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臺灣臺北地方法院行政訴訟判決　　　　　105年度簡字第374號 原　　　告　長興利國際管理顧問有限公司 代　表　人　王慧美 輔　佐　人　廖浩彬（兼送達代收人） 被　　　告　公平交易委員會 代　表　人　黃美瑛 訴訟代理人　林學良 　　　　　　郭安琪 　　　　　　戴美琴（兼送達代收人） 上列當事人間公平交易法事件，原告不服被告中華民國105年9月 6日公處字第105101號處分書，提起行政訴訟，本院判決如下： 主 文 原告之訴駁回。 訴訟費用由原告負擔。 事實及理由 一、程序事項：原告起訴時，被告代表人為吳秀明，嗣於訴訟進 行中變更為黃美瑛，有民國106年1月4日院授人培字第00000 000000號行政院任命令，附卷足稽，變更後之代表人黃美瑛 具狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。 二、事實概要：被告依據檢舉調查結果，以原告及訴外人和氏草 實業有限公司（下稱和氏草公司）、荃家管理顧問有限公司 （下稱荃家公司）、國興人力資源有限公司（下稱國興公司 ）、上榮國際人力仲介有限公司（下稱上榮公司）、華崗國 際人才有限公司（下稱華崗公司）、伯陽國際有限公司（下 稱伯陽公司）、聯友人力資源管理顧問有限公司（下稱聯友 公司）、冠德人力資源顧問有限公司（下稱冠德公司）、高 昇人力資源有限公司（下稱高昇公司）及佳宸國際有限公司 （下稱佳宸公司）、華軒國際管理有限公司（下稱華軒公司 ）、宏佶人力資源管理有限公司（下稱宏佶公司）、雙富人 力資源顧問有限公司（下稱雙富公司）、大宏國際人力資源 有限公司（下稱大宏公司）、宏盛國際管理顧問有限公司（ 下稱宏盛公司）及吉順人力仲介有限公司（下稱吉順公司， 與除原告外之前15家公司，下合稱「其他被處分人」）等17 家業者，分別於103年11月、12月、104年1月間透過聚會方 式，合意共同向漁船雇主收取「登記費及介紹費」與「服務 費」等仲介費用，為相互約束事業活動之行為，足以影響外 籍漁工仲介服務市場之供需功能，違反行為時公平交易法第 14條第1項聯合行為禁制規定，乃依同法第41條第1項前段規 定，以105年9月6日公處字第105101號處分書（下稱原處分 ），處原告新臺幣（下同）16萬元罰鍰，原告不服，提起本 件行政訴訟。 三、原告主張： ㈠公平交易法第14條係定義何謂「聯合行為」，而被告依該條 規定，處分伊之理由則為，「其目的係彼此合意接續『討論 』同一內容，可屬一個聯合行為，復衡酌事業間僅有聯合行 為之合意而未實際執行合意內容，於彼此達成相互拘束事業 活動之合意時，該當聯合行為之法定處罰要件而謂行為終了 」，換言之，被告認為「討論」或「合意」即為構成聯合行 為之法定要件，然依教育部重編國語辭典修訂本解釋，「合 意」一詞係指〝具有相同的意願〞之義，「討論」一詞則指 〝探討研究、尋求結論〞之義，國語詞典簡編本解釋則為〝 相互探討研究，以尋求結論〞之義。故不論是法條所稱之「 合意」，或是被告處分理由所稱之「討論」，其解譯均為〝 彼此相互探討、具有相同意願〞之謂，據此，伊雖參加協會 舉辦之3次會議（第3次會議因事耽擱，僅來得及餐聚，未參 加餐聚前之會議），但僅因尊重協會所舉辦之會議，在場聆 聽，而會議期間亦未曾表示意見、參與討論、表示贊成或反 對相關議題，此與被告之調查內容亦相符，即可證伊確實未 於會議中有「討論」或「合意」之行為，綜上，被告處分伊 與其他公司有合意之聯合行為，顯與法定要件不符。 ㈡又伊參加協會第1次會議係於103年11月7日，而伊早於約2個 月前，即因反應營運成本而開始向漁船雇主收費（略如：新 合發16號漁船，103年9月15日簽約、金滿益12號漁船，103 年9月24日簽約、明吉26號漁船，103年11月17日簽約），此 為伊與其他仲介公司無聯合行為之重要事證，伊已於104年8 月26日陸續將相關證物提示予被告，惟被告於處分理由中， 對此節竟隻字不提，亦未敘明判斷事證之真偽之過程，且未 將決定及理由告知伊，明顯違反行政程序法第36條：「行政 機關應依職權調查證據…，對當事人有利及不利事項一律注 意」及第43條：「行政機關為處分或其他行政行為，應斟酌 全部陳述與調查事實及證據之結果，依論理及經驗法則判斷 事實之真偽，並將其決定及理由告知當事人」規定。 ㈢本案處分名單中之冠誠人力資源顧問有限公司（下稱冠誠公 司）與金明昌公司，與伊代表同時參與3次會議，卻得以因 對提案持反對意見而認定無聯合行為，然依聯合行為之法定 要件為「討論」及「合意」，上開2公司既能於提案中表達 反對意見，則足證渠已參與實質之「討論」，至於渠等是否 有「合意」則非被告所問，綜上，參與實質「討論」之冠誠 與金明昌2家公司，僅因表達反對意見而不受處分，而伊卻 因僅在場聆聽而受處罰，顯有不公。況且，若冠誠與金明昌 2家公司若自始即反對該提案，何以3次會議均參與?被告竟 未查明渠等是否為圖檢舉獎金而故意提案反對？抑或是有明 提反對意見，暗中又向雇主收費之情事？綜上，冠誠與金明 昌2家公司與伊同時參與3次會議，卻得以免於受罰，被告立 場明顯偏袒冠誠與金明昌2家公司，此舉明顯違反行政程序 法第6條：「行政行為，非有正當理由，不得為差別待遇」 之規定。 ㈣伊早於協會第1次舉辦會議之前約2個月，即已開始向雇主收 費，又未曾於會議中有任何「討論」或「合意」等構成聯合 行為之意思表示，再者，被告故意隱匿對伊有利之事證，又 違反行政程序法相關規定，足證原處分確有瑕疵，應予撤銷 ，以維伊之權益等語。並聲明：原處分撤銷。 四、被告則以： ㈠原告與其他被處分人於103年11月至104年1月間透過聚會方 式，合意共同向漁船雇主收取「登記費及介紹費」與「服務 費」等仲介費用，違反行為時公平交易法第14條第1項本文 聯合行為禁止規定： ⒈原告與其他被處分人等17家業者，均為經營外籍漁工仲介服 務，彼此具有水平競爭關係，係屬同一產銷階段之事業，渠 等透過參與103年11月7日於人力仲介協會召開之「漁工仲介 商討收費標準籌備會」（下稱第1次會議）、同年12月16日 於人力仲介協會召開之「漁工仲介商討收費標準會議」（下 稱第2次會議）及104年1月9日於蘇澳永豐餐廳舉辦聯誼餐會 （下稱第3次會議）聚會方式，合意共同向漁船雇主收取「 登記費及介紹費」與「服務費」等仲介費用，是渠等均為本 件聯合行為之主體。 ⒉查原告與其他同業分別於第1次會議、第2次會議及第3次會 議討論向漁船僱主收費之項目、價格及收費方式，且參與前 述聚會的業者（金明昌、和氏草、大宏、雙富、國興、宏盛 、佳宸、上榮等公司）多坦承已有共識將依私立就業服務機 構收費標準向漁船雇主收取「登記費及介紹費」與「服務費 」等費用，此有與會業者之陳述紀錄、會議紀錄及會訊等附 卷事證可稽。是原告與其他被處分人透過前述聚會方式，合 意共同向漁船雇主收取「登記費及介紹費」與「服務費」之 事實，應無疑義。 ⒊在自由市場之經濟體系下，價格乃市場競爭最要重要參數， 是原告與和氏草公司等17家業者本應透過較有利之價格、品 質、服務或其他交易條件等爭取交易機會，由外籍漁工仲介 服務業者依據經營成本差異、所處競爭環境及自身之商業判 斷等，個別決定是否向漁船主收取仲介服務費。然渠等卻透 過會議或聚餐方式，進行意見交換，以達共同向漁船雇主收 取仲介費之目的，藉此避免單一業者調整價格或收取其他同 業未收取費用，而有流失市場之風險，降低外籍漁工仲介服 務市場內，業者間以較有利之價格、品質、服務爭取交易相 對人之誘因，嚴重扭曲市場競爭功能。 ⒋綜上，原告與其他被處分人合意共同向漁船雇主收取「登記 費及介紹費」與「服務費」等仲介費用，為相互約束事業活 動之行為，足以影響外籍漁工仲介服務市場之供需功能，違 反行為時公平交易法第14條第1項本文「事業不得為聯合行 為」之禁止規定。 ㈡原告訴稱，其係中華民國人力仲介協會之會員，雖出席會議 ，惟未參與討論、表示贊成或同意相關議題，礙難認有合意 行為乙節： ⒈按原告104年8月26日陳述紀錄，已自承確有出席第1次會議 、第2次會議及第3次會議，並經提示第5屆第3次會員大會手 冊第6頁至第8頁所記載之第1次會議、第2次會議事由及其與 會人員名單，供原告確認無誤。次查第1次會議紀錄及第2次 會議之會訊均顯示與會仲介公司除有討論向漁船雇主收取「 登記及介紹費」與「服務費」等費用外，復據出席會議業者 （金明昌、和氏草、大宏、雙富、國興、宏盛、佳宸等）均 已證稱與會業者有共識要依勞動部規定之收費標準向漁船雇 主收取登記介紹費及服務費，並有意於104年1月1日開始向 漁船雇主收取前揭費用，此有與會業者之陳述紀錄、會議紀 錄及會訊可稽，故原處分依據上述事證，認定原告及其他被 處分人就向漁船雇主收取「登記費及介紹費」與「服務費」 已有合意之事實，應無疑義。 ⒉原告訴稱其未參與討論、表示贊成或同意相關議題，礙難認 定有合意行為乙節，惟按公平交易法對於是否為聯合行為， 係採實質認定方式，除以契約及協議達成合意者外，尚包括 因意思聯絡而事實上足以導致一致性行為之「其他方式之合 意」。故兩個或兩個以上之事業，在明知且有意識之下，以 意思聯絡之方式就其市場行為，達成不具法律拘束力之「共 識」或「瞭解」，即足以形成外在行為之一致性（最高行政 法院99年度判字第1036號判決參照）。故原告辯稱未參與討 論及表達意見，惟其自承參加3次聚會，於會中皆未曾為反 對之意見，更足認前述合意之事實不違背其本意，進而續行 參與會議，並從會中獲悉並瞭解各業者討論向漁船雇主收取 相關費用之訊息至為明確。是原處分就合意事實之認定，符 合經驗法則及論理法則，原告前訴主張顯屬卸責之詞，委不 足取，亦難據此脫免其參與聯合行為之違法責任。另按原處 分書理由提及「彼此合意接續『討論』同一內容」乙節，係 為論究案關聯合行為之行為數及其裁處權時效期間起算時點 ，「討論」一詞自始非公平交易法聯合行為之違法構成要件 ，原告將其與「合意」之構成要件混為一談以混淆視聽，殊 不可採。 ㈢原告訴稱其於第1次會議約2個月前即向漁船雇主收費，與漁 船雇主簽訂之相關契約，為原告無與其他仲介業者為聯合行 為之重要事證，原處分未予論究，違反行政程序法第36條及 第43條規定乙節： ⒈經檢視原告提供與漁船雇主簽訂之相關契約，內所載明之費 用項目有「登記費及介紹費」、「服務費」、「文件驗證費 」不一而足，惟查第1次會議紀錄顯示，該次會議討論之相 關收費標準細節費用尚包括「初招函」、「承接、新工」、 「遞補函」，又據原告104年8月26日陳述紀錄已自承「…認 知承接及新工費是包括在登記費及介紹費內…當時在思考本 公司可以根據什麼去收初招函費用…」，綜觀上開收費項目 或有名目及歸類上之不同，然原告參與3次會議，顯係有意 與其他與會仲介公司達成向漁船雇主收取「登記費及介紹費 」與「服務費」費用之合意，藉此降低任一家單獨收費之競 爭風險，否則在原告已有收取相關費用情形下，何須繼續參 與第2次會議及第3次聚會。至原告參與會議前已收取相關費 用，與參與會議達成收取仲介費用之合意係屬二事，且據原 告陳述紀錄亦稱「漁船雇主只在意金額」、「跟漁船雇主說 要收費，漁船雇主就不找本公司」，顯見原告等仲介公司是 否向漁船雇主收取「登記費及介紹費」與「服務費」，係屬 相關市場上重要競爭因素，然渠等為避免任一家單獨收費之 競爭風險，透過聚會方式達成共同向漁船雇主收取「登記費 及介紹費」與「服務費」之合意，亦鞏固原告續行收取該等 費用，故原告訴稱參與103年11月7日會議前即已向雇主收取 相關費用，而無與其他同業從事聯合行為，亦不足採。 ⒉伊於作成原處分前，已發函通知原告提出書面及到會陳述意 見之機會及提示證據資料供核，並無違反法定程序。伊已踐 行行政程序法第36條依職權調查證據之程序，並依同法第43 條斟酌調查事實及證據之結果，作為判斷之依據，實已踐行 法律正當程序，原告前述指摘，顯屬無據。 ㈣原告訴稱冠誠、金明昌與原告同時參與案關3次會議卻得以 免於受罰，原處分違反行政程序法第6條乙節： ⒈冠誠公司非屬本案聯合行為之主體：按伊調查所得，冠誠公 司為冠德公司之子公司，其係代為冠德公司參與第3次會議 ，且實際與雇主簽立委任契約者均為冠德公司，而冠德公司 既己參加第2次會議，又委由冠誠公司出席第3次會議，爰認 定冠誠公司出席第3次會議行為，應由冠德公司負其違法責 任，而未將冠誠公司列入本案聯合行為主體，核有正當理由 。申言之，原處分依據調查事證，已認定冠誠公司參加第3 次會議行為亦屬違法聯合行為繼續，僅將其違法行為責任歸 由母公司冠德公司負責，並據以論究冠德公司參與第2次會 議及委由冠誠公司參與第3次會議之違法行為責任，而非原 告所稱冠誠公司參與第3次會議行為得以免責，原告前述指 摘，顯有誤解。 ⒉按原告與其他被處分人陳述紀錄，均提及會議中金明昌屬較 支持漁船雇主之一方，反對向漁船雇主收取仲介費，認為依 此收費對漁船主負擔甚鉅。而金明昌亦表示該公司之設立係 為幫助漁民會員能向仲介業者洽談，足認金明昌所陳於案關 會議中表達不認同向雇主收費意見應可採信。是以，原處分 未將金明昌列入本案聯合行為主體，亦有正當理由。 ⒊綜上，原處分未論究冠誠公司及金明昌之行政責任，於法有 據，尚無原告所訴違反平等原則之情事。況行政程序法所揭 櫫平等原則，要求行政機關對於事物本質上相同的事件作相 同的處理，乃形成行政自我拘束，惟平等原則係指合法的平 等，並不包涵違法的平等。故平等原則，並非賦予人民有要 求行政機關重複錯誤的請求權，故原告據此主張原處分違反 平等原則，亦不足採。 ㈤綜上所論，原處分之認事用法於法無違，本件原告所訴顯無 理由等語，資為抗辯。並聲明：原告之訴駁回。 五、本件被告以原告與其他被處分人分別於103年11月、12月、 104年1月間透過聚會方式，合意共同向漁船雇主收取「登記 費及介紹費」與「服務費」等仲介費用，為相互約束事業活 動之行為，足以影響外籍漁工仲介服務市場之供需功能，違 反行為時公平交易法第14條第1項聯合行為規定，依同法第 41條第1項前段規定，以原處分處原告16萬元罰鍰等情，為 兩造所不爭執，並有原處分附卷足稽，此部分之事實，應堪 認定。經核兩造之陳述，本件爭點厥為：原告是否與其他被 處分人有合意共同向漁船雇主收取「登記費及介紹費」與「 服務費」等仲介費用之聯合行為？茲析述如下。 六、本院之判斷： ㈠按行為時公平交易法第1條規定：「為維護交易秩序與消費 者利益，確保自由與公平競爭，促進經濟之安定與繁榮，特 制定本法。」、第4條規定：「本法所稱競爭，謂二以上事 業在市場上以較有利之價格、數量、品質、服務或其他條件 ，爭取交易機會之行為。」、第5條第3項規定：「第1項所 稱特定市場，係指事業就一定之商品或服務，從事競爭之區 域或範圍。」、第7條規定：「（第1項）本法所稱聯合行為 ，謂事業以契約、協議或其他方式之合意，與有競爭關係之 他事業共同決定商品或服務之價格，或限制數量、技術、產 品、設備、交易對象、交易地區等，相互約束事業活動之行 為而言。（第2項）前項所稱聯合行為，以事業在同一產銷 階段之水平聯合，足以影響生產、商品交易或服務供需之市 場功能者為限。（第3項）第1項所稱其他方式之合意，指契 約、協議以外之意思聯絡，不問有無法律拘束力，事實上可 導致共同行為者。（第4項）同業公會藉章程或會員大會、 理、監事會議決議或其他方法所為約束事業活動之行為，亦 為第2項之水平聯合。」、第14條第1項本文規定：「事業不 得為聯合行為。…」、第41條第1項前段規定：「公平交易 委員會對於違反本法規定之事業，得限期命其停止、改正其 行為或採取必要更正措施，並得處新臺幣5萬元以上2千5百 萬元以下罰鍰；…。」準此，構成聯合行為之要件為：⑴聯 合行為之主體：係指事業與具有競爭關係之事業間（即處於 同一產銷階段之水平競爭事業）共同參與；⑵聯合行為之合 意方式：係指契約、協議或其他方式之合意；⑶聯合行為之 合意內容：係指共同決定商品或服務之價格，或限制數量、 技術、產品、設備、交易對象、交易地區等相互約束事業活 動之行為；⑷聯合行為對市場之影響：以事業在同一產銷階 段之水平聯合，足以影響生產、商品交易或服務供需之市場 功能者為限。至該聯合行為是否足以影響市場功能，解釋上 僅需事業所為之共同行為，在客觀上得影響市場供需功能之 虞為已足，非以市場供需功能實際受到影響為必要，且與合 意內容有無法律上拘束力、合意後有無實際執行或事業是否 因聯合行為獲得實際利益等無涉。 ㈡又為維護交易秩序與消費者利益，確保公平競爭，公平交易 法對於事業聯合行為之「合意」，係採實質認定-亦即於「 具體個案」情形，具競爭關係之同一產銷階段事業（水平競 爭關係），除以契約、協議等可形成拘束當事人法律效力之 「合意」外，其他方式的意思聯絡，不問有無法律拘束力， 苟「『事實上』可導致共同行為或一致性行為者」，均屬之 ，此由前揭公平交易法立法目的及聯合行為的法律定義觀之 甚明（最高行政法院104年度判字第413號判決意旨參照）。 ㈢關於本件市場界定部分： ⒈關於產品市場部分：係指在功能、特性、用途或價格條件上 ，具有高度需求或供給替代性之商品或服務所構成之範圍。 依就業服務法第34條第1項規定：「私立就業服務機構及其 分支機構，應向主管機關申請設立許可，經發給許可證後， 始得從事就業服務業務；其許可證並應定期更新之。」可知 ，私立就業服務機構及其分支機構（俗稱仲介公司），應向 主管機關申請設立許可，經發給許可證後，始得從事就業服 務業務，期滿前可申請換發。又人力仲介業務為就業服務業 務之一環，仲介公司之許可證並未區分引進業別，可仲介外 國人從事家庭幫傭及看護工作、海洋漁撈工作等不同工作。 其中外籍漁工依就業服務法第46條第1項第8款及第52條第2 項前段規定：「雇主聘僱外國人在中華民國境內從事之工作 ，除本法另有規定外，以下列各款為限：…八、海洋漁撈工 作。」、「聘僱外國人從事第46條第1項第8款至第10款規定 之工作，許可期間最長為3年。…」，其等許可期間最長為3 年。由於仲介公司提供能在船舶上受船長指揮，擔任普通船 員且有捕魚能力之外國人，與一般外籍家庭幫傭、家庭看護 工、養護機構看護工、廠工所需具備之工作能力及提供服務 屬性不同，彼此間並無供給及需求替代性，故本件應以「外 籍漁工仲介服務」作為產品市場。 ⒉關於地理市場部分：係指事業提供之某特定商品或服務，交 易相對人可以很容易地選擇或轉換其他交易對象之區域範圍 。仲介公司如經申請並獲發許可證，且未遭停業處分，則該 仲介公司於許可證效期內均得從事就業服務業務，現行法規 尚無地區、引進業別或引進外勞人數之限制。由於本件相關 聚會目的均在討論應向漁船主收費，避免同業競爭，並非僅 針對「宜蘭地區」的漁船主，而且與會業者之營業服務範圍 ：如和氏草公司：宜蘭、基隆、新北、花蓮、臺東，此有10 4年6月3日陳述紀錄附於原處分卷可參〔見原處分卷不可閱 覽部分乙（19）卷第2306頁〕；雙富公司：新北、基隆、澎 湖、桃園，此有104年10月22日陳述紀錄附於原處分卷可參 〔見原處分卷不可閱覽部分乙（19）卷第2323頁〕；原告： 新北、基隆、馬祖，此有104年8月26日陳述紀錄附於原處分 卷可參〔見原處分卷不可閱覽部分乙（19）卷第2340頁〕； 高昇公司：基隆、（新北瑞芳）深澳漁港，此有105年1月8 日陳述紀錄附於原處分卷可參〔見原處分卷不可閱覽部分乙 （19）卷第2348頁〕；佳宸公司：屏東、高雄、臺南，此有 104年10月28日陳述紀錄附於原處分卷可參〔見原處分卷不 可閱覽部分乙（19）卷第2353頁〕；宏佶公司：澎湖，此有 104年10月16日陳述紀錄附於原處分卷可參〔見原處分卷不 可閱覽部分乙（19）卷第2384頁〕；上榮公司：宜蘭、花蓮 、臺東，此有105年1月27日陳述紀錄附於原處分卷可參〔見 原處分卷不可閱覽部分乙（19）卷第2417頁〕。亦即，上開 與會業者之營業服務範圍並不限於宜蘭，而係遍及全國各地 ，參以漁船主亦表示，渠等尋找仲介公司，並不限於當地業 者，亦會跨區域尋找適當業者提供服務（如：宜蘭漁船雇主 找尋臺北仲介公司雇用外籍漁工），此有漁船主104年8月4 日陳述紀錄及104年8月6日電話訪談紀錄表附於原處分卷可 參〔見原處分卷不可閱覽部分乙（18）卷第1749頁、第1773 頁〕。是漁船雇主可輕易轉由不同仲介公司提供服務，而外 籍漁工仲介服務實仍在全國從事競爭，故本件地理市場應界 定為全國。 ㈣關於本件聯合行為主體部分： 經查，參與第1次會議、第2次會議及第3次會議之原告及其 他被處分人等17家業者，均係經營外籍漁工仲介服務，係屬 同一產銷階段之事業，彼此間具有水平競爭關係，而其等參 與上開3次會議，討論內容為本國仲介公司應向漁船雇主收 取仲介費、收費方式及金額（詳述如後），雖其等參與會議 次數有別，或參與會議時間長短不同，惟仍無礙其等於開會 時有與同業交換價格、收費方式等敏感產銷資訊之情事，故 本件聯合行為應以上開原告及其他被處分人等17家業者為聯 合行為主體。 ㈤關於本件聯合行為之合意與內容部分： ⒈按私立就業服務機構收費項目及金額標準第3條第1項第1款 第1目及第2款分別規定﹕「營利就業服務機構接受雇主委任 辦理就業服務業務，得向雇主收取費用之項目及金額如下: 一、登記費及介紹費：㈠ 招募之員工第1個月薪資在平均薪 資以下者，合計每1員工不得超過其第1個月薪資。…、二、 服務費：每1員工每年不得超過新臺幣2,000元。」該規定已 明定仲介公司得自由決定是否向漁船雇主收費，倘欲向漁船 雇主收費，其收費項目僅限於收取「登記費及介紹費」與「 服務費」，各項目之收費金額上限亦已明定，是仲介服務價 格資訊極為透明，且各業者間服務同質性高具有高度替代性 ，是以價格為業者之主要競爭手段，爰在此市場結構下，單 一業者調整價格或收取其他同業未收取之費用，本質上即有 流失市場、競爭對手不跟價及競價之風險。從而，仲介公司 過去大多未向漁船雇主收取任何費用，即使面臨常有季節性 漁船在淡季時不需要漁工而解僱漁工，外籍漁工在等待轉換 雇主之收容期間的食宿以及保險費需轉由仲介公司負擔等， 仲介公司以往係向外籍漁工每月收取服務費做為彌補，然自 103年開始，印尼籍漁工向其母國銀行貸款未還清前，由仲 介公司保證負擔，外籍漁工相關成本均轉嫁予仲介公司負擔 ，導致仲介公司引進外籍漁工的成本大幅增加；加以同年勞 動部又調降聘僱外勞行蹤不明比率，由於外籍漁工逃逸情況 嚴重，導致仲介公司遭受罰鍰、停業處分情形增加；及勞動 部欲調降仲介公司每月可向外籍勞工收取之服務費等諸多因 素，致使仲介公司為增加營收，多次向勞動部反映，勞動部 則向仲介公司詢問是否有依據私立就業服務機構收費標準向 雇主收費，遂有本件相關業者聚會討論向漁船雇主共同決定 收取「登記費及介紹費」與「服務費」等誘因，此觀諸訴外 人中華民國人力仲介協會理事長劉盛澤於104年7月24日接受 被告訪談時陳稱「…印尼外籍漁工來台均須向其母國銀行貸 款，貸款範圍為來台機票錢、外國仲介公司仲介費、訓練費 、食宿費等，其貸款未還清前逃逸則由台灣仲介公司保證負 擔，導致我國仲介業者不敷成本，所以從而不得不向漁船主 依法收費。…」等語〔見原處分卷不可閱覽部分乙（19）卷 第2269頁〕；和氏草公司於104年6月3日接受訪談時陳稱： 「本公司之前未向雇主收取費用的原因是為同業競爭搶客戶 ，以前一個現在外籍漁工只收介紹費5,000元，要恢復收費 的主因是103年10月8日勞動部開始訂定外籍漁工逃跑一定比 率要課仲介公司停照，並處以6萬元以上30萬元以下罰鍰， 因為漁船主不想要外籍漁工時，就還給仲介公司，導致外勞 逃逸人數增加，且印尼及菲律賓外籍漁工來台均須向母國貨 款，其貸款未還清前逃逸則由台灣仲介公司負擔……導致仲 介公司營運成本增加，才決定依法收取，否則無法生存。」 等語〔見原處分卷不可閱覽部分乙（19）卷第2307頁〕；雙 富公司於104年10月22日接受被告訪談時陳稱：「這兩次會 議（103年11月7日、12月16日）的背景是因為仲介業者迭有 反映要調整對漁工的服務費，但政府跟人權團體卻認為仲介 公司向漁工收取每月1,800元、1,700元、1,500元的服務費 收太多，由於勞動部找協會的人去開會說要調降仲介業者向 漁工的服務費，將損及仲介業者之生計，所以協會邀請相關 業者開個會討論，會議中提及既然政府規定仲介公司可以向 雇主可以收費（即仲介費及登記費），勞動部也告知業者可 以依法向雇主收為何你不收，理事長說依勞動部收費標準， 本可對雇主收取仲介費，故仲介業者應該都要收取該費用， 不要有人收有人不收造成同業惡性競爭，毀掉這個的產業， 大家都收才不會彼此競爭。…」等語〔見原處分卷不可閱覽 部分乙（19）卷第2320頁至第2321頁〕自明。 ⒉關於原告及其他被處分人等17家業者合意依私立就業服務機 構收費標準向漁船雇主收取「登記費及介紹費」與「服務費 」之事實部分：茲就其等分別於第1次會議、第2次會議及第 3次會議聚會討論向漁船雇主收費之項目、金額及收費方式 ，分述如下： ⑴關於第1次會議部分： ①除如前所述，和氏草公司、雙富公司於104年6月3日、104年 10月22日接受被告訪談時之陳述內容外，另大宏公司於104 年9月22日接受被告訪談時亦陳稱：「因為國外的輸出國不 斷提高台灣雇主或仲介成本，一直以來未向台灣雇主收取仲 介費、登記費及文件費及服務費，都是零，其實大家每家收 費的項目都不一樣，有的收登記費，有的收手續費，本人所 代表的公司都未收費，本人的公司是新公司，主要做漁工， 因為國外成本把我們拉高，造成我們經營的困難，且如果只 有我自己收，其他業者不收的話，這樣雇主就會跑去找其他 仲介業者，所以想說既然勞動部有訂定收費標準，大家應該 可以依照法規合法收費，故想針對收費來做個統一，來做個 合法的收費來討論一下，希望在合法的範圍內討論個共識， 分攤我們一些經營的成本。」等語〔見原處分卷不可閱覽部 分乙（2）卷第551頁〕；國興公司於104年10月14日接受被 告訪談時則陳稱：「…90幾年時候就業服務法有規定可以收 仲介費，你也知道同行競爭很厲害，所以導致惡性競爭，尤 其是100年之後，每個公司都快要維持不下去，跟勞動部反 應可不可以調高第1年1,800元，第2年1,700元，第3年1,500 元服務費，勞動部詢問我們有沒有向雇主收取登記介紹費及 服務費每年2,000元，仲介公司表示都沒有收，漁工相關的 仲介業者才會自103年希望能取得共識，既然勞動部規定仲 介公司可以向雇主收取費用，我們為什麼不收，所以這應是 開會緣由。…」等語〔見原處分卷不可閱覽部分乙（5）卷 第753頁至第754頁〕。由上開業者之陳述足知，第1次會議 開會緣由係因仲介公司曾向勞動部反應能否提高仲介公司依 法對外勞可收取的服務費，勞動部則認為仲介公司應從依法 可向漁船雇主收取仲介費用部分進行，但因我國仲介公司競 爭激烈，大多未向漁船雇主收取依法可收取之仲介費，而今 不斷面臨國外之輸出國提高仲介成本，已不敷成本，倘不向 漁船雇主收取仲介費用已無法生存，且若僅一家仲介公司向 漁船雇主收費，而其他仲介公司不收，則漁船雇主就會尋找 其他仲介公司，故希望在勞動部收費標準規定之合法範圍內 形成共識，統一收費，以分攤仲介公司經營成本，始開會討 論要依法向漁船雇主收取仲介費。 ②又第1次會議係由大宏公司代表人郭永豐提案討論「漁工仲 介相關收費標準擬定」，郭永豐表示漁工仲介依照勞動部規 定可收取「登記及介紹費」及「服務費」費用，故提出由與 會業者針對費用標準協商討論，並於白板上列出「初招函漁 工仲介相關收費標準擬定5,000元，承接、新工1人3,000元 ，仲介費18,000元，服務費1年2,000元，遞補函1人2,000元 ，文件規費待商議。」等項目逐項討論，且與會之金明昌公 司、和氏草公司、國興公司、佳宸公司、高昇公司、大宏公 司、雙富公司等8家業者，均證稱該次會議已有共識將依私 立就業服務機構收費標準向漁船雇主收取「登記及介紹費」 與「服務費」等費用，其金額及收取方式（1次收或分次收 ）尚無共識，故決議﹕「暫訂收費標準，細節費用異動待後 續商議」。另該次會議大宏公司代表人郭永豐復於臨時動議 提出說明﹕「1.由於本次會議僅數家仲介座談，亦比照南部 澎湖等2地同業擬出之條款以為草案。2.針對漁工仲介收費 標準，考慮到本協會僅數家不足以代表全國之漁工仲介，須 於再次討論通過決議。」並經決議﹕「暫定於12/16（三） 召集全國漁工仲介召開決議會，徵詢大家意見決議後再行實 施（暫定104年1月1日）」等情，此有金明昌公司於105年1 月7日接受被告訪談時陳稱：「開會緣由主要是國外仲介業 者要提高價格，因為早期許多費用不用我國仲介業者及漁船 主負擔，但現在沒有回饋，沒有利潤，所以我國仲介業者想 跟雇主收服務費，所以召開這個會議，……。大家最後有共 識的部分就是依法規規定範圍內可以收的登記費及介紹費及 服務費收費，……。」等語〔見原處分卷不可閱覽部分乙（ 18）卷第1879頁〕；和氏草公司於104年12月16日接受被告 訪談時陳稱：「…紀錄內容與會中討論情形相符。當天會議 大家的共識是要依勞動部法令即就業服務法之規定的項目及 費用去收，且南部澎湖等2地同業也以介紹及服務費等二項 目開始向雇主收費，所以那天大家即有共識要收取介紹及服 務費等2項目，並且有人提議暫定自104年1月1日開始實施。 」等語〔見原處分卷不可閱覽部分乙（1）卷第509頁〕；大 宏公司於104年9月22日接受被告訪談時陳稱：「…因為初招 函跟承接函費用等係由其他業者提議要收，但每個業者各自 講欲收費的項目，因為這些項目並非勞動部規範的範圍內可 以收，故本人並不認同，經討論後該部分後來就不了了之（ 例如本人送印尼辦事處710元，實報實銷，其他業者就不一 定這樣收）故討論之後只剩下登記費及服務費兩項是依法可 收的項項目。…」等語〔見原處分卷不可閱覽部分乙（2） 卷第552頁〕；雙富公司於104年10月22日接受被告訪談時陳 稱：「…但我們堅持在合法範圍內按照基本工資來收，大家 就有討論20,000元超過基本工資所以沒辦法收，本人認為最 好大家都一起收，市場都一樣，這樣才公平，不要惡意競爭 ，但多年來都沒有收的到。…本次會議業者有共識要收取仲 介費及登記費，但實際上能不能收的到還要由各業者各自努 力。」等語〔見原處分卷不可閱覽部分乙（11）卷第1130頁 〕；國興公司於104年10月14日接受被告訪談時陳稱：「… 但服務費及仲介費該二項費用各與會業者皆認為是可行、可 以收取的費用，所以大家有共識有收的項目即為服務費及仲 介費等2項費用，且亦有共識於104年1月1日開始收取（實施 ）。…」等語〔見原處分卷不可閱覽部分乙（5）卷第755頁 〕；佳宸公司於104年10月28日接受被告訪談時陳稱：「本 人兩次都有參加，……勞動部科長才說本來就有跟你們說可 以向雇主收登記介紹及服務費，所以大家才會在中華民國人 力仲介協會中提出可以向雇主收取登記介紹及服務費，…故 該次會議多數業者形成共識要對雇主收取該項費用，會中沒 有聽到其他業者會中有反對的聲音。」等語〔見原處分卷不 可閱覽部分乙（17）卷第1544頁〕；宏盛公司於105年1月7 日接受被告訪談時陳稱：「……原本我國仲介盡量壓低價格 犧牲成本，不敢提高價格怕流失客戶，但是後來覺得沒辦法 再吸收下去，大家都面臨到國外的成本增加，所以才召開會 議。…大家討論到最後就是原則上不超過28,000元…不超過 政府的登記文件費以及服務費法定上限，但是以前沒有收， 但現在跟雇主收一定會跳起來，但同行相忌，所以各業者如 何收費，是照規定是可以1次收，或是分期收（比較沒折扣 ），各業者意見不同，這部分就沒有共識了。」等語〔見原 處分卷不可閱覽部分乙（12）卷第1205頁〕；高昇公司於 105年1月8日接受被告訪談時陳稱：「…會中有討論到臨時 會議上所載明的項目及金額，也有聽說在澎湖已經有業者1 次性向雇主收取20,000元，有業者希望可以1次收取這些費 用，因為當時薪資要調漲成20,000元，所以討論仲介費用要 不要調漲……」等語〔見原處分卷不可閱覽部分乙（16）卷 第1499頁〕可明。 ⑵關於第2次會議部分： 第2次會議延續第1次會議續行討論對漁船雇主收費事宜，與 會之金明昌公司、國興公司及大宏公司及雙富公司等4家業 者均證稱與會業者有共識要依勞動部規定之收費標準向漁船 雇主收取關於登記介紹費（即俗稱仲介費）及服務費部分的 費用，金額、收取方式（1次收或分次收）及實施日期仍無 共識，會後並由協會當場做成會訊給與會業者參考，其上除 蓋有該協會與理事長大小章並記載「目前我國招工和訓練成 本日益增加，希望我仲介同業在收費上公平公正，用心服務 雇主及外勞，請各位會員配合遵守勞動部訂定之收費規範， 請勿提供雇主不當利益，同業間惡性競爭」下方並附有勞動 部規定之收費辦法(即全文引用私立就業服務機構收費項目 及金額標準)，此有金明昌公司於105年1月7日接受被告訪談 時陳稱：「前次103年11月7日會議主要是進行溝通，本次會 議業者則已有共識要依據勞動部規定向雇主收取仲介費及登 記費，確實與會訊內容相符。」等語〔見原處分卷不可閱覽 部分乙（18）卷第1880頁〕；大宏公司於104年9月22日接受 被告訪談時陳稱：「…當日仍然就上次會議討論內容繼續討 論，當日與會業者對於要依勞動部規定之收費標準進行收費 已有共識（即各業者未來均會依勞動部規定收費），最後定 案的內容就是大家將依法規規定範圍內可以收的登記費及介 紹費及服務費收費，至於各業者如何收費（有些業者提議要 一次收，也有些業者提議要分期收），各業者意見不同，這 部分就沒有共識了。協會並於當天會議結束時即製作103.12 .16會訊（如附），根據本次會議內容於會訊記載『請各位 與會業者對於要依勞動部訂定之收費規範，請勿提供雇主不 當利益，同業間惡性競爭。』，並將勞動部規定可收費之項 目及費用列出，即是各業者要依該標準收費。另外會訊的資 料在會後協會亦有email給會員參考。」等語〔見原處分卷 不可閱覽部分乙（2）卷第553頁至第554頁〕；國興公司於 104年10月14日接受被告訪談時陳稱：「該次會議仍繼續討 論郭永豐先生提案收費標準，…大家有共識有收的項目仍為 服務費及仲介費等2項費用，且亦有共識於104年1月1日開始 收費（實施）。…」等語〔見原處分卷不可閱覽部分乙（5 ）卷第755頁〕；雙富公司於104年10月22日接受被告訪談時 陳稱：「本人提供中華民國人力仲介協會103年12月16日會 訊供參，當時會場上有人表示這會不會涉及壟斷，理事長說 這是政府規定的，跟壟斷沒有關係，因為這是依據合法地來 收取，12月16日的會議也是延續11月7日的會議討論議題， 重申業者應依勞動部規定向雇主收取仲介費及登記費，希望 大家不要惡性競爭。協會為了讓其他沒有來的業者知道並遵 守大家都要收的目的，所以製作會訊發送給所有會員，…」 等語〔見原處分卷不可閱覽部分乙（11）卷第1130頁〕而明 。另承認第2次會議中討論內容與103年12月16日會訊內容相 符者計有國興公司、和氏草公司、佳宸公司、上榮公司及雙 富公司、宏盛公司等6家業者，此亦有國興公司於104年10月 14日接受被告訪談時陳稱：「會訊都是整個會議結束後，中 華民國人力仲介協會會用電子郵件寄給所有的會員，由會員 自行列印，本人沒有印象看過。此會訊內容經本人檢視，與 會中討論的重點相符，即希望會員不要削價競爭，故藉由建 立依照勞動部收費的機制，會員應該收取勞動部所規定可以 收取的各項費用。」「會後協會的會訊與該次討論大致相符 ，可能因為有人中途離席，所以協會才會將會議結果製作成 會訊寄給各位會員。…」等語〔見原處分卷不可閱覽部分乙 （5）卷第754頁至第755頁〕；和氏草公司於104年12月16日 接受被告訪談時陳稱：「（經檢視後作答）該會訊內容與本 人103年11月7日會議的討論內容大致相符，表示各會員應配 合遵守勞動部訂定之收費規範，請勿提供雇主不當利益，同 業間惡性競爭，…」等語〔見原處分卷不可閱覽部分乙（1 ）卷第510頁〕；雙富公司於104年10月22日接受被告訪談時 陳稱：「本人提供中華民國人力仲介協會103年12月16日會 訊供參，當時會場上有人表示這會不會涉及壟斷，理事長說 這是政府規定的，跟壟斷沒有關係，因為這是依據合法地來 收取，12月16日的會議也是延續11月7日的會議討論議題， 重申業者應依勞動部規定向雇主收取仲介費及登記費，希望 大家不要惡性競爭。協會為了讓其他沒有來的業者知道並遵 守大家都要收的目的，所以製作會訊發送給所有會員，…」 等語〔見原處分卷不可閱覽部分乙（11）卷第1130頁〕；佳 宸公司於104年10月28日接受被告訪談陳稱：「（經檢視後 作答）該會訊內容與該次會議的討論內容大致相符，表示各 會員應配合遵守勞動部訂定之收費規範，請勿提供雇主不當 利益，同業間惡性競爭。該會訊有由協會以電子郵件寄送給 本公司。…」等語〔見原處分卷不可閱覽部分乙（17）卷第 1545頁〕；宏盛公司於105年1月7日接受被告訪談時陳稱： 「協會會訊通常會統一寄送給會員，很常會寄給大家，本人 認為這份會訊就是法令宣導，會訊內容跟會議討論的大致相 符，跟前次會議討論差不多，就是依照勞動部訂定的收費規 範收費，好像有業者作為收費的依據寄給雇主。」等語〔見 原處分卷不可閱覽部分乙（12）卷第1206頁〕；上榮公司於 105年1月27日接受被告訪談時陳稱：「（經檢視後作答）本 人在開會時有看過此會訊，與會中的討論內容相符，但開完 會沒有帶走此會訊。…」等語〔見原處分卷不可閱覽部分乙 （6）卷第852頁〕可參。 ⑶關於第3次會議部分： 第3次會議除延續前2次會議討論向漁船雇主收取「登記費及 介紹費」以及「服務費」之收費項目外，亦有討論向漁船雇 主收取仲介費之方式係1次收或分次收、仲介公司有無收到 漁船雇主的仲介費、市場對會訊反應（即雇主對於業者依據 私立就業服務機構收費標準收費的反應如何）等情，此有和 氏草公司於104年12月26日接受被告訪談時陳稱：「…當天 討論的逃逸外勞還有討論到收費問題，主要內容是向雇主收 取收費要1次收還是分次收的問題，…」等語〔見原處分卷 不可閱覽部分乙（1）卷第511頁〕；國興公司於104年10月1 4日接受被告訪談時陳稱：「…有聊到收費細節、漁工如何 管理等等，可能想探詢大家如何向雇主收取那些費用…」等 語〔見原處分卷不可閱覽部分乙（5）卷第756頁〕；原告於 104年8月26日接受被告訪談時陳稱：「該餐會本人有去…… 該餐會有討論很多議題，因本人比較晚到，本人有跟其他業 者詢問前面討論的議題，議題之一是怎麼收仲介費，但每家 業者都不一樣，，有些人說沒辦法收費，有人說雇主聘的漁 工很多，怎麼跟雇主收費，有人說家庭類能向雇主收，為什 麼漁工不能跟雇主收，使用者付費，…」等語〔見原處分卷 不可閱覽部分乙（3）卷第602頁〕；高昇公司於105年1月8 日接受被告訪談時陳稱：「104年1月9日蔡源龍用line邀請 大家在蘇澳永豐餐廳舉辦聯誼餐會…沒想到會中當天討論到 收費問題，當時宜蘭縣感覺上分成兩派，向雇主收取收費要 一次收還是分次收的問題，還要大家表決…」等語〔見原處 分卷不可閱覽部分乙（16）卷第1500頁至第1501頁〕；宏盛 公司於104年8月19日接受被告訪談時陳稱：「該餐會用Line 群組通知本人去聚餐……印象中當時有人提議說不然一次收 2萬元，這樣每家仲介公司就可以都有20,000元的，針對2萬 元部分大家的意見就開始不太一樣，印象中最高的有人超過 2萬元，另外印象中有人提議簽約時向雇主收仲介費比較好 ，有人覺得要印辦送認證才能收仲介費，本人則打算交工在 向雇主收仲介費，所以本公司才會用交工（即工人到漁船時 ）時收10,000元，之後每個月收1,000元，只收12個月，… …」等語〔見原處分卷不可閱覽部分乙（12）卷第1194頁〕 可按。 ⒊依第1次會議紀錄顯示包含原告及其他被處分人在內之與會 業者合意將對漁船雇主收取「登記費及介紹費」以及「服務 費」，但因參與業者僅數家不足以代表全國漁工仲介，須再 次討論通過決議，暫定於103年12月16日召集全國漁工仲介 召開決議會，徵詢大家意見決議後再行實施（暫定於104年1 月1日），此有第1次會議紀錄附於原處分卷可憑〔見原處分 卷甲（1）第42頁至第43頁〕。嗣其等復於第2次會議再次聚 會討論向漁船雇主收費，會中多數業者有共識向漁船雇主收 取「登記費及介紹費」以及「服務費」，會後並做成會訊， 其上載明「…請各位會員配合遵守勞動部訂定之收費規範， 請勿提供雇主不當利益，同業間惡性競爭」等字，並附上私 立就業服務機構（仲介）服務收費標準說明函，製發給其他 未參與會議之會員業者參考，此亦有人力仲介協會103年12 月16日會訊及私立就業服務機構收費項目及金額標準附於原 處分卷足佐〔見原處分卷甲（1）第4頁至第7頁〕。足認參 與前2次會議的業者多坦承已有共識將依私立就業服務機構 收費標準向漁船雇主收取「登記及介紹費」與「服務費」等 費用，但收取方式（1次收或分次收）則無共識。第3次會議 ，與會業者除延續前2次會議討論向漁船雇主收取「登記費 及介紹費」以及「服務費」之收費項目外，更進而討論向漁 船雇主收取仲介費之方式係1次收或分次收、仲介公司有無 收到漁船雇主的仲介費、市場對會訊反應（即雇主對於業者 依據私立就業服務機構收費標準收費的反應如何）等情，可 認與會者對於依私立就業服務機構收費標準向雇主收取「登 記費及介紹費」「服務費」已有共識，執行細節則持續討論 中。準此，原告及其他被處分人等17家仲介公司，彼此處於 同一水平競爭關係，本應透過較有利之價格、品質、服務或 其他交易條件等爭取交易之機會，惟其等卻透過聚會方式， 分別藉由3次會議持續討論應向漁船主收取仲介費及收費方 式等相關成本上漲等問題之因應之道，就依私立就業服務機 構收費標準向雇主收取「登記費及介紹費」「服務費」之項 目已有合意，已構成事業以合意與有競爭關係之他事業共同 決定服務價格，為相互約束事業活動之行為，合致行為時公 平交易法第14條第1項規定所稱之「聯合行為」。 ㈥關於本件聯合行為對市場供需之影響部分： ⒈原告及其他被處分人等17家仲介公司在針對提供外籍漁工仲 介服務部分，係相關市場同一產銷階段之水平競爭者，已如 前述，其等本應透過較有利之價格、品質、服務或其他交易 條件等爭取交易機會，由各公司依據經營成本差異、所處競 爭環境及自身之商業判斷等，個別決定是否向漁船雇主收取 私立就業服務機構收費標準所規定之「登記及介紹費」與「 服務費」，且前開標準係規定仲介公司「得」而非「應」向 雇主收取費用，故仲介公司本可自由決定是否向漁船雇主收 費，然其等卻利用聚會進行意見溝通，討論同時應向雇主收 取前揭費用，形成多數仲介公司間向雇主收取仲介費用之共 識，已剝奪仲介公司是否向雇主收費之自由決定權，使參與 聯合行為之仲介公司無法選擇以不向雇主收費作為競爭手段 ，並藉此降低任一家單獨收費之競爭風險。雖然本件除和氏 草公司曾於104年1月12日以和字第201501001號函（即私立 就業服務機構（仲介）服務收費標準說明函附於原處分卷可 參（見原處分卷甲（1）第8頁至第0頁）向漁船雇主收費但 最後未收取外，其他與會仲介公司會後並無實施或執行該等 聯合行為之合意內容，惟聯合行為之違反，以事業間就交易 條件達成合意為已足，業如前述，尚未付諸實施，僅涉及違 法情節輕重，亦無礙於違法行為之完成。 ⒉又依勞動部105年1月6日勞動發管字第1040516106號復函及 附件1所載仲介公司於103年11月、12月及104年1月引進外籍 漁工之重業者家數及引進漁工人數〔見原處分卷不可閱覽部 分乙（18）卷第1862頁至第1863頁、第1867頁至第1872頁〕 ，倘以103年11月至104年1月期間參與聯合行為仲介業者家 數（103年11月及12月各為15家、104年1月為16家）占全國 引進外籍漁工之業者總家數之市場占有率（103年11月及12 月各為57家、104年1月為53家）分別為26.3％、26.3％及30 .2％；復倘以系爭期間全國引進外籍漁工總數計算市場占有 率，參與聯合行為之仲介業者所引進外籍漁工總數占103年 11月至104年1月期間市場占有率分別為52.6％、50.4％及54 .8％，且人力仲介協會應會員要求於103年12月將會議結論 登載於會訊並發送給所有會員，亦已有影響相當比例之漁工 仲介業者收費之虞（協會會員從事外籍漁工之仲介公司共計 24家，占全國57家從事外籍漁工之仲介公司，高達42.1％比 例），故其等透過聚會方式，合意共同向漁船雇主收取仲介 費用而相互約束事業活動之行為，已足以影響全國提供外籍 漁工仲介服務供需之市場功能，違反行為時公平交易法第14 條第1項規定，應堪認定。 ㈦被告審酌原告及其他被處分人藉由聚會討論希冀達成共同向 漁船雇主收取前開仲介費用之共識，意圖限制同業間價格競 爭，以獲取超過競爭情狀下之利益，已有違法行為之動機。 又審酌原告與其他被處分人在提供外籍漁工仲介服務之市場 市占率總和已逾5成，對國內外籍漁工仲介服務市場之供給 具相當影響力，該違法行為對交易秩序已足以產生相當之危 害程度；並考量原告違法期間引進漁工人數為31人、103年 營業額944萬元、初次違法、原告參與會議次數3次、復斟酌 原告配合調查態度等因素，以原處分裁處原告16萬元罰鍰。 堪認被告所為上開裁量，業已依行為時公平交易法施行細則 第36條規定，審酌一切情狀，並無與法律授權之目的相違或 出於不相關事項考量之裁量濫用，亦無消極不行使裁量權之 裁量怠惰情事，難認有違比例原則及平等原則或構成裁量瑕 疵之情事。 ㈧至原告主張伊雖有參加3次會議，但對是否向漁船主收費一 節並未參與討論、表示贊成或同意，被告認定伊與其他被處 分人有合意之聯合行為，與聯合行為之法定要件不符云云， 惟按公平交易法對於是否為聯合行為，係採實質認定方式， 除以契約及協議達成合意者外，尚包括因意思聯絡而事實上 足以導致一致性行為（或稱暗默勾結行為）之「其他方式之 合意」（參上開公平交易法第7條第3項規定）。故兩個或兩 個以上之事業，在明知且有意識之下，以意思聯絡之方式就 其市場行為，達成不具法律拘束力之「共識」或「瞭解」， 即足以形成外在行為之一致性。而大部分採取同一形式之行 為（有意識之平行行為），被認為有「互為一致行為」（默 契行為）嫌疑之事業，對其市場有意識之平行行為，進一步 觀察其參與事業之行為，若經調查確實有意思聯絡之事實， 或其他間接證據（如誘因、經濟利益、類似之漲價時間或數 量、不同行為的替代可能性、發生次數、持續時間、行為集 中度及其一致性等），足以判斷事業間具有意思聯絡，且為 其外部行為一致性之唯一合理解釋者，即可認定該等事業間 存有聯合行為。而上開依間接證據認定聯合行為之合意方式 ，乃世界各國反托辣斯主管機關常用之方法。再按違法事實 應依證據認定之，惟所謂證據，係指直接、間接足以證明違 法事實之一切人證、物證而言。故認定違法事實所依憑之證 據，並不以直接證據為限，間接證據亦包括在內；而所謂間 接證據，雖非直接證明違法事實本身，惟透過間接證據證明 他項事實之存在，再藉由他項事實存在之證明，本於合理經 驗法則之推理作用，形成與違法事實存在基礎結合，藉以認 定違法事實之存在，其推理及認定過程，即與論理及經驗法 則無違（最高行政法院99年度判字第1036號判決可參）。查 原告於104年8月26日接受被告訪談時陳稱：「本人印象深刻 的是林新川有於會中表示，這樣收費對漁船主負擔很大，因 他是屬延繩吊協會總幹事，比較為船主著想。」等語〔見原 處分卷不可閱覽部分乙（3）第601頁〕。由是以觀，原告參 加3次會議中，有業者當場表示反對向漁船主收費，然原告 竟未表示支持該反對之業者，或係於會議中亦同樣表達反對 向漁船主收費等語，是尚難認原告就與會業者表示要向漁船 主收費之合意有表示反對之意。況參諸原告於該次訪談時復 陳稱：「103年11月7日召開『漁工仲介商討收費標準籌備會 』會議，郭永豐先生有提案漁工仲介費標準，…本公司認知 承接及新工費是包括在登記費及仲介費內，公司認知初招函 及遞補函並不包括在法規登記可以收的範圍內，…故本人當 時在思考本公司可以根據什麼去收初招函費用…。」等語〔 見原處分卷不可閱覽部分乙（3）第600頁〕。原告對法令未 規定之初招函費用尚且思考以何種方式收費，則其對其他被 處分業者合意依私立就業服務機構收費標準向雇主收取「登 記費及介紹費」、「服務費」，會持反對之表示，殊難採信 。是原告縱未於3次會議中對其他被處分業者合意依私立就 業服務機構收費標準向雇主收取「登記費及介紹費」、「服 務費」為明示之同意，亦有默示之同意甚明。 ㈨原告另主張伊早於參加3次會議前即已向漁船主收費，被告 刻意忽略此有利於伊之重要證據云云。查原告於104年8月26 日訪談時明白陳稱：「本公司是從103年9月開始向漁船主等 雇主收費，本公司之前未向雇主收費是因為跟漁船雇主說要 收費，漁船雇主就不找本公司，就收回去了。」、「因本公 司曾發生103年5月在馬祖有個印尼漁工中風被直昇機送48萬 ，本公司要求雇主花一半（24萬元），本公司則出了50萬元 （醫藥費、看護費、家人及機票費、安家費、警察接送費） 為了將該漁工在印尼新年前（103年7-8月間）送回印尼，故 本公司103年7月開始跟雇主宣導收費，但遭雇主反對，後來 又發生印尼漁工自殺事件，所以本公司從103年9月開始向第 1個雇主收費，…」等語〔見原處分卷不可閱覽部分乙（3） 第599頁〕。由原告之陳述足知，原告與其他被處分人均面 臨引進外籍漁工之成本增加，而原告又與其他被處分人間服 務同質性高具有高度替代性時，價格即為業者之主要競爭手 段，在此市場結構下，原告單獨調整價格或收取其他同業未 收取之費用，即有流失市場、競爭對手不跟價及競價之風險 ，是原告雖於參加3次會議前即已向漁船主收費，惟尚不足 以作為原告未與相互同一水平競爭關係之其他被處分人間就 依私立就業服務機構收費標準向雇主收取「登記費及介紹費 」、「服務費」達成合意之有利之認定。 ㈩原告又主張被告對同有參加3次會議之冠誠、金明昌不予受 罰，違反行政程序法第6條平等原則之規定云云，查被告依 其調查所得，認為冠誠公司為冠德公司之子公司，其係代為 冠德公司參與第3次會議，且實際與雇主簽立委任契約者均 為冠德公司，因而認定違法行為責任歸由母公司冠德公司負 責；而金明昌公司則依原告與其他被處分人陳述紀錄，均提 及會議中該公司屬較支持漁船雇主之一方，反對向漁船雇主 收取仲介費，是以被告未將冠誠公司、金明昌公司列入本件 聯合行為主體，難謂有違反平等原則。原告上揭主張，自無 足取。 七、綜上所述，原告主張各節，均無可採，本件被告所為原處分 ，並無違誤。原告仍執前詞，訴請撤銷，為無理由，應予駁 回。 八、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結 果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。 九、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第 1項前段，判決如主文。 中 華 民 國 106 年 5 月 5 日 行政訴訟庭 法 官 魏式瑜 上為正本係照原本作成。 如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表 明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須 按他造人數附繕本）。上訴理由應表明關於原判決所違背之法令 及其具體內容，或依訴訟資料可認為原判決有違背法令之具體事 實。 中 華 民 國 106 年 5 月 5 日 書記官 林郁芩