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臺灣臺北地方法院行政訴訟判決　　　　　106年度簡字第150號 　　　　　　　　　　　　　106年12月28日辯論終結 原　　　告　台灣宇博數位服務股份有限公司 代　表　人　Rob van der Woude（董事長） 訴訟代理人　郭雨嵐律師 　　　　　　謝祥揚律師 　　　　　　劉景嘉律師 複　代理人　王明莊律師 被　　　告　交通部公路總局 代　表　人　陳彥伯（局長） 訴訟代理人　陳政君 　　　　　　許治威 　　　　　　莊子慧 上列當事人間汽車運輸業管理事件事件，原告不服交通部中華民 國106年4月20日交訴字第1060004556號訴願決定，提起行政訴訟 ，本院判決如下： 主 文 原告之訴駁回。 訴訟費用由原告負擔。 事實及理由 一、事實概要：被告所屬臺北市區監理所調查發現，原告以網路 招募司機，於民國105年12月23日14時44分許以ABD-5892號 自用小客車，藉由Uber APP應用程式平台指揮調度車輛營運 載客，司機接案載客完成後，乘客將以信用卡付費，再由原 告拆帳分配金額予接受調度之司機，認原告有未經核准擅自 經營汽車運輸業之情事，嗣被告以106年1月24日第20-20B00 805號違反汽車運輸業管理事件處分書，裁處原告新臺幣（ 下同）15萬元罰鍰（即本件原處分）。原告不服，提起訴願 經駁回後，遂提起本件行政訴訟。 二、本件原告主張下述事由，並聲明求為判決撤銷訴願決定及原 處分： （一）被告於106年1月24日作成系爭原處分，以原告未經申請許 可利用網路平台經營汽車運輸業收取報酬，認原告違反汽 車運輸業管理規則，依公路法第7 7條第2項規定裁處罰鍰 。惟姑先不論原告並未經營汽車運輸業，被告遽認原告涉 及經營汽車運輸業，顯有違誤，況原處分另有違反一行為 不二罰之原則，同屬違法。謹先就一行為不二罰原則，論 析如下： 1.縱謂原告涉及經營汽車運輸業（然原告仍否認之！），然 其所謂「汽車運輸業」之經營行為，按最高行政法院98年 11月份第2次庭長法官聯席會議：「按次連續處罰既以違 規事實持續存在為前提，而使行政機關每處罰一次即各別 構成一次違規行為，顯以合理且必要之行政管制行為，作 為區隔違規行為次數之標準，除法律將按次連續處罰之條 件及前後處罰之間隔及期間為明確之特別規定，或違規事 實改變而非持續存在之情形者外，則前次處罰後之持續違 規行為，即為下次處罰之違規事實，始符所謂『按次連續 處罰』之本旨。行政機關如適用按次連續處罰之規定，而 於罰鍰處分書僅記載裁處前任意部分時段之違規行為，使 『時段』在行政機關具體實施之管制行為外，構成另一種 任意區隔連續違規行為次數之標準，致行政機關『按次連 續』裁處罰鍰之處分書耒記載部分時段之裁處前違規行為 ，可能成為另一次罰鍰處分之違規事實，而行為人則在法 律以行政機關之具體裁處行為所區隔之一次違規行為之範 圍內，有受重複處罰之虞，此即與按次連績處罰之立法本 旨不符而於法有違。 又按最高行政法院105年度10月份第1次庭長法官聯席會議 決議：「藥事法第65條：『非藥商不得為藥物廣告。』違 反此規定者，應依同法第91條規定裁罰。因此，藥事法第 65條係課非藥商不得為藥物廣告之行政法上不作為義務。 又同法第24條規定：『本法所稱藥物廣告，係指利用傳播 方法，宣傳醫療效能，以達招徠銷售為目的之行為。』而 『廣告』乃集合性概念，一次或多次利用傳播方法為宣傳 ，以達招徠銷售為目的之行為，均屬之。非藥商多次重複 地利用傳播方法，宣傳醫療效能，以達招徠銷售為目的之 行為，如係出於違反藥事法第65條之不作為義務之單一意 思，則為違反同一行政法上義務之接蹟犯。該多次違規行 為在法律上應評價為一行為，於主管機關裁處後，始切斷 違規行為之單一性。依題意，甲係出於同一招徠銷售『遠 紅外線治療儀』之目的，在民國103年2月11日至3月23日 共41日期間，擅自刊播該藥物廣告達76次，核其時間密集 、行為緊接，如無其他相反事證，應可認為是出於違反藥 事法第65條行政法上義務之單一意思，該當於一個違反藥 事法第65條行政法上義務之行為，為一行為而非數行為」 。 是依上開最高行政法院決議意旨，行為人基於同一目的而 出於違反行政法上義務之單一意思，則應為違反同一行政 法上義務之接續犯，該多次違規行為在法律上應評價為一 行為，並於主管機關裁處後，始切斷違規行為之單一性。 而如行政機關已就違章行為人某次行為作成裁處，行為人 於接獲該次裁處前所為之其他行為，應不得再為處罰，否 則即屬違反一行為不二罰原則。 2.是原告縱有如被告所稱之違規營業行為（然原告仍否認之 ），惟已因被告先前其他處分之介入而區隔為一次違規行 為，被告自不得再就先前處分前之同一違規行為再為處罰 ： 查被告認原告自103年12月起涉有公路法第77條2項未依本 法申請核准經營汽車運輸業，至今已做成600餘件之處分 ，並前於105年12月2 3日作成有1 0件裁處（下稱被告「 前處分」）。從而，原告縱有如被告所稱之違章營業行為 （惟原告否認之！），該違章行為亦因被告前處分而經區 隔為同一行為，被告自不得就發生於前處分之營業行為再 為處罰。然如前述，本件系爭原處分所載「105年12月23 日」之「違章行為」均係發生於被告作成前處分（105年1 2月23日）之前。則原告於被告前處分作成前縱有「違規 營業行為」（然原告仍否認之！），亦已因該前處分而經 區隔為「同一行為」。被告既已作成前處分就該「同一行 為」裁處，自不得再就系爭原處分所載「違章行為」另為 裁處。從而，系爭原處分顯已違反一行為不二罰之原則， 均有違失，難以維持。 況且，被告已於前處分分別作成10件裁處。然被告就前處 分作成前之行為再為裁處，不僅違反一行為不二罰原則， 更顯然牴觸比例原則。由此益見原處分確有違法，無從維 持。 （二）原處分未遑詳查事實及證據，誤為反於事實之認定，顯有 遠反行政程序法第36條、第43條規定及最高行政法院39年 判字第2號判例之違法： 按行政程序法第36條規定：「行政機關應依職權調查證據 ，不受當事人主張之拘束，對當事人有利及不利事項一律 注意。」同法第43條規定：「行政機關為處分或其他行政 行為，應斟酌全部陳述與調查事實及證據之結果，依論理 及經驗法則判斷事實之真偽，並將其決定及理由告知當事 人」又認定事實應依證據，不得以擬制方式推測事實，此 為依職權調查證據認定事實之共通法則。故行政機關本應 依職權調查證據以證明違規事實之存在，始能據以作成負 擔處分。據此，行政機關對於作成處分違規事實之存在負 有舉證責任，受處分人並無證明自己無違規事實存在之責 任，尚不能以其未提出對自己有利之資料，即推定其違規 事實存在。 次按最高行政法院39年判字第2號判例曉喻：「當事人主 張事實，須負舉證責任，倘其所提出之證據，不足為主張 事實之證明，自不能認其主張之事實為真實。又行政官署 對於人民有所處罰，必須確實證明其違法之事實。倘不能 確實證明違法事實之存在，其處罰即不能認為合法」。 查被告自始即未依職權調查，致使被告無從辨明原告所謂 與他租車公司司機之合作契約關係內容為何？原告究有如 何利用租車公司之車輛用於提供載客服務？在事實未經查 明之下，被告即驟然認定原告有經營汽車運輸業、利用 Uber APP軟體並與司機合作而派遣調度車輛、收取報酬等 違章行為云云，惟此均與事實有間。被告未憑證據，遽認 原告涉及違章情節，自有違法不當，當依法撤銷。被告正 因未克盡證據調查職責，致未能詳為注意、斟酌有利於原 告之事實，進而本於全然錯誤之事實，遽以作成原處分， 原處分確有違反行政程序法第36條、第43條規定及牴觸最 高行政法院39年判字第2號判例之違法，應予撤銷。 倘容任被告於毫無明確事證之下，即對原告課處裁罰，無 非形同要求原告提出證據證明自己並無違章行為，並以原 告未能證明違章行為不存在，遽為不利於原告之認定，顯 將證明有否違章行為存在之舉證責任，轉嫁原告負擔，與 前述行政機關應依職權調查證據之規定及法理、最高行政 法院判例意旨，均顯相違背。 （三）被告並未證明原告與他人「故意共同實施違反行政法義務 之行為： 被告雖於原處分之備註欄皆有註明「依行政罰法第14條處 罰之」（行政罰法第14條條文：「故意共同實施違反行政 法上義務之行為者，依其情節輕重，分別處罰之，並勒令 其停業。」）。惟查，被告雖泛稱：原告與他人「故意共 同實施違章行為」，然被告並未於原處分具體指明原告究 竟係與何人共同實施違反行政法義務之行為，更遑論提出 任何具體事證，證明原告與該「他人」之間確有「共同實 施違章行為」之故意。從而，被告空泛指稱原告與他人「 故意共同實施違反行政法上義務之行為」，顯無事證依據 ，其認事用法均有違失。 （四）原處分誤認原告經營汽車運輸業，其認事用法均有重大違 失： 原處分雖稱原告涉嫌「未經申請核准利用網路平台經營汽 車運輸業…」違章行為等語。惟查： 1.原告所營事業項目並未包含汽車運輸業： 經查，原告係以：管理顧問、資料處理服務、電子資訊供 應服務等事項為業，此有原告登記資料可證，並無被告機 關所稱「汽車運輸業」。被告稱原告經營汽車運輸業，顯 與實情不符。 2.原告並非「Uber APP」款體平台之經營主體： 被告雖一再指稱原告利用「Uber APP」軟體平台（車輛派 遣系統），調度、派遣車輛並收取費用云云。惟查，該「 Uber APP」軟體平台實係由總部設於荷蘭之荷蘭商Uber B.V.公司透過行動通訊網路而經營維護，原告無從介入， 亦非該「Uber APP」軟體平台之經營主體，至為明確。 3.原告未曾與任何個人司機簽訂契約，更未曾「派遣」或「 調度」任何車輛： 於此需澄清說明者為，原告是Uber集團所屬Uber Interna tional Holding B.V.於台灣成立之100%子公司，雖與前 述「Uber B.V.」公司為同屬一集團而為關係企業，惟僅 受「Uber B.V.」委託在台灣為潛在使用者與潛在合作夥 伴推廣Uber APP軟體平台。然而，原告未曾涉入「Uber APP」軟體平台之營運，也未曾為提供該軟體服務而簽訂 任何契約，更未曾與任何利用「Uber APP」軟體之個人司 機簽署任何契約。惟被告竟認原告指揮調度如原處分所載 之車輛，由該等車輛提供乘客運輸服務，並收取車資云云 ，據此認定原告從事汽車運輸業。 經查，「Uber APP軟體」僅係一即時媒介消費者與駕駛間 能聯繫彼此乘車需求的軟體平台，無論原告，抑或Uber集 團之任一公司，均未曾擁有系爭車輛，更未曾「派遣」或 「調度」任何車輛。原告未曾與系爭車輛之所有權人或其 駕駛有任何合作契約，更無從對該車輛或駕駛有任何控制 、利用或派遣行為。是被告機關指稱原告有派遣調度系爭 車輛之行為云云，確與事實不符，又於此情形之下，被告 竟未遑詳查，遽以原處分認定原告有經營汽車運輸業之行 為，其認定顯然欠缺事實憑據，亦與公路法規定意旨有違 ，原處分自有違誤。 4.從而，原告並無「利用網路平台經營汽車運輸業」行為， 被告未遑詳查，遽為不利原告之認定，不僅顯屬率斷，其 認事用法更顯然於法有悖，無從維持。 （五）綜上所述，原處分實非適法，訴願決定未及糾正，遞予維 持，亦有不合。原即應依法撤銷，以維法制。 三、被告則以下述理由資為抗辯，並聲明求為判決駁回原告之訴 ： （一）按行政罰法第14條第1項規定：「故意共同實施違反行政 法上義務之行為者，依其行為情節之輕重，分別處罰之」 。次按，最高行政法院98年度裁字第994號裁定明示：「 行政法上共同違章行為，其性質與民事上之共同侵權行為 及刑事上之共同正犯不同，則行政法上共同違章行為之處 罰要件，未必適用民法共同侵權行為及刑法共犯之規定， 惟共同違章行為人間需有意思聯絡為必要，則類似刑法共 犯之規定；是數人參與實施違反行政法之行為者，並不區 分其共犯之身分，即不問其為共同實施、利用他人實施、 教唆或幫助等，均直接依其參與行為之作用與可非難性之 程度，各別處罰之，與刑法之共同正犯等概念，尚屬有別 ；基於行政罰係對於人民違反法律上之禁止規定或作為義 務者所為之制裁，自應就該有違反行政法上義務行為之多 數人，以其為共同行為人予以處罰」。再按，最高行政法 院105年度判字第264號判決亦稱：「又所謂『營業』，本 質上固具反覆性及繼續性之特徵，如依整體客觀事實觀之 ，當事人確有反覆實施之意圖者，縱其僅被查獲一次（包 括首次實施即被查獲，及實施多次僅被查獲一次之情形） ，仍不影響其為營業行為之認定。參諸原審從網路搜尋列 印關於台灣宇博公司招攬司機入會之資料，台灣宇博公司 為招攬司機入會參與載客營運，於其官網上登載：『成為 Uber的獨立合作夥伴，並賺取豐厚的收入』、『只要為我 們社群的乘客在市區內提供搭乘服務，就能每週獲得報酬 』、『自己當老闆，並且自由安排服務時間以賺取車資』 、『將車變成賺錢工具，Uber讓您輕鬆賺到錢』、『不需 要辦公室，自己就是老闆』、『Uber讓您在適當時段上路 載客』等語。足見以自小客車加入UberAPP平台，其目的 即為提供該車載客服務，並收取費用，從而加入Uber APP 平台之司機，係以營利為目的（賺錢、自己當老闆），有 反覆實施之意圖，其載客服務顯有反覆性及繼續性之特徵 」。 （二）查原告並未依法登記經營汽車運輸業，此亦為原告所不否 認，原告雖辯以其非經營Uber APP之主體，亦未與加入Ub er APP平台之司機締結契約云云，惟依前開最高行政法院 105年度判字第264號判決意旨，加入Uber APP平台之司機 確有經營汽車運輸業之事實，而原告雖未親自駕駛車輛， 然依Uber合作駕駛資訊網，加入Uber APP平台之司機確係 由原告所招募加入前開平台，且經原告審核後允許加入該 平台，而原告就申請加入前開平台之司機亦就其是否具有 經營汽車運輸業之資格加以審查，甚者，原告亦自使用 Uber APP平台司機處收取費用，且處分案件有攔查照片、 駕駛及乘客訪談紀錄可稽，依最高行政法院98年度裁字第 994號裁定意旨，原告顯然有與加入Uber APP之司機故意 共同實施違反公路法及汽車運輸業管理規則上義務之行為 ，原告所辯並無可採，是依行政罰法第14條第1項所定分 別處罰之意旨，被告對原告裁罰應屬有據，原告主張原處 分違法云云並無理由，甚為明顯。原告確有與加入Uber A PP平台之司機故意共同實施違反公路法及汽車運輸業管理 規則上義務之行為已如前述，並無被告所稱於事實未明之 際即驟然認定之情事，是原告主張原處分有違反行政程序 法第36條規定云云亦屬無由，不足可採，併此敘明。 （三）再按最高行政法院104年度判字第121號判決明示：「一行 為不二罰原則適用之前提，就是行為人所為違反法規範義 務之行為必須為一行為，強調對於人民違反數個法規範義 務之一個行為（作為或不作為），國家給予多次之裁罰將 會違反比例原則而應禁止之，換言之，一事不二罰原則僅 有在行為人以『一行為』違反行政法上之義務時，始有適 用。而所謂一行為，包括『自然一行為』與『法律上一行 為』；所謂『數行為』，則係指同一行為人多次違反同一 行政法上義務規定，或違反數個不同行政法上義務規定， 其行為不構成『自然一行為』或『法律上一行為』者而言 。至違反行政法上義務之行為是否為『一行為』，須就個 案具體事實予以綜合判斷亦即針就個案具體情節，斟酌法 條文義、立法意旨、期待可能、受責難程度、所生影響及 社會通念或專業倫理等綜合決定之」。 （四）又按本院105年訴字第1772號判決略為：「最高行政法院 98年11月份第2次庭長法官聯席會議決議，係就郵政法主 管機關即交通部對於非中華郵政公司及受其委託者，而違 反郵政法第6條第1項規定，以遞送信函、明信片或其他具 有通信性質文件為營業之A公司，經通知停止違法行為而 未停止，依同法第40條第1款規定，按次連續處罰之情形 ，認為上述違法營業行為，以反覆實施遞送行為為構成要 件，在停止營業以前，其違規事實一直存在，主管機關如 適用按次連續處罰之規定，應不得再就A公司於接獲前次 處分前之營業行為予以處罰，否則即使A公司在法律規定 以行政機關具體裁處行為區隔之一次違規行為範圍內，有 受重複處罰之虞，而屬違法。是該決議內容涉及之違法營 業行為，係由單一行為人（A公司）透過其僱用之自然人 從事郵件遞送而實施，該等受僱人之遞送行為，因係受A 公司之指示，為該公司執行職務，故可認為係A公司反覆 實施之營業行為。惟本案原告係與其經由網路所招募、並 無上下隸屬關係之汽車駕駛人合作，由原告提供有搭車需 求之乘客資訊及計收車資所需軟體，駕駛人提供車輛載運 乘客，各自分別實施公路法第77條第2項所定違法行為之 部分構成要件，而共同違反該條項所定行政法上義務，各 汽車駕駛人係基於自身賺取運送報酬之利益考量，分別與 原告共同從事違法行為，駕駛人彼此之間並無意思聯絡， 主觀上亦無將其他駕駛人之行為作為己用之意，則原告與 每一汽車駕駛人合作從事載運乘客之行為，因係各駕駛人 分別起意與原告共同實施之違法行為，行為主體互不相同 ，自應予以分別評價，僅於同一汽車駕駛人有多次與原告 共同違法從事汽車運輸業之情形，因屬相同行為主體（即 原告與該汽車駕駛人）反覆實施之營業行為，始得適用上 開決議，認為被告如已就原告與該駕駛人共同實施之違法 行為，對原告裁罰，對於原告收受該次裁罰處分前，與同 一駕駛人共同違法經營汽車運輸業之行為，即不得再為處 罰」。又判決書針對最高行政法院105年10月份第1次庭長 法官聯席會議決議部分：「最高行政法院105年10月份第 1次庭長法官聯席會議決議，係就非藥商違反藥事法第65 條規定，多次重複刊播藥物廣告之行為，認為行為人如係 出於違反藥事法條文不作為義務之單一意思，則為違反同 一行政法上義務之接續犯；該多次違規行為在法律上應評 價為一行為，於主管機關裁處後，始切斷違規行為之單一 性。故該決議乃針對銷售商品之廣告行為，所作決議，其 中關於行為數之論述，係就廣告所具有之集合性概念，及 係利用傳播方法為宣傳，以達招徠銷售目的之本質所為， 惟本件訴訟係涉及原告未經申請核准而經營汽車運輸業， 與廣告行為無關，原告逕將最高行政法院對廣告行為個數 應如何評價，所作前述決議，套用至性質不同之原告違法 經營汽車運輸業行為，主張原處分係就其業經被告裁罰之 同一行為重複處罰，係屬違法云云，亦難採憑」，本案乃 原告分別與不同之汽車駕駛人所共同實施，被告分別就原 告與不同汽車駕駛人共同實施之違法行為，予以分別裁罰 ，並無就同一行為重複處罰之違法。 （五）綜上所述，原告違規屬實，嚴重影響消費者權益與汽車運 輸業市場營運秩序，原告違反汽車運輸業管理規則第138 條規定事實明確，爰依公路法第77條第2項規定裁處原告 罰鍰外，並勒令其停業，原處分並無違法之處，原告主張 顯無理由。 四、法院之判斷： （一）本件應適用之法律及本院見解： 1.行為時公路法第2條第14款規定：「……十四、汽車或電 車運輸業：指以汽車或電車經營客、貨運輸而受報酬之事 業」，第37條規定：「（第1項）經營汽車運輸業，應依 下列規定，申請核准籌備：一、經營公路汽車客運業、遊 覽車客運業、小客車租賃業、小貨車租賃業、汽車貨運業 、汽車路線貨運業、汽車貨櫃貨運業，向中央主管機關申 請。二、經營市區汽車客運業：（一）屬於直轄市者，向 該直轄市公路主管機關申請。（二）屬於縣（市）者，向 縣（市○○路主管機關申請。三、經營計程車客運業，其 主事務所在直轄市者，向直轄市公路主管機關申請，在直 轄市以外之區域者，向中央主管機關申請。（第2項）前 項第二款之市區汽車客運業延長路線至直轄市、縣（市） 以外者，應由受理申請之公路主管機關商得相鄰之直轄市 ○縣○市○○路主管機關之同意；有不同意者，報請中央 公路主管機關核定之」，第77條第2項規定:「未依本法申 請核准，而經營汽車或電車運輸業者，處新臺幣五萬元以 上十五萬元以下罰鍰，並勒令其停業，其非法營業之車輛 牌照並得吊扣二個月至六個月，或吊銷之」（現行106 年 1月4日修正公布規定為：「未依本法申請核准，而經營汽 車或電車運輸業者，得依其違反情節輕重，處新臺幣十萬 元以上二千五百萬元以下罰鍰，並勒令其歇業，其非法營 業之車輛牌照及汽車駕駛人駕駛執照，並得吊扣四個月至 一年，或吊銷之，非滿二年不得再請領或考領」）。前揭 公路法第77條於73年間原始立法意旨即為：……車輛日增 ，交通秩序難以維護，而遊覽車及自用車非法營業之禁止 ，公路兩側建築物與廣告物妨礙行車安全之取締等……， 均非在法律中釐訂其範圍，故無法執行，今加以修正，以 利執行。因此公路法第77條主要行政管制目的，乃藉裁罰 未經申請核准未納入行政主管機關管制上之各式動力車輛 （包括遊覽車客運業、汽車客運業、小客車租賃業等）非 法營業，以維護交通秩序及社會大眾行的安全。因此，經 營汽車運輸業者，依公路法第37條規定，本負有依法向主 管機關申請核准之「作為義務」；若以不作為方式未履行 作為義務（依公路法第37條規定依法申請核准籌備），而 逕行經營汽車運輸業者，即構成違反公路法第77條第2項 之違章，應依法裁處。 2.次行政罰法第14條第1 項規定：「故意共同實施違反行政 法上義務之行為者，依其行為情節之輕重，分別處罰之」 ，其立法意旨明載：行政法上共同違法之規定，不採刑法 有關教唆犯、幫助犯之概念，此因行政罰之不法內涵及非 難評價不若刑罰，且為避免實務不易區分導致行政機關裁 罰時徒生困擾之故。所謂「故意共同實施」，係指違反行 政法上義務構成要件之事實或結果由二以上行為人故意共 同完成者而言。又第一項所稱「情節之輕重」，係指實施 違反行政法上義務行為其介入之程度及其行為可非難性之 高低等因素。前開規定所稱「故意共同實施」，係指違反 行政法上義務構成要件之事實或結果由二以上行為人故意 共同完成者而言，縱使將二以上行為人之行為，分開個別 獨立觀察，未必均充分滿足違反行政法上義務行為之構成 要件（亦即個別行為只該當於一部分之構成要件），僅須 該二以上行為人之行為均係出於故意，且共同完成違反行 政法上義務行為之構成要件，即屬當之。至於共同完成違 反行政法上義務構成要件事實或結果之各個行為人，其法 律責任係「分別」依其行為情節之輕重裁處（參照法務部 101年8月8日法律字第10100590680號函即採相同見解）。 3.再按一行為不二罰原則，又稱「禁止雙重處罰原則」，其 本意係在禁止國家對於人民之同一行為，以相同或類似之 措施多次予以處罰，最初僅止於法律層次之刑事訴訟上觀 念，惟經學者一再闡發，已逐漸發展成為憲法上原則，此 就美國憲法增修條文第5 條規定：「受同一犯罪處分者， 不得令其受兩次生命或肢體上的危害」及德國基本法第10 3 條第3 項規定：「任何人均不得因同一行為，根據一般 性刑事法律多次被處以刑罰」等國憲法規定觀之，不難索 解。然此一原則，可否擴及違反行政罰法上之處罰，論者 雖不一其說，但通說已將之提昇為法治國之基本原則，成 為憲法上之理念。司法院釋字第604 號解釋繼釋字第506 號解釋之後，亦肯認「法治國家一行為不二罰之原則」於 行政罰法有其適用。一行為不二罰原則適用之前提，就是 行為人所為違反法規範義務之行為必須為一行為，強調對 於人民違反數個法規範義務之一個行為（作為或不作為） ，國家給予多次之裁罰將會違反比例原則而應禁止之，換 言之，一事不二罰原則僅有在行為人以「一行為」違反行 政法上之義務時，始有適用。 ⑴所謂一行為，包括「自然一行為」與「法律上一行為」； 所謂「數行為」，則係指同一行為人多次違反同一行政法 上義務規定，或違反數個不同行政法上義務規定，其行為 不構成「自然一行為」或「法律上一行為」者而言。至違 反行政法上義務之行為是否為「一行為」，須就『個案具 體事實』予以綜合判斷--亦即針就個案具體情節，斟酌法 條文義、立法意旨、期待可能、受責難程度、所生影響及 社會通念或專業倫理等綜合決定之。 ⑵不作為亦可能違反數個行政法上義務（即違反作為義務） ，如何認定其單一性？其判斷，不以不作為是否同一時間 為準，而係視法規為防止不作為效果之發生而要求之作為 是否同一而定。如單一的作為可防止多數不作為效果之發 生，則該不作為係一行為違反數個行政法上（作為）義務 ；如必須有多數作為始能完成多數義務，則通常可認其不 作為，構成數行為違反數個行政法（作為）義務，而不問 其義務內容是否相同。而基於保護法益的行政目的（不應 該有脫離保護法益的行政目的），賦予人民一定的作為義 務，再依行為人違反義務的次數，定義行為數，進而定義 違規次數及處罰次數（最高行104年度判字第121號判決意 旨參照）。 ⑶司法院釋字第604號解釋大法官許宗力協同意見書略以： ……關鍵在於「一行為不二罰原則」所稱之一行為，是否 以自然單一行為為限。所謂自然單一行為，指的是以一個 理性的非法律人根據社會一般通念，或以自然觀察方法所 理解的一行為。法律上單一行為則是法律所創設之人工式 的一行為概念，可能是將數個自然單一行為整體合併為一 行為，一個評價單位，也有可能如本件所涉情形，將一個 自然單一行為「切割」成數行為，分別評價。「一行為不 二罰原則」適用在刑罰領域，所稱一行為一般係指自然單 一行為，蓋一行為不二罰原則畢竟是基本權之一種，自當 以基本權主體－法律門外漢之一般人民的觀點來定義一行 為，且刑罰嚴重影響人民權利，將一行為解為自然單一行 為對人民較為有利。德國聯邦憲法法院曾就基於良心理由 拒服替代役之刑事犯，以行為人是基於一次性永久不變的 良知決定為理由，認為是一行為，因此不能重複訴追、處 罰，在另案，於行為人因參加犯罪組織而受罰後，始發現 行為人作為犯罪組織之一員，還參與其他犯罪行為，憲法 法院則認為是不同行為，所以分別處罰並不違反「一事不 二罰原則」，這兩個例子都是以自然單一行為來理解「一 行為不二罰原則」之一行為，良有以也。至於在秩序罰領 域所適用之「一行為不二罰原則」，其所稱之一行為，本 席認為『應不以自然單一行為為限，亦可包括法律上單一 行為』。因秩序罰重在行政管制目的之達成，吾人不能排 除在特定事務領域，有透過立法，將某類型自然單一行為 「切割」成數個法律的單一行為，進而分別評價、處罰， 始能達成行政管制目的之情形，而只要行政管制所欲維護 之公共利益與基本權利具有相同憲法位階，基於憲法之體 系與和諧解釋，在詮釋、理解「一行為不二罰原則」時， 將法律單一行為納入一行為概念，自有其必要與正當性。 其次，雖然將自然單一行為切割成數個法律單一行為分別 評價，對相對人較為不利，但相對於刑事罰，秩序罰對人 民權利影響畢竟較屬輕微，是所謂一行為，適用在刑事罰 領域不包括法律單一行為，在秩序罰領域則從寬解為包括 在內，應無不許之理。最後，即使「切割」過的法律上一 行為納入「一行為不二罰原則」的一行為概念範疇，「一 行為不二罰原則」的功能並不致於因此就被「淘空」，畢 竟立法者將自然單一行為「切割」成數個法律上單一行為 ，仍不能恣意，凡「切割」超出達成管制目的所需之限度 ，例如將違規停車行為以每五分鐘舉發一次，或將連續排 放污水行為以每五分鐘採樣一次，或將超速行為以每隔十 公尺測速照相舉發一次為標準，而「切割」成數行為，並 分別評價、處罰，仍得以違反憲法上「一行為不二罰原則 」加以非難，在此，可謂是「一行為不二罰原則」之審查 與比例原則之審查在某意義上之匯流。……。 4.承上，行為人未依公路法第37條規定向主管機關申請核准 （即以不作為方式未履行其作為義務），而與其他個別多 數之第三行為人間，接力完成經營汽車運輸業，即分別共 同實施違反行為時公路法第77條第2項規定之構成要件， 自屬故意共同實施違反行政法上義務之行為。 5.行政罰法第24條第1項規定：「一行為違反數個行政法上 義務規定而應處罰鍰者，依法定罰鍰額最高之規定裁處。 但裁處之額度，不得低於各該規定之罰鍰最低額」，第25 條規定：「數行為違反同一或不同行政法上義務之規定者 ，分別處罰之」。 6.最高行政法院94年6 月份庭長法官聯席會議決議：按「一 行為不二罰」乃現代民主法治國家之基本原則，此係避免 因法律規定之錯綜複雜，致人民之同一行為，遭受數個不 同法律之處罰，而承受過度不利之後果。查建築法第91條 第1 項第1 款及商業登記法第33條第1 項規定，係以未經 核准變更使用或經營其登記範圍以外之業務行為為處罰條 件。亦即單純不申辦之不作為尚未該當於構成要件，而須 俟其有變更使用之作為時，始得加以處罰。 7.最高行政法院98年11月份庭長法官聯席會議決議：按「除 中華郵政公司及受其委託者外，無論何人，不得以遞送信 函、明信片或其他具有通信性質之文件為營業」、「有下 列情形之一者，處新臺幣10萬元以上50萬元以下罰鍰，並 通知其停止該等行為；未停止者，得按次連續處罰：一、 違反第6 條第1 項規定，以遞送信函、明信片或其他具有 通信性質文件為營業者」，為郵政法第6條第l項、第40條 第1款所明定。本件A公司自92年6月起所為持續違反郵政 法第6條第1項規定之遞送信函、繳費通知單之營業行為， 經交通部於93年4月28日依郵政法第40條第1款處以罰鍰及 通知其停止該行為（即第1次處分），該第1次處分書所載 違規行為時間，雖僅載為92年6月至10月間，惟A公司自92 年6月起所為之遞送信函、繳費通知單之營業行為，為違 規事實持續之情形，該持續之違規事實因行政機關介入而 區隔為一次違規行為，交通部應不得再就A公司於接獲第1 次處分書前所為之其他遞送信函、繳費通知單之營業行為 予以處罰。嗣交通部於93年9月14日通知A公司就其另於93 年5、6月間所為遞送信函、繳費通知單之營業行為陳述意 見，並於93年12月24日處以罰鍰並通知其停止該行為（即 前處分），此乃處罰A公司於接獲第1次處分書後之持續營 業行為，該前處分亦有切斷A公司於接獲前處分書前之違 規行為單一性之效力。交通部既已對於A公司於接獲第1次 處分書後至接獲前處分書前所為遞送信函、繳費通知單之 營業行為予以處罰，自不得再就A公司於此期間之任何時 段所為違規行為，予以處罰。乃交通部嗣又於94年2月21 日對A公司93年7月所為營業行為予以處罰（即原處分）， 有違按次連續處罰之本旨，核與首開法律規定意旨不符， 應認原處分係屬違法。 8.最高行政法院105 年度10月份第1 次庭長法官聯席會議決 議：藥事法第65條：「非藥商不得為藥物廣告」，違反此 規定者，應依同法第91條規定裁罰。因此，藥事法第65條 係課非藥商不得為藥物廣告之行政法上不作為義務。又同 法第24條規定：「本法所稱藥物廣告，係指利用傳播方法 ，宣傳醫療效能，以達招徠銷售為目的之行為」，而「廣 告」乃集合性概念，一次或多次利用傳播方法為宣傳，以 達招徠銷售為目的之行為，均屬之。非藥商多次重複地利 用傳播方法，宣傳醫療效能，以達招徠銷售為目的之行為 ，如係出於違反藥事法第65條之不作為義務之單一意思， 則為違反同一行政法上義務之接續犯。該多次違規行為在 法律上應評價為一行為，於主管機關裁處後，始切斷違規 行為之單一性。 （二）兩造間對事實概要欄記載及下列事實均不爭執，並有兩造 提出之下列證據附本院卷及訴願卷可查，自足認為真實。 1.被告交通部公路總局所屬臺北市區監理所調查發現，原告 公司利用網路平台，於105年12月23日14時44分許以ABD-5 892號自用小客車，藉由Uber APP應用程式平台指揮調度 車輛營運載客，為未經申請核准經營汽車運輸業，攬載乘 客收取報酬之違章行為（訴願卷第102-132頁、本院卷第 134-154頁）。 2.106年1月24日，被告作成第20-20B00805號違反汽車運輸 業管理事件處分書（即本件原處分），以原告未經核准利 用網路平台經營汽車運輸攬載乘客收取報酬，爰依公路法 第77條第2項規定等，裁處原告系爭違規行為15萬元罰鍰 （本院卷第40頁）。 3.106年2月9日，原告不服原處分，向被告提起訴願，經被 告函轉至交通部（訴願卷第7至第19頁)，經遭訴願駁回後 循序提起本件行政訴訟。 （三）經查，本件駕駛人林軒銘以車號000-0000號自用小客車加 入原告經營之「Uber APP」應用程式平台，並得知有搭乘 自用小客車需求之乘客韋映竹，於105年12月23日14時44 分許在桃園國際機場第二航廈載運欲此乘客至臺北市○○ ○路○段之地點並收取車資等情節，詳如上述本院認定之 事實，並有駕駛人林軒銘及乘客韋映竹談話筆錄可憑（本 院卷第150-151頁）。次查「http://www.driveruber.tw/ 」網站之內容，係原告按Uber B.V.公司提供之資料所刊 載。而原告在該網站上之「加入流程、準備文件、加入常 見問題-Uber台灣官方資訊網」專區，記載加入Uber之車 輛所應具備條件（車長大於4.5公尺、車輛出廠年份必須 為西元2006年以後，必須為四門車以上，不可為9人座以 上），與司機（即駕駛人）需要準備之文件如申請良民證 、身分證+駕照、強制險證明、行照，以及平台費用自105 年1月18日起為25%等關於加入Uber平台司機之資格、工作 方式及待遇等資訊等事實。再者，此等「Uber台灣官方資 訊網」網站明確載有「加入Uber平台接案，立即加入」、 「加入流程」、「準備文件」、「加入常見問題」、「車 輛種類」等資訊，且原告以其名義於104人力銀行招募「 合作駕駛服務中心服務專員」等職缺，其上所載之公司簡 介內容為「主打個人專屬司機概念的軟體叫車APP -安全 、便利又舒適的乘車服務目前已在全球營運。不管在美國 、歐洲或亞洲各大城市，使用者只需輕觸一下，高檔轎車 就會前來接您」，而前述「合作駕駛服務中心服務專員」 之工作內容略以「Uber正在尋找台北（台中）合作駕駛中 心服務專員，以面對面的方式提供Uber合作駕駛需要的協 助。…你將負責協助Uber合作駕駛的加入相關事宜…亦將 協助Uber現任合作駕駛解決問題…」（訴願卷第105-125 頁）。顯見： 1.本件原告藉由公開網路，招徠不特定多數之網頁瀏覽者， 上網註冊成為Uber之會員，由會員自備車輛，於原告經由 Uber平台媒介或告知有乘客需要搭車資訊時時，由各該駕 駛人提供經註冊之載具及載客服務，車資由原告扣取一定 成數之平台服務費，餘額歸汽車駕駛人取得等前揭行為模 式；自足認本件車牌號碼000-0000自用小客車駕駛林軒銘 ，加入Uber APP應用程式平台，成為會員後，透過該平台 告知而提供載客服務並收取費用。因此，本件原告藉由公 開網路，招徠不特定多數之網頁瀏覽者，上網註冊成為 Uber之會員，由會員自備車輛，經原告透過「Uber APP」 網路共享平台告知有乘客需要搭車資訊時時，由駕駛人林 軒銘提供經向原告註冊之載具及載客服務，車資扣取一定 成數之平台服務費，餘額則歸汽車駕駛人取得所為；自足 證明本件駕駛人林軒銘，加入Uber APP應用程式平台成為 會員，透過該平台告知而提供載客服務並收取費用；換言 之原告乃藉網路平台廣告並審核後招收會員，並提供需要 搭乘自用小客車需求之乘客資訊予會員，而由駕駛人林軒 銘實際接送乘客收取費用，核自屬實施經營公路法第2條 第14款之汽車運輸業之行為。 2.次查原告登記之所營事業為管理顧問業、資料處理服務業 、電子資訊供應服務業、第三方支付服務業、其他工商服 務業，及除許可業務外，得經營法令非禁止或限制之業務 （本院卷第62頁）。然原告上開經核准登記之業務並未包 含依公路法第37第1項規定向主管機關申請核准籌備（經 營公路汽車客運業），且原告亦未依法申請核准籌備，因 此原處分認原告與互不相識之駕駛人林軒銘間，各自共同 未經申請核准而經營汽車運輸業即違反公路法第77條第2 項規定，經核並未違法。 （四）原告雖主張Uber APP平台實係由Uber B.V.公司透過行動 通訊網路而經營維護，伊並非該平台之營業主體，上開本 院卷第134-149頁（即訴願卷第105-118頁）所示之「http ://www.driveruber.tw/」網站資料更係由「Uber Techno logies, Inc.」公司登記所有，原告顯僅受Uber B.V.公 司委託在臺灣為Uber APP平台從事推廣業務，並未為提供 該平台服務而簽訂任何契約，更未曾與任何利用Uber A PP平台之個人司機簽署契約，亦未對本件駕駛人駕駛之車 輛有何控制、利用或派遣行為，原告或駕駛人均未受有報 酬，原處分認原告為汽車運輸營業行為，自屬違誤云云。 然查： 1.「Uber」是網路及共享經濟興起後發展一種創新的網路經 濟模式，而參照前述之電子廣告資訊（訴願卷第105-125 頁），主要為繁體中文的系統，使用於中華民國統治之區 域（因此，這份資訊系統才會不時提出警語例如：Uber向 來致力於台灣引進創新的商業模式，為臺灣消費者的乘車 模式注入嶄新思維，目前透過法律途徑及各種管道與主管 機溝通，現階段仍有違反公路法第77條第2項規定而被取 締裁處之風險），招攬國人本件駕駛人林軒銘為會員及為 本件違規行為；且原告復為荷蘭商Uber B.V.公司百分之 百轉投資之子公司（原告起訴狀自承，本院卷第18頁）， 因此上開Uber B.V.公司規劃設計之資訊系統，既然實際 使用於中華民國統治之區域，且「http://www.driverube r.tw/」網站資料廣告資訊系統所表達經營汽車運輸業之 重心又係在國內提供司機及車輛讓消費者搭乘，而實現汽 車運輸之目的，廣告資訊之受益者顯為原告。此外原告（ 在國內設立登記之公司）又自陳受母公司Uber B.V.公司 委託從事推廣Uber APP平台業務，綜上事證，均足認原告 與母公司Uber B.V.公司間，就本件所為實質上為同一家 公司，原告在臺所受利益即屬於母公司Uber B.V.公司所 受利益，並應由中華民國法律管轄及規範，不因「http:/ /www.driveruber.tw/」網站資料係由「Uber Technologi es, Inc.」公司登記所有而有不同認定。同理世界各國針 對「Uber」之網路及共享經濟之無實體國界的一致因應方 式，均是以設於內國之公司為對象納入內國實體法管理， 就本件言，仍應以依中華民國法律就在境內登記之原告公 司為行為人，納入管理。從而原告主張僅受Uber B.V. 公 司委託，原告並未經營汽車運輸業云云，即無理由。另既 然可認原告與母公司Uber B.V.公司間，就本件所為實質 上為同一家公司，原告在臺之營運，應即為UberB.V.公司 之「營運主體之延伸」，縱然如原告所稱「乘客以信用卡 付款之對象為荷蘭商Uber B.V.公司（境外交易），並非 原告」，惟此乃信用卡付款之方式，此等資金流向及相關 收支問題，僅係原告與UberB.V.公司集團內部關係企業如 何分配利益之問題，無礙於原告係經由招募司機並提供經 營客運業務獲取報酬利益之事實認定，非就可認定「原告 未自乘客收取車資報酬、亦未與駕駛人分取車資」，且由 上開網路資料，可見車資須扣取一定成數之平台服務費， 餘額則歸汽車駕駛人取得，此等平台服務費即使信用卡付 款對象為母公司Uber B.V.公司，原告與母公司Uber B.V. 公司仍應認係共同獲取此等經營載運乘客之利益，換言之 ，實不因乘客以信用卡付款之對象為荷蘭商Uber B.V.公 司（境外交易），便可為原告就未收取車資報酬之依據。 就如同國外總公司在臺機構或分公司，若針對在臺機構或 分公司經營委託之勞務性交易給付有償報酬，而信用卡付 款對象為國外總公司，仍可認在臺機構或分公司受有報酬 ，不因信用卡付款對象為國外總公司即認在臺機構或分公 司未取得經營之任何利益。原告稱乘客係以信用卡付款， 付款對象為Uber B.V.公司，原告並未收取報酬云云，顯 違經驗法則， 2.再查原告自行於網路上刊載與原告以其名義於104人力銀 行招募司機之上揭內容，明白表示加入Uber平台之司機， 係為原告所「找到需要用車的顧客」，提供載運服務，且 原告得自司機載客所得車資中，抽取一定比例之平台費用 ；另欲經由Uber APP平台提供載客服務之司機，須經原告 審核具備相關文件，所提供車輛亦須符合原告之要求，可 見註冊加入Uber平台之汽車駕駛人，係同意依原告公開於 上述網頁之條件，為原告招攬之乘客，提供汽車運輸服務 ，及與原告分取一定比例報酬（平台費用），是本件林軒 銘駕駛人基於與原告間之各自之合意，以自備車輛載運原 告所招攬乘客，並向乘客收取車資後，與原告依約定比例 分配，各駕駛人均係與原告共同實施違反公路法第77條第 2 項所定行政法上義務之行為，洵堪認定。是原告主張原 處分認定原告有經營汽車運輸業行為認定欠缺事實憑據云 云，不能採據。 （五）原告又主張被告雖泛稱：原告與他人「故意共同實施違章 行為」，然被告並未於原處分具體指明原告究竟係與何人 共同實施違反行政法義務之行為，更遑論提出任何具體事 證，證明原告與該「他人」之間確有「共同實施違章行為 」之故意，從而被告空泛指稱原告與他人「故意共同實施 違反行政法上義務之行為」，顯無事證依據，其認事用法 均有違失云。惟按行政程序法第5條規定：「行政行為之 內容應明確」，此為學理上所稱明確性原則。而所謂明確 性原則，係強調國家行為（包括法規及行政處分），內容 必須明確，涉及人民權利義務事項時，始有清楚之界限與 範圍，使人民可預見其行為之法律效果，而知所進退。惟 明確性原則，並非禁止法規內運用不確定法律概念或概括 條款。申言之，法律明確性之要求，非僅指法律文義具體 詳盡之體例而言，立法者於立法制定時，仍得衡酌法律所 規範生活事實之複雜性及適用於個案之妥當性，從立法上 適當運用不確定法律概念或概括條款而為相應之規定（司 法院釋字第432號解釋參照）。而行政處分之內容明確乃 俾利相對人遵循或尋求救濟，故處分之內容，雖依其文字 尚有所不明，但若可經由整體處分意旨或解釋而知之者， 即非所謂不明確（參照最高行政法院98年判字第1132 號 判決意旨），同理行政處分之明確性原則，非僅指文義具 體詳盡之體例而言，仍得衡酌所規範生活事實之複雜性 及適用於個案之妥當性，適當運用不確定法律概念或概括 條款而為相應之規定。使用抽象概念者，苟其意義應非難 以理解，且為受規範者所得預見，並可經由司法院審查加 以確認，即不得謂與明確性原則相違，參見最高行政法院 94年度判字第2015號判決意旨。經查，本件原處分載明： 違規時間、地點、車號、車種（自用小客車）及車主證號 （節略），且違反事實則載明：未經申請核准利用網路平 台經營汽車運輸業攬載乘客收取報酬，由桃園國際機場第 二航廈西三路28號柱前載客至臺北市，按實際里程計費以 信用卡收費。而本件原告為受處分人，由上開處分書整體 處分意旨（或林軒銘以車號000-0000號車輛登記加入Uber APP應用程式平台，原處分載明車號000-0000號車輛，原 告自應知悉駕駛人為何人）可知，本件原處分是由原告與 自用小客車之駕駛共同實施本件違規行為；本件原告並非 不能理解、又可預見，同時法院亦可以審查，因此原告主 張原處分無明確具體事證依據而違法云云，亦有誤會，自 不足採。 （六）原告復主張本件原處分顯然違反一行為不二罰云云。然查 ： 1.本件原告乃透過網路平台，招募小客車駕駛，加入Uber A PP應用程式平台成為會員，由原告透過網絡平台告知而提 供駕駛人乘客需車資訊，並由小客車駕駛人提供自用小客 車載運乘客，並收取費用，共同實施公路法第77條第2項 構成要件，而參照前揭行政罰法第14條第1項之本院法律 見解（原告與駕駛人林軒銘間均各自分別實施公路法第77 條第2項所定違法行為之部分構成要件，而共同違反該條 項所定行政法上義務），汽車駕駛人林軒銘係基於自身賺 取運送報酬之利益考量，與原告共同從事違法行為。至於 其他原告經被告認有違反公路法第77條第2項相同情節裁 罰案件（參本院卷第52-61頁處分書），該等駕駛人與本 件駕駛人林軒銘彼此之間實無意思聯絡，主觀上亦無將其 他駕駛人之行為作為己用，則原告與每一汽車駕駛人間合 作從事載運乘客之行為，因各個駕駛人係分別起意與原告 共同實施之違法行為，行為主體互不相同，共同實施之意 思亦互不相關，不論從法律上或事實上，自應予以分別評 價，即分別該當違反公路法第77條第2項之未經申請核准 而經營汽車運輸業構成要件（違反數個行政法上義務）之 數行為。另基於前述公路法第77條之行政管制目的，已經 明示以裁罰為手段，嚇阻未經申請核准、未納入行政主管 機關管制上之各式動力車輛『非法營業』，達到維護交通 秩序及社會大眾行的安全之公共利益，在本件原告與各個 駕駛人共同實施情狀下，斟酌公路法第77條第2項法條文 義、立法意旨、期待可能、受責難程度、所生影響及社會 通念或專業倫理綜合觀之，各個駕駛人個自與原告間，故 屬共同實施單一違章行為，且除本件駕駛人外，其他案件 亦因而遭被告分別裁罰如上述本院認定之事實，故對共同 行為人原告言，自亦為數行為，而非「自然意義」或「法 律構成要件」一行為，應再予敘明，故本件原告主張系爭 裁罰處分與前已做成之裁處屬一行為云云，本不足採。 2.原告雖援用最高行政法院98年11月份庭長法官聯席會決議 主張未經申請核准而經營汽車運輸業之違章情節，具反覆 性及繼續性，為營業行為，本質上為法律概念之一行為， 故原處分違反一事不二罰云云。然： ⑴上開最高行政法院98年11月份庭長法官聯席會決議，乃針 對違反郵政法第6條第l項規定，而依同法第40條第1款規 定，於處罰鍰並『通知其停止該等行為；未停止者』，得 『按連續處罰』之要件；即依前開郵政法規定按次連續處 罰者，應以同一單獨實施違章行為之受罰人『接獲』處分 『及通知停止該行為』後，始能依法為『按次連續處罰』 ；即討論及決議重點乃受罰之公司於接獲行政機關第1次 處分書後之持續營業行為，該第1次處分有切斷該受罰公 司於接獲前處分書前之違規行為「單一性」之效力。核與 本件原告未經依公路法第37條第1項規定申請核准籌備， 即經營汽車運輸業之規定並不相同，因此原告持違章構成 要件不相同之決議，主張本件屬一行為云云，本無理由。 次查本件乃原告與實際駕駛人林軒銘間，以及其他原告經 被告認有違反公路法第77條第2項相同情節裁罰案件中之 原告與各個實際駕駛人間，各自有行政罰法第14條第1項 之共同實施違反行政法義務（公路法77條第2項）；各個 實際駕駛人與原告各自間，均共同實施違反行政法義務行 為，（對原告言）為數行為詳如上述；因此對原告言既非 屬一行為，亦未發生前揭決議『按次連續處罰』問題。況 查公路法更未規定本件共同違規行為若『按次連續處罰』 ，尚附有『通知其停止該等行為；未停止者』要件；因此 原告主張本件應適用上開最高行政法院決議，以原告接獲 被告第一次裁罰處分始生切斷一行為之時間云云，實嚴重 誤會最高行政法院前揭決議內容，而顯無足採。 ⑵原告再援引最高行政法院105 年度10月份第1 次庭長法官 聯席會決議，認本件與其他原告經被告認有違反公路法第 77條第2項相同情節裁罰案件為一行為云云。然查上開決 議乃針對銷售商品之『廣告行為』涉及利用媒體、媒介及 宣傳為傳傳方法，以達招徠銷售目的，故廣告行為本質上 具集合性概念，非藥商不得為廣告行為具有不作為之單一 意思，法律評價上應為一行為。而本件原告違規行為態樣 並非廣告行為，且原告為法人與多數自然人有行政罰法第 14條第1項共同實施未經申請核准而「經營汽車運輸業」 之違章行為，與前開決議之「廣告行為具集合性概念」不 同；且原告與本件暨其他原告經被告認有違反公路法第77 條第2項相同情節裁罰案件之駕駛人間分別各自共同實施 本件違章行為，自不具不作為之單一意思，亦與前揭決議 行為態樣及構成要件不同。因此逕將廣告行為個數應如何 評價，所作前述決議，套用至性質不同之原告違法營業行 為，認屬同一行為云云，自不能採憑。 3.原告又援用公路法第77條第2項於106年1月4日修正之立法 理由載明，未依法申請核准而經營汽車運輸業及計程車客 運服務業者，係被評價為法律上一行為，而依「一行為， 不二罰」原則，公路主管機關僅得以前次裁罰處分書到達 後之持續違規行為做為下次裁罰之違規事實等語，故主張 行為時本件公路法第77條第2項未依法申請核准而經營汽 車運輸業及計程車客運服務業，與前已裁處事件本即屬一 行為，原處分認定為數行為本即違法云云。然查，本件原 告與本件駕駛人林軒銘間，以及其他原告前經被告認有違 反公路法第77條第2項相同情節裁罰案件中之原告與各個 實際駕駛人間，各自共同實施違章行為，且就原告而言為 數行為等情，歷數如前。核與本件上揭立法理由揭示非共 同實施之情狀不同，況查本件乃適用行為時法律亦敘述如 上，因此本件原告上揭主張亦無足採，應併敘明。又本件 原告援用本院106年度簡字第40號判決意旨，亦因該案判 決乃針對小客車駕駛人（非本件法人原告）就「營業」行 為所為解釋，與本件原告各自與不同自然人間共同實施違 章行為並不相同，因此原告此部分主張本件為一行為云云 ，亦不足採。另原告復舉臺北高等行政法院106年度訴字 第119號判決，而此案件事實（受罰人在桃園國際機場第 一航站非法攬客營業）與本件訟爭共同實施違反公路法第 77條第2項之行為態樣完全不同，因此原告援臺北高等行 政法院判決見解，主張本件非數行為云云，亦無足採。 五、末查原告以透過網路平台，招募小客車駕駛林軒銘加入Uber APP應用程式平台成為會員，並與駕駛人林軒銘共同各自實 施公路法第77條第2項構成要件行為，同時原告更與不同汽 車駕駛人以本件方式共同違法經營汽車運輸業，被告亦裁罰 多件，已如前述，因此被告審酌原告本件違反公路法第77條 第2項規定之行為，嚴重影響消費者權益與汽車運輸業市場 秩序，且先前已經多次處罰，仍未停止違法營業，可受責難 程度極為重大，裁處原告法定最高額罰鍰15萬元，經核尚無 裁量逾越、裁量濫用或裁量怠惰等情事。綜上所述，被告以 原告未經核准而經營汽車運輸業，依公路法第77條第2項規 定為本件（原處分，裁處原告罰鍰15萬元，顯無違誤，訴願 決定予以維持，核無不合。原告執前詞訴請撤銷，為無理由 ，應予駁回。又本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法 與提出之證證，雖經審核亦均與判決結果不生影響，爰不一 一論述。 據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98 條第1項 前段，判決如主文。 中 華 民 國 107 年 1 月 9 日 行政訴訟庭 法 官 范智達 一、上為正本係照原本作成。 二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其 未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由 書（均須按他造人數附繕本），逾期未提出者，勿庸命補正， 即得依行政訴訟法第245條第1項規定以裁定駁回。上訴理由 應表明關於原判決所違背之法令及其具體內容，或依訴訟資 料可認為原判決有違背法令之具體事實。 中 華 民 國 107 年 1 月 9 日 書記官 蔡凱如