裁判書系統

臺灣臺北地方法院民事判決　　　　　　　 104年度國字第56號 原　　　告　黃聰歷 　　　　　　黃清泉 　　　　　　康美建設股份有限公司 法定代理人　黃小珊 共　　　同 訴訟代理人　楊晉佳律師 　　　　　　曾至楷律師 　　　　　　徐穆儀律師 被　　　告　臺北市政府 法定代理人　柯文哲 被　　　告　臺北市政府都市發展局 法定代理人　林洲民 共　　　同 訴訟代理人　王棟樑律師 上列當事人間請求國家賠償事件，本院於民國104 年12月17日言 詞辯論終結，判決如下： 主 文 原告之訴及假執行之聲請均駁回。 訴訟費用由原告負擔。 事實及理由 壹、程序方面： 按依國家賠償法請求損害賠償時，應先以書面向賠償義務機 關請求之；賠償義務機關拒絕賠償，或自提出請求之日起逾 30日不開始協議，或自開始協議之日起逾60日協議不成立時 ，請求權人得提起損害賠償之訴，國家賠償法第10條第1 項 、第11條第1 項前段分別定有明文。查原告等業於民國103 年12月31日以書面向被告臺北市政府都市發展局（下稱北市 都發局）請求賠償，嗣經被告北市都發局於104 年2 月13日 拒絕賠償，有原告等之國家賠償請求書、北市都發局之104 年2 月13日北市000000000000000 號函影本在卷可稽（ 見本院卷原證11）。是本件原告起訴合於前揭法定程序，先 予敘明。 貳、實體部分 一、原告起訴主張: ㈠原告黃聰歷、黃清泉等為座落於臺北市○○區○○路○段00 巷0 號之停車塔（下稱系爭停車塔）之所有權人，原告康美 建設股份有限公司（下稱康美建設公司）為系爭停車塔之經 營業者，系爭停車塔係於83年12月5 日獲臺北市政府交通局 以文號北市000000000 號核准設置，於85年6 月20日竣 工完成，於86年10月24日獲臺北市政府工務局核發86年使字 第379 號使用執照，迄至93年5 月5 日經被告臺北市政府以 府交停字第09309905200 號公告不再受理既存臨時性停車塔 申請延長使用，使其設置暨使用均面臨違法之疑慮，迭至 100 年8 月18日經被告北市都發局以北市000000000000 000 號函通知將依法拆除，原告等不得不於102 年4 月間自 行拆除完畢，為此受有系爭停車塔因拆除致生硬體價值滅失 新臺幣（下同）39,198,976元、營業利益損失6,265,390 元 共計45,464,366元（計算式：39,198,976＋6,265,390 ＝ 45,464,366）之損失。 ㈡觀以臺北市政府交通局核准興建及臺北市政府工務局核發使 用執照時，係依80年7 月10日制定公布之停車場法第11條、 80年9 月26日公布之臺北市利用空地申請設置臨時路外停車 場要點（下稱臨時停車場要點）第5 條、第6 條、第11條為 其法律依據，斯時尚未就設置於住宅區之停車場增設建蔽率 、容積率及建築高度等限制，是系爭停車塔之設置區位、用 途及所適用之建蔽率、容積率、建築高度等要件，均符合設 置當時之法令規範。前揭停車場法第11條固於89年1 月19日 修正增訂（下稱新修正之停車場法第11條）設置於住宅區之 停車場必須符合建蔽率、容積率及建築高度等規定，增加設 置停車場之空地不得為法定空地之限制，並變更主管機關為 交通部。惟依司法院大法官釋字第605 號、第620 號解釋及 最高行政法院89年判字第1181號判決意旨可知，苟特定法條 之所有構成要件事實於舊法施行期間內已完全實現，且立法 者未設法律有溯及適用之特別規定，社會生活事實即應適用 舊法所定之法律效果，不得逕以新法定其法律效果，行政機 關及司法機關於適用法律時，亦不得隨意將新法溯及適用於 施行前所發生之事實，故系爭停車塔無再適用新修正之停車 場法第11條之餘地。詎臺北市政府竟於系爭停車塔合法設置 之後，援引新修正之停車場法第11條，遽指系爭停車塔之設 置違反都市計畫法令土地使用分區管制有關建蔽率、容積率 等規定，顯有違反法律不溯及既往原則。 ㈢系爭停車塔之設立肇始於臺北市政府推動鼓勵人民投資興建 停車塔之政策方針，迭經臺北市政府先後於77年12月30日頒 訂臺北市設置臨時立體停車塔暫行措施（下稱立體停車塔暫 行措施）、於80年9 月26日公布臺北市利用空地申請設置臨 時路外停車場要點（下稱臨時停車場要點），及立法院於80 年7 月10日制定停車場法，均未就設置於住宅區之停車場增 設建蔽率、容積率及建築高度之限制，其間臺北市政府更於 84年5 月9 日修正臨時停車場要點第11條、第12條規定，將 核准期限最長不得超過8 年之限制刪除，並增加機械式或塔 台式停車場設置業者應保證至少可安全使用15年以上，前揭 要點第16條尚有得於使用期限屆滿前3 個月重新申請繼續使 用之規定，使原告等相信政府推動之政策方向顯係持續地有 利於停車塔事業之經營，又臺北市政府發給使用執照、就系 爭停車塔為建物所有權登記時，均無使用期限之記載，故決 定耗資1 億1,000 多萬元引進日本最新鋼骨抗震7 級之系爭 停車塔，依司法院大法官釋字第525 號、第529 號、第589 號解釋，原告等即有受信賴保護之必要。臺北市政府固以斟 酌信賴保護原則為由，於公告不再受理申請延長使用之同時 ，形式上酌給3 年之過渡期間，以輔導業者依現行法令規定 申請取得許可，惟臺北市政府嗣以98年3 月6 日府交停字第 09839004400 號等公告，反覆重申臺北市政府一律不受理延 長使用期限申請之意旨，並謂系爭停車塔因不符相關法令致 無法重新取得許可，則系爭停車塔除拆除外，並無其他符合 修正後停車場法第11條規定之合法化措施，前揭93年5 月5 日公告之過渡期間，對人民權益之保障形同虛設，臺北市政 府又無通融其他補救措施或補償，實難維護原告等對前開政 策、法令之信賴利益。 ㈣前揭93年5 月5 日公告主旨為「臺北市利用空地設置立體式 臨時廠外停車場申請書表」，公告依據為交通部頒訂之利用 空地申請設置臨時路外停車場辦法（下稱臨時停車場辦法） 第14條規定，惟觀前揭條文內容並未授權地方主管機關一律 不受理延長申請，即有授權明確性之欠缺，且公告內容謂以 臨時性停車塔業經臺北市政府依法決定不再受理申請延長使 用等語，應定性為解釋性之行政規則，卻直接剝奪原告等申 請延長使用之權益，復有違反法律保留原則之虞。復觀臺北 市政府就其經營管理之八德立體停車塔，自82年興建起迄今 已近20年，均經臺北市政府核准延長使用期限，足見前揭93 年5 月5 日公告內容亦有違平等原則。據上，臺北市政府所 為之93年5 月5 日府交停字第09309905200 號公告違反法律 不溯及既往原則、信賴保護原則、授權明確性原則、法律保 留原則及平等原則，自與原告等所受損害間有因果關係，而 應負國家賠償之責。 ㈤又新修正之停車場法第11條修正完成後，臺北市政府先後於 89年5 月3 日、90年1 月30日、90年7 月3 日分別以府交停 字第8903664600、900586100 、9006061100號函公告表示， 通過建築物安全使用檢查及機械安全檢查而應供公眾停車者 ，得以個案提出申請延長使用年限，連同原核准使用年限合 計不得超過15年（得為15年）等語，意即既有之停車場於停 車場法第11條修正後仍得申請延長使用期限；交通部對此亦 分別以90年11月14日交路90字第063666號、92年3 月5 日交 路字第0920002009號函函覆表示，停車塔期滿得否延長使用 及延長次數等節，由地方政府考量都市發展、交通條件及停 車供需狀況辦理，基於法令不溯及既往原則，該等案件於原 核定期間自可繼續使用等語，可知延長使用之審核即應依臨 時停車場辦法第10條、立體停車塔暫行措施第13點等規定審 核，尚不以新修正之停車場法第11條增訂之要件為準，自無 庸檢討既存設置於住宅區停車場之興建、設置是否符合住宅 區容積率、建蔽率等規定。詎臺北市政府以92年9 月2 日府 交停字第09220844800 號函廢止適用上開府交停字第890366 4600、900586100 、9006061100號函，除有違反信賴保護原 則之虞，且與交通部上開90年11月14日交路90字第063666號 函文強調應以不違背法律不溯及既往原則之意旨相違，是臺 北市政府所為之92年9 月2 日府交停字第09220844800 號函 ，顯已違反行政訴訟法第10條之規定，構成恣意濫用裁量權 限之行為，依同法第4 條第2 項應以違法論之。 ㈥本件原由臺北市政府工務局承辦之建築管理業務，自95年8 月1 日起移由北市都發局辦理，臺北市政府嗣以96年8 月1 日府交停字第09639419900 號函，公告系爭停車塔過渡期屆 滿日為97年10月23日，北市都發局再於100 年8 月18日以系 爭停車塔不符合土地使用分區、建蔽率、容積率等要件，而 以原告等無法於公告期限屆至前向主管機關重新申請取得許 可為由，逕以北市000000000000000 號函通知原告等系 爭停車塔之使用執照已逾期限，屬無使用執照之違章建築， 且系爭停車塔違反建築法第25條、第86條規定，不得補辦手 續，依法應予拆除。惟依建築法第25條、第58條、第86條規 定可知，違反建築法第25條之處理方式並非僅有強制拆除一 途，為達建築法維護公共安全、公共交通、公共衛生及增進 市容觀瞻等目的，同樣尚有封閉建築物、限期修改、補辦手 續及罰鍰等其他選項，詎北市府都發局卻捨此不為，於系爭 停車塔未違反建築法第58條情形之下，逕命原告等限期拆除 ，致使斥資逾1 億元打造、耐用程度長達50年及僅經營不過 11年之系爭停車塔，因無法繼續發揮其經濟價值，造成原告 等受有財產上之鉅額損害，該行政處分之手段與目的已然失 衡，則北市都發局前以100 年8 月18日北市0000000000 00000 號函所為之拆除處分，除已違反憲法第23條、行政程 序法第7 條等規定之比例原則外，之於未經臺北市政府拆除 之公有立體停車塔而言，與臺北市政府於93年5 月5 日所為 之府交停字第09309905200 號函，同有違反平等原則之虞， 均屬違背職務義務之不法行為。 ㈦退步言之，監察院前於84、85年間即認被告臺北市政府頒訂 之「臨時停車場要點」，有逾越停車場法第11條授權範圍之 疑議，且臺北市政府容許停車場（塔）業者設置永久性停車 場（塔），有違土地使用分區管制規定，而糾正臺北市政府 並彈劾臺北市政府交通局停車管理處郭志雄處長，惟臺北市 政府仍於85年6 月7 日以府交二字第85034538號函發函臺北 市立體使車塔商業同業公會籌備處，宣示興建停車場並鼓勵 民間投資興建為該府一貫政策，不因遭監察院糾正而改變， 以及繼續積極推動停車塔業務之決心，卻在原告85年6 月興 建完成系爭停車塔申請核發使用執照時，拖延一年始在發給 使用執照前4 天，公告停止適用「臨時停車場要點」，核被 告所為無異設陷阱使人民受損害。前開經彈劾者及作成上開 違反行政原則公函之公務員，具有侵害人民財產權之故意或 過失甚明，即應負國家賠償責任。臺北市政府、北市都發局 自應就其所屬公務員所為之不法行為，依國家賠償法第2 條 第2 項前段之規定，就原告等所受財產權之損害，應負連帶 賠償責任。 ㈧系爭停車塔遭被告臺北市政府認定為違章建築並勒令拆除後 ，原告等係於102 年4 月間拆除完畢，致鉅額投資蒙受損害 ，故本件損害發生時點應為102 年4 月間，依國家賠償法第 8 條第1 項規定，國家賠償請求權以請求權人知有損害時起 算，本件原告等業於103 年12月提出國賠請求，顯未逾越國 賠請求之時效期間。爰僅先為一部請求2,000,000 元。並聲 明：被告臺北市政府暨臺北市政府都市發展局應連帶給付原 告2,000,000 元及自102 年4 月30日起至清償日止，按年利 率5 ％計算之利息；原告願供擔保請准宣告假執行。 二、被告均以：原告依民法上國家賠償之法律關係提起本訴，惟 國家賠償成立之要件以國家機關所屬公務員行使公權力之行 為不法為前提，查被告北市府交通局前為系爭停車塔核准設 立之主管機關，於83年12月5日以北市000000000號函核 准系爭停車塔之設立，核准依據為行為時停車場法第11條及 行為時臨時停車場要點，核准之使用期限為自系爭停車塔完 成領得停車場登記證之日起算8 年，並經北市府工務局於86 年10月24日發給86使字第379 號使用執照，且於使用執照附 表注意事項欄加註本件係依臨時停車場要點及內政部82年12 月24日台（82）內地字第8288168 號函規定核發，嗣因臨時 停車場要點自86年10月20日起停止適用，為此北市府曾於93 年5 月5 日以府交停字第09309905200 號函公告上情，並說 明臺北市依臨時停車場要點設置之既存臨時性停車塔，法律 性質屬附有期限之授益行政處分，期滿後非重新申請許可設 置，該處分當然失其效力，北市府決定不再受理申請延長使 用，惟考量投資業者或後續買受車位人對該要點之信賴，酌 給3 年之過渡期間，以輔導其依照現行法令申請取得許可， 有關3 年輔導合法化過渡期間之起迄乙節，未逾原核准設置 期限者，均以各停車塔領得建築物使用執照日為準，算至原 核准設置期限屆滿之次日為起始日，計得系爭停車塔過渡期 屆滿日為97年10月23日，詎原告未於公告期限屆至前重新取 得許可，是經臺北市停車管理工程處專案簽報北市府核定將 系爭停車塔列為優先執行查報拆除之建築物，因北市府之建 築管理業務之主管機關自95年8 月1 日起移由被告北市都發 局辦理，嗣經北市府都發局審認系爭停車塔之使用執照已逾 期限，屬無使用執照之違章建築，違反建築法第25條及第86 條規定，並不得補辦手續，爰以100 年8 月18日北市000 000000000000 號函通知，系爭停車塔依法應予拆除，上開 行為均無不法，業經原告等提起訴願及行政訴訟，案經北市 府以100 年11月30日府訴字第10009147600 號訴願決定書、 臺北高等行政法院以101 年訴字第145 號判決及最高行政法 院以101 年判字第902 號判決駁回在案，本件國家賠償責任 之成立要件即有欠缺。又國家賠償請求權之消滅時效自請求 權人知有損害時起算2 年，本件原告明知北市府於98年間、 北市府都發局於100 年8 月18日認定系爭停車塔為違章建築 應予拆除，卻遲至103 年12月30日始提起本件國家賠償事件 ，其請求權自已罹於2 年消滅時效，被告等得為時效抗辯拒 絕給付損害賠償等語置辯。並聲明：1.原告之訴駁回。2.如 受不利之判決願供擔保，請准宣告免假執行。 三、兩造不爭執事項： ㈠座落於臺北市○○區○○路○段00巷0 號之停車塔，即臺北 市○○區○○段○○段0000○號建物（下稱系爭停車塔）， 為原告黃聰歷（權利範圍80分之4 ）、黃清泉（權利範圍80 分之8 ）、康美建設股份有限公司（下稱康美建設公司，權 利範圍80分之68）所有，此有建物謄本、所有權狀等件影本 在卷可稽。（見本院卷第26頁、第152 至156 頁） ㈡原告康美建設公司於84年12月11日經臺北市政府工務局核發 84建字第447 號建造執照，於86年10月24日取得86使字第37 9 號使用執照。（見北市府都發局編號100/00000000/231-1 號卷宗、本院卷第150 頁） ㈢被告臺北市政府於89年5 月3 日以府交停0000000000號函函 知臺北市立體停車塔投資商業同業公會（下稱同業公會）： 「二、另有關申請延長使用年限者，除停車場應通過建築物 安全使用檢查及每年依建管相關法令規定通過機械安全檢查 外，於核准延長使用年限期間不得辦理所有權移轉且應供公 眾停車者，始得以個案提出申請，其延長年限連同核准使用 年限合計不得超過使用年限十五年。」，嗣於90年1 月30日 以府交停字第9000586100號函函知同業公會：【二、本府原 八十九年五月三日府交停字第八九○三六六四六○○號函處 理原則說明二修正為『依已停止適用之「臺北市利用空地申 請設置臨時路外停車場要點」申請延長使用年限者處理原則 如下：其停車場應通過建築物安全使用等檢查及每年依建管 相關法令規定通過機械安全檢查，並於核准延長使用年限期 間應供公眾停車者，始得以個案提出申請；其使用年限連同 原核准使用年限合計不得超過十五年。但依停車場法第十一 條第二項授權由交通部訂定之辦法或其他法規另有規定者， 從其規定。】，再於90年7 月3 日以府交停字第9006061100 號函函知同業公會：『二、本府九十年一月三十日府交停字 第九○○○五八六一○○號函處理原則說明二修正為「依已 停止適用之臺北市利用空地申請設置臨時路外停車場要點申 請延長使用年限者處理原則如下：其停車場應通過建築安全 使用等檢查及每年依建管相關法令規定通過機械安全檢查， 並於核准延長使用年限期間應供公眾停車，得以個案提出申 請；其延長年限連同原核准使用年限合計得為十五年。但依 停車場法第十一條第二項授權由交通部訂定之辦法或其他法 規定有規定者，從其規定。』，分別有前開公函3 紙影本在 卷可考；嗣於92年9 月2 日以府交停字第09220844800 號函 函知同業公會：「主旨：本府八十九年五月三日府交停字第 八九○三六六四六○○號、九十年一月三十日府交停字第九 ○○○五八六一○○號及九十年七月三日府交停字第九○○ 六○六一一○○號等三函，自即日起停止適用，請查照。」 ，有前開公函影本在卷可考。（見本院卷第29至31頁、第62 頁） ㈣交通部於90年11月14日以交路90字第063666號函函知臺北市 政府交通局：『二、查首揭辦法第十條規定「當地地方主管 機關受理申請設置臨時路外停車場案件後，由其所屬停車場 主管機關會商有關機關，依其都市發展現況，鄰近地區停車 需求、都市計畫、都市景觀、使用安全性及對環境影響等有 關事項審核之，經審核合格者發給設置許可，並核定使用期 限。」其立法意旨乃考量各地都市發展、交通條件與停車供 需狀況不一，臨時路外停車場核准使用期限宜授權由當地主 管機關視實際需求自行核定之；來函所詢核准期限、期滿得 否延長使用及延長次數等節，貴局自得依本辦法之授權，參 酌其他相關法令規定逕依權責辦理。三、另有關貴府依「臺 北市利用空地申請設置臨時路外停車場要點」核給設置許可 之舊有案件，基於法令不溯及既往原則，該等案件於原核定 期間自可繼續使用；使用期限屆滿，如擬申請延長使用者， 則應依現行法令辦理。』，有前開公函影本在卷可勘。（見 本院卷第32至32頁反面） ㈤臺北市政府交通局會商臺北市政府工務局、法規委員會同意 訂定：『本局依「臺北市設置臨時立體停車塔暫行措施」核 准設置之臨時停車塔暨有十座，其中尚有仍在使用期限內。 有關「三年輔導合法化過渡期間之起迄」計算方式，因考量 本府目前尚未建立相關合法化之配套措施可供申請，故基於 市府一體立場，建議全案採下列方式辦理：1.已逾原核准設 置期限者，自本府公告「臺北市利用空地設置立體式臨時路 外停車場申請書表」之日為起始日。2.未逾原核准設置期限 者，以原核准設置期限屆滿之次日為起始日。』，有臺北市 政府交通局簽稿會核單影本在案可查（見本院卷第34頁）。 ㈥被告臺北市政府於93年5 月5 日以府交停字第09309905200 號函公告：『二、前述臨時性停車塔業經本府依法決定不再 受理申請延長使用，惟考量原據以審核申請之「臺北市利用 空地申請設置臨時路外停車場要點」自八十六年十月二十日 起停止適用後，投資業者或後續買受車位人對該要點可能的 信賴，及該等停車塔仍有助於本市停車問題之改善，爰本府 將對期滿之停車塔，在所有權人擔保公共安全無虞之前提下 ，酌給三年之過渡期間以輔導其依照現行法令規定申請取得 許可。』，有前開公函影本在案可考。（見本院卷第136 頁 ） ㈦被告臺北市政府於98年3 月6 日以府交停字第09839004400 號函公告：「一、旨揭停車場位於本市○○路○ 段○○巷○ 號 ，依本府93年5 月5 日府交停字第09309905200 號公告，其 過渡期限至97年10月23日止。」，有前開公函影本在卷可查 。（見本院卷第38頁） ㈧被告北市府都發局自95年8 月1 日起承接臺北市建築管理業 務，於100 年8 月18日以北市000000000000000 號函函 知原告等：「臺端所有坐落本市○○區○○路○段00巷0 號 停車塔之構造物已違反建築法第25條、第86條規定並不得補 辦手續，依法應予拆除。」，有前開公函影本在卷可按。（ 見本院卷第28頁） ㈨原告等因不服被告北市府都發局100 年8 月18日北市000 000000000000 號函提起訴願，經臺北市政府以100 年11月 30日府訴字第10009147600 號訴願決定書駁回在案。原告等 因不服前開訴願決定提起行政訴訟，經臺北高等行政法院以 101 年5 月3 日101 年度訴字第145 號判決駁回在案，嗣原 告等對前開判決提起上訴，案經最高行政法院於101 年10月 11日以101 年度判字第902 號判決駁回上訴確定在案。分別 有前開判決影本在卷可考。（見本院卷第86至107 頁反面） ㈩系爭停車塔已於102 年4 月8 日拆除，有被告北市都發局 102 年4 月19日北市都建字第10261518900 號函在卷可考。 （見市府都發局編號100/00000000/231-1號卷宗） 四、本院得心證之理由: 按公務員於執行職務行使公權力時，因故意或過失不法侵害 人民自由或權利者，國家應負損害賠償責任，國家賠償法第 2 條第2 項前段定有明文。惟國家機關依國家賠償法負賠償 責任，係以其所屬公務員行使公權力之行為，具違法性為前 提要件，此觀上揭規定自明。是倘被告所屬公務員依據合法 有效之行政處分為必要之執行，乃為公權力之正當行使，欠 缺違法性，原告訴請賠償，自屬無據（最高法院95年度台上 字第1864號判決意旨參照）。次按，民事或刑事訴訟之裁判 ，以行政處分是否無效或違法為據者，應依行政爭訟程序確 定之；前項行政爭訟程序已經開始者，於其程序確定前，民 事或刑事法院應停止其審判程序，行政訴訟法第12條第1 項 、第2 項分別定有明文。是民事訴訟之裁判，凡以行政處分 是否無效或違法為據者，應由認定先決事實之行政法院為裁 判後，以該確定裁判所確定之事實供為民事法院裁判時認定 事實之依據，俾防止不同法院裁判結果互相牴觸之情形發生 。倘行政法院對於行政處分之違法性已有認定，民事或刑事 法院就此即不得再為實體審查而為相左之認定（最高法院90 年度台上字第523 號、91年度台上字第1956號判決、最高法 院93年度台上字第2014號判決意旨參照）。原告主張被告明 知其93年5 月5 日府交停字第00000000000 函示（以下簡稱 93年5 月5 日函）及100 年8 月18日所為北市都建字第1006 0473606 號函認定系爭停車塔屬違章建築，應予拆除之行政 處分係屬違法，而侵害原告之財產權，依國家賠償法第2 條 第2 項前段規定，請求被告賠償200 萬元等語，為被告所否 認，並以前詞置辯。是本院首應探究之爭點厥為：臺北市政 府於93年5 月5 日函及系爭行政處分是否違法而應由被告負 擔損害賠償責任，現就爭點析述如下： ㈠就被告臺北市政府93年5 月5 日函部分: 原告前曾以93年5 月5 日函非行政處分或法規命令而係行政 規則，且公告所稱「現行法令」係指臨時路外停車辦法與車 場要點不符，原告自不受公告所稱3 年過渡期間拘束之效力 。又原告前依停車場法與停車場要點，配合被告政策之需要 ，投入鉅額資金興建停車塔，被告嗣卻以前揭公告廢止「准 予業者延長使用年限連同原核准使用年限合計得為15年」， 並命所申設之既存臨時性立體停車場於原有使用期限屆滿後 ，須重新申請許可設置，並不再受理停車塔延長使用之申請 ，顯與行政自我拘束原則未合，並已違反法信賴保護及法律 不溯既往原則。被告雖給予3 年之過渡期間，原告仍無可能 依現行法令申請與取得使用許可，亦無法達成司法院釋字第 525 號解釋中減輕上訴人損害及保障上訴人權益之目的等語 提起行政爭訟，經最高行政法院以100 年度判字第771 號判 決以: ⑴按「（第1 項）都市計畫範圍內之公、私有空地，其土地所 有人、土地管理機關、承租人、地上權人得擬具臨時路外停 車場設置計畫，載明其設置地點、方式、面積及停車種類、 使用期限及使用管理事項，並檢具土地權利證明文件，申請 當地主管機關會商都市計畫主管機關及有關機關核准後，設 置平面式、立體式、機械式或塔臺式臨時路外停車場；在核 定使用期間，不受都市計畫法令土地使用分區管制有關區位 、用途、建蔽率、容積率、建築高度等相關限制。但臨時路 外停車場設置於住宅區者，應符合住宅區建蔽率、容積率及 建築高度之規定。（第2 項）前項申請設置臨時路外停車場 之程序、使用期限、區位、用途、建蔽率、容積率、建築高 度、景觀維護、審核基準及其他應遵行事項之辦法，由交通 部會商內政部等有關機關定之。（第3 項）第1 項所稱空地 ，係指非法定空地而無地上物或經依建築管理法令規定拆除 地上物之土地。」89年1 月19日修正發布之停車場法第11條 定有明文。次按「本辦法依停車場法第11條第2 項規定訂定 之。」「（第1 項）公私有空地之土地所有人、土地管理機 關、承租人或地上權人（以下簡稱申請人）申請設置臨時路 外停車場，應檢具下列文件，向地方主管機關提出。申請變 更時，亦同……。（第3 項）申請人資格、申請程序或應備 文件不合前項規定時，當地地方主管機關得通知限期補正或 退回其申請。」「當地地方主管機關受理申請設置臨時路外 停車場案件後，由其所屬停車場主管機關會商有關機關，依 其都市發展現況，鄰近地區停車需求、都市計畫、都市景觀 、使用安全性及對環境影響等有關事項審核之，經審核合格 者發給設置許可，並核定使用期限。」「前項停車場登記證 有效期限，應依第10條核准使用年限，期滿自動失效。」臨 時路外停車場辦法（96年11月26日修正發布）第1 條、第9 條、第10條、第12條第2 項亦定有明文。是於96年11月26日 以後申請設置臨時路外停車場者，即應依上開規定辦理，方 屬適法。 ⑵查系爭停車塔係被告前依80年7 月10日制訂公布之停車場法 第1 條及依該條第2 項授權訂定之停車場要點所核准設置之 立體( 機械) 塔式小型車臨時路外停車場，核定使用期限皆 為8 年，原告於97年6 月23日向被告提出本件申請時，系爭 停車塔原核定使用之8 年期間均已屆滿，此為原審確認之事 實，並為原告所不爭執。是系爭停車塔之原設置許可處分， 已因原核定之使用期限屆至而失效至明。又本件原告既係申 請核發系爭停車塔延長使用期限許可，被告就該申請案自應 依申請時之法規據以審查。而停車場要點業經被告以86年10 月20日( 86) 府交停字第8608031500號函發布自是日起停止 適用，原告於97年6 月23日提出本件申請時，該要點已非屬 當時有效法規，是原告請求被告依該停車場要點，核發系爭 停車塔延長使用期限許可云云，即屬無據。又原告於97年6 月23日提出本件申請時，停車場法第11條已於89年1 月19日 修正公布，臨時路外停車場辦法亦於90年7 月3 日發布施行 ，並於96年11月26日修正公布，皆為原告申請時既有之有效 法規，則被告適用原告申請時有效之法規並據以審查原告所 提申請，並無法律溯及既往之情形可言。是原告指摘原判決 有違反法律不溯及既往原則之違法云云，即屬誤解。 ⑶又被告原核准系爭停車塔之設置，自始即定有使用期限( 8 年) ，此為原告所知悉，亦為原審確認之事實。足見於被 告核可時，原告業已預見系爭停車塔使用執照何時屆期。另 依系爭停車塔設置時尚未停止適用之停車場要點第16條規定 ：「申請人於核准使用期滿，如擬繼續使用，應於使用期限 屆滿前3 個月完成檢驗合格，並依規定程序重新提出申請… …」，可知縱依該要點規定，原告於原核定期限屆滿時，如 欲延長使用期限，仍應重新提出申請，必符合相關規定後， 被告始核准其延長使用，而非一經核准設置，即得於核定使 用期間屆滿後當然繼續使用。準此，自難認原告就系爭停車 塔於核定使用期限屆至後仍可繼續使用乙節，有信賴之基礎 。再者，系爭原核准停車塔之設置，自始即屬定有使用期限 之受益處分，而信賴基礎之法理依據係保障人民之預見可能 性，然本案原告於申請核可時，對系爭附有期限之受益處分 ，有預見可能性，自應有所安排，原告主張其有信賴基礎， 其信賴利益應受保護云云，即不足採。何況因上開停車場要 點嗣經於86年10月20日起停止適用，被告乃以該93年5 月5 日函以：「……公告事項: 一、本府前依『臺北市設置臨時 立體停車塔暫行措施』或『臺北市利用空地申請設置臨時路 外停車場要點』所申設之既存臨時性停車塔，其法律性質屬 有期限之授益行政處分，期滿後若非重新申請許可設置，該 行政處分即失其效力，合先敘明。二、前述臨時性停車塔業 經本府依法決定不再受理申請延長使用，惟考量原據以審核 申請之『臺北市利用空地申請設置臨時路外停車場要點』自 86年10月20日起停止適用後，投資業者或後續買受車位人對 該要點可能的信賴，及該等停車塔仍有助於本市停車問題之 改善，爰本府將對期滿之停車塔，在所有權人擔保公共安全 無虞之前提下，酌給3 年之過渡期間以輔導其依照現行法令 規定申請取得許可。三、有關3 年輔導合法化過渡期間之起 迄乙節，已逾原核准設置期限者，自本府公告旨揭申請書表 之日起為始日；未逾原核准設置期限者，無論依『臺北市設 置臨時立體停車塔暫行措施』准予備查或『臺北市利用空地 申請設置臨時路外停車場要點』核發許可之臨時性停車塔， 均以各停車塔領得其建築物使用執照日為準，算至原核准設 置期限屆滿之次日為起始日。相關各投資業者並得自原核准 設置期限屆滿前3 個月內依停車場法、交通部頒『利用空地 申請設置臨時路外停車場辦法』及相關函釋規定重新提出申 請設置。3 年過渡期間屆滿，仍未依規定申請取得許可者， 依法處理。……」，足見被告就臨時路外停車辦法發布前業 已核發設置許可之停車塔舊案應如何處理，業已考量信賴保 護原則後所採合理補救措施，並訂定3 年過渡期間，俾利業 者得依現行法令規定重新申請合法化之條款，以減輕投資業 者損害並兼顧公共利益與法之安定性，益徵原告所稱信賴利 益云云，為不足取等為理由，而為被告敗訴之判決，此有最 高行政法院100 年度判決字771 號判決網路查詢版1 份在卷 足憑。 ㈡就系爭行政處分部分: 原告前以系爭行政處分違反停車場法第11條規定、建築法第 高86條第2 款及第58條之規定，且濫用權力、違反比例原則 、信賴保護原則，屬違法行政處分云云，向臺北高等行政法 院提起行政訴訟，請求撤銷系爭行政處分。經臺北高等行政 法院以101 年度訴字第145 號行政訴訟判決以： 1.按建築法第2 條第1 項、第4 條、第25條第1 項、第86條第 2 款、第97條之2 分別規定：「主管建築機關，在中央為內 政部；在直轄市為直轄市政府；……」「本法所稱建築物， 為定著於土地上或地面下具有頂蓋、樑柱或牆壁，供個人或 公眾使用之構造物或雜項工作物。」「建築物非經申請直轄 市、縣（市）（局）主管建築機關之審查許可並發給執照， 不得擅自建造或使用或拆除。……」「違反第25條之規定者 ，依左列規定，分別處罰：……二、擅自使用者，處以建築 物造價千分之50以下罰鍰，並勒令停止使用補辦手續；其有 第58條情事之一者，並得封閉其建築物，限期修改或強制拆 除之。……」「違反本法或基於本法所發布命令規定之建築 物，其處理辦法，由內政部定之。」次按，內政部依建築法 第97條之2 規定之授權，修正發布之違章建築處理辦法第1 條、第2 條、第4 條第1 項、第5 條、第6 條分別規定：「 本辦法依建築法第97條之2 規定訂定之。」「本辦法所稱之 違章建築，為建築法適用地區內，依法應申請當地主管建築 機關之審查許可並發給執照方能建築，而擅自建築之建築物 。」「違章建築查報人員遇有違反建築法規之新建、增建、 改建、修建情事時，應立即報告主管建築機關處理，並執行 主管建築機關指定辦理之事項。」「直轄市、縣（市）主管 建築機關，應於接到違章建築查報人員報告之日起5 日內實 施勘查，認定必須拆除者，應即拆除之。認定尚未構成拆除 要件者，通知違建人於收到通知後30日內，依建築法第30條 之規定補行申請執照。違建人之申請執照不合規定或逾期未 補辦申領執照手續者，直轄市、縣（市）主管建築機關應拆 除之。」「依規定應拆除之違章建築，不得准許緩拆或免拆 。」另按，行為時停車場法第11條規定：「（第1 項）都市 計畫範圍內未使用之公、私有空地，其土地所有人、土地管 理機關、承租人、地上權人得擬具臨時路外停車場設置計畫 ，載明其設置地點、方式、面積及停車種類、使用期限及使 用管理事項，並檢具土地權利證明文件，申請當地主管機關 會商都市計畫主管機關及有關機關核准後，設置平面式、立 體式、機械式或塔臺式臨時路外停車場；在核定使用期間， 不受都市計畫土地使用分區管制規定之限制。（第2 項）前 項之申請程序，由地方主管機關會商都市計畫主管機關依當 地實際情形定之。」復按，行為時臨時停車場要點（86年10 月20日廢止）第1 點、第8 點、第10點第2 項、第12點分別 規定：「臺北市政府（以下簡稱本府）為使本市未建築使用 之公、私有空地，得設置臨時路外停車場（以下簡稱停車場 ），特依停車場法第11條第2 項規定，訂定本要點。」「交 通局受理申請設置停車場案件後，應召集本府工務局（以下 簡稱工務局）及其所屬都市計畫處（按82年7 月1 日升格為 都市發展局）、建築管理處與臺北市停車管理處（按97年7 月1 日起更名為臺北市停車管理工程處）、臺北市交通管制 工程處及相關機關，依其鄰近地區都市發展現況、停車需求 、都市計畫、都市景觀及對環境影響等有關事項予以審核， 經審核合格後發給設置許可，並敘明核准使用期限。但最長 不得超過8 年。」「停車場於核准使用期限屆滿後，應自行 無條件拆除；逾期不拆除或未依前項規定辦理者，得強制拆 除之，費用由建物所有人負擔。」「申請人於核准使用期限 屆滿前……擬延長使用期限或擴充規模，得於使用期限屆滿 前3 個月依本要點規定程序重新提出申請。」再按，臺北市 政府93年5 月5 日府交停字第09309905200 號公告：「…… 公告事項：一、本市前依……『臨時停車場要點』所申設之 既存臨時性停車塔，其法律性質係屬附有期限之授益行政處 分，期滿後若非重新申請許可設置，該行政處分當然失其效 力……二、前述臨時性停車塔業經本府依法決定不再受理申 請延長使用，惟考量……投資業者或後續買受車位人對該要 點可能的信賴，及該等停車塔仍有助於本市停車問題之改善 ，爰本府將對期滿之停車塔，在所有權人擔保公共安全無虞 之前提下，酌給3 年之過渡期間以輔導其依照現行法令規定 申請取得許可。三、有關3 年輔導合法化過渡期間之起迄乙 節，已逾原核准設置期限者，自本府公告旨揭申請書表之日 為起始日；未逾原核准設置期限者……以各停車塔領得其建 築物使用執照日為準，算至原核准設置期限屆滿之次日為起 始日。相關各投資業者並得自原核准設置期限屆滿前3 個月 內依停車場法、交通部頒『利用空地申請設置臨時路外停車 場辦法』及相關函釋規定重新提出申請設置。3 年過渡期間 屆滿，仍未依規定申請取得許可者，依法處理。……」95年 7 月5 日府工建字第09560103901 號公告：「……公告事項 ：一、本府依建築法規定主管之建築管理業務之事項，自95 年8 月1 日起依規定委任本府都市發展局辦理……。」及96 年8 月1 日府交停字第09639419900 號公告：「主旨：公告 依『臨時停車場要點』……申設立體停車塔過渡期限。依據 ：本府93年5 月5 日府交停字第09309905200 號公告辦理。 公告事項：本府將依各停車塔過渡期屆滿停車塔現場公告通 知並依違章建築法令規定查處。有意依現行法令規定重新申 請者，請儘速依本府93年5 月5 日公告事項辦理，……本市 現存停車塔資料表……編號17：申請人（停車場名稱）康美 建設公司（敦化立體停車大廈停車場）。地點：○○路0 段 00巷0 號。過渡期屆滿日：971023。……」 2.經查，系爭停車塔係臺北市政府交通局於83年12月5 日以北 市000000000 號函（見本院卷第100 頁），依行為時（ 即臺北市政府80年9 月26日府交停字第80069373號函發布） 臨時停車場要點之規定，核准發給設置許可，且於該函敘明 核准使用期限自停車場完成領得停車場登記證之日起計8 年 。並系爭停車塔領得之臺北市政府工務局核發86使字第379 號使用執照存根及附表（見原處分卷第37-38 頁），亦明載 ：「本件係依『臨時停車場要點』及內政部82.12.台（82 ）內地字第8288168 號函規定核發建造執照（使用執照）， 有關施工、竣工及使用等依上開規定辦理，並於產權移轉時 應列入交待。」堪認系爭停車塔之核准使用期限，係自停車 場完成領得停車場登記證之日起計8 年。雖原告主張臺北市 政府84年5 月9 日府交停字第84032757號函修訂臨時停車場 要點，除將核准使用期限最長不得超過8 年之限制廢除外， 並增加設置機械式或塔台式停車場者，應保證至少可安全使 用15年以上之要求云云，然查系爭停車塔之申請核准設置， 係適用行為時臺北市政府80年9 月26日府交停字第80069373 號函發布之臨時停車場要點，而非處理程序終結後之臺北市 政府84年5 月9 日府交停字第84032757號函修訂之臨時停車 場要點，並臺北市政府交通局受理申請後，經審核結果，發 給設置許可，於上開83年12月5 日北市000000000 號函 敘明核准使用期限自停車場完成領得停車場登記證之日起計 8 年，是原告援引處理程序終結後始修訂之臨時停車場要點 ，主張系爭停車塔已無8 年使用期限之限制乙節，核與該附 有8 年使用期限之授益行政處分之內容有間，所訴尚難憑採 。至原告所引另案臺北市政府85年5 月15日府交停字第8503 3038號函，乃臺北市政府另案核准訴外人華屋建設股份有限 公司設置使用期限：「自停車場完成領得停車場登記證之日 起計15年」之核准函，且該函所適用者，係臺北市政府84年 5 月9 日府交停字第84032757號函修訂之臨時停車場要點， 核與本件系爭停車塔之核准設置，係適用臺北市政府80年9 月26日府交停字第80069373號函發布之臨時停車場要點，尚 屬有別，是原告執上開另案核准函主張臺北市政府未能依據 法規，就相同之事務為相同之處理，違反其長久以來建置之 行政慣例，與憲法第7 條規定所揭櫫之平等原則有違，並侵 害原告依憲法所應保障之財產上之權利云云，委難憑採。 3.其後，臨時停車場要點於86年10月20日起停止適用；臺北市 政府不再受理臨時性停車塔之申請延長使用，惟考量投資業 者或後續買受車位人對臨時停車場要點可能的信賴，乃以93 年5 月5 日府交停字第09309905200 號公告，酌給3 年過渡 期間，以輔導其依照現行法令規定申請取得許可，3 年過渡 期間屆滿，仍未依規定申請取得許可者，依法處理；並於95 年4 月24日發給北市停車場登字第269-1 號臺北市停車場登 記證（存根見本院卷第97頁），其備註欄明載：「有效期限 自發證日起至97年10月23日止逾期廢止」；且以96年8 月1 日府交停字第09639419900 號公告系爭停車塔過渡期屆滿日 為97年10月23日。惟含原告等2 人在內之系爭停車塔所有權 人未於上開公告期限屆至前向主管機關重新申請取得許可， 系爭停車塔之原設置許可處分，已因原核定之使用期限屆至 而失效（最高行政法院100 年度判字第771 號判決意旨參照 ），從而被告以系爭停車塔因使用執照逾期而屬違章建築應 予拆除之原處分，自屬適法有據。原告猶以臺北市政府雖曾 經監察院彈劾及糾正，惟仍以85年6 月7 日85府交二字第 85034538號函，鼓勵業者繼續興建，並臺北市政府89年5 月 3 日府交停字第8903664600號、90年1 月30日府交停字第 9000586100號及90年7 月3 日府交停字第90006061100 號函 向來持「延長年限連同原核准使用年限合計得為15年」之法 律見解，而交通部90年11月14日交路九十字第063666號及92 年3 月5 日交路字第0920002009號函釋違反法律不溯及既往 原則，且增加停車場法第11條第1 項規定所無之限制，違反 依法行政原則下之法律優位原則及信賴保護原則等詞，爭執 臺北市政府拒絕核准延長系爭停車塔使用年限之申請乙案， 惟上開臺北市政府拒絕核准延長系爭停車塔使用年限之申請 乙案，業經最高行政法院100 年度判字第771 號判決確定該 臺北市政府之處分並無違法在案，從而原告上開主張，仍難 執為有利於本件原告之認定。 4.又臺北市政府交通局原核准系爭停車塔之設置，自始即定有 使用期限（8 年）。並臺北市政府工務局所核發86使字第37 9 號使用執照附表亦明載：「本件係依『臨時停車場要點』 及內政部82.12.台（82）內地字第8288168 號函規定核發 建造執照（使用執照），有關施工、竣工及使用等依上開規 定辦理，並於產權移轉時應列入交待。」而使用執照之內容 ，為一般大眾均得查知，原告既為系爭停車塔之所有權人， 對該停車塔使用執照之內容及使用上應符合何種規定，即應 主動瞭解遵守，是系爭停車塔之使用執照何時屆期，應為原 告所得預見。此外，無論依臺北市政府80年9 月26日府交停 字第80069373號函發布之臨時停車場要點第12點規定：「申 請人於核准使用期限屆滿前，……擬延長使用期限或擴充規 模，得於使用期限屆滿前3 個月依本要點規定程序重新提出 申請。」或臺北市政府84年5 月9 日府交停字第84032757號 函修訂之臨時停車場要點第16點規定：「申請人於核准使用 期限屆滿，如擬繼續使用，應於使用期限屆滿前3 個月完成 檢驗合格，並依規定程序重新提出申請……」可知，於原核 定期限屆滿前，如欲延長使用期限，仍應重新提出申請，必 符合相關規定後，始核准延長使用，而非一經核准設置，即 得於核定使用期限屆滿後仍當然繼續使用。準此，自難認原 告就系爭停車塔於核定使用期限屆滿後仍可繼續使用乙節， 有信賴之基礎。再者，系爭停車塔之設置，自始即屬定有使 用期限之授益行政處分，而信賴基礎之法理依據係保障人民 之預見可能性，然原告於系爭停車塔申請核可時，對該附有 期限之授益行政處分，有預見可能性，自應有所安排，是原 告主張其信賴利益應受保護云云，即不足採。況查，臨時停 車場要點於86年10月20日起停止適用，臺北市政府考量投資 業者或後續買受車位人可能的信賴，乃以93年5 月5 日府交 停字第09309905200 號公告，就前已核發設置許可之停車塔 ，業已考量信賴保護原則後採行合理補救措施，並訂定3 年 過渡期間，俾利投資業者或後續買受車位人得依現行法令規 定重新合法申請之條款，以減輕投資業者或後續買受車位人 損害並兼顧公共利益與法之安定性，益徵原告所稱信賴利益 云云，委不足取。 5.至原告主張縱依建築法第86條第2 款規定，亦非以強制拆除 為唯一手段，得選擇封閉建物，限期修改、補辦手續、罰鍰 等，故被告裁量權之行使違反法規目的及比例原則，屬濫用 權力並有重大瑕疵云云。按建築法第86條第2 款固規定：「 違反第25條之規定者，依左列規定，分別處罰：……二、擅 自使用者，處以建築物造價千分之50以下罰鍰，並勒令停止 使用補辦手續；其有第58條情事之一者，並得封閉其建築物 ，限期修改或強制拆除之。……」惟內政部依建築法第97條 之2 規定之授權，修正發布之違章建築處理辦法第5 條、第 6 條分別規定：「直轄市、縣（市）主管建築機關，應於接 到違章建築查報人員報告之日起5 日內實施勘查，認定必須 拆除者，應即拆除之。認定尚未構成拆除要件者，通知違建 人於收到通知後30日內，依建築法第30條之規定補行申請執 照。違建人之申請執照不合規定或逾期未補辦申領執照手續 者，直轄市、縣（市）主管建築機關應拆除之。」「依規定 應拆除之違章建築，不得准許緩拆或免拆。」而查如前述， 系爭停車塔已因使用執照逾期而屬違章建築，且目前臺北市 政府亦不再受理臨時性停車塔之申請延長使用，原告既無從 補行申請使用執照，被告依法即應拆除之，且依規定應拆除 之違章建築，不得准許緩拆或免拆。從而原告主張原處分屬 濫用權力並有重大瑕疵乙節，亦不足採。此有臺北高等行政 法院101年度訴字第145號判決1份在卷足憑。 ㈡從而，上開行政訴訟確定判決業認定被告所為93年5 月5 日 函及系爭行政處分並無不法，原告應受系爭行政訴訟確定判 決之拘束，且依前說明，本院亦不得為相反之判斷。準此， 93年5 月5 日函及系爭行政處分既無不法既無不法，原告即 無因被告前開函文，致財產權受有侵害可言。是原告主張被 告所為93年5 月5 日函及系爭行政處分為不法，被告於執行 職務行使公權力時，故意不法侵害原告財產權云云，即屬無 由，應予駁回。 五、綜上所述，原告依國家賠償法第2條第2項前段規定，請求被 告給付200萬元及利息，核屬無由，不應准許。又原告之訴 既經駁回，其假執行之聲請亦失所附麗，併予駁回。 六、本件事證已臻明確，兩造其餘之攻擊或防禦方法及所用之證 據，經本院斟酌後，認為均不足以影響本判決之結果，爰不 逐一論列，附此敘明。 七、訴訟費用負擔之依據：民事訴訟法第78條、第85條第1項前 段。 中 華 民 國 104 年 12 月 31 日 民事第五庭 法 官 柯姿佐 以上正本係照原本作成 如對本判決上訴，須於判決送達後20日內向本院提出上訴狀。如 委任律師提起上訴者，應一併繳納上訴審裁判費。 中 華 民 國 104 年 12 月 31 日 書記官 王子方