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臺灣臺北地方法院行政訴訟判決　　　　　 107年度簡字第83號 　　　　　　　　　　　　　　　　　107年9月11日辯論終結 原　　　告　歐森有限公司 代　表　人　趙盛坦（董事） 被　　　告　臺北市政府衛生局 代　表　人　黃世傑（局長） 訴訟代理人　俞旺程 　　　　　　龔品芳 　　　　　　陳珏如 上列當事人間食品安全衛生管理法事件，原告不服臺北市政府中 華民國107年3月30日府訴三字第10709080500號訴願決定，提起 行政訴訟，本院判決如下： 主 文 原告之訴駁回。 訴訟費用由原告負擔。 事實及理由 一、事實概要：原告於PChome購物網站（網址：https://24h.pc home.com.tw/prod/DBBB1Q-A9007FFCY，民國106年7月19日 下載網頁）刊登「德國heilusa好立善EUREYE葉黃素複方軟 膠囊（30粒）」（簡稱系爭食品）食品廣告（簡稱系爭廣告 ），內容載稱：「…維護視野健康…特調明亮複方…歐洲眼 睛健康研究…調製黃金比例配方…可以降低不良光線…可以 增強身體防禦系統…可以減少不良光線對身體的有害影響… 」等詞句，整體訊息涉及誇張、易生誤解，案經民眾於106 年7月19日向新北市政府衛生局陳情，經該局向網路家庭國 際資訊股份有限公司（簡稱網路家庭公司）查詢後認定系爭 廣告係由原告刊登，因原告營業地址在本市，新北市政府衛 生局乃以106年8月4日新北衛食字第10614762 28號函移由被 告處理。嗣被告以106年8月8日北市衛食藥字第10644877400 號函通知原告陳述意見，並於106年8月30日訪談原告之代表 人趙盛坦並製作調查紀錄表後，審認系爭廣告整體訊息易誤 導消費者系爭食品具有所宣稱功效，涉及誇張、易生誤解， 違反食品安全衛生管理法第28條第1項規定，爰依同法第45 條第1項規定，以106年12月25日北市衛食藥字第0000000000 0號裁處書，處原告新臺幣（下同）4萬元罰鍰（即本件原處 分）。原告不服，提起訴願經駁回後，遂提起本件行政訴訟 。 二、本件原告主張下述事由，並聲明求為判決撤銷訴願決定及原 處分： （一）系爭廣告之商業言論內容為真實，無誤導性，以合法交易 為目的受憲法言論自由保障之範圍，大法官釋字第623號 解釋「商業言論所提供的訊息，內容為真實，無誤導性， 以合法交易為目的而有助於消費大眾做出經濟上之合理覺 得者，應受憲法言論自由之保障」。 （二）系爭食品相關營養素，有專家學者、衛服部食藥署廣為宣 傳功效，顯然廣告言論，況相關營養素與視覺有關，並無 誤導消費大眾，以合法交易為目的應受憲法言論自由保障 。系爭食品係德國上市之膠囊食品，含有維生素A、B2、C 、E、鋅、葉黃素、玉米黃素，及山桑子（歐洲藍莓）萃 取物。廣告文句中指出「歐洲眼睛健康研究」係指歐洲 2007年進行的國際醫學研究EUREYE（全名European Eye Study）翻譯。其次佐以眼睛圖片係指包裝外盒眼睛圖案 ，該包裝係德國原廠包裝，業經食藥署輸入許可時已經審 驗通過，並非原告於台灣改裝。根據衛福部食品藥物管理 署，可使用之營養素宣稱例句維生素A「有助於維持在暗 處的視覺」。系爭食品成分含維生素A，實與視覺有關， 故文案中「可以減少不良光線對身體的有害影響」或「包 裝佐以眼睛圖片」並無涉及誇張或易生誤解之嫌。又「葉 黃素」、「維生素A」等有助於視力改善，已見國內外多 篇科學或臨床期刊報導，足證其功效。食藥署所主持的健 康網站上面都對社會大眾介紹葉黃素護眼功效。如果連食 藥署都透過網站呼籲民眾食用葉黃素、維生素A等對於護 眼的功效，而目前民眾對於葉黃素對於眼睛的功效多所了 解，一般人隨時都可輕易獲得資訊，說明「葉黃素」「維 生素C」「維生素A」等對於眼睛的幫助。且相關之新聞及 報導，在電視、網路等各種傳播媒體及報章雜誌書籍上， 亦已多到不勝枚舉，足認上述資訊早已為一般民眾所知悉 。系爭廣告中，並未誇大其詞、偏離真實、誇大言詞、誤 導消費大眾。 （三）原處分根據之行政規則以「易生誤解」之不明確概念裁罰 ，已剝奪原告商業上意見表達之自由，戕害憲法第11條言 論自由保障。原處分依據衛福部103年1月7日部授食字第 0000000000號令所發布「食品標示宣傳或廣告詞句涉及誇 張易生誤解或醫療效能之認定基準」之行政規則率予認定 系爭商品廣告介紹上部分詞句及佐以包裝盒上眼睛圖片， 屬於誇大、易生誤解之廣告。經濟社會廣告商業言論的充 斥，食品廣告多有名人俊男美女代言，作為誘引消費者購 買，俊男美女的照片所顯露的器官如眼睛、鼻子、耳朵、 皮膚、四肢等，何以系爭食品的包裝外觀有一眼睛照片就 涉及易生誤解，而商品放代言人照片者所顯露器官更多， 卻沒有涉及易生誤解，未見裁罰行為？其次依照台北市衛 生局訴願答辯書中裁罰理由所指「整體表現影射『食品標 示宣傳或廣告詞句涉及誇張易生誤解或醫療效能之認定基 準』所列『涉及生理能者』『未涉及中藥材效能而涉及五 官臟器者』等功能…案內廣告用語已超出『維生素A可敘 述之生理功能例句』…範圍廣告內容整體表現亦使民眾誤 認僅食用案內產品，即可達到改善眼睛器官之生理機能效 果，影響民眾正確均衡飲食之觀念，堪認有涉及誇張、易 生誤解之情事，自應予處罰」。但根據衛福部食品藥物管 理署，可使用之營養素宣稱例句維生素A「有助於維持在 暗處的視覺」。系爭食品成分含維生素A，實與視覺「眼 睛」有關。系爭食品廣告介紹上並未涉及療效，或以虛偽 不實言論欺騙。裁罰原因以「易生誤解」,卻未指出如何 造成誤解？或是造成什麼樣的誤解？或是能明確指出造成 任何社會大眾因此而受害？對於社會秩序或是公共利益， 民眾的生命安全造成直接而明確的影響？ （四）系爭廣告文案已經依照台北市衛生局多次指導修改，並未 裁罰。但更換承辦人員後卻依照修改後文字進行裁罰，違 反信賴保護原則。 三、被告則以下述理由資為抗辯，並聲明求為判決駁回原告之訴 ： （一）法令依據： 1.按食品安全衛生管理法第28條第1項規定：「食品、食品 添加物、食品用洗潔劑及經中央主管機關公告之食品器具 、食品容器或包裝，其標示、宣傳或廣告，不得有不實、 誇張或易生誤解之情形」，同法第45條第1項規定：「違 反第28條第1項或中央主管機關依第28條第3項所定辦法者 ，處新臺幣4萬元以上400萬元以下罰鍰；違反同條第2項 規定者，處新臺幣60萬元以上500萬元以下罰鍰；再次違 反者，並得命其歇業、停業一定期間、廢止其公司、商業 、工廠之全部或部分登記事項，或食品業者之登錄；經廢 止登錄者，1年內不得再申請重新登錄」。 2.消費者保護法施行細則第23條規定：「本法第22條及23條 所稱廣告，指利用電視、廣播、影片、幻燈片、報紙、雜 誌、傳單、海報、招牌、牌坊、電話傳真、電子視訊、電 子語音、電腦或其他方法，可使多數人知悉其宣傳內容之 傳播」。 3.衛生福利部106年3月16日衛授食字第1061200468號令修正 發布：「食品標示宣傳或廣告詞句涉及誇張易生誤解或醫 療效能之認定基準：三、…(一)使用下列詞句者，應認定 為涉及醫療效能…(二)使用下列詞句者，應認定為未涉及 醫療效能，但涉及誇張或易生誤解: 1.涉及生理功能者: …增智。補腦。…2.未涉及中藥材效能而涉及五官臟器者 ：例句：保護眼睛…」。 4.衛生福利部84年12月30日衛署食字第84076719號函釋：「 廣告內容如未針對某特定食品產品，且僅宣傳營養成分之 營養價值，則視為對民眾之營養宣導教育，並未違反食品 衛生管理法規定。然食品廣告如為推介特定食品，同時以 就該產品所含成分，宣稱可達特定之生理功能或效果，則 易使民眾誤認僅食用該品即可達到改善生理機能效果，已 明顯誤導民眾正確均衡飲食之觀念，則違反食品衛生管理 法規定」。 5.衛生福利部食品藥物管理署95年2月16日衛署食字第09500 04763號函示：「拍賣網站內容將產品外盒標示拍攝後放 置於網頁上，其標示內容應視為整體廣告之一部份」。 6.衛生福利部食品藥物管理署98年10月27日衛署食字第0980 031595號函釋：「食品廣告是否涉及不實、誇張或易生誤 解情節之認定，係視個案傳達消費者訊息之整體表現，包 括文字、敘述、產品品名、圖像、圖案及符號等，作綜合 研判」。 7.衛生福利部食品藥物管理署106年9月29日FDA企字第10600 38888號函釋：「整體表現影射『食品標示宣傳或廣告詞 句涉及誇張易生誤解或醫療效能之認定基準（以下簡稱認 定基準）』所列『涉及生理功能者』、『未涉及中藥材效 能而涉及五官臟器者』等功能。...案內廣告整體表現係 宣稱『黑醋栗、葉黃素、花青素』等成分之功能，而非維 生素A，又『…可降低不良光線…可以增強身體防禦系統 …可以減少不良光線對身體的有害影響…』等用語已超出 『維生素A可敘述之生理功能例句』範圍…廣告、標示違 規與否，係視個案傳達消費者訊息之整體表現，包括文字 敘述、產品品名、圖案、符號等，綜合研判…」。 8.臺北市政府衛生局處理違反食品安全衛生管理法事件統一 裁罰基準第3點第31項規定：「……裁罰基準(一)第1次處 罰鍰4萬元至10萬元整，每增加1件加罰1萬元……」。 （二）卷查本案原告於網站刊登「德國heilusa好立善EUREYE葉 黃素複方軟膠囊（30粒）」食品廣告之事實，有被告機關 受理人民陳情案件明細表、違規廣告網頁等影本以及被告 機關106年8月30日訪談原告之代表人趙盛坦之調查紀錄表 及106年9月11日陳述書影本在卷可稽。復據106年8月30日 訪談原告之代表人趙盛坦坦承系爭產品係屬食品安全衛生 管理法所稱食品管理無疑，且系爭廣告為原告所刊登，並 有系爭廣告網（下載日期：106年7月19日）及網路家庭公 司106年7月27日電子郵件等影本附卷可稽，是其違規事證 ，足堪認定，則被告機關審認原告所刊登之食品廣告，廣 告內容涉及誇張易生誤解，違反食品安全衛生管理法第28 條第1項之規定，是原處分自屬有據，並無違誤。 （三）至原告主張系爭廣告「『可以減少不良光線對身體的有害 影響』或『包裝佐以眼睛圖片』並無涉及誇張或易生誤解 之嫌；葉黃素、維生素A等有助於視力改善，已見國內外 多篇科學或臨床期刊報導，系爭商品相關營養素，有專家 學者、衛福部食藥署廣為宣傳功效，顯然廣告言論，況相 關營養素與視覺有關等」云云。按食品安全衛生管理法第 28 條第1項規定，對於食品所為之標示、宣傳或廣告，不 得有不實、誇張或易生誤解之情形；違反者，依同法第45 條第1項規定，處4萬元以上400萬元以下罰鍰；且衛生福 利部亦訂有食品標示宣傳或廣告詞句涉及誇張易生誤解或 醫療效能之認定基準以資遵循，明定宣稱預防、改善、減 輕、診斷或治療疾病或特定生理情形者等，應認定涉及誇 張或易生誤解，屬不得宣稱之詞句敘述；又依衛生福利部 84年12月30日衛署食字第84076719號函釋意旨，食品廣告 如為推介特定食品，同時以就該產品所含成分，宣稱可達 特定之生理功能或效果，則易使民眾誤認僅食用該品即可 達到改善生理機能效果，已明顯誤導民眾正確均衡飲食之 觀念；另98年10月27日衛署食字第0980031595號函釋意旨 ，產品宣傳內容如能達到對大眾宣傳之效果，即構成廣告 行為，只要內容涉及違規，即屬違規廣告行為；衛生福利 部食品藥物管理署95年2月16日衛署食字第0950004763號 函示：「拍賣網站內容將產品外盒標示拍攝後放置於網頁 上，其標示內容應視為整體廣告之一部份」。本件依卷附 被告機關106年8月30日訪談原告之代表人趙君所製作之調 查紀錄表影本載以：「……問：案內產品是否為貴公司所 販售之產品？產品屬性為何？是否有賣出？答：是本公司 所販售的產品。一般食品。有賣出。問：請問案內產品廣 告，是貴公司所刊登嗎？責任歸屬？答：是本公司所刊登 ……責任歸屬於本公司……。」等語。是本件被告機關依 前揭衛生福利部函釋意旨審認原告於網路刊登涉及誇大之 廣告，為系爭違規行為之行為人，據以裁處原告，並無違 誤。 （四）其間，被告機關為釐清本件適用食品安全衛生管理法疑義 ，乃以106年9月25日北市衛食藥字第10645332600號函請 衛福部食藥署釋示，經該署以106年9月29日FDA企字第 1060038888號函釋：「主旨：有關貴局函詢網路刊登『德 國heilusa好立善EUREYE葉黃素複方軟膠囊(30粒)』產品 廣告涉違規案……說明：……二、旨揭廣告述及『…可以 增強身體防禦系統…可以減少不良光線對身體的有害影響 ……』云云，整體表現影射『食品標示宣傳或廣告詞句涉 及誇張易生誤解或醫療效能之認定基準（以下簡稱認定基 準）』所列『涉及生理功能者』、『未涉及中藥材效能而 涉及五官臟器者』等功能，涉嫌違反食品安全衛生管理法 第28條規定。三、…案內廣告整體表現係宣稱『黑醋栗、 葉黃素、花青素』等成分之功能，而非維生素A，又『… 可降低不良光線…可以增強身體防禦系統…可以減少不良 光線對身體的有害影響…』等用語已超出『維生素A可敘 述之生理功能例句』範圍，爰本案仍涉嫌違反食品安全衛 生管理法第28條規定…。」再查系爭廣告既刊有食品品名 、產品說明及訂購方式等相關資訊，使消費者得循線購買 系爭食品，即構成廣告行為，只要內容涉及違規，即屬違 規廣告行為。原告主張，不足採據。查食品非藥品，食品 主要是提供身體所需熱量及營養素，維持生理正常運作， 其廣告或標示不得誇大、宣稱療效。復依衛生福利部食品 藥物管理署函釋，違規食品廣告之認定，應視個案傳達消 費者訊息之整體表現觀之，系爭廣告明顯誤導消費者陷於 錯誤聯想，其違反食品安全衛生管理法第28條第1項之規 定甚明，綜觀所為違規情事，洵堪認定。從而，被告機關 依前揭規定及裁罰基準，以106年12月25日北市衛食藥字 第00000000000號裁處書記載原告違規事實及處分理由， 並衡酌處原告以法定最低額4萬元罰鍰，並無不合，原處 分應予維持。 （五）又按「食品、食品添加物、食品用洗潔劑及經中央主管機 關公告之食品器具、食品容器或包裝，其標示、宣傳或廣 告，不得有不實、誇張或易生誤解之情形。」「食品不得 為醫療效能之標示、宣傳或廣告。」食安法第28條第1項 、第2項定有明文。又憲法第11條保障人民之言論自由， 乃在保障意見之自由流通，使人民有取得充分資訊及自我 實現之機會，包括政治、學術、宗教及商業言論等，並依 其性質而有不同之保護範疇及限制之準則。商業言論所提 供之訊息，內容為真實，無誤導性，以合法交易為目的而 有助於消費大眾作出經濟上之合理抉擇者，應受憲法言論 自由之保障。惟憲法之保障並非絕對，立法者於符合憲法 第23條規定意旨之範圍內，得以法律明確規定對之予以適 當之限制，業經司法院釋字第623號解釋在案。而食品之 標示、宣傳或廣告，係在食品上或利用傳播方式，提供該 食品客觀資訊，以達招徠銷售為目的，具商業上意見表達 之性質，固應受憲法言論自由之保障，惟因與國民健康有 重大關係，立法者基於維護公益之必要，自可對之為合理 而適當之限制。前揭食安法第28條第1項、第2項規定，禁 止食品之標示、宣傳或廣告不得有不實、誇張、易生誤解 或宣稱醫療效能之情形，旨在保障消費者獲得真實而完整 之資訊，維護國民健康與消費權益，為增進公共利益所必 要，與憲法第11條保障人民言論自由及第23條比例原則均 無違背。（臺北高等行政法院106年度訴字第1324號行政 判決參照） （六）另原告主張之行政指導一節，按行政程序法第165條規定 ，行政指導係指行政機關在其職權或所掌事務範圍內，為 實現一定之行政目的，以輔導、協助、勸告、建議或其他 不具法律上強制力之方法，促請「特定人? 為一定作為或 不作為之行為。次按同法第166條第1項規定，行政機關為 行政指導時，應注意有關法規規定之目的，「不得濫用」 。經查，被告機關曾數次請原告陳述意見，惟並未依前揭 行政程序法規定作成行政指導，原告主張基於信賴原則， 原處分不當云云，亦非可採。 四、本院之判斷： （一）本件應適用之法令與法理： 1.按食品安全衛生管理法第2條規定：「本法所稱主管機關 ：…在直轄市為直轄市政府…」，第28條第1項規定：「 食品、食品添加物、食品用洗潔劑及經中央主管機關公告 之食品器具、食品容器或包裝，其標示、宣傳或廣告，不 得有不實、誇張或易生誤解之情形」，第45條第1項規定 ：「違反第28條第1項…者，處新臺幣4萬元以上400萬元 以下罰鍰…」。 2.食品標示宣傳或廣告詞句涉及誇張易生誤解或醫療效能之 認定基準第3點規定：「三、涉及誇張、易生誤解或醫療 效能之認定基準如下：…（二）使用下列詞句者，應認定 為未涉及醫療效能，但涉及誇張或易生誤解：1.涉及生理 功能者：…增智。補腦。…2.未涉及中藥材效能而涉及五 官臟器者：…保護眼睛…」（原處分卷第42頁）。 3.前行政院衛生署（102年7月23日改制為衛生福利部，簡稱 前衛生署）84年12月30日衛署食字第84076719號函釋：「 廣告內容如未針對某特定食品產品，且僅宣傳營養成分之 營養價值，則視為對民眾之營養宣導教育，並未違反食品 衛生管理法（已修正為食品安全衛生管理法，下同）規定 。然食品廣告如為推介特定食品，同時以就該產品所含成 分，宣稱可達特定之生理功能或效果，則易使民眾誤認僅 食用該品即可達到改善生理機能效果，已明顯誤導民眾正 確均衡飲食之觀念，則違反食品衛生管理法規定」（原處 分卷第46頁）。 4.98年10月27日衛署食字第0980031595號函釋：「食品廣告 是否涉及不實、誇張或易生誤解情節之認定，係視個案傳 達消費者訊息之整體表現，包括文字、敘述、產品品名、 圖像、圖案及符號等，作綜合研判。另，產品宣傳內容如 能達到對大眾宣傳之效果，即構成廣告行為…只要內容涉 及違規，即屬違規廣告行為」（原處分卷第48頁）。經核 上開函釋乃改制前行政院衛生署本於食品衛生中央主管機 關之地位，就食品衛生管理法（已修正為食品安全衛生管 理法）有關食品廣告是否違法，予以具體之闡釋，作為下 級機關認定之依據，並未逾越食品安全衛生管理法之立法 目的，被告自可援用。 5.衛生福利部食品藥物管理署（簡稱衛福部食藥署）106年9 月29日FDA企字第1060038888號函釋：「主旨：有關貴局 函詢網路刊登『德國heilusa好立善EUREYE葉黃素複方軟 膠囊（30粒）』產品廣告涉違規案…說明：…二、旨揭廣 告述及『…可以增強身體防禦系統…可以減少不良光線對 身體的有害影響…』云云，整體表現影射『食品標示宣傳 或廣告詞句涉及誇張易生誤解或醫療效能之認定基準（以 下簡稱認定基準）』所列『涉及生理功能者』、『未涉及 中藥材效能而涉及五官臟器者』等功能，涉嫌違反食品安 全衛生管理法第28條規定。三、…案內廣告整體表現係宣 稱『黑醋栗、葉黃素、花青素』等成分之功能，而非維生 素A，又『…可降低不良光線…可以增強身體防禦系統… 可以減少不良光線對身體的有害影響…』等用語已超出『 維生素A可敘述之生理功能例句』範圍，爰本案仍涉嫌違 反食品安全衛生管理法第28條規定…」（原處分卷第79頁 ）。此等函釋為衛福部食藥署基於食品安全衛生管理法衛 生福利中央主管機關地位有關食品廣告是否違法，予以具 體闡釋之判斷標準，作為下級機關認定之依據，並未逾越 食品安全衛生管理法之立法目的，被告即可援用。 6.臺北市政府94年2月24日府衛企字第09404404400號公告： 「主旨：公告修正…有關本府主管衛生業務委任事項自即 日起生效。…公告事項：…六、本府將下列業務委任本府 衛生局，以該局名義執行之：…（七）食品衛生管理法（ 按：已修正為食品安全衛生管理法）中有關本府權限事項 …」。 7.臺北市政府衛生局處理違反食品安全衛生管理法事件統一 裁罰基準第3點規定：「本局處理違反食品安全衛生管理 法事件統一裁罰基準如下表：（節錄）」（原處分卷第54 頁） ┌──────┬────────────────────────────┐ │項次 │31 │ ├──────┼────────────────────────────┤ │違反事實 │食品、食品添加物、食品用洗潔劑及經中央主管機關公告之食品│ │ │器具、食品容器或包裝，其標示、宣傳或廣告，有不實、誇張或│ │ │易生誤解之情形。 │ ├──────┼────────────────────────────┤ │法規依據 │第28條第1項 │ │ │第45條 │ │ │第46條第2項 │ ├──────┼────────────────────────────┤ │法定罰鍰額度│處4萬元以上400萬元以下罰鍰……。 │ │或其他處罰 │ │ ├──────┼────────────────────────────┤ │統一裁罰基準│一、裁罰基準 │ │ │（一）第 1次處罰鍰4萬元至10萬元整，每增加 1件加罰1萬元…│ │ │ …。 │ └──────┴────────────────────────────┘ （二）經查，原告於PChome購物網站（網址：https://24h.pcho me.com.tw/prod/DBBB1Q-A9007FFCY，106年7月19日下載 網頁）刊登「德國heilusa好立善EUREYE葉黃素複方軟膠 囊（30粒）」之系爭食品廣告，內容載稱：「…維護視野 健康…特調明亮複方…歐洲眼睛健康研究…調製黃金比例 配方…可以降低不良光線…可以增強身體防禦系統…可以 減少不良光線對身體的有害影響…」等詞句，案民眾於10 6年7月19日向新北市政府衛生局陳情，經該局向網路家庭 公司查詢後認定系爭廣告係由原告刊登等情，有系爭廣告 網頁（原處分卷第10-17頁）、新北市政府人民陳情案件 資料（原處分卷第22-24頁）、臺北市政府衛生局調查紀 錄表（原處分卷第25-26頁）、網路家庭公司函（原處分 卷第122頁）在卷可憑，並為兩造所不爭執，堪認為真實 。經核系爭廣告所使用之字句內容：「…維護視野健康… 特調明亮複方…歐洲眼睛健康研究…調製黃金比例配方… 可以降低不良光線…可以增強身體防禦系統…可以減少不 良光線對身體的有害影響…」，可認宣稱系爭食品達特定 之生理功能或效果，確實易使民眾誤認僅食用系爭食品即 可達到改善生理機能效果，客觀上已有誇大系爭食品效能 及無法證明廣告內容為真實之宣傳，本有足使一般社會大 眾產生原告系爭食品確具有比正常醫療技術更好、更優良 之功能、療效的誤認，更已明顯誤導民眾正確均衡飲食之 觀念，因為成就視野健康、增強身體防禦系統、減少不良 光線對身體有害影響之效果，應從建立日常正確生活作息 及良好運動暨飲食習慣做起，非僅以食用系爭食品即得達 成之結果，故實屬不實、誇張或易生誤解之廣告文句。況 且，原告非醫療專業機構，對於系爭食品得否產生特定之 生理功能或效果，並未具專業的研究能力，仍執意透過系 爭廣告達到系爭食品宣傳效果，進而違反食品安全衛生管 理法，縱非故意，亦難謂無過失，故被告以原告違反食品 安全衛生管理法第28條第1項規定，依同法第45條第1項規 定，以原處分裁處原告最低罰鍰金額4萬元，並無違誤。 （三）至原告主張稱系爭廣告「可以減少不良光線對身體的有害 影響」或「包裝佐以眼睛圖片」並無涉及誇張或易生誤解 之嫌；葉黃素、維生素A等有助於視力改善，已見國內外 多篇科學或臨床期刊報導，系爭商品相關營養素，有專家 學者、衛福部食藥署廣為宣傳功效，顯然廣告言論，況相 關營養素與視覺有關等云云。惟查，系爭廣告所使用之字 句內容：「…維護視野健康…特調明亮複方…歐洲眼睛健 康研究…調製黃金比例配方…可以降低不良光線…可以增 強身體防禦系統…可以減少不良光線對身體的有害影響… 」整體表現涉及誇張易生誤解或食品標示宣傳或廣告詞句 涉及誇張易生誤解或醫療效能之認定基準第3點所列「涉 及生理功能者」、「未涉及中藥材效能而涉及五官臟器者 （眼睛）」等功能；且又係宣稱「玉米黃素、葉黃素、花 青素、山桑子（歐洲藍莓）等成分之功能，而非維生素A ，再「…可降低不良光線…可以增強身體防禦系統…可以 減少不良光線對身體的有害影響…」等用語顯已超出「維 生素A可敘述之生理功能例句」範圍。本件系爭食品非藥 品，食品主要是提供身體所需熱量及營養素，維持生理正 常運作，其廣告或標示實不得誇大、宣稱療效，系爭廣告 文句傳達消費者訊息之整體表現觀之，明顯誤導消費者陷 於錯誤聯想食用系爭食品可達到完美的眼睛保護與增強抵 抗力醫療效果，其違反食品安全衛生管理法第28條第1項 之規定甚明。原告此部分之主張，不足為有利於己之認定 。 （四）另關於原告稱本件裁罰剝奪原告商業上意見表達之自由， 戕害憲法第11條言論自由保障問題。按管制食品廣告有可 能侵害人民言論自由，且因食品廣告具有工作權之屬性， 故加以管制亦可能侵害該工作權，是以食品廣告雖係商業 性言論之一種，然而食品之標示、宣傳或廣告，係在食品 上或利用傳播方式，提供該食品客觀資訊，以達招徠銷售 為目的，具商業上意見表達之性質，固應受憲法言論自由 之保障，卻因與國民健康有重大關係，基於維護公益之必 要，自可對之為合理而適當之限制。前揭食品安全衛生管 理法第28條第1項、第2項規定，禁止食品之標示、宣傳或 廣告不得有不實、誇張、易生誤解或宣稱醫療效能之情形 ，旨在保障消費者獲得真實而完整之資訊，維護國民健康 與消費權益，為增進公共利益所必要，與憲法第11條保障 人民言論自由及第23條比例原則均無違背。故本件被告基 於食品廣告真實性保障之管制而對原告裁罰，並不致影響 言論自由。 五、綜上所述，原告主張各節，並不足取。原處分認原告於PCho me購物網站刊登系爭廣告，整體訊息涉及誇張、易生誤解， 違反食品安全衛生管理法第28條第1項規定，依同法第45條 第1項及統一裁罰基準規定，裁處原告4萬元罰鍰，核無違誤 ，訴願決定予以維持，亦無不合。從而，原告訴請撤銷，為 無理由，應予駁回。 六、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法，核與判斷結果 無涉，爰不一一敘明。 七、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第236條 、第98條第1項前段，判決如主文。 中 華 民 國 107 年 9 月 25 日 行政訴訟庭 法 官 范智達 一、上為正本係照原本作成。 二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其 未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由 書（均須按他造人數附繕本），逾期未提出者，勿庸命補正， 即得依行政訴訟法第245條第1項規定以裁定駁回。上訴理由 應表明關於原判決所違背之法令及其具體內容，或依訴訟資 料可認為原判決有違背法令之具體事實。 中 華 民 國 107 年 9 月 25 日 書記官 蔡凱如