其中與會業者並證 稱：「協會為了讓其他沒有來的業者知道並遵守大家要收 的目的，所以製作會訊發送給所有會員」。又參與該次會 議業者（國興、和氏草、雙富、佳宸、宏盛、上榮）承認 103年12月16日會議之討論內容與會訊內容相符，足認該 次會議已達成將依私立就業服務機構收費標準向漁船雇主 收取「登記費及介紹費」與「服務費」等仲介費用之共識 ，原告主張不知情，顯與事實不符。 2.再查：原告公司業務經理黃澤濂於104年8月17日到會陳述 ：「本人是公司的業務經理，約從100年迄今從事人力仲 介業務。...本公司有派黃澤濂出席，是蔡源龍副理事長 打電話邀請，要簽到繳500元付餐費。印象中簽到單上載 明中華民國人力協會同業聚餐，印象中一桌20幾個人，劉 盛澤理事長、蔡源龍副理事長、聯友公司代表、及順公司 代表及兩個業務出席，當天主要是和氏草公司強調他會發 函給漁船雇主收費的事情，希望大家不要以不當方法搶和 氏草公司的客戶。」（見原處分乙⑷卷第712-716頁）， 又查原告實際負責人黃俊欽於104年7月3日接受被告承辦 人員員電話訪談陳述紀錄表示公司委外業務有參加104年1 月9日於蘇澳永豐餐廳舉辦之餐會，據其所知此餐會係用 LINE群組通知之同業聯誼餐會，劉盛澤理事長與蔡源龍副 理事長（即和氏草公司的負責人）均有出席，現場還有從 臺北、桃園等地的仲介公司參加，討論內容有談到和氏草 公司的蔡先生希望同業大家都可以依照法律規定收取費用 ，不要惡性削價競爭。」（見原處分乙⑷卷第705-706） ，足見原告公司對於同業曾開會討論向漁船雇主收取前述 費用訊息及獲至共識，即已知悉。據上，原告公司之業務 經理黃澤濂既參與系爭聯合行之會議，並收到協會製發之 會訊，其對召開該次會議內容及達成收費共識，業有所悉 ，難謂其未透過聚會獲悉向漁船雇主收取相關服務費用訊 息，故原處分認定原告公司為聯合行為之當事人，即有所 據。亦即，黃澤濂既獲原告授權處理漁工業務的相關事宜 ，而其於會中獲悉並瞭解各業者討論向漁船雇主收取相關 費用之訊息，並得據以處理原告公司相關業務，況其他與 會同業亦無證稱黃君於會中有表達反對或不同意見，故原 告尚難據此脫免其受僱人參與聯合行為之違法責任。綜上 ，黃澤濂為原告受僱人，其透過同業邀約出席會議，獲悉 同業間交換對於漁工雇主收費、收費項目及金額等競爭敏 感性資訊，並得據以處理原告公司之相關業務，自難謂黃 君參與該次會議非為原告處理公司業務，況原告對黃澤濂 就其業務行為，亦負有監督義務，故無論原告有無授權黃 澤濂參與該次會議，依行政罰法第7條第2項規定，原告自 應對受僱人參與系爭不法聯合行為負責。 （五）本件受處分人間合意依據私立就業服務機構收費標準向漁 船雇主收取「登記費及介紹費」與「服務費」之事實，業 據被告調查本件被處分人共17家仲介公司分別於第1次會 議、第2次會議及第3次會議聚會討論向漁船雇主收費之項 目、金額及收費方式，有如上述，亦即依照第1次會議紀 錄顯示仲介公司合意將對漁船雇主收取「登記費及介紹費 」以及「服務費」，但因參與業者僅數家不足以代表全國 漁工仲介，須再次討論通過決議，暫定於103年12月16日 召集全國漁工仲介召開決議會，徵詢大家意見決議後再行 實施（暫定於104年1月1日），此有第1次會議紀錄附於原 處分卷可參（見原處分卷甲⑴第42頁至第43頁）。嗣如附 件所示其餘公司復於第2次會議再次聚會討論向漁船雇主 收費，會中多數業者有共識向漁船雇主收取「登記費及介 紹費」以及「服務費」，會後並做成會訊，其上載明「… …請各位會員配合遵守勞動部訂定之收費規範，請勿提供 雇主不當利益，同業間惡性競爭」等文字，並附上私立就 業服務機構（仲介）服務收費標準說明函，製發給其他未 參與會議之會員業者參考，此有人力仲介協會103年12月 16日會訊及私立就業服務機構收費項目及金額標準附於原 處分卷可參（見原處分卷甲⑴第4頁至第7頁）。足認參與 前2次會議的業者多坦承已有共識將依私立就業服務機構 收費標準向漁船雇主收取「登記及介紹費」與「服務費」 等費用，但收取方式（1次收或分次收）則無共識。第3次 會議，與會之公司除延續前2次會議討論向漁船雇主收取 「登記費及介紹費」以及「服務費」之收費項目外，更進 而討論向漁船雇主收取仲介費之方式係一次收或分次收、 仲介公司有無收到漁船雇主的仲介費、市場對會訊反應（ 即雇主對於業者依據私立就業服務機構收費標準收費的反 應如何）等情，可認與會者對於依私立就業服務機構收費 標準向雇主收取「登記費及介紹費」「服務費」已有共識 ，執行細節則持續討論中。是原告公司與附表所示16家公 司，彼此處於同一水平競爭關係，本應透過較有利之價格 、品質、服務或其他交易條件等爭取交易之機會，惟渠等 卻透過聚會方式，分別於第1次會議、第2次會議及第3次 會議持續討論應向漁船主收取仲介費及收費方式等相關成 本上漲等問題之因應之道，就依私立就業服務機構收費標 準向雇主收取「登記費及介紹費」「服務費」之項目已有 合意，已構成事業以合意與有競爭關係之他事業共同決定 服務價格，為相互約束事業活動之行為，合致行為時公平 交易法第14條第1項規定所稱之聯合行為。 （六）關於本件聯合行為對市場供需之影響部分，經查： 1.原告公司及附表所示16家仲介公司在針對提供外籍漁工仲 介服務部分，係相關市場同一產銷階段之水平競爭者，渠 等本應透過較有利之價格、品質、服務或其他交易條件等 爭取交易機會，由各公司依據經營成本差異、所處競爭環 境及自身之商業判斷等，個別決定是否向漁船雇主收取私 立就業服務機構收費標準所規定之「登記及介紹費」與「 服務費」，且前開標準係規定仲介公司「得」而非「應」 向雇主收取費用，故仲介公司本可自由決定是否向漁船雇 主收費，然渠等卻利用聚會進行意見溝通，討論同時應向 雇主收取前揭費用，形成多數仲介公司間向雇主收取仲介 費用之共識，已剝奪仲介公司是否向雇主收費之自由決定 權，使參與聯合行為之仲介公司無法選擇以不向雇主收費 作為競爭手段，並藉此降低任一家單獨收費之競爭風險。 雖然本件除訴外人和氏草公司曾於104年1月12日以和字第 20 1501001號函（即私立就業服務機構（仲介）服務收費 標準說明函附於原處分卷可參（見原處分卷甲⑴第8頁至 第10頁）向漁船雇主收費但最後未收取外，其他與會仲介 公司會後並無實施或執行該等聯合行為之合意內容，惟聯 合行為之違反，以事業間就交易條件達成合意為已足，業 如前述，尚未付諸實施，僅涉及違法情節輕重，亦無礙於 違法行為之完成。 2.又此3次會議均討論向漁船雇主收取費用行為已降低提供 外籍漁工仲介服務市場內，仲介公司間以較有利之價格、 品質、服務爭取交易相對人之誘因。況且，依勞動部105 年1月6日勞動發管字第1040516106號復函及附件1所載仲 介公司於103年11月、12月及104年1月引進外籍漁工之重 業者家數及引進漁工人數（見原處分卷不可閱覽部分乙( 18)卷第1862頁至第1863頁、第1867頁至第1872頁），倘 以103年11月至104年1月期間參與聯合行為仲介業者家數 （103年11月及12月各為15家、104年1月為16家）占全國 引進外籍漁工之業者總家數之市場占有率（103年11月及 12月各為57家、104年1月為53家）分別為26.3％、26.3％ 及30.2％；復倘以系爭期間全國引進外籍漁工總數計算市 場占有率，參與聯合行為之仲介業者所引進外籍漁工總數 占103年11月至104年1月期間市場占有率分別為52.6％、 50.4％及54.8％，且人力仲介協會應會員要求於103年12 月將會議結論登載於會訊並發送給所有會員，亦已有影響 相當比例之漁工仲介業者收費之虞（協會會員從事外籍漁 工之仲介公司共計24家，占全國57家從事外籍漁工之仲介 公司，高達42.1％比例），故渠等透過聚會方式，合意共 同向漁船雇主收取仲介費用而相互約束事業活動之行為， 已足以影響全國提供外籍漁工仲介服務供需之市場功能， 違反行為時公平交易法第14條第1項規定。又查：本件調 查期間雖發生印尼政府於104年3月16日凍結印尼漁工來臺 之情事，倘日後印尼漁工恢復來台，不排除仲介公司依前 開合意共同向漁船雇主收取「登記費及介紹費」及「服務 費」，且由於印尼漁工占在台外籍漁工總人數8成以上， 亦可能對聘僱菲律賓籍、泰國籍、越南籍等其他國籍漁工 有比附收費之效果，故前開聯合行為足以影響全國提供外 籍漁工仲介服務供需之市場功能，應堪認定。 七、綜上所述，原告華崗公司及其餘被處分人等共17家仲介公司 ，彼此處於同一水平競爭關係，本應透過較有利之價格、品 質、服務或其他交易條件等爭取交易之機會，惟渠等卻透過 聚會方式，分別於第1次會議、第2次會議及第3次會議持續 討論應向漁船主收取仲介費及收費方式等相關成本上漲等問 題之因應之道，就依私立就業服務機構收費標準向雇主收取 「登記費及介紹費」「服務費」之項目已有合意，已構成事 業以合意與有競爭關係之他事業共同決定服務價格，為相互 約束事業活動之行為，該當於行為時公平交易法第14條第1 項規定所稱之「聯合行為」。原處分除考量積極參與程度、 次數及執行合意情狀外，尚綜合審酌個別業者營業規模、個 別業者營業額（原告公司104年第1季仲介外籍勞工102人， 其中35名漁工、67名看護工、第2季3人均為漁工，第4季仲 介外籍勞工80名、其中32名漁工、48名看護工。見原處分不 可閱乙⑷卷第713頁）、原告乃初次違法，原告公司參與會 議之次數、是否主導與積極參與程度（原告公司參加2次會 議或聚會）及配合調查態度等因素，被告始裁處原告公司16 萬元罰鍰。足見被告所為上開裁量，業已依行為時公平交易 法施行細則第36條規定，審酌一切情狀，並無與法律授權之 目的相違或出於不相關事項考量之裁量濫用，亦無消極不行 使裁量權之裁量怠惰情事，難認有違比例原則及平等原則或 構成裁量瑕疵之情事。 八、綜上所述，原告主張各節，均無可採，本件被告所為原處分 ，並無違誤。原告仍執前詞，訴請撤銷，為無理由，應予駁 回。又本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法均與本件 判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。 據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98 條第1項 前段，判決如主文。 中 華 民 國 106 年 4 月 17 日 行政訴訟庭 法 官 張瑜鳳 一、上為正本係照原本作成。 二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其 未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由 書（均須按他造人數附繕本），逾期未提出者，勿庸命補正， 即得依行政訴訟法第245條第1項規定以裁定駁回。上訴理由 應表明關於原判決所違背之法令及其具體內容，或依訴訟資 料可認為原判決有違背法令之具體事實。 中 華 民 國 106 年 4 月 17 日 書記官 巫孟儒 附表：（本案其他被處分人16家公司） 華軒國際管理有限公司（華軒公司）、宏佶人力資源管理有限公 司（宏佶公司）、雙富人力資源顧問有限公司（雙富公司）、大 宏國際人力資源有限公司（大宏公司）、宏盛國際管理顧問有限 公司（宏盛公司）、吉順人力仲介有限公司（吉順公司）、和氏 草實業有限公司（和氏草公司）、長興利國際管理顧問有限公司 （長興利公司）、華崗國際人才有限公司（華崗公司）、國興人 力資源有限公司（國興公司）、上榮國際人力仲介有限公司（上 榮公司）、伯陽國際有限公司（伯陽公司）、聯友人力資源管理 顧問有限公司（聯友公司）、冠德人力資源顧問有限公司（冠德 公司）、高昇人力資源有限公司（高昇公司）及佳宸國際有限公 司（佳宸公司，合稱其他被處分人）等16家業者。