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臺灣臺北地方法院行政訴訟判決　　　　　106年度簡字第240號 　　　　　　　　　　　　　　　　　 107年2 月26日辯論終結 原　　　告　佳鋐建設股份有限公司 代　表　人　陳柏宏 原　　　告　新富利廣告有限公司 代　表　人　陳榮春 共　　　同 訴訟代理人　沈志成律師 　　　　　　劉彥麟律師 被　　　告　公平交易委員會 代　表　人　黃美瑛 訴訟代理人　賴加慶 　　　　　　林佳德 上列當事人間公平交易法事件，原告不服公平交易委員會106 年 8 月2 日公處字第106060號處分書，提起行政訴訟，本院判決如 下： 主 文 一、原告之訴駁回。 二、訴訟費用由原告負擔。 事實及理由 一、事實概要：原告佳鋐建設股份有限公司（下稱佳鋐公司）與 新富利廣告有限公司（下稱新富利公司）於民國103 年4 月 1 日簽立委託銷售契約書（下稱系爭契約），約定佳鋐公司 委託新富利公司自103 年4 月1 日起至104 年10月6 日止， 廣告銷售坐落於新北市○○區○○○段○○○ ○號土地上之地 上13、15層電梯住宅之「躍淡水建案」（下稱系爭建案）， 復於104 年9 月21日約定延長銷售期間至全案銷售完畢為止 。嗣新富利公司於105 年12月13日至106 年2 月15日，在 591 房屋交易網站（下稱系爭網站）刊登系爭建案之銷售廣 告（下稱系爭廣告），系爭廣告並附有夾層屋樣品屋/ 實品 屋之照片，經被告於106 年8 月2 日以公處字第106060號處 分書（下稱原處分），以原告銷售系爭建案於網頁廣告刊載 施作夾層圖片為室內空間表示，就足以影響交易決定之商品 內容及用途為虛偽不實或引人錯誤之表示，違反公平交易法 第21條第1 項規定，依同法第42條前段規定，對佳鋐公司、 新富利公司各裁處新臺幣（下同）20萬元、10萬元罰鍰，原 處分並於同年8 月3 日對原告為送達。原告不服原處分，於 同年9 月27日向本院提起行政訴訟。 二、原告起訴主張：系爭廣告僅係新富利公司員工疏失將非屬系 爭建案之圖片誤植於系爭廣告，並非廣告不實，且系爭建案 客觀上不可能施作夾層使用，佳鈜公司實際上亦未施作夾層 ，消費者至成屋參觀現況，即可清楚知悉室內高度無法施作 夾層，不至於產生誤認，實際上亦無消費者誤信而作成交易 決定並受有損害，故難謂系爭廣告有虛偽不實或引人錯誤之 情事，原處分逕對佳鈜公司及新富利公司裁罰，顯有違誤。 又系爭廣告係新富利公司所刊登，佳鈜公司並非廣告行為主 體，佳鈜公司復未實際參與系爭廣告內容及細節之企劃、製 作及審核，對於廣告內容均不知情，佳鈜公司自無違反公平 交易法第21條第1 項之故意或過失。縱認佳鈜公司為公平交 易法第21條第1 項規範之廣告行為主體，被告尚得對原告採 取限期令停止、改正其行為或採取必要更正措施等較輕微手 段，無須另對佳鈜公司裁處罰鍰，原處分顯違反比例原則， 且被告對佳鈜公司裁罰之金額高於新富利公司，復未說明理 由，有違平等原則等語，並聲明：原處分撤銷。 三、被告則以：系爭廣告係由新富利公司自行填寫廣告資料及上 傳圖片刊載於系爭網站，於系爭廣告「樣品屋/ 實品屋」項 下，並刊載施作夾層圖片作為室內空間使用，足使消費者認 知系爭建案可合法施作及使用夾層空間。惟系爭建案依使用 執照竣工圖說所示，並無夾層設計，倘於室內施作夾層屬違 章建築，有遭違反建築法規查報、拆除之風險，是系爭廣告 圖片之內容與事實不符，已足以引起一般大眾錯誤之認知或 決定，自有虛偽不實及引人錯誤之情事。又系爭建案係由佳 鈜公司投資興建，佳鈜公司既藉由新富利公司所製作之系爭 廣告及銷售行為直接獲利，自應就系爭廣告善盡監督、管理 及約制之責，且依系爭契約第7 條，有關廣告銷售之一切事 務，事前均應經佳鈜公司同意認可後，始得發布執行，故佳 鈜公司對系爭廣告內容具有實質審核能力。原告對系爭廣告 內容是否正確，負有確保、檢查及監督之注意義務，竟疏於 查證，自有應注意、能注意而未注意之過失。另公平交易法 第21條之規範重點，在於廣告是否客觀上有使具普通知識經 驗之一般人陷於錯誤之可能，至於受宣傳對象是否因而受騙 或受有損害，則非所問，故原告主張系爭建案無法施作夾層 ，不至於產生誤認云云，尚不足採。再被告考量系爭建案為 佳鈜公司投資興建，直接獲有銷售利潤，以及系爭建案總銷 售金額與系爭廣告刊載期間之實際銷售金額，分別對佳鈜公 司及新富利公司裁處20萬元、10萬元罰鍰，並未裁罰過重， 是原處分並無違法或不當，原告之訴洵無理由，應予駁回等 語置辯，並聲明：原告之訴駁回。 四、兩造不爭執事實（見本院卷第143頁）： ㈠、佳鈜公司與新富利公司於103 年4 月1 日簽立系爭契約，約 定佳鋐公司委託新富利公司自103 年4 月1 日起至104 年10 月6 日止，廣告銷售系爭建案，復於104 年9 月21日約定延 長銷售期間至全案銷售完畢為止（見本院卷第44至54頁）。 ㈡、系爭建案於104 年4 月30日取得使用執照（104 淡使字第 181 號），依該使用執照並無夾層設計，依法亦不得施作夾 層屋（見本院卷第76頁）。 ㈢、新富利公司於105 年12月13日至106 年2 月15日，在系爭網 站刊登系爭廣告，系爭廣告並附有夾層屋樣品屋/ 實品屋之 照片（見原處分可閱卷第14至20頁）。 ㈣、被告於106 年8 月2 日，以原告銷售系爭建案於網頁廣告刊 載施作夾層圖片為室內空間表示，就足以影響交易決定之商 品內容及用途為虛偽不實或引人錯誤之表示，違反公平交易 法第21條第1 項規定，依同法第42條前段規定，以原處分對 佳鋐公司、新富利公司分別裁處20萬元、10萬元罰鍰。原告 不服，於同年9 月27日向本院提起行政訴訟（見本院卷第12 、58至64頁）。 五、本院之判斷： 按事業不得在商品或廣告上，或以其他使公眾得知之方法， 對於與商品相關而足以影響交易決定之事項，為虛偽不實或 引人錯誤之表示或表徵；主管機關對於違反第21條、第23條 至第25條規定之事業，得限期令停止、改正其行為或採取必 要更正措施，並得處5 萬元以上2,500 萬元以下罰鍰，公平 交易法第21條第1 項、第42條前段分別定有明文。原告主張 系爭廣告係新富利公司員工誤植，系爭建案實際上並未施作 夾層，亦無消費者因此受有損害，自無虛偽不實或引人錯誤 之情事；又佳鈜公司非廣告行為主體，對於系爭廣告之刊登 均不知情，主觀上並無故意或過失，不應對其裁罰，且原處 分對佳鈜公司處以罰鍰及較新富利公司為高之金額，違反比 例原則及平等原則等情，為被告所否認，並以前揭情詞置辯 ，是本件主要爭點厥為：㈠、系爭廣告有無虛偽不實或引人 錯誤之情事；㈡、佳鋐公司有無違反行政法上義務之故意或 過失；㈢、原處分是否違反比例原則、平等原則。茲就上開 爭點析述如后： ㈠、系爭廣告就系爭建案室內使用空間為虛偽不實之表示： 原告雖一再主張系爭廣告僅係誤植照片，實際上未施作夾層 ，亦無消費者受害，並無虛偽不實或引人錯誤之情事云云。 惟查： ⒈觀諸系爭廣告內容，標題載明系爭建案之名稱，且所附「樣 品屋/ 實品屋」照片中之4 張，明顯可見客廳設有樓梯通往 以玻璃板區隔之上層空間，且該上層空間置有書櫃、和式型 書桌，並配置適當照明乙節，有系爭廣告可參（見原處分可 閱卷第17至20頁），堪認系爭廣告係在宣傳系爭建案得施作 及使用夾層空間無疑。又系爭建案之使用執照第4 點明載： 「起造人或區分所有權人不得於陽台、挑空（高）及法定空 地加蓋任何構造物，如有違建情事經發現屬實者，願無條件 自行或接受拆除並負擔拆除費用，產權移轉時應列入交代… 」，有新北市政府工務局104 淡使字第181 號使用執照1 份 為憑（見原處分可閱卷第26至27頁），新北市政府工務局並 函覆被告系爭建案使用執照竣工圖說並無夾層設計，倘建物 於室內施作夾層與使用執照竣工圖說不符，於室內施作夾層 屬擅自增加樓地板面積之違章建築，主管權責單位為該府違 章建築拆除大隊乙節，亦有新北市政府工務局106 年1 月23 日新北工使字第1060040552號函1 份在卷可考（見原處分可 閱卷第24至25頁），足見系爭建案依法不得於室內施作夾層 ，至為明確。 ⒉參以房屋買賣交易之契約標的為建築物，而建物室內得否合 法施作夾層空間，涉及建物實際使用面積之多寡、日後有無 遭主管機關裁處罰鍰、限期拆除處分之風險，足以影響建物 市場交易價格之高低及買受人之購買意願，對於一般理性消 費者而言，自屬足以影響其交易決定之重要交易資訊。新富 利公司就系爭建案刊登附有夾層屋照片之系爭廣告，且未附 註該夾層空間係違法使用，未來有遭主管機關拆除之風險， 足使瀏覽系爭網站之不特定交易相對人誤認該夾層空間係合 法使用，進而增加該建物之使用空間及交易價值，顯係就與 房屋買賣相關而足以影響交易決定之重大事項，為虛偽不實 之表示甚明。至系爭建案實際上有無施作夾層屋或有無消費 者因此受害，不影響系爭廣告是否虛偽不實之認定。 ⒊基上，新富利公司就系爭建案刊登夾層屋之系爭廣告，係就 足以影響消費者交易價格及購買意願之室內使用空間，為虛 偽不實之表示。新富利公司復自承其因員工疏失不慎誤植系 爭廣告，依行政罰法第7 條第2 項規定，新富利公司受僱人 之過失，即應推定為新富利公司之過失，則被告以新富利公 司違反公平交易法第21條第1 項規定，依同法第42條前段規 定對其裁罰，自屬有據。 ㈡、佳鋐公司有違反行政法上義務之過失： 再按，法人、設有代表人或管理人之非法人團體、中央或地 方機關或其他組織違反行政法上義務者，其代表人、管理人 、其他有代表權之人或實際行為之職員、受僱人或從業人員 之故意、過失，推定為該等組織之故意、過失，行政罰法第 7 條第2 項規定甚明。又人民以第三人為使用人或委任其為 代理人參與行政程序，具有類似性，應類推適用行政罰法第 7 條第2 項規定，即人民就該使用人或代理人之故意、過失 負推定故意、過失責任（最高行政法院100 年度8 月份第2 次庭長法官聯席會議決議參照）。佳鈜公司固主張其對系爭 廣告內容均不知情，無違反行政法上義務之故意或過失云云 。惟查： ⒈佳鈜公司委託新富利公司就系爭建案為廣告銷售，且於系爭 契約第7 條第2 項約明：「本約簽訂後，雙方應協議工地現 場整理之進度表，另有關廣告銷售之一切事務如進度表、廣 告企劃事項（含說明書、海報、文案等）、接待中心、停車 場之舖設、臨時水電、電話等均由乙方（即新富利公司）負 責，但事前應經甲方（即佳鈜公司）同意認可後，始得發布 執行，其相關費用亦由乙方負擔之」，第7 條第3 、4 項、 第8 條第9 項並載明：「乙方應於每週一上午提報甲方有關 本案之銷售計畫執行狀況，乙方並附廣告支出明細（含種類 、數量、單價、地點及執行成效）及下週預定計畫等供甲方 人員確認」、「銷售價格表及相關資料、文案及媒體等，於 擬定前需經甲方負責人員簽認後始得發布…」、「乙方應依 甲方指示定期召開銷售會議，檢討銷售業務及提報行銷計畫 …」等內容，有系爭契約1 份可證（見本院卷第46至47頁） ，足認新富利公司每週必須提供廣告銷售計畫執行狀況及下 週預定計畫予佳鈜公司確認，且銷售文案須佳鈜公司審核同 意後，始得刊登，則佳鈜公司對於新富利公司刊登廣告之內 容，自具有監督、管理權限甚明。 ⒉又新富利公司因其受僱人之過失，依行政罰法第7 條第2 項 規定，推定具有過失，業如前述，而佳鈜公司藉由新富利公 司刊登系爭建案廣告，以擴張其銷售範圍而取得利益，佳鈜 公司對於新富利公司廣告之刊登，復具有監督、管理權限， 堪認新富利公司為佳鈜公司之使用人，依首開說明，類推適 用行政罰法第7 條第2 項規定，佳鈜公司就其使用人新富利 公司之過失，亦負推定過失責任。佐以原告主張新富利公司 於105 年12月13日至106 年2 月15日在系爭網站刊登系爭廣 告乙節，為被告所不爭執（見本院卷第36、143 頁），佳鈜 公司並依前開系爭契約約定，於系爭廣告刊登前，即應知悉 系爭廣告之內容，於新富利公司每週報告廣告銷售計畫執行 情形時，亦可得知系爭廣告之文案，佳鈜公司於系爭廣告刊 登後長達2 個月之期間，對於系爭廣告竟無任何反應或表示 ，足信佳鈜公司對於刊登該不實之系爭廣告具有過失。佳鈜 公司復未能舉證推翻其無故意或過失，故被告依公平交易法 第42條前段規定，對佳鈜公司裁罰，並無不合。佳鈜公司主 張其主觀上無故意、過失，且非系爭廣告之行為主體云云， 洵不足採。 ㈢、原處分無違反比例原則、平等原則之裁量濫用瑕疵： 末按，逾越權限或濫用權力之行政處分，以違法論；行政機 關依裁量權所為之行政處分，以其作為或不作為逾越權限或 濫用權力者為限，行政法院得予撤銷，行政訴訟法第4 條第 2 項、第201 條分別定有明文。是以，行政裁量如無逾越權 限或濫用權利之情形，自不構成違法行政處分，至多僅係不 適當、不合乎目的性要求之「不當行政處分」，司法機關基 於權力分立原則，僅能對行政權為「適法性監督」，不能就 「不當行政處分」為「合目的性監督」（見許宗力，行政處 分，收錄於：翁岳生編，行政法【上】，頁532 ，臺北：元 照，3 版，95年）。佳鈜公司另主張被告對其採取罰鍰之處 罰，違反比例原則，且裁罰金額高於新富利公司，亦有違平 等原則云云。查，公平交易法第42條前段明定主管機關對於 違反同法第24條規定之事業，得「限期令停止、改正其行為 或採取必要更正措施」，並得「處5 萬元以上2,500 萬元以 下罰鍰」，同法第6 條第1 項則規定該法所稱主管機關為公 平交易委員會，是立法者同時賦予被告就違反公平交易法第 24條規定之事業，有決定裁量及選擇裁量之權限。被告依公 平交易法施行細則第36條規定，審酌原告違法行為之動機、 目的、預期不當利益、對交易秩序之危害程度、持續期間、 所得利益，及事業規模、經營狀況、市場地位、以往違法情 形、違法後悛悔實據及配合調查等情狀後，對佳鋐公司、新 富利公司各裁處20萬元、10萬元罰鍰，未逾越法律授權之裁 量範圍，且已斟酌佳鈜公司與新富利公司違規之個案情節作 成決定，未摻雜與事件無關之因素，亦未對原告處以顯不相 當之罰鍰，自無裁量逾越、裁量怠惰或違反比例原則、平等 原則之裁量濫用瑕疵，揆諸上開說明，本院不得撤銷原處分 。原告主張原處分違反比例原則、平等原則云云，尚難憑取 。 六、綜上所述，系爭建案依法不得於室內施作夾層，新富利公司 就系爭建案刊登附有夾層屋照片之系爭廣告，係就與房屋買 賣相關而足以影響交易決定之重大事項，為虛偽不實之表示 ，且主觀上具有違反行政法上義務之過失。又新富利公司為 佳鈜公司之使用人，類推適用行政罰法第7 條第2 項規定， 佳鈜公司亦負推定過失責任，是原告確有違反公平交易法第 21條第1 項規定之情事。被告依公平交易法第42條前段、公 平交易法施行細則第36條規定，斟酌個案情節，以原處分對 佳鈜公司、新富利公司各處20萬元、10萬元罰鍰，亦無逾越 權限、裁量怠惰或裁量濫用之違法，原處分自無違誤。原告 訴請撤銷原處分，為無理由，應予駁回。 七、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊、防禦方法及所提證據， 經核均與判決結果不生影響，爰不一一論列，併此敘明。 八、依行政訴訟法第98條第1 項規定、第104 條、民事訴訟法第 85條第1項前段，判決如主文。 中 華 民 國 107 年 3 月 16 日 行政訴訟庭 法 官 吳佳樺 一、上為正本係照原本作成。 二、如不服本判決，應於判決送達後20日內，以原判決違背法令 為理由，向本院提出上訴狀並表明上訴理由（原判決所違背 之法令及其具體內容或依訴訟資料可認為原判決有違背法令 之具體事實）。 其未載明上訴理由者，應於提出上訴後20日內，向本院補提 理由書（上訴狀及上訴理由書均須按他造人數附繕本），並 繳納上訴裁判費新臺幣3,000元；如未按期補提上訴理由書 ，則逕以裁定駁回上訴。 中 華 民 國 107 年 3 月 16 日 書記官 巫孟儒