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臺灣臺北地方法院行政訴訟判決　　　　　105年度簡字第338號 原　　　告　和氏草實業有限公司 代　表　人　蔡陳金漁 輔　佐　人　蔡源龍 　　　　　　張又心 被　　　告　公平交易委員會 代　表　人　黃美瑛 訴訟代理人　林學良 　　　　　　郭安琪 　　　　　　戴美琴（兼送達代收人） 上列當事人間公平交易法事件，原告不服被告中華民國105年9月 6日公處字第105101號處分書，提起行政訴訟，本院判決如下： 主 文 原告之訴駁回。 訴訟費用由原告負擔。 事實及理由 一、程序事項：原告起訴時，被告代表人為吳秀明，嗣於訴訟進 行中變更為黃美瑛，有民國106年1月4日院授人培字第00000 000000號行政院任命令，附卷足稽，變更後之代表人黃美瑛 具狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。 二、事實概要：被告依據檢舉調查結果，以原告及訴外人長興利 國際管理顧問有限公司（下稱長興利公司）、荃家管理顧問 有限公司（下稱荃家公司）、國興人力資源有限公司（下稱 國興公司）、上榮國際人力仲介有限公司（下稱上榮公司） 、華崗國際人才有限公司（下稱華崗公司）、伯陽國際有限 公司（下稱伯陽公司）、聯友人力資源管理顧問有限公司（ 下稱聯友公司）、冠德人力資源顧問有限公司（下稱冠德公 司）、高昇人力資源有限公司（下稱高昇公司）及佳宸國際 有限公司（下稱佳宸公司）、華軒國際管理有限公司（下稱 華軒公司）、宏佶人力資源管理有限公司（下稱宏佶公司） 、雙富人力資源顧問有限公司（下稱雙富公司）、大宏國際 人力資源有限公司（下稱大宏公司）、宏盛國際管理顧問有 限公司（下稱宏盛公司）及吉順人力仲介有限公司（下稱吉 順公司，與除原告外之前15家公司，下合稱「其他被處分人 」）等17家業者，分別於103年11月、12月、104年1月間透 過聚會方式，合意共同向漁船雇主收取「登記費及介紹費」 與「服務費」等仲介費用，為相互約束事業活動之行為，足 以影響外籍漁工仲介服務市場之供需功能，違反行為時公平 交易法第14條第1項聯合行為禁制規定，乃依同法第41條第1 項前段規定，以105年9月6日公處字第105101號處分書（下 稱原處分），處原告新臺幣（下同）21萬元罰鍰，原告不服 ，提起本件行政訴訟。 三、原告主張： ㈠原處分所指本件聯合行為之主體，市場占有率甚低，不足以 影響市場功能，不可能違反聯合行為之禁制規範： ⒈按公平交易法第5條第3項規定中就「特定市場」之解釋乃以 ：「…所稱特定市場，係指事業就一定之商品或服務，從事 競爭之區域或範圍。」次按「修正前公平交易法第7條之聯 合行為，以事業在同一產銷階段之水平聯合，足以影響生產 、商品交易或服務供需之市場功能者為限（修正前公平交易 法施行細則第5條第1項，增訂於現行公平交易法第7條第2項 ）。認定聯合行為之約定，對於市場足以影響生產、商品交 易或服務供需之市場功能者，除參加聯合行為者之『市場占 有率』外，尚有『參加聯合行為者數目』、『參加聯合行為 者與不參加者間之數目比例』、及『對於交易關係的影響』 等，作整體衡量。」最高行政法院92年判字第1336號判決是 有闡明。事業之聯合行為必須達到足以影響市場功能之程度 ，始有予以處罰之必要。至於如何確定事業行為是否足以影 響市場功能，首先即涉及市場範圍之界定。聯合管制之基本 概念，既在於事前防範事業因聯合而使其市場力量擴大，冀 免對該相關市場產生限制競爭之不利影響。而衡量事業聯合 後所可能形成之市場力量，進而評估其對於市場競爭所可能 產生之影響，當然為聯合行為是否須介入管制之重要門檻。 至於市場力量之衡量，多以市場占有率作為分析之變數，而 市場占有率又明顯受市場範圍寬窄影響，若界定過窄，將會 使市場占有率之計算值偏高，而使市場力量的評估結果失之 過高，反之，界定過寬，將會使市場占有率之計算值偏低， 而使市場力量的評估結果失之過低，二者均無法真實反應聯 合事業之市場力量。而禁止聯合之目的在於避免類似獨占、 結合之限制競爭不利益。是於討論聯合案件之特定市場時， 應可援用上開定義，理論上涵蓋所有競爭可及之區域或範圍 ，包括商品或勞務之潛在供給者或需求者，及可能交易之區 域空間與時間範圍，從而，事業聯合之相關市場界定，應就 相關產品市場與地理市場等二方面，共同界定之。 ⒉就本案之地理市場而言，原處分以業者非僅來自宜蘭，尚有 臺北、高雄、花蓮等地，而界定區域為全國，固無待言，惟 就產品市場而言，人力仲介業務為就業服務業務之一環，而 就業服務法針對仲介公司之許可證並未區分引進之行業別， 故人力仲介公司可仲介外國人從事家庭幫傭及看護工作、海 洋漁撈工作等各種不同工作，勞動部所舉辦外勞仲介相關座 談會，亦未區分工作內容之不同。換言之，全國任何一間經 申請設立許可之人力仲介公司，均可引進外籍漁工，即全國 之人力仲介公司均為外籍漁工之供給者，縱某人力仲介公司 過去未曾引進外籍漁工，仍無法排除其將來引進外籍漁工之 可能，故該仲介公司仍應評價為外籍漁工之潛在供給者。職 此，本件自應以「全國所有人力仲介業務」為產品市場，始 足涵蓋所有競爭可及之範圍與區域，故被告將本案產品市場 限縮於「外籍漁工」，其論據基礎容有誤會。 ⒊進而，根據勞動部統計，累計至105年第1季為止，國內仲介 公司許可家數共2,771家，其中1,258家終止營業，36家被廢 止許可，4家目前停業中，期滿未換證有1家，全國仍在營業 之仲介共有1,472家。據此，原處分認定本案聯合行為之主 體共17家公司，相較全國之1,472家而言，比例甚低，亦即 市場占有率極微，縱認17家公司有聯合行為之合意，仍不足 以撼動人力仲介市場機制及功能，故本案自不應論以聯合行 為。 ㈡原告主觀上並無與其他業者為聯合行為之決意，客觀上亦無 聯合行為所稱相互約束事業之行為： ⒈伊係經由同業透過即時通訊軟體Line發出會議通知伊之總經 理蔡源龍，擬於103年11月7日於中華民國人力仲介協會開會 ，伊事先並不知情。當天協會理事長講解私立就業服務機構 收費標準之相關規範，會中有其他業者提案討論收費標準， 惟目的係希望仲介業者不要誤觸法網，當日蔡源龍未置可否 ，並無發表任何意見，多數與會之業者未表態、未發言，亦 未做成任何決議或達成任何共識。嗣協會於103年12月16日 召開第2次會議，而伊總經理蔡源龍前往國外出差，並未到 場與會。協會復於104年1月9日於宜蘭縣蘇澳鎮舉辦聚餐， 伊乃協會位於宜蘭、花蓮、台東等地區之服務分處，為盡地 主之誼，積極協助協會及同業友人於蘇澳地區聚餐，而伊於 席間僅止於閒聊，並未與其他業者討論收取服務費相關事宜 。從而，原處分所指聯合行為主體於103年11月7日第1次聚 會時，伊並未表示任何意見；於103年12月16日第2次會議時 ，伊缺席，104年1月9日第3次聚會，伊純屬參與聚餐，故伊 自始均未與其他業者有對雇主收取費用之合意，亦無相互約 束行為之意圖，被告遽認伊為本件聯合行為之主體，顯屬率 斷。 ⒉又伊長期基於自身營運成本之考量，早已決定對雇主收取費 用，與是否參與原處分所指之3次會議無涉。而伊本於契約 自由之精神，將新版之「收費標準說明函」發送予雇主，雇 主亦得自由選擇是否與伊訂定委任契約。伊於「收費標準說 明函」內，除說明私立就業服務機構收費標準之相關規範以 外，更強調係依照勞動部訂定之收費標準為之，此係因伊自 始均遵行主管機關所訂定之規範，不敢有違法之舉。另就「 收費標準說明函」之內容而言，係「與雇主訂定委任契約後 再予預收1萬元，並得分期付款」，相較於其他業者討論之 收取費用標準及方式，顯然有異，更足證伊對雇主收取費用 之舉，並非基於與其他業者之合意。從而，原處分僅以伊變 更收費方式或標準，即推論伊有與其他業者有聯合行為之合 意云云，顯與事實不符。再者，姑不論原處分遽認伊亦為聯 合行為主體，已屬誤會，本件除伊自行決定對雇主收取費用 以外，並未有其他仲介業者對雇主收取費用之結果，得否僅 憑伊一人行為，即斷定此屬伊與其他業者合意下之結論，顯 非無疑。故原處分以伊自行決定之行為及內容，論定伊與其 他業者構成聯合行為，其認事用法自難謂無違誤。 ㈢被告對伊所處罰鍰金額有裁量瑕疵，構成撤銷原處分之理由 ： ⒈承前所述，伊是否構成原處分所指之聯合行為仍屬不明，原 處分對伊處21萬元之罰鍰，是否有裁量瑕疵，實有商榷餘地 。蓋法律明定罰鍰之額度，授權行政機關依違規之事實情節 為專業上判斷，就各案分別為適當之裁罰，固為法律授權主 管機關裁量權之行使。然裁量並非完全放任，行政機關行使 裁量權仍須遵守法律優越原則，所作之個別判斷，亦應避免 違背誠信原則、平等原則及比例原則等一般法的規範，於上 述義務有違者，仍構成裁量瑕疵，並應受司法審查。是若主 管機關為之裁罰時，於法定範圍內，有裁量權限，惟未能就 不同之違法事實而為不同裁處，致未符比例原則，即屬未按 個案情節為適當裁量之情形，自與法律授權裁量之意旨有違 ，倘裁量權係出於恣意而屬裁量怠惰，仍屬違法。 ⒉伊不僅主觀上並無聯合行為之決意，亦無聯合之客觀行為， 且本件並無聯合行為之結果，顯不足導致影響市場功能，則 被告對受處分人等可能「涉嫌」聯合行為之仲介業者，大可 為「行業警示」，以行業導正之方式以避免業者可能之勾結 行為，一則避免業者長期運作導致市場秩序擴大敗壞，二則 避免業者不明公平交易法之規定，因循產業陋習致有觸法。 況伊為初次違法，而違法行為未曾為被告導正或警示，可責 性尚屬輕微，然原處分卻對此捨而不用，實有不教而殺之意 味，手段與目的間確有失衡，於比例原則不符，是原處分自 有裁量瑕疵之情等語。並聲明：原處分撤銷。 四、被告則以： ㈠原告與其他被處分人於103年11月至104年1月間透過聚會方 式，合意共同向漁船雇主收取「登記費及介紹費」與「服務 費」等仲介費用，違反行為時公平交易法第14條第1項本文 聯合行為禁止規定： ⒈原告與其他被處分人等17家業者，均為經營外籍漁工仲介服 務，彼此具有水平競爭關係，係屬同一產銷階段之事業，渠 等透過參與103年11月7日於人力仲介協會召開之「漁工仲介 商討收費標準籌備會」（下稱第1次會議）、同年12月16日 於人力仲介協會召開之「漁工仲介商討收費標準會議」（下 稱第2次會議）及104年1月9日於蘇澳永豐餐廳舉辦聯誼餐會 （下稱第3次會議）聚會方式，合意共同向漁船雇主收取「 登記費及介紹費」與「服務費」等仲介費用，是渠等均為本 件聯合行為之主體。 ⒉查原告與其他同業分別於前開3次會議討論向漁船僱主收費 之項目、價格及收費方式，且參與前述聚會之業者（金明昌 、原告、大宏、雙富、國興、宏盛、佳宸、上榮等公司）多 坦承已有共識將依私立就業服務機構收費標準向漁船雇主收 取「登記費及介紹費」與「服務費」等費用，此有與會業者 之陳述紀錄、會議紀錄及會訊等附卷事證可稽。是原告與其 他被處分人透過前述聚會方式，合意共同向漁船雇主收取「 登記費及介紹費」與「服務費」之事實，應無疑義。 ⒊在自由市場之經濟體系下，價格乃市場競爭最要重要參數， 是原告與其他被處分人等17家業者本應透過較有利之價格、 品質、服務或其他交易條件等爭取交易機會，由外籍漁工仲 介服務業者依據經營成本差異、所處競爭環境及自身之商業 判斷等，個別決定是否向漁船主收取仲介服務費。然渠等卻 透過會議或聚餐方式，進行意見交換，以達共同向漁船雇主 收取仲介費之目的，藉此避免單一業者調整價格或收取其他 同業未收取費用，而有流失市場之風險，降低外籍漁工仲介 服務市場內，業者間以較有利之價格、品質、服務爭取交易 相對人之誘因，嚴重扭曲市場競爭功能。 ⒋綜上，原告與其他被處分人合意共同向漁船雇主收取「登記 費及介紹費」與「服務費」等仲介費用，為相互約束事業活 動之行為，足以影響外籍漁工仲介服務市場之供需功能，違 反行為時公平交易法第14條第1項本文「事業不得為聯合行 為」之禁止規定。 ㈡原告訴稱主觀上並無與其他業者為聯合行為之決意，客觀上 亦無聯合行為所稱相互約束事業之行為乙節： ⒈按認定聯合行為之違規事實所憑之證據，不以直接證據為限 ，間接證據亦包含在內，蓋事業為避免留下聯合行為合意之 直接證據，而遭主管機關之舉發，遂漸發展出不具法律上與 事實上拘束力之一致性行為，以遂行聯合之目的。因而，各 國實務上為徹底執行限制競爭法對於聯合行為之規範，不僅 將一致性行為納入聯合行為之規範範疇，且於蒐證、舉證上 ，亦不限於直接證據，間接證據亦可作為證明合意存在之證 據（最高行政法院105年度判字第366號判決）。次按勞動部 公布私立就業服務機構收費項目及金額標準第3條第1項第1 款第1目及第2款規定﹕「營利就業服務機構接受雇主委任辦 理就業服務業務，得向雇主收取費用之項目及金額如下:一 、登記費及介紹費:㈠招募之員工第一個月薪資在平均薪資 以下者，合計每1員工不得超過其第1個月薪資。…、二、服 務費:每1員工每年不得超過新臺幣2千元。」法規已明定仲 介公司得自由決定是否向漁船雇主收費，倘欲向漁船雇主收 費，其收費項目僅限於收取「登記費及介紹費」與「服務費 」，各項目之收費金額上限亦已明定，故仲介服務價格資訊 極為透明，且各業者間服務同質性高具有高度替代性，是以 價格為業者之主要競爭手段，爰在此市場結構下，單一業者 調整價格或收取其他同業未收取之費用，本質上即有流失市 場、競爭對手不跟價及競價之風險，從而仲介公司過去大多 未向漁船雇主收取任何費用，而係由向外籍漁工每月收取服 務費做為彌補，但從103年開始仲介公司引進印尼籍漁工的 成本大幅增加;又勞動部欲調降仲介公司每月可向外籍勞工 收取之服務費等諸多因素，導致仲介公司為增加營收，遂有 本案被處分人等聚會討論向漁船雇主共同決定收取「登記費 及介紹費」與「服務費」等誘因。 ⒉本案於調查過程中，伊業將第1次會紀錄提示相關涉案業者 ，其中與會業者金明昌、高昇、佳宸、大宏、華軒及原告表 示有討論會議紀錄所載項目、金額，或依勞動部規定可收取 的項目、金額，原告並表示會議紀錄與當日討論情形相符； 又與會金明昌、原告、雙富、國興、佳宸、宏盛等業者亦證 稱該次會議已有共識將依私立就業服務機構收費標準向漁船 雇主收取登記及介紹費與服務費等費用，其金額及收取方式 尚無共識，故決議﹕「暫訂收費標準，細節費用異動待後續 商議。」另第2次會議並無正式會議紀錄，係由協會作成會 訊供與會者參考，然與會原告、雙富、國興、佳宸、宏盛及 上榮等業者承認第2次會議之討論內容與會訊內容大致相符 ，與會之金明昌、大宏、國興及雙富等業者並證稱與會業者 有共識要依勞動部規定之收費標準向漁船雇主收取登記介紹 費及服務費。至於第3次會議，與會雙富及國興等2家業者表 示104年1月9日聚會主要想了解業者收費情形及市場對於會 訊之反應，且據原告、金明昌、大宏、雙富、國興、佳宸、 宏盛等業者表示，前2次會議已形成要向雇主收取「登記費 及介紹費」以及「服務費」之共識，而該次會議係更進一步 討論收費方式及金額（如一次收或分次收，每次收取金額等 ）。是與會仲介公司除延續前2次會議討論向漁船雇主收取 「登記費及介紹費」以及「服務費」之收費項目外，更進而 討論向漁船雇主收取仲介費之方式、仲介公司有無收到漁船 雇主的仲介費、市場對會訊反應等，可認與會業者對於依私 立就業服務機構收費標準向雇主收取「登記費及介紹費」、 「服務費」已有共識。 ⒊復據原告104年12月16日到會陳述時，已自承其總經理蔡源 龍君有出席第1次及第3次之會議，第2次會議則由蔡君之女 代表出席，原告復於104年1月12日發函其客戶表示104年2月 以後要酌收仲介費。況參與104年1月9日會議業者多已證稱 ，該次聚會係由蔡君透過電話或line通知邀約，甚有數位與 會者表示：「…因103年12月16日蔡源龍在國外未能參加， 她女兒跟另一位也有代表出席，所以蔡源龍後來又在104年1 月9日找大家出席，…，印象中因為蔡源龍又提收費標準的 事情，蔡源龍先生有發紙本，而且又是提要收勞動部以外的 收費…」、「該餐會是副理事長蔡源龍用電話通知本公司去 聚餐，…，在餐會上蔡副理事長有換桌敬酒聊一聊，有聊到 收費細節、漁工如何管理等等，可能想探詢大家如何向雇主 收取那些費用…」、「當天主要是和氏草公司（即原告）強 調他會發函給漁船雇主收費的事情，希望大家不要以不當方 法搶和氏草公司(即原告)的客戶…」、「104年1月9日參加 永豐餐廳人數比去參加協會的人數較多，是由蔡源龍找仲介 業者來開會聚餐，不是協會主辦的，主要是想了解大家及市 場對會訊的反應如何，市場及雇主的反應怎樣，有沒有業者 已收到仲介費…」，更可證原告對3場會議之討論內容及目 的知之甚詳，為避免僅原告收取其他同業未收取仲介費用而 有流失市場之風險。 ⒋綜上，依據前開與會事業之證詞、第1次會議紀錄、第2次會 議之會訊及原告於104年1月12日製發收費函文等事證，足認 原告與其他被處人除有討論向漁船雇主收取「登記費及介紹 費」與「服務費」等費用外，並有共識向漁船雇主收取前揭 費用，故原處分認定原告與其他被處分人共同合意向漁船雇 主收取「登記費及介紹費」與「服務費」之事實，應無疑義 。至原告訴稱召開第1次會議，係透過同業以line通知，事 前並不知情，會議中亦未表示任何意見；第2次會議原告蔡 總經理缺席；第3次之聚會，原告純屬參與聚餐，其自始均 未與其他業者有對雇主收費之合意，亦無相互約束行為之意 圖，指摘原處分認定原告為聯合行為之主體顯屬率斷乙節， 顯屬卸責之詞，委不足取。 ㈢原告訴稱本案應以「全國所有人力仲介業務」為產品市場， 並據此主張參與聯合行為17家事業，在相關市場之市場占有 率甚低，不足以影響市場功能，不可能違反聯合行為之禁制 規範乙節： ⒈按公平交易法所禁止的聯合行為，不以對市場已產生實害為 要件，僅聯合行為達到足以影響生產、商品交易或服務供需 之市場功能之危險性，即有受規範之必要，並經最高行政法 院99年度判字第380號判決「所謂足以影響市場功能，係以 事業合意所為之限制競爭行為，達到足以影響市場供需功能 之風險即屬該當，而不以市場功能實際受影響為限，嗣後有 無具體依合意執行，並非所問。」肯認在案。最高行政法院 103年度判字第292號判決並進一步闡明「聯合行為不以完全 消滅競爭或實際限制競爭為要件，僅須在特定市場條件下， 協議行為具有弱化競爭壓力、對競爭程度產生負面影響之危 險性即已足。」 ⒉次按「公平交易委員會對於相關市場界定之處理原則」第3 點第4款規定，產品市場係指在功能、特性、用途或價格條 件上，具有高度需求或供給替代性之商品或服務所構成之範 圍。同處理原則第3點第2款規定，需求替代為伊界定相關市 場主要審酌之事項，伊並得視商品或服務特性考量供給替代 。是伊係依前開處理原則規定進行相關市場界定，合先敘明 。 ⒊復據就業服務法第34條第1項前段規定，私立就業服務機構 及其分支機構（俗稱仲介公司），應向主管機關申請設立許 可，經發給許可證後，始得從事就業服務業務。許可證有效 期限為2年，期滿前可申請換發，人力仲介業務為就業服務 業務之一環，仲介公司的許可證雖未區分引進業別，可仲介 外國人從事家庭幫傭及看護工作、海洋漁撈工作等不同工作 ，然外籍漁工係就業服務法第43條第1項第8款所稱從事海洋 漁撈工作之外國人，許可期間最長為3年，由於仲介公司提 供能在船舶上受船長指揮，擔任普通船員且有捕魚能力之外 國人，與一般外籍家庭幫傭、家庭看護工、養護機構看護工 、廠工所需具備之工作能力及提供服務屬性不同，是對於漁 船雇主而言，彼此間並無需求替代性，是本案以「外籍漁工 仲介服務」作為產品市場，並無違誤。至原告援引就業服務 法規定仲介公司得經營業務範疇及勞動部舉辦外勞仲介座談 會之邀請對象，並據此主張本案應以全國人力仲介業務為產 品市場，惟前述主張漏未考量市場需求替代性，不符「公平 交易委員會對於相關市場界定之處理原則」之規範，且本案 相關市場之界定係依前述處理原則認定之，不受仲介公司依 就業服務法得經營行業別之限制，更與勞動部舉辦外勞仲介 座談會之邀請對象無關，原告前述主張，顯屬無據，自不足 採。 ⒋本案原告及其他被處分人等透過聚會討論向漁船雇主收取費 用行為已降低提供外籍漁工仲介服務市場內，仲介公司間以 較有利之價格、品質、服務爭取交易相對人之誘因。況且依 勞動部來函資料顯示，倘以103年11月至104年1月參與聯合 行為仲介業者家數（103年11月及12月各為15家、104年1月 為16家）占全國引進外籍漁工之業者總家數之市場占有率（ 103年11月及12月各為57家、104年1月為53家）分別為26.3 ％、26.3％及30.2％，復倘以系爭期間全國引進外籍漁工總 數計算市場占有率，參與聯合行為之仲介業者所引進外籍漁 工總數占系爭期間（103年11月至104年1月）市場占有率分 別為52.6％、50.4％及54.8％，且中華民國人力仲介協會應 會員要求於103年12月將會議結論登載於會訊並發送給所有 會員，亦已有影響相當比例之漁工仲介業者收費之虞（協會 會員從事外籍漁工之仲介公司共計24家，占全國57家從事外 籍漁工之仲介公司，高達42.1％比例），故被處分人等透過 聚會方式，合意共同向漁船雇主收取仲介費用而相互約束事 業活動之行為，已足以影響全國提供外籍漁工仲介服務供需 之市場功能，違反行為時公平交易法第14條第1項規定。另 本案調查期間雖發生印尼政府於104年3月16日凍結印尼漁工 來台之情事，倘日後印尼漁工恢復來台，不排除仲介公司依 前開合意共同向漁船雇主收取「登記費及介紹費」及「服務 費」，且由於印尼漁工占在台外籍漁工總人數八成以上，亦 可能對聘僱菲律賓籍、泰國籍、越南籍等其他國籍漁工有比 附收費之效果，故前開聯合行為足以影響全國提供外籍漁工 仲介服務供需之市場功能，足堪認定。至原告就相關市場界 定之主張既有違誤，其據以訴稱本案17家被處分人之市場占 有率極微，不足以撼動人力仲介市場機制及功能乙節，顯屬 無據，難謂可採。 ㈣原告訴稱原處分裁處原告之罰鍰金額有裁量瑕疵，且原告為 初次違法、未曾經被告予以導正或警示，其可責性尚屬輕微 ，被告卻捨「行業警示」之導正方式不用，不符比例原則乙 節： ⒈按行政程序法第2條第1項規定，行政行為之方式繁多，包括 作成行政處分、締結行政契約、訂定法規命令及行政規則、 確定行政計畫、實施行政指導及處理陳情等，行政機關得視 具體個案擇一行使，以達最有效之執法目的。又考量現代行 政活動複雜多樣，為達行政目的，行政機關處理個案時，應 審酌個案具體狀況及所欲達成之執法目的，彈性應變作適當 決定，此乃立法者賦予行政機關之裁量權限。公平交易法規 範之限制競爭與不公平競爭行為中，對市場機能危害最為嚴 重者即為聯合行為，不法聯合行為不但減損消費者福利以增 加廠商利潤，對於經濟效益亦毫無貢獻，因此各國競爭法主 管機關均將「打擊卡特爾」列為最優先之執法目標，如採單 純之行政教示手段，並不足以非難及扼止此等嚴重影響競爭 之違法行為，更因聯合行為違法事件之後果對經濟及消費者 影響甚鉅，故各國罰責（鍰）之法制設計亦非僅以剝奪超額 利潤為量罰考量，而係以產生足夠嚇阻作用之懲罰為依歸（ 重罰），先予敘明。次按行為時公平交易法第41條第1項規 定：「公平交易委員會對於違反本法規定之事業，得限期命 其停止、改正其行為或採取必要更正措施，並得處新臺幣5 萬元以上2,500萬元以下罰鍰；…。」又公平交易法施行細 則第36條規定:「依本法量處罰鍰時，應審酌一切情狀，並 注意下列事項：一、違法行為之動機、目的及預期之不當利 益。二、違法行為對交易秩序之危害程度。三、違法行為危 害交易秩序之持續期間。四、因違法行為所得利益。五、事 業之規模、經營狀況及其市場地位。六、以往違法類型、次 數、間隔時間及所受處罰。七、違法後悛悔實據及配合調查 等態度。」原處分係依前開法律規定，綜合審酌個別業者營 業規模、103年營業額，初次違法、參與會議之次數、積極 參與程度及執行合意之情狀，復考量配合調查態度等因素， 裁處原告21萬元罰鍰，是原處分對於案關業者之裁處金額均 有所據，並無原告所稱有裁量瑕疵及違反比例原則等情事等 語，資為抗辯。並聲明：原告之訴駁回。 五、本件被告以原告與其他被處分人分別於103年11月、12月、 104年1月間透過聚會方式，合意共同向漁船雇主收取「登記 費及介紹費」與「服務費」等仲介費用，為相互約束事業活 動之行為，足以影響外籍漁工仲介服務市場之供需功能，違 反行為時公平交易法第14條第1項聯合行為規定，依同法第 41條第1項前段規定，以原處分處原告21萬元罰鍰等情，為 兩造所不爭執，並有原處分附卷足稽，此部分之事實，應堪 認定。經核兩造之陳述，本件爭點厥為：原告是否與其他被 處分人有合意共同向漁船雇主收取「登記費及介紹費」與「 服務費」等仲介費用之聯合行為？茲析述如下。 六、本院之判斷： ㈠按行為時公平交易法第1條規定：「為維護交易秩序與消費 者利益，確保自由與公平競爭，促進經濟之安定與繁榮，特 制定本法。」、第4條規定：「本法所稱競爭，謂二以上事 業在市場上以較有利之價格、數量、品質、服務或其他條件 ，爭取交易機會之行為。」、第5條第3項規定：「第1項所 稱特定市場，係指事業就一定之商品或服務，從事競爭之區 域或範圍。」、第7條規定：「（第1項）本法所稱聯合行為 ，謂事業以契約、協議或其他方式之合意，與有競爭關係之 他事業共同決定商品或服務之價格，或限制數量、技術、產 品、設備、交易對象、交易地區等，相互約束事業活動之行 為而言。（第2項）前項所稱聯合行為，以事業在同一產銷 階段之水平聯合，足以影響生產、商品交易或服務供需之市 場功能者為限。（第3項）第1項所稱其他方式之合意，指契 約、協議以外之意思聯絡，不問有無法律拘束力，事實上可 導致共同行為者。（第4項）同業公會藉章程或會員大會、 理、監事會議決議或其他方法所為約束事業活動之行為，亦 為第2項之水平聯合。」、第14條第1項本文規定：「事業不 得為聯合行為。…」、第41條第1項前段規定：「公平交易 委員會對於違反本法規定之事業，得限期命其停止、改正其 行為或採取必要更正措施，並得處新臺幣5萬元以上2千5百 萬元以下罰鍰；…。」準此，構成聯合行為之要件為：⑴聯 合行為之主體：係指事業與具有競爭關係之事業間（即處於 同一產銷階段之水平競爭事業）共同參與；⑵聯合行為之合 意方式：係指契約、協議或其他方式之合意；⑶聯合行為之 合意內容：係指共同決定商品或服務之價格，或限制數量、 技術、產品、設備、交易對象、交易地區等相互約束事業活 動之行為；⑷聯合行為對市場之影響：以事業在同一產銷階 段之水平聯合，足以影響生產、商品交易或服務供需之市場 功能者為限。至該聯合行為是否足以影響市場功能，解釋上 僅需事業所為之共同行為，在客觀上得影響市場供需功能之 虞為已足，非以市場供需功能實際受到影響為必要，且與合 意內容有無法律上拘束力、合意後有無實際執行或事業是否 因聯合行為獲得實際利益等無涉。 ㈡又為維護交易秩序與消費者利益，確保公平競爭，公平交易 法對於事業聯合行為之「合意」，係採實質認定-亦即於「 具體個案」情形，具競爭關係之同一產銷階段事業（水平競 爭關係），除以契約、協議等可形成拘束當事人法律效力之 「合意」外，其他方式的意思聯絡，不問有無法律拘束力， 苟「『事實上』可導致共同行為或一致性行為者」，均屬之 ，此由前揭公平交易法立法目的及聯合行為的法律定義觀之 甚明（最高行政法院104年度判字第413號判決意旨參照）。 ㈢關於本件市場界定部分： ⒈關於產品市場部分：係指在功能、特性、用途或價格條件上 ，具有高度需求或供給替代性之商品或服務所構成之範圍。 依就業服務法第34條第1項規定：「私立就業服務機構及其 分支機構，應向主管機關申請設立許可，經發給許可證後， 始得從事就業服務業務；其許可證並應定期更新之。」可知 ，私立就業服務機構及其分支機構（俗稱仲介公司），應向 主管機關申請設立許可，經發給許可證後，始得從事就業服 務業務，期滿前可申請換發。又人力仲介業務為就業服務業 務之一環，仲介公司之許可證並未區分引進業別，可仲介外 國人從事家庭幫傭及看護工作、海洋漁撈工作等不同工作。 其中外籍漁工依就業服務法第46條第1項第8款及第52條第2 項前段規定：「雇主聘僱外國人在中華民國境內從事之工作 ，除本法另有規定外，以下列各款為限：…八、海洋漁撈工 作。」、「聘僱外國人從事第46條第1項第8款至第10款規定 之工作，許可期間最長為3年。…」，其等許可期間最長為3 年。由於仲介公司提供能在船舶上受船長指揮，擔任普通船 員且有捕魚能力之外國人，與一般外籍家庭幫傭、家庭看護 工、養護機構看護工、廠工所需具備之工作能力及提供服務 屬性不同，彼此間並無供給及需求替代性，故本件應以「外 籍漁工仲介服務」作為產品市場。 ⒉關於地理市場部分：係指事業提供之某特定商品或服務，交 易相對人可以很容易地選擇或轉換其他交易對象之區域範圍 。仲介公司如經申請並獲發許可證，且未遭停業處分，則該 仲介公司於許可證效期內均得從事就業服務業務，現行法規 尚無地區、引進業別或引進外勞人數之限制。由於本件相關 聚會目的均在討論應向漁船雇主收費，避免同業競爭，並非 僅針對「宜蘭地區」的漁船雇主，而且與會業者之營業服務 範圍：如原告：宜蘭、基隆、新北、花蓮、臺東，此有104 年6月3日陳述紀錄附於原處分卷可參〔見原處分卷不可閱覽 部分乙（19）卷第2306頁〕；雙富公司：新北、基隆、澎湖 、桃園，此有104年10月22日陳述紀錄附於原處分卷可參〔 見原處分卷不可閱覽部分乙（19）卷第2323頁〕；長興利公 司：新北、基隆、馬祖，此有104年8月26日陳述紀錄附於原 處分卷可參〔見原處分卷不可閱覽部分乙（19）卷第2340頁 〕；高昇公司：基隆、（新北瑞芳）深澳漁港，此有105年1 月8日陳述紀錄附於原處分卷可參〔見原處分卷不可閱覽部 分乙（19）卷第2348頁〕；佳宸公司：屏東、高雄、臺南， 此有104年10月28日陳述紀錄附於原處分卷可參〔見原處分 卷不可閱覽部分乙（19）卷第2353頁〕；宏佶公司：澎湖， 此有104年10月16日陳述紀錄附於原處分卷可參〔見原處分 卷不可閱覽部分乙（19）卷第2384頁〕；上榮公司：宜蘭、 花蓮、臺東，此有105年1月27日陳述紀錄附於原處分卷可參 〔見原處分卷不可閱覽部分乙（19）卷第2417頁〕。亦即， 上開與會業者之營業服務範圍並不限於宜蘭，而係遍及全國 各地，參以漁船主亦表示，渠等尋找仲介公司，並不限於當 地業者，亦會跨區域尋找適當業者提供服務（如：宜蘭漁船 雇主找尋臺北仲介公司雇用外籍漁工），此有漁船主104年8 月4日陳述紀錄及104年8月6日電話訪談紀錄表附於原處分卷 可參〔見原處分卷不可閱覽部分乙（18）卷第1749頁、第17 73頁〕。是漁船雇主可輕易轉由不同仲介公司提供服務，而 外籍漁工仲介服務實仍在全國從事競爭，故本件地理市場應 界定為全國。 ㈣關於本件聯合行為主體部分： 經查，參與前開3次會議之原告及其他被處分人等17家業者 ，均係經營外籍漁工仲介服務，係屬同一產銷階段之事業， 彼此間具有水平競爭關係，而其等參與上開3次會議，討論 內容為本國仲介公司應向漁船雇主收取仲介費、收費方式及 金額（詳述如後），雖其等參與會議次數有別，或參與會議 時間長短不同，惟仍無礙其等於開會時有與同業交換價格、 收費方式等敏感產銷資訊之情事，故本件聯合行為應以上開 原告及他其他被處分人等17家業者為聯合行為主體。 ㈤關於本件聯合行為之合意與內容部分： ⒈按私立就業服務機構收費項目及金額標準第3條第1項第1款 第1目及第2款分別規定﹕「營利就業服務機構接受雇主委任 辦理就業服務業務，得向雇主收取費用之項目及金額如下: 一、登記費及介紹費：㈠ 招募之員工第1個月薪資在平均薪 資以下者，合計每1員工不得超過其第1個月薪資。…、二、 服務費：每1員工每年不得超過新臺幣2,000元。」該規定已 明定仲介公司得自由決定是否向漁船雇主收費，倘欲向漁船 雇主收費，其收費項目僅限於收取「登記費及介紹費」與「 服務費」，各項目之收費金額上限亦已明定，是仲介服務價 格資訊極為透明，且各業者間服務同質性高具有高度替代性 ，是以價格為業者之主要競爭手段，在此市場結構下，單一 業者調整價格或收取其他同業未收取之費用，本質上即有流 失市場、競爭對手不跟價及競價之風險。從而，仲介公司過 去大多未向漁船雇主收取任何費用，即使面臨常有季節性漁 船在淡季時不需要漁工而解僱漁工，外籍漁工在等待轉換雇 主之收容期間的食宿以及保險費需轉由仲介公司負擔等，仲 介公司以往係向外籍漁工每月收取服務費做為彌補，然自 103年開始，印尼籍漁工向其母國銀行貸款未還清前，由仲 介公司保證負擔，外籍漁工相關成本均轉嫁予仲介公司負擔 ，導致仲介公司引進外籍漁工的成本大幅增加；加以同年勞 動部又調降聘僱外勞行蹤不明比率，由於外籍漁工逃逸情況 嚴重，導致仲介公司遭受罰鍰、停業處分情形增加；及勞動 部欲調降仲介公司每月可向外籍勞工收取之服務費等諸多因 素，致使仲介公司為增加營收，多次向勞動部反映，勞動部 則向仲介公司詢問是否有依據私立就業服務機構收費標準向 雇主收費，遂有本件相關業者聚會討論向漁船雇主共同決定 收取「登記費及介紹費」與「服務費」等誘因，此觀諸訴外 人中華民國人力仲介協會理事長劉盛澤於104年7月24日接受 被告訪談時陳稱「…印尼外籍漁工來台均須向其母國銀行貸 款，貸款範圍為來台機票錢、外國仲介公司仲介費、訓練費 、食宿費等，其貸款未還清前逃逸則由台灣仲介公司保證負 擔，導致我國仲介業者不敷成本，所以從而不得不向漁船主 依法收費。…」等語〔見原處分卷不可閱覽部分乙（19）卷 第2269頁〕；原告於104年6月3日接受訪談時陳稱：「本公 司之前未向雇主收取費用的原因是為同業競爭搶客戶，以前 一個現在外籍漁工只收介紹費5,000元，要恢復收費的主因 是103年10月8日勞動部開始訂定外籍漁工逃跑一定比率要課 仲介公司停照，並處以6萬元以上30萬元以下罰鍰，因為漁 船主不想要外籍漁工時，就還給仲介公司，導致外勞逃逸人 數增加，且印尼及菲律賓外籍漁工來台均須向母國貨款，其 貸款未還清前逃逸則由台灣仲介公司負擔……導致仲介公司 營運成本增加，才決定依法收取，否則無法生存。」等語〔 見原處分卷不可閱覽部分乙（19）卷第2307頁〕；雙富公司 於104年10月22日接受被告訪談時陳稱：「這兩次會議（103 年11月7日、12月16日）的背景是因為仲介業者迭有反映要 調整對漁工的服務費，但政府跟人權團體卻認為仲介公司向 漁工收取每月1,800元、1,700元、1,500元的服務費收太多 ，由於勞動部找協會的人去開會說要調降仲介業者向漁工的 服務費，將損及仲介業者之生計，所以協會邀請相關業者開 個會討論，會議中提及既然政府規定仲介公司可以向雇主可 以收費（即仲介費及登記費），勞動部也告知業者可以依法 向雇主收為何你不收，理事長說依勞動部收費標準，本可對 雇主收取仲介費，故仲介業者應該都要收取該費用，不要有 人收有人不收造成同業惡性競爭，毀掉這個的產業，大家都 收才不會彼此競爭。…」等語〔見原處分卷不可閱覽部分乙 （19）卷第2320頁至第2321頁〕自明。 ⒉關於原告及其他被處分人等17家業者合意依私立就業服務機 構收費標準向漁船雇主收取「登記費及介紹費」與「服務費 」之事實部分：茲就其等分別於第1次會議、第2次會議及第 3次會議聚會討論向漁船雇主收費之項目、金額及收費方式 ，分述如下： ⑴關於第1次會議部分： ①除原告、雙富公司於104年6月3日、104年10月22日接受被告 訪談時之陳述內容，已述如前外，另大宏公司於104年9月22 日接受被告訪談時亦陳稱：「因為國外的輸出國不斷提高台 灣雇主或仲介成本，一直以來未向台灣雇主收取仲介費、登 記費及文件費及服務費，都是零，其實大家每家收費的項目 都不一樣，有的收登記費，有的收手續費，本人所代表的公 司都未收費，本人的公司是新公司，主要做漁工，因為國外 成本把我們拉高，造成我們經營的困難，且如果只有我自己 收，其他業者不收的話，這樣雇主就會跑去找其他仲介業者 ，所以想說既然勞動部有訂定收費標準，大家應該可以依照 法規合法收費，故想針對收費來做個統一，來做個合法的收 費來討論一下，希望在合法的範圍內討論個共識，分攤我們 一些經營的成本。」等語〔見原處分卷不可閱覽部分乙（2 ）卷第551頁〕；國興公司於104年10月14日接受被告訪談時 則陳稱：「…90幾年時候就業服務法有規定可以收仲介費， 你也知道同行競爭很厲害，所以導致惡性競爭，尤其是100 年之後，每個公司都快要維持不下去，跟勞動部反應可不可 以調高第1年1,800元，第2年1,700元，第3年1,500元服務費 ，勞動部詢問我們有沒有向雇主收取登記介紹費及服務費每 年2,000元，仲介公司表示都沒有收，漁工相關的仲介業者 才會自103年希望能取得共識，既然勞動部規定仲介公司可 以向雇主收取費用，我們為什麼不收，所以這應是開會緣由 。…」等語〔見原處分卷不可閱覽部分乙（5）卷第753頁至 第754頁〕。由上開業者之陳述足知，第1次會議開會緣由係 因仲介公司曾向勞動部反應能否提高仲介公司依法對外勞可 收取的服務費，勞動部則認為仲介公司應從依法可向漁船雇 主收取仲介費用部分進行，但因我國仲介公司競爭激烈，大 多未向漁船雇主收取依法可收取之仲介費，而今不斷面臨國 外之輸出國提高仲介成本，已不敷成本，倘不向漁船雇主收 取仲介費用已無法生存，且若僅一家仲介公司向漁船雇主收 費，而其他仲介公司不收，則漁船雇主就會尋找其他仲介公 司，故希望在勞動部收費標準規定之合法範圍內形成共識， 統一收費，以分攤仲介公司經營成本，始開會討論要依法向 漁船雇主收取仲介費。 ②又第1次會議係由大宏公司代表人郭永豐提案討論「漁工仲 介相關收費標準擬定」，郭永豐表示漁工仲介依照勞動部規 定可收取「登記及介紹費」及「服務費」費用，故提出由與 會業者針對費用標準協商討論，並於白板上列出「初招函漁 工仲介相關收費標準擬定5,000元，承接、新工1人3,000元 ，仲介費18,000元，服務費1年2,000元，遞補函1人2,000元 ，文件規費待商議。」等項目逐項討論，且與會之原告、金 明昌公司、國興公司、佳宸公司、高昇公司、大宏公司、雙 富公司等8家業者，均證稱該次會議已有共識將依私立就業 服務機構收費標準向漁船雇主收取「登記及介紹費」與「服 務費」等費用，其金額及收取方式（1次收或分次收）尚無 共識，故決議﹕「暫訂收費標準，細節費用異動待後續商議 」。另該次會議大宏公司代表人郭永豐復於臨時動議提出說 明﹕「1.由於本次會議僅數家仲介座談，亦比照南部澎湖等 2地同業擬出之條款以為草案。2.針對漁工仲介收費標準， 考慮到本協會僅數家不足以代表全國之漁工仲介，須於再次 討論通過決議。」並經決議﹕「暫定於12/16（三）召集全 國漁工仲介召開決議會，徵詢大家意見決議後再行實施（暫 定104年1月1日）」等情，此有金明昌公司於105年1月7日接 受被告訪談時陳稱：「開會緣由主要是國外仲介業者要提高 價格，因為早期許多費用不用我國仲介業者及漁船主負擔， 但現在沒有回饋，沒有利潤，所以我國仲介業者想跟雇主收 服務費，所以召開這個會議，……。大家最後有共識的部分 就是依法規規定範圍內可以收的登記費及介紹費及服務費收 費，……。」等語〔見原處分卷不可閱覽部分乙（18）卷第 1879頁〕；原告於104年12月16日接受被告訪談時陳稱：「 …紀錄內容與會中討論情形相符。當天會議大家的共識是要 依勞動部法令即就業服務法之規定的項目及費用去收，且南 部澎湖等2地同業也以介紹及服務費等二項目開始向雇主收 費，所以那天大家即有共識要收取介紹及服務費等2項目， 並且有人提議暫定自104年1月1日開始實施。」等語〔見原 處分卷不可閱覽部分乙（1）卷第509頁〕；大宏公司於104 年9月22日接受被告訪談時陳稱：「…因為初招函跟承接函 費用等係由其他業者提議要收，但每個業者各自講欲收費的 項目，因為這些項目並非勞動部規範的範圍內可以收，故本 人並不認同，經討論後該部分後來就不了了之（例如本人送 印尼辦事處710元，實報實銷，其他業者就不一定這樣收） 故討論之後只剩下登記費及服務費兩項是依法可收的項項目 。…」等語〔見原處分卷不可閱覽部分乙（2）卷第552頁〕 ；雙富公司於104年10月22日接受被告訪談時陳稱：「…但 我們堅持在合法範圍內按照基本工資來收，大家就有討論 20,000元超過基本工資所以沒辦法收，本人認為最好大家都 一起收，市場都一樣，這樣才公平，不要惡意競爭，但多年 來都沒有收的到。…本次會議業者有共識要收取仲介費及登 記費，但實際上能不能收的到還要由各業者各自努力。」等 語〔見原處分卷不可閱覽部分乙（11）卷第1130頁〕；國興 公司於104年10月14日接受被告訪談時陳稱：「…但服務費 及仲介費該二項費用各與會業者皆認為是可行、可以收取的 費用，所以大家有共識有收的項目即為服務費及仲介費等2 項費用，且亦有共識於104年1月1日開始收取（實施）。… 」等語〔見原處分卷不可閱覽部分乙（5）卷第755頁〕；佳 宸公司於104年10月28日接受被告訪談時陳稱：「本人兩次 都有參加，……勞動部科長才說本來就有跟你們說可以向雇 主收登記介紹及服務費，所以大家才會在中華民國人力仲介 協會中提出可以向雇主收取登記介紹及服務費，…故該次會 議多數業者形成共識要對雇主收取該項費用，會中沒有聽到 其他業者會中有反對的聲音。」等語〔見原處分卷不可閱覽 部分乙（17）卷第1544頁〕；宏盛公司於105年1月7日接受 被告訪談時陳稱： 「……原本我國仲介盡量壓低價格犧牲成本，不敢提高價格 怕流失客戶，但是後來覺得沒辦法再吸收下去，大家都面臨 到國外的成本增加，所以才召開會議。…大家討論到最後就 是原則上不超過28,000元…不超過政府的登記文件費以及服 務費法定上限，但是以前沒有收，但現在跟雇主收一定會跳 起來，但同行相忌，所以各業者如何收費，是照規定是可以 1次收，或是分期收（比較沒折扣），各業者意見不同，這 部分就沒有共識了。」等語〔見原處分卷不可閱覽部分乙（ 12）卷第1205頁〕；高昇公司於105年1月8日接受被告訪談 時陳稱：「…會中有討論到臨時會議上所載明的項目及金額 ，也有聽說在澎湖已經有業者1次性向雇主收取20,000元， 有業者希望可以1次收取這些費用，因為當時薪資要調漲成 20,000元，所以討論仲介費用要不要調漲……」等語〔見原 處分卷不可閱覽部分乙（16）卷第1499頁〕可明。 ⑵關於第2次會議部分： 第2次會議延續第1次會議續行討論對漁船雇主收費事宜，與 會之金明昌公司、國興公司及大宏公司及雙富公司等4家業 者均證稱與會業者有共識要依勞動部規定之收費標準向漁船 雇主收取關於登記介紹費（即俗稱仲介費）及服務費部分的 費用，金額、收取方式（1次收或分次收）及實施日期仍無 共識，會後並由協會當場做成會訊給與會業者參考，其上除 蓋有該協會與理事長大小章並記載「目前我國招工和訓練成 本日益增加，希望我仲介同業在收費上公平公正，用心服務 雇主及外勞，請各位會員配合遵守勞動部訂定之收費規範， 請勿提供雇主不當利益，同業間惡性競爭」下方並附有勞動 部規定之收費辦法(即全文引用私立就業服務機構收費項目 及金額標準)，此有金明昌公司於105年1月7日接受被告訪談 時陳稱：「前次103年11月7日會議主要是進行溝通，本次會 議業者則已有共識要依據勞動部規定向雇主收取仲介費及登 記費，確實與會訊內容相符。」等語〔見原處分卷不可閱覽 部分乙（18）卷第1880頁〕；大宏公司於104年9月22日接受 被告訪談時陳稱：「…當日仍然就上次會議討論內容繼續討 論，當日與會業者對於要依勞動部規定之收費標準進行收費 已有共識（即各業者未來均會依勞動部規定收費），最後定 案的內容就是大家將依法規規定範圍內可以收的登記費及介 紹費及服務費收費，至於各業者如何收費（有些業者提議要 一次收，也有些業者提議要分期收），各業者意見不同，這 部分就沒有共識了。協會並於當天會議結束時即製作103.12 .16會訊（如附），根據本次會議內容於會訊記載『請各位 與會業者對於要依勞動部訂定之收費規範，請勿提供雇主不 當利益，同業間惡性競爭。』，並將勞動部規定可收費之項 目及費用列出，即是各業者要依該標準收費。另外會訊的資 料在會後協會亦有email給會員參考。」等語〔見原處分卷 不可閱覽部分乙（2）卷第553頁至第554頁〕；國興公司於 104年10月14日接受被告訪談時陳稱：「該次會議仍繼續討 論郭永豐先生提案收費標準，…大家有共識有收的項目仍為 服務費及仲介費等2項費用，且亦有共識於104年1月1日開始 收費（實施）。…」等語〔見原處分卷不可閱覽部分乙（5 ）卷第755頁〕；雙富公司於104年10月22日接受被告訪談時 陳稱：「本人提供中華民國人力仲介協會103年12月16日會 訊供參，當時會場上有人表示這會不會涉及壟斷，理事長說 這是政府規定的，跟壟斷沒有關係，因為這是依據合法地來 收取，12月16日的會議也是延續11月7日的會議討論議題， 重申業者應依勞動部規定向雇主收取仲介費及登記費，希望 大家不要惡性競爭。協會為了讓其他沒有來的業者知道並遵 守大家都要收的目的，所以製作會訊發送給所有會員，…」 等語〔見原處分卷不可閱覽部分乙（11）卷第1130頁〕而明 。另承認第2次會議中討論內容與103年12月16日會訊內容相 符者計有國興公司、原告、佳宸公司、上榮公司及雙富公司 、宏盛公司等6家業者，此亦有國興公司於104年10月14日接 受被告訪談時陳稱：「會訊都是整個會議結束後，中華民國 人力仲介協會會用電子郵件寄給所有的會員，由會員自行列 印，本人沒有印象看過。此會訊內容經本人檢視，與會中討 論的重點相符，即希望會員不要削價競爭，故藉由建立依照 勞動部收費的機制，會員應該收取勞動部所規定可以收取的 各項費用。」「會後協會的會訊與該次討論大致相符，可能 因為有人中途離席，所以協會才會將會議結果製作成會訊寄 給各位會員。…」等語〔見原處分卷不可閱覽部分乙（5） 卷第754頁至第755頁〕；原告於104年12月16日接受被告訪 談時陳稱：「（經檢視後作答）該會訊內容與本人103年11 月7日會議的討論內容大致相符，表示各會員應配合遵守勞 動部訂定之收費規範，請勿提供雇主不當利益，同業間惡性 競爭，…」等語〔見原處分卷不可閱覽部分乙（1）卷第510 頁〕；雙富公司於104年10月22日接受被告訪談時陳稱：「 本人提供中華民國人力仲介協會103年12月16日會訊供參， 當時會場上有人表示這會不會涉及壟斷，理事長說這是政府 規定的，跟壟斷沒有關係，因為這是依據合法地來收取，12 月16日的會議也是延續11月7日的會議討論議題，重申業者 應依勞動部規定向雇主收取仲介費及登記費，希望大家不要 惡性競爭。協會為了讓其他沒有來的業者知道並遵守大家都 要收的目的，所以製作會訊發送給所有會員，…」等語〔見 原處分卷不可閱覽部分乙（11）卷第1130頁〕；佳宸公司於 104年10月28日接受被告訪談陳稱：「（經檢視後作答）該 會訊內容與該次會議的討論內容大致相符，表示各會員應配 合遵守勞動部訂定之收費規範，請勿提供雇主不當利益，同 業間惡性競爭。該會訊有由協會以電子郵件寄送給本公司。 …」等語〔見原處分卷不可閱覽部分乙（17）卷第1545頁〕 ；宏盛公司於105年1月7日接受被告訪談時陳稱：「協會會 訊通常會統一寄送給會員，很常會寄給大家，本人認為這份 會訊就是法令宣導，會訊內容跟會議討論的大致相符，跟前 次會議討論差不多，就是依照勞動部訂定的收費規範收費， 好像有業者作為收費的依據寄給雇主。」等語〔見原處分卷 不可閱覽部分乙（12）卷第1206頁〕；上榮公司於105年1月 27日接受被告訪談時陳稱：「（經檢視後作答）本人在開會 時有看過此會訊，與會中的討論內容相符，但開完會沒有帶 走此會訊。…」等語〔見原處分卷不可閱覽部分乙（6）卷 第852頁〕可參。 ⑶關於第3次會議部分： 第3次會議除延續前2次會議討論向漁船雇主收取「登記費及 介紹費」以及「服務費」之收費項目外，亦有討論向漁船雇 主收取仲介費之方式係1次收或分次收、仲介公司有無收到 漁船雇主的仲介費、市場對會訊反應（即雇主對於業者依據 私立就業服務機構收費標準收費的反應如何）等情，此有原 告於104年12月26日接受被告訪談時陳稱：「…當天討論的 逃逸外勞還有討論到收費問題，主要內容是向雇主收取收費 要1次收還是分次收的問題，…」等語〔見原處分卷不可閱 覽部分乙（1）卷第511頁〕；國興公司於104年10月14日接 受被告訪談時陳稱：「…有聊到收費細節、漁工如何管理等 等，可能想探詢大家如何向雇主收取那些費用…」等語〔見 原處分卷不可閱覽部分乙（5）卷第756頁〕；長興利公司於 104年8月26日接受被告訪談時陳稱：「該餐會本人有去…… 該餐會有討論很多議題，因本人比較晚到，本人有跟其他業 者詢問前面討論的議題，議題之一是怎麼收仲介費，但每家 業者都不一樣，有些人說沒辦法收費，有人說雇主聘的漁工 很多，怎麼跟雇主收費，有人說家庭類能向雇主收，為什麼 漁工不能跟雇主收，使用者付費，…」等語〔見原處分卷不 可閱覽部分乙（3）卷第602頁〕；高昇公司於105年1月8日 接受被告訪談時陳稱：「104年1月9日蔡源龍用line邀請大 家在蘇澳永豐餐廳舉辦聯誼餐會…沒想到會中當天討論到收 費問題，當時宜蘭縣感覺上分成兩派，向雇主收取收費要一 次收還是分次收的問題，還要大家表決…」等語〔見原處分 卷不可閱覽部分乙（16）卷第1500頁至第1501頁〕；宏盛公 司於104年8月19日接受被告訪談時陳稱：「該餐會用Line群 組通知本人去聚餐……印象中當時有人提議說不然一次收2 萬元，這樣每家仲介公司就可以都有20,000元的，針對2萬 元部分大家的意見就開始不太一樣，印象中最高的有人超過 2萬元，另外印象中有人提議簽約時向雇主收仲介費比較好 ，有人覺得要印辦送認證才能收仲介費，本人則打算交工在 向雇主收仲介費，所以本公司才會用交工（即工人到漁船時 ）時收10,000元，之後每個月收1,000元，只收12個月，… …」等語〔見原處分卷不可閱覽部分乙（12）卷第1194頁〕 可按。 ⒊依第1次會議紀錄顯示包含原告及其他被處分人在內之與會 業者合意將對漁船雇主收取「登記費及介紹費」以及「服務 費」，但因參與業者僅數家不足以代表全國漁工仲介，須再 次討論通過決議，暫定於103年12月16日召集全國漁工仲介 召開決議會，徵詢大家意見決議後再行實施（暫定於104年1 月1日），此有第1次會議紀錄附於原處分卷可憑〔見原處分 卷甲（1）第42頁至第43頁〕。嗣其等復於第2次會議再次聚 會討論向漁船雇主收費，會中多數業者有共識向漁船雇主收 取「登記費及介紹費」以及「服務費」，會後並做成會訊， 其上載明「…請各位會員配合遵守勞動部訂定之收費規範， 請勿提供雇主不當利益，同業間惡性競爭」等字，並附上私 立就業服務機構（仲介）服務收費標準說明函，製發給其他 未參與會議之會員業者參考，此亦有人力仲介協會103年12 月16日會訊及私立就業服務機構收費項目及金額標準附於原 處分卷足佐〔見原處分卷甲（1）第4頁至第7頁〕。足認參 與前2次會議的業者多坦承已有共識將依私立就業服務機構 收費標準向漁船雇主收取「登記及介紹費」與「服務費」等 費用，但收取方式（1次收或分次收）則無共識。第3次會議 ，與會業者除延續前2次會議討論向漁船雇主收取「登記費 及介紹費」以及「服務費」之收費項目外，更進而討論向漁 船雇主收取仲介費之方式係1次收或分次收、仲介公司有無 收到漁船雇主的仲介費、市場對會訊反應（即雇主對於業者 依據私立就業服務機構收費標準收費的反應如何）等情，堪 認與會者對於依私立就業服務機構收費標準向雇主收取「登 記費及介紹費」「服務費」已有共識，執行細節則持續討論 中。準此，原告及其他被處分人等17家仲介公司，彼此處於 同一水平競爭關係，本應透過較有利之價格、品質、服務或 其他交易條件等爭取交易之機會，惟其等卻透過聚會方式， 分別藉由3次會議持續討論應向漁船雇主收取仲介費及收費 方式等相關成本上漲等問題之因應之道，就依私立就業服務 機構收費標準向雇主收取「登記費及介紹費」「服務費」之 項目已有合意，已構成事業以合意與有競爭關係之他事業共 同決定服務價格，為相互約束事業活動之行為，合致行為時 公平交易法第14條第1項規定所稱之「聯合行為」。 ㈥關於本件聯合行為對市場供需之影響部分： ⒈原告及其他被處分人等17家仲介公司在針對提供外籍漁工仲 介服務部分，係相關市場同一產銷階段之水平競爭者，已如 前述，其等本應透過較有利之價格、品質、服務或其他交易 條件等爭取交易機會，由各公司依據經營成本差異、所處競 爭環境及自身之商業判斷等，個別決定是否向漁船雇主收取 私立就業服務機構收費標準所規定之「登記及介紹費」與「 服務費」，且前開標準係規定仲介公司「得」而非「應」向 雇主收取費用，故仲介公司本可自由決定是否向漁船雇主收 費，然其等卻利用聚會進行意見溝通，討論同時應向雇主收 取前揭費用，形成多數仲介公司間向雇主收取仲介費用之共 識，已剝奪仲介公司是否向雇主收費之自由決定權，使參與 聯合行為之仲介公司無法選擇以不向雇主收費作為競爭手段 ，並藉此降低任一家單獨收費之競爭風險。雖然本件除原告 曾於104年1月12日以和字第201501001號函（即私立就業服 務機構（仲介）服務收費標準說明函附於原處分卷可參〔見 原處分卷甲（1）第8頁至第10頁〕向漁船雇主收費但最後未 收取外，其他與會仲介公司會後並無實施或執行該等聯合行 為之合意內容，惟聯合行為之違反，以事業間就交易條件達 成合意為已足，業如前述，尚未付諸實施，僅涉及違法情節 輕重，亦無礙於違法行為之完成。 ⒉又依勞動部105年1月6日勞動發管字第1040516106號復函及 附件1所載仲介公司於103年11月、12月及104年1月引進外籍 漁工之重業者家數及引進漁工人數〔見原處分卷不可閱覽部 分乙（18）卷第1862頁至第1863頁、第1867頁至第1872頁〕 ，倘以103年11月至104年1月期間參與聯合行為仲介業者家 數（103年11月及12月各為15家、104年1月為16家）占全國 引進外籍漁工之業者總家數之市場占有率（103年11月及12 月各為57家、104年1月為53家）分別為26.3％、26.3％及30 .2％；復倘以系爭期間全國引進外籍漁工總數計算市場占有 率，參與聯合行為之仲介業者所引進外籍漁工總數占103年 11月至104年1月期間市場占有率分別為52.6％、50.4％及54 .8％，且人力仲介協會應會員要求於103年12月將會議結論 登載於會訊並發送給所有會員，亦已有影響相當比例之漁工 仲介業者收費之虞（協會會員從事外籍漁工之仲介公司共計 24家，占全國57家從事外籍漁工之仲介公司，高達42.1％比 例），故其等透過聚會方式，合意共同向漁船雇主收取仲介 費用而相互約束事業活動之行為，已足以影響全國提供外籍 漁工仲介服務供需之市場功能，違反行為時公平交易法第14 條第1項規定，應堪認定。 ㈦被告審酌原告及其他被處分人藉由聚會討論希冀達成共同向 漁船雇主收取前開仲介費用之共識，意圖限制同業間價格競 爭，以獲取超過競爭情狀下之利益，已有違法行為之動機。 又審酌原告與其他被處分人在提供外籍漁工仲介服務之市場 市占率總和已逾5成，對國內外籍漁工仲介服務市場之供給 具相當影響力，該違法行為對交易秩序已足以產生相當之危 害程度；並考量原告違法期間引進漁工人數為54人、103年 營業額457萬元、初次違法、原告之總經理為協會副理事長 ，原告參與會議次數3次、並邀集同業參加第3次會議，及於 會議後製發收費函等情狀，復斟酌原告坦承全部案情，並配 合提供案關事證等因素，以原處分裁處原告21萬元罰鍰。堪 認被告所為上開裁量，業已依行為時公平交易法施行細則第 36條規定，審酌一切情狀，並無與法律授權之目的相違或出 於不相關事項考量之裁量濫用，亦無消極不行使裁量權之裁 量怠惰情事，難認有違比例原則及平等原則或構成裁量瑕疵 之情事。原告主張原處分裁罰金額有裁量瑕疵云云，自無足 取。 ㈧至原告雖主張就業服務法針對仲介公司之許可證並未區分引 進之行業別，故人力仲介公司可仲介外國人從事家庭幫傭及 看護工作、海洋漁撈工作等各種不同工作，亦即全國經申請 設立許可之人力仲介公司，均可引進外籍漁工，均為外籍漁 工之供給者，是本件自應以「全國所有人力仲介業務」為產 品市場，始足涵蓋所有競爭可及之範圍與區域，被告將本案 產品市場限縮於「外籍漁工」，其論據基礎容有誤會云云。 惟如前所述，產品市場之界定，係指在功能、特性、用途或 價格條件上，具有高度需求或供給替代性之商品或服務所構 成之範圍。而仲介公司提供能在船舶上受船長指揮，擔任普 通船員且有捕魚能力之外國人，與一般外籍家庭幫傭、家庭 看護工、養護機構看護工、廠工所需具備之工作能力及提供 服務屬性不同，彼此間並無供給及需求替代性，故被告於本 件聯合行為以「外籍漁工仲介服務」作為產品市場之界定， 其之認定並無違誤。原告主張，無足採取。 ㈨原告雖又主張伊於第1次會議並未表示任何意見、第2次會議 伊缺席、第3次會議純屬參加聚餐，故伊自始均未與其他業 者有對雇主收取費用之合意，且伊係自行寄發收費標準說明 函，並未有其他業者對雇主收取費用之結果，僅伊一人行為 云云。惟按公平交易法對於是否為聯合行為，係採實質認定 方式，除以契約及協議達成合意者外，尚包括因意思聯絡而 事實上足以導致一致性行為（或稱暗默勾結行為）之「其他 方式之合意」（參上開公平交易法第7條第3項規定）。故兩 個或兩個以上之事業，在明知且有意識之下，以意思聯絡之 方式就其市場行為，達成不具法律拘束力之「共識」或「瞭 解」，即足以形成外在行為之一致性。而大部分採取同一形 式之行為（有意識之平行行為），被認為有「互為一致行為 」（默契行為）嫌疑之事業，對其市場有意識之平行行為， 進一步觀察其參與事業之行為，若經調查確實有意思聯絡之 事實，或其他間接證據（如誘因、經濟利益、類似之漲價時 間或數量、不同行為的替代可能性、發生次數、持續時間、 行為集中度及其一致性等），足以判斷事業間具有意思聯絡 ，且為其外部行為一致性之唯一合理解釋者，即可認定該等 事業間存有聯合行為。而上開依間接證據認定聯合行為之合 意方式，乃世界各國反托辣斯主管機關常用之方法。再按違 法事實應依證據認定之，惟所謂證據，係指直接、間接足以 證明違法事實之一切人證、物證而言。故認定違法事實所依 憑之證據，並不以直接證據為限，間接證據亦包括在內；而 所謂間接證據，雖非直接證明違法事實本身，惟透過間接證 據證明他項事實之存在，再藉由他項事實存在之證明，本於 合理經驗法則之推理作用，形成與違法事實存在基礎結合， 藉以認定違法事實之存在，其推理及認定過程，即與論理及 經驗法則無違（最高行政法院99年度判字第1036號判決可參 ）。查長興利公司於104年8月26日接受被告訪談時陳稱：「 本人印象深刻的是林新川有於會中表示，這樣收費對漁船主 負擔很大，因他是屬延繩吊協會總幹事，比較為船主著想。 」等語〔見原處分卷不可閱覽部分乙（3）第601頁〕、高昇 公司於105年1月8日接受被告訪談時陳稱：「…會中本人印 象中林新川有反對，感覺他是站在雇主那邊，…。」等語〔 見原處分卷不可閱覽部分乙（16）第1515頁〕。由是以觀， 原告參加3次會議中，有業者當場表示反對向漁船雇主收費 ，然原告竟未於會中表示支持該反對之業者，或係於會議中 亦同樣表達反對向漁船雇主收費等語，原告甚且於第3次會 議後之104年1月12日猶向漁船雇主發送「私立就業服務機構 （仲介）服務收費標準說明函」，其內容明白記載:「敬告 貴雇主惠鑒：…基此本公司將於104年2月1日起將依勞動部 訂定之收費標準，向貴雇主酌收仲介費。敬請貴雇主能體諒 。…一、依勞動部訂定私立就業服務機構（仲介）服務收費 標準如下：⒈登記費、介紹費：一個月基本工資，…以一名 計收NT$19,273元。…⒊每年服務費：以一名計，每年NT$2, 000元。三年共計NT$6,000元。…」等字〔見原處分甲卷（ 1）第8頁〕。是原告主張其於會議中自始均未與其他業者有 對雇主收取費用之合意云云，殊難採信。此外，參之原告於 104年12月16日接受被告訪談時陳稱：「本人（即蔡源龍） 於103年11月7日有參加，…本次會議主要是討論漁工收費要 依據勞動部規定的標準收費…大家討論說業者依照法規就是 可以收這些費用…因為每個業者都有成本問題，不收大家已 經無法生存…所以大家討論認為各業者應該都要依勞動部規 定的登記費及介紹費以服務費，且不能違法超收，暫定於 104年1月1日要向雇主開始收費。…」、「…當天會議大家 的共識是要依勞動部法令即就業服務法之規定的項目及費用 去收，且南部澎湖等2地同業也以介紹及服務費等二項目開 始向雇主收費，所以那天大家即有共識要收取介紹及服務費 等2項目，並且有人提議暫定自104年1月1日開始實施。」等 語〔見原處分卷不可閱覽部分乙（1）卷第508-509頁〕；及 大宏公司於104年9月22日接受被告訪談時陳稱：「該餐會（ 即第3次會議）是蔡源龍用line群組通知，因103年12月16日 蔡源龍在國外未能參加，她女兒跟另一位也有代表出席，所 以蔡源龍後來又在104年1月9日找大家出席，…，印象中因 為蔡源龍又提收費標準的事情，蔡源龍先生有發紙本，而且 又是提要收勞動部以外的收費…」等語〔見原處分卷不可閱 覽部分乙（2）卷第554頁〕、國興公司於104年10月14日接 受被告訪談時陳稱：「該餐會（即第3次會議）是副理事長 蔡源龍用電話通知本公司去聚餐，…，在餐會上蔡副理事長 有換桌敬酒聊一聊，有聊到收費細節、漁工如何管理等等， 可能想探詢大家如何向雇主收取那些費用…」等語〔見原處 分卷不可閱覽部分乙（5）卷第756頁〕、荃家公司於104年8 月17日接受被告訪談時陳稱：「…當天（即104年1月9日） 主要是和氏草公司強調他會發函給漁船雇主收費的事情，希 望大家不要以不當方法搶和氏草公司的客戶…」等語〔見原 處分卷不可閱覽部分乙（4）卷第726頁〕、雙富公司於104 年10月22日接受被告訪談時陳稱：「104年1月9日參加永豐 餐廳人數比去參加協會的人數較多，是由蔡源龍找仲介業者 來開會聚餐，不是協會主辦的，主要是想了解大家及市場對 會訊的反應如何，市場及雇主的反應怎樣，有沒有業者已收 到仲介費…」等語〔見原處分卷不可閱覽部分乙（11）卷第 1147頁〕。堪認原告與其他被處分人確有共識要向漁船雇主 收取「登記費及介紹費」與「服務費」，至臻明確。 七、綜上所述，原告主張各節，均無可採，本件被告所為原處分 ，並無違誤。原告仍執前詞，訴請撤銷，為無理由，應予駁 回。 八、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結 果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。 九、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第 1項前段，判決如主文。 中 華 民 國 106 年 5 月 12 日 行政訴訟庭 法 官 魏式瑜 上為正本係照原本作成。 如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表 明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須 按他造人數附繕本）。上訴理由應表明關於原判決所違背之法令 及其具體內容，或依訴訟資料可認為原判決有違背法令之具體事 實。 中 華 民 國 106 年 5 月 12 日 書記官 林郁芩