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公務員懲戒委員會議決書　　　　　　　　　　　　　八十五年度鑑字第七九五七號 　　被付懲戒人　甲○○ 　　　　　　　　乙○○ 右被付懲戒人等因違法失職案件經監察院送請審議本會議決如左 主 文 乙○○記過二次。 甲○○記過一次。 　　　　事　實 壹、監察院移送意旨： 　案由： 為台北市政府工務局鄭前局長茂川及建築管理處謝處長牧州，明知大同公司所申 請於同一地段、同一基地、同樣使用大同工商職業學校及大同工學院土地作建築 基地，均未提依私立學校法規定報主管教育行政機關核准文件而分別違法核發七 十七年建字第○七五四號及七十九年建字第○五○○號建造執照，甚至該公司拒 不澄清或補提主管教育行政機關核准文件，使建造執照合法前，竟自失立場，仍 核發○七五四號建照之使用執照。顯涉重大違失行為，爰依法提案彈劾。 事實： ㈠關於台北市政府工務局核發之七十九年建字第○五○○號建造執照撤銷經過情 形： ⒈大同公司於七十九年三月二十六日，向台北市政府工務局申請位於台北市○ ○段○○段四之二地號等八十二筆土地上，建造地上十六層、地下五層，樓 地板面積一二八五○○．九三平方公尺之開發設計工廠大樓，經該局審核後 ，於七十九年七月十九日核准發給七十九年建字第○五○○號建造執照（以 下簡稱五○○號建照）。 ⒉該建造執照申請案內，有台北市私立大同工商職業學校所有之中山段二小段 四之十二、之十五、之十六、之十八、之四六、之五四、之五八、之六十地 號等八筆土地，面積合計為一．二五七六公頃，及大同工學院所有之同段同 小段四之二、之三、之四、之五、之六、之七、之八、之九、之十、之十三 、之二一、之二二、之二三、之二四、之二五、之二六、之二七、之二八、 之三十、之三一、之三三、之三五、之三八、之四二、之四八、之五一、之 六二、之六六、之六七、之六九、之七二、之七三、之七四、之十一、之十 七、之二十、之四七、之五五、之五九及四二之一地號等四十筆土地，面積 合計四．二六五八公頃。雖經該院校等出具土地使用同意書，惟未依私立學 校法第五十八條規定，報經主管教育行政機關核准。被人向教育局檢舉後， 經教育局於八十年八月一日以北市教一字第四五六四四號函大同工商職業學 校：貴校私自○○○區○○段○○段四之十二、之十五、之十六、之十八、 之四六、之五四、之五八、之六十等八筆校地，提供他人或公司興建大樓、 房舍，並出具土地使用同意書，如未依私立學校法第五十八條規定辦理，應 屬無效（附件一）。並以副本函知工務局，經該局再會簽該府法規會意見， 亦認該校未依私立學校法第五十八條規定辦理，而出具土地使用同意書，同 意大同公司申請建築使用者，該申領似有過失，則所核發之上開建照屬有瑕 疵，似得逕依職權撤銷（附件二），工務局乃於八十年九月三日以北市工建 字第六九五九八號函大同公司註銷該局核發之五○○號建照（附件三）。 ⒊大同公司不服，歷經訴願，再訴願，經內政部訴願委員會八十一年十月八日 台內訴字第八一○三七八八號再訴願決定書以：「本件系爭之點，在於私立 大同工商職業學校出具土地使用同意書，是否屬不動產之處分，就處分行為 言，係屬民法規定之疑義，非本部之解釋範疇，原處分機關自宜究明民法主 管機關所為之解釋，或究明私立學校法第五十八條『處分』行為之立法旨意 而為適法之處分，其未究民法『處分行為』疑義前，逕參照行政院秘書長函 復之有關機關綜合意見，將原核發之建照予以註銷，原處分即有不當」而予 以撤銷原註銷五○○號建照之處分（附件四）。該局乃就撤銷所列「私立學 校法第五十八條『處分』之立法旨意及私立學校出具土地使用同意書，是否 屬私立學校法第五十八條之不動產處分」等理由，函請教育局轉教育部釋示 。 ⒋案經教育部轉法務部於八十二年十月十八日以法律第二一七四七號函復略以 ：「關於土地所有權人，出具土地使用同意書予特定人建築房屋，特定人既 得依約於該土地上建築房屋，原土地所有人之權利因而受限制。故從法律行 為外觀而言，土地所有人出具土地使用同意書，應係上揭說明所稱之『負擔 行為』，而屬『廣義之處分』。至私立學校法第五十八條第一項所稱之『處 分』揆諸同法施行細則第三十三條規定意旨，似宜認一切足以妨礙正常教學 之事實上處分，及法律上處分均包括在內。故出具『土地使用同意書』既屬 法律上處分中之負擔行為，似宜認在私立學校法第五十八條第一項所稱『處 分』之範圍內」（附件五）。 ⒌工務局建築管理處相關承辦人員乃依據法務部之釋示，於八十二年十一月二 十四日簽略以：「本案有關本局核發五○○號建照之基地，因部分係屬『台 北市私立大同工商職業學校』所有，而其出具土地使用同意書並未依『私立 學校法』第五十八條之規定辦理；擬依法務部及內政部訴願決定『由原處分 機關另為適法之處分』註銷上開建造執照，並據以函復大同公司。」，經工 務局鄭前局長茂川批示：「擬本案既函請法務部釋示，應依私立學校法之 規定並按程序辦理後，由本府（教育局及本局建管處）協助起造人申辦使照 。請照所簽，答覆訴願人等，並准予解除列管。轉陳秘書長」（附件六） 。 ⒍該簽雖於十二月七日送達秘書長室，惟並無曹前秘書長友萍之批示資料，僅 有秘書長室專門委員周亞萍通知鄭前局長偕建管處謝處長來室面研字條（附 件七），最後由建築管理處承辦人簽呈略以：「擬依秘書長、局長之裁示， 函請大同公司負責人林挺生儘速依私立學校法第五十八條補辦程序，原執照 得免註銷」（附件八），經謝處長批示後，於同年十二月二十七日以北市工 建照字第一四五九五八號函大同公司略以：「貴公司所領五○○號建照，涉 及私立學校法第五十八條適用情事乙節，請儘速依上開法令規定辦理補正手 續」（附件九）。至此，該局及建築管理處已確認大同公司，在私立學校土 地上建築房屋，申領建照，所提土地使用同意書，應依私立學校法第五十八 條第一項但書所定之程序，須經董事會依同法第二十七條第二項但書之決議 後，報經主管教育行政機關之核准後始可辦理申請。否則即可能因申請文件 上之瑕疵，而成為得依職權撤銷之事由，依法撤銷該建照。惟該公司至終皆 未補辦手續，致該大樓迄無興建。 ㈡台北市政府工務局核發七十七年建字第○七五四號建照、使用執照情形。 ⒈大同公司於七十七年八月十九日向台北市政府工務局，申請位於台北市○○ 段○○段四之二地號等六十四筆土地上，興建地上十八層、地下三層，樓地 板面積二四九三四．三九平方公尺之新設工北樓，經台北市政府工務局於同 年十月三日以七十七年建字第○七五四號核准在案（以下簡稱七五四號建照 ）。在該建造執照申請案中，大同公司使用大同工商職業學校所有之同小段 四之十五地號，面積○．○七九一公頃之土地及大同工學院所有同小段四之 二地號等三十四筆土地（與五○○號建照基地比較，除同段同小段四之十一 、之十七、之二十、之四七、之五五、之五九等六筆外，其餘基地號全部雷 同），合計面積為三．八九四一公頃。 ⒉台北市政府工務局建築管理處接獲檢舉，指稱大同公司申請建照時所提該等 院校，出具之土地使用同意書，未依私立學校法第五十八條規定辦理，請求 該局勒令停工，案經該局於八十一年二月十一日北市工建字第六○五五一號 函復略以：「已函請大同公司，限期澄清前開建照，是否已依私立學校法第 五十八條規定辦理，否則應依法補辦手續，在未澄清前或未補辦手續前，不 得繼續施工」（附件）。惟並未通知大同公司，迨至八十一年五月四日始 函知該公司略以：「貴公司申領之七五四號建照，部分建築基地為大同工學 院、大同工商職業學校（八十二年改制為大同高中）等院校所有，請於文到 二星期內來文澄清是否已依私立學校法第五十八條第一項但書規定辦理，如 尚未辦理，應請儘速補辦，在未澄清或補辦手續前，不得施工」（附件） 。前後相差近三個月之久。該公司於獲接上開催辦公函後，並未依規定提出 澄清資料或補辦手續，該局亦未強制其停工，致該新設工北樓工程仍繼續施 工終至完工。 ⒊大同公司於八十二年七月間完工後，函教育局轉知工務局申請核發使用執照 ，經轉由建築管理處於八十二年八月二十六日函復略以：「貴公司迄未來文 澄清，仍請儘速來文澄清或補辦手續，始得依法申請使用執照」（附件） 。該公司復於八十二年八月三十日再陳請建築管理處核發使用執照，經該處 於同年九月八日函復：「由於該案涉及私立學校法第五十八條規定，本處現 已會請教育局儘速澄清首揭法條疑義，俟獲致結論後，再據以辦理」（附件 ）。 ⒋大同公司於八十三年八月三日，再向建築管理處陳情，請求核發使用執照， 經該處承辦人員，於同年九月七日雖簽呈中敘明：「同基地內之五○○號建 照，因未依上述規定辦理而予以註銷，內政部之訴願決定書，係依「宜先究 明民法主管機關解釋出具使用同意書，是否屬不動產之處分，或究明私立學 校法第五十八條『處分』行為之立法意旨等由，決定撤銷原處分，由本局另 為適法之處分，本局乃多次函請本府教育局，澄清上述疑義，經該局函轉法 務部「出具土地使用同意書：：：似宜認在私立學校法第五十八條第一項所 稱『處分』之範圍內」。至此本案應履行私立學校法之規定已甚明確。惟前 於八十二年十二月二十日曹前秘書長召集教育及工務等相關單位研商如何處 理五○○號建照疑義，結論為僅函請起造人補辦私立學校法相關手續，原核 准建照免註銷。據瞭解當初係因教育單位表示，並無妨礙教學，補辦手續並 無實質困難，始有該研商結論。 ⒌經重新檢討，本局審理建照案件，均依相關建築法令辦理，而土地處分所涉 及其他法令繁多，非建築主管機關所能一一處理，亦非其權責範圍，起造人 若有違反其他法令行為，自有該管機關依其法令規定懲處」（附件），經 鄭前局長茂川核批：如擬。因而於同年十月二十一日准予核發使用執照。 理由及法令依據： 　㈠按「私立學校之不動產，不得處分或設定負擔。但與教學無直接關係或無使用 價值者，經董事會依第二十七條第二項但書之決議，報經主管教育行政機關之 核准者，不在此限。」為私立學校法第五十八條訂有明文。經查大同公司為興 建新設工北樓及開發設計工廠大樓，而使用大同工學院及大同工商職業學校所 有土地，於取得土地使用同意書後，向台北市政府工務局申領建造執照，經該 局於七十七及七十九年分別核發七五四號及五○○號建照。該五○○號建照前 經於八十年八月間，遭檢舉該等院校出具之土地使用同意書，未依前揭規定報 經主管教育行政機關核准，違反私立學校法規定，經該局於八十年九月三日註 銷該建照，該公司不服，歷經訴願、再訴願，經內政部訴願委員會撤銷原處分 ，由原處分機關究明後，另為適法之處分。嗣由法務部於八十二年十月十八日 釋示，私自出具「土地使用同意書」，似宜認在私立學校法第五十八條第一項 所稱「處分」之範圍（附件五）。準此，該府原註銷該五○○號建照，並無不 合之處，對於前開內政部訴願委員會之撤銷原註銷處分，自應另為適法之處分 ，鄭、謝二員循此圖，竟於八十二年十二月二十七日函請大同公司，儘速依私 立學校法規定辦理補正，而該公司始終無法提出該等院校，出具報經教育機關 核准之土地使用同意書，致無法補正，則該建照應註銷而未註銷（按：行政官 署對其已為之行政行為發覺有違誤之處，而自動更正或撤銷者，並非法所不許 ，參照四十四年判字第四十號，附件），鄭、謝二員核有違公務員服務法第 一條：「公務員應遵守誓言、忠心努力，依法律命令所定，執行其職務。」、 第七條：「公務員執行職務，應力求切實」等規定。 ㈡同一基地、同樣使用該等院校所有土地、同樣遭檢舉違反私立學校法第五十八 條規定之七五四號建照，歷經八十一年二月十一日、五月四日及八十二年八月 二十六日等三次通知澄清或補教育機關核准文件手續，該公司均置之不理，甚 且繼續施工乃至完成，姑不論其通知是否妥適，其處理之方式竟與前五○○號 斷然註銷之情形迥異，而該公司於八十二年八月三十日提出申請核發使用執照 時，該處於九月八日函復：由於該案涉及私立學校法第五十八條規定，本處現 已會請教育局儘速澄清首揭法條疑義，俟獲致結論後，再遽以辦理（見附件 ）。惟法務部對本案出具土地使用同意書屬前揭法條所定「處分」之釋示，經 教育局函復亦為鄭、謝二人等所明知（見附件），竟仍未轉飭所屬依法通知 限期澄清或補提出教育機關核准之文件，或對該未適法之建照予以註銷（見附 件）；公權力形同虛設，置前揭法條如具文。尤有進者，於大同公司補辦教 育機關核准文件之手續前，明知該建照尚未合法，竟未註銷該建照，任由不合 法之建照存在而迄興建完工，竟又於八十三年十月二十一日核發使用執照（附 件）。鄭、謝二員嚴重違反公務員服務法第一條、第七條及第五條：「公務 員應誠實清廉，謹慎勤勉」之規定。 綜上所述，本案台北市政府工務局鄭前局長茂川及建築管理處謝處長牧州 ，針對大同公司所申請於同一地段、同一基地、皆使用學校土地作建築基地、 且均未出具依私校法規定報經教育機關核准之文件，而核發兩份建照後，明知 其違法，竟仍未予依法處理，甚至該公司拒不澄清或補正手續使建照合法前， 又自失立場，再核發使用執照。兩案處置前後不一，顯有重大違失行為，已違 反公務員服務法第一條、第五條、第七條之規定，爰依監察法第六條提案彈劾 ，移請公務員懲戒委員會依法懲戒。 證據（在卷）： ㈠附件台北市政府教育⒏⒈北市教一字第○四五六四四號函稿影本乙份。 ㈡附件台北市政府法規委員會致工務局書影本乙份。 ㈢附件台北市政府工務局⒐⒊北市工建字第六九五九八號函影本乙份。 ㈣附件內政部⒑⒏台內訴字第八一○三七八八號訴願決定書影本乙份。 ㈤附件法務部⒑⒙法律二一七四七號函影本。 ㈥附件台北市政府建管處⒒簽影本乙份。 ㈦附件台北市政府秘書長室專門委員周亞萍奉諭通知鄭局長、謝處長面研便條 　　　　影本乙紙。 ㈧附件台北市政府建照科⒓簽影本乙份。 ㈨附件台北市政府工務局建築管理處⒓北市工建（照）字第一四五九五八 　　　　號函稿影本乙份。 ㈩附件台北市政府工務局⒉⒒北市工建字第六○五五一號函稿影本乙份。 附件台北市政府工務局⒌⒋北市工建字第六一五八三號函稿影本乙份。 附件台北市政府工務局建築管理處⒏北市工建（照）字第一一六九二六 號函稿影本乙份。 附件台北市政府工務局建築管理處⒐⒏北市工建（照）字第一二三六五二 號函稿影本乙份。 附件台北市政府建管處⒐⒎簽影本乙份。 附件行政法院判例要彙影本乙紙。 　 附件使用執照申請書影本乙紙。 貳、被付懲戒人甲○○申辯意旨： 緣監察院以申辯人於任職台北市政府工務局局長任內，違法核發大同公司所申請 之七十七年建字第○七五四號建照及七十九年建字第○五○○號建照，並於該公 司未依私立學校法補正前，自失立場核發○七五四號建照之使用執照，因而提出 彈劾並移付懲戒，惟觀其所據以彈劾之理由，與事實有悖，亦於理不合，茲謹就 彈劾案中指摘申辯人違失部分提出申辯並臚陳理由如後： 七十七年建字第○七五四號建照及七十九年建字第○五○○號建照並非申辯人任 內所核發： 查監察院所指摘之台北市政府工務局核發之七十七年建字第○七五四號及七十九 年建字第○五○○號建照，其核發日期分別為民國（以下同）七十七年十月三日 及七十九年七月十九日，而申辯人任職台北市政府工務局局長之時間，則為八十 二年六月四日至八十三年十二月二十五日，有銓敘部八二台華甄三字第○八七二 三一三號及八四台中甄一字第一○八五九四七號函可稽（參證物一）。兩者相去 數年之遠，足見彈劾案由中所載申辯人「：：：違法核發七十七年建字第○七五 四號及七十九年建字第○五○○號建造執照：：：」之指摘，恐與事實不符。 申辯人對七十九年建字第○五○○號建造執照之處理部分： 按監察院彈劾案指摘申辯人處理七十九年建字第○五○○號建造執照有違失，無 非以「『私立學校之不動產，不得處分或設定負擔。但與教學無直接關係或無使 用價值者，經董事會依第二十七條第二項但書之決議，報經主管教育行政機關之 核准者，不在此限。』私立學校法第五十八條訂有明文：：：該等院校出具之土 地使用同意書，未依前揭規定報經主管教育行政機關核准，違反私立學校法規定 ：：：法務部於八十二年十月十八日釋示，私自出具『土地使用同意書』，似宜 認在私立學校法第五十八條第一項所稱『處分』之範圍。準此，該府原註銷該○ 五○○號建照，並無不合之處。對於前開內政部訴願委員會之撤銷原註銷處分， 自應另為適法之處分，鄭、謝二員不循此圖，竟於八十二年十二月二十七日函請 大同公司，儘速依私立學校法規定辦理補正：：：該建照應註銷而未註銷：：： 有違公務員服務法：：：」云云，為其判斷之基礎。惟查： ㈠本案是否符合私立學校法相關規定，原非工務局審核是否發給建造執照時之審 查範圍： 按「起造人申請建造執照或雜項執照時，應備具申請書、土地權利證明文件、 工程圖樣及說明書。」「直轄市、縣（市）（局）主管建築機關依本法規定核 發之執照，僅為對申請建造、使用或拆除之許可。建築物起造人、或設計人、 或監造人、或承造人，如有侵害他人財產，或肇致危險或傷害他人時，應視其 情形，分別依法負其責任。」建築法第三十條、第二十六條分別定有明文。是 則建造執照申請人苟提出前揭文書，經主管建築機關依建築法規審查並無不符 者，則准予核發建照並無違法，此有行政法院五十三年判字第二一六號判例「 ：：：被告官署對於陳某之聲請建築，經查明其附具有原告之土地使用承諾書 ，與建築法規定之其他要件，亦均相符，原告前領之建築執照，又迄未據呈報 開工，因而核發陳某建築執照，於法難謂有何違誤：：：」可稽（參附件一） ，且觀諸內政部製頒之建造執照審查表（參證物二）所列審查事項悉為建築相 關法規之規定事項，益明市政府工務局就建造執照之申請的審查範圍為相關之 建築法令。而本件監察院所指摘之私立學校法第五十八條，微論私立學校之出 具土地使用同意書是否屬該法條所定之「處分」，原有不同之意見，縱依法務 部八十二年十月十八日函釋之見解，出具同意書屬該法條之「處分」，亦屬私 立學校主管機關依法對違反該規定之私立學校視其情節分別處理之問題（私立 學校法第五十六條參照），則於居於第三人地位之起造人（大同公司），依建 築法令相關規定提出聲請時，建築管理之主管機關（工務局）對之核發建造執 照，並無違誤。 ㈡申辯人之處理原則亦為依法辦理： 按七十九年建字第○五○○號建照係七十九年七月十九日即核發已如前述。台 北市政府工務局後經研究，為求妥善辦理，曾於八十年九月三日及八十一年三 月十二日分別以北工建字第六九五九八號及第六○九四一號函註銷該建照，惟 均經起造人（大同公司）提出訴願、再訴願，而分別經台北市政府訴願審議委 員會於八十年十二月二十三日訴願決定及內政部訴願審議委員會於八十一年十 月八日再訴願決定，分別將該兩處分予以撤銷，並要求應另為適法之處分在案 。嗣後，經法務部八十二年十月十八日函釋表示私立學校法第五十八條之「處 分」包括「出具土地使用同意書」後，申辯人於建管處八十二年十一月二十四 日擬依法務部釋示及內政部再訴願決定，註銷該建照之簽呈上，批示「『請照 所簽』，答覆訴願人等，並准予解除列管」等語（參彈劾案附件六），足見申 辯人依法辦理之原則。 ㈢函大同公司補辦程序而不再行註銷該建照係參照相關各單位之研商結論，且經 再三考慮而得之結果： ⒈本件七十九年建字第○五○○號建照，市政府工務局曾於八十年九月三日及 八十一年三月十二日發函註銷之，惟均為市政府及內政部之訴願審議委員會 予以撤銷，要求「另為適法之處分」。按訴願審議委員會之組成人員均屬熟 諳法令之公正人士、學者專家，市政府工務局就本件七十九年建字第○五○ ○號建照為註銷之處分，均遭市政府、內政部之訴願審議委員會之訴願、再 訴願決定分別予以撤銷之。以工務局之立場，能不對註銷建照之適法性產生 懷疑乎﹖監察院或謂兩次撤銷均係指示原處分機關（即工務局）另為「適法 之處分」，既經法務部八十二年十月十八日之函釋，即應依法註銷云云。然 於法務部為該函釋前，早有八十一年一月二十日行政院祕書長函（台八十一 年教○二五三一號）就相同問題作與法務部函釋內容相同之釋示在案（參證 物三），工務局依該函內容發出之八十一年三月十二日北工建字第六○九四 一號函註銷該建造執照，卻仍均遭市政府、內政部訴願審議委員會予以撤銷 ，則獨責申辯人不註銷該建造執照，實有未當。 ⒉申辯人就任台北市政府工務局局長（八十二年六月四日）後，面對本件建照 ，於註銷處分遭撤銷之情況下，亦亟欲尋找「適法之處分」的意涵。為慎重 起見，並經申辯人於建管處八十二年十一月二十四日簽陳之公文中批示：「 ：：：應依私立學校法之規定並按程序辦理後，由本府（教育局及本局建管 處）協助：：：」（參彈劾案附件六），後轉陳曹前祕書長，乃有於八十二 年十二月九日（二十日係筆誤）由曹前祕書長召集教育及工務等相關單位之 研商。因教育單位表示並無妨礙教學、補辦手續並無實質困難之情況下，始 有函請起造人補辦私立學校法相關手續，原核准建照免註銷之結論（參彈劾 案附件十四文件之說明四及同案附件八）。申辯人為求妥適周延，並於建管 處簽陳公文之時，再度召集謝處長、郭科長、股長、承辦員－建管處及局黃 技正等人面研（參證物四），均認為八十二年十二月九日之研商結論可行， 始有八十二年十二月二十七日北工建字第一四五九五八號，促大同公司依私 立學校法第五十八條辦理補正手續之函（即彈劾案附件九）。 ⒊是故申辯人於本件建照之註銷處分兩度遭撤銷之情形下，參酌各相關單位、 承辦人員之意見，再三考量後，發函大同公司促其補正私立學校法第五十八 條之手續，與公務員服務法第一條之「公務員應遵守誓言、忠心努力，依法 律命令所定，執行其職務」、第七條之「公務員執行職務，應力求切實」等 規定，實可謂並無違背。彈劾案文僅以法務部函為據，即謂申辯人有違法失 職，置本件註銷處分遭熟諳法令之訴願審議委員會撤銷之事實於不顧，實難 令申辯人心服。 申辯人對七十七年建字第○七五四號建造執照及其使用執照之處理部分： 按監察院彈劾案指摘申辯人處理七十七年建字第○七五四號建造執照、使用執照 有違失，無非以「同一基地、同樣使用該等院校所有土地、同樣遭檢舉違反私立 學校法第五十八條規定之七五四號建照：：：其處理之方式竟與前○五○○號斷 然註銷之情形迥異：：：法務部對本案出具土地使用同意書屬前揭法條所定『處 分』之釋示，經教育局函復亦為鄭、謝二人等所明知，竟仍未轉飭所屬依法通知 限期澄清或補提出教育機關核准之文件，或對該未適法建照予以註銷；公權力形 同虛設，置前揭法條如具文。尤有進者，於大同公司補辦教育機關核准文件之手 續前，明知該建照尚未合法，竟未註銷該建照，任由不合法之建照存在而迄興建 完工，竟又於八十三年十月二十一日核發使用執照。鄭、謝二員嚴重違反公務員 服務法：：：」云云，為其彈劾之基礎，惟查： ㈠本件第○七五四號建造執照之處理方式與前揭第○五○○號建造執照之處理方 式並無不同： 查申辯人係於八十二年六月四日始就任台北市工務局局長，已如前述。本件第 ○七五四號建造執照早於七十七年十月三日即已發給起造人大同公司，申辯人 就任不過月餘，該建造執照之建物「新設北工樓」即已興建完成。申辯人為求 妥善辦理，乃就本件建造執照部分採與前述第○五○○號建造執照相同之處理 方式，函知大同公司促其依法儘速補辦私立學校法第五十八條之手續，此觀之 建管處八十二年八月二十六日之函（參彈劾案附件十二）及申辯人於建管處八 十二年十一月二十四日簽陳公文中所為之批示：「本案既函請法務部釋示，應 依私立學校法之規定並按程序辦理後，由本府（教育局及本局建管處）協助起 造人申辦使照」益明（彈劾案附件六參照）。申辯人就兩者之處理方式實屬一 致，彈劾案文中所謂「：：：其處理方式竟與前○五○○號斷然註銷之情形迥 異：：：兩案處置前後不一，顯有重大違失行為：：：」顯與事實不能相符。 ㈡就第○七五四號建造執照未予撤銷及發給使用執照均係依據各單位審慎研究之 結論，並考量當事人之信賴利益： ⒈查申辯人為求妥適處理第○五○○號建造執照問題，曾經由申辯人簽註意見 轉陳曹前祕書長後，始由曹前祕書長召集教育、工務各相關單位研商，獲致 通知依法補正，原建造免註銷之結論，已如前所述。本「相類似案件應為相 類似處理」之平等原則的要求，申辯人就本件（七十七年建字第○七五四號 建造執照），為相似之處理，自屬於法無違。 ⒉次查工務局基於建築管理主管機關之立場，審核是否發給建造執照之審查範 圍僅為建築法令之相關規定已如前述，本件私立大同工商職業學校、大同工 學院縱違反私立學校法第五十八條之規定「處分」所有之不動產，亦屬私立 學校主管機關之權責範疇，申辯人依曹前祕書長八十二年十二月九日召集教 育及工務等相關單位研商時所裁示之結論，為僅函請起造人補辦私立學校法 相關手續，原核准建照免註銷，亦即遵重教育主管機關。更何況依建管處八 十三年九月七日簽「：：：據了解當初係因教育單位表示並無妨礙教學補辦 手續並無實質困難」，從而申辯人所為依工務法令審查並顧及教育主管機關 權責之舉，堪謂兼顧法、理、情，實難謂為不妥。 ⒊又查「行政官署對其已為之行政行為發覺有違誤之處，而自動更正或撤銷者 ，並非法所不許。」固為行政法院四十四年判字第四○號判例所是認，惟須 於不損害當事人之權利或利益之情形下始得為之，有司法院院字第一五五七 號解釋（參附件二）及行政法院五十四年判字第二五五號判決（參附件三） 可稽。此即學說上所稱之「信賴保護原則」（參照吳庚著「行政法之理論與 實用」第二八八頁以下，八十一年九月版、林錫堯著「行政法要義」第二一 ○頁以下，八十年元月版，尤其第二一六、二一七頁），此原則在授益處分 之場合，更應予以重視。本件大同公司七十七年十月三日即獲核發七十七年 建字第○七五四號建照，更據以興建「新設工北樓」，於申辯人就任台北市 政府工務局局長一個月左右，該大樓即已興建完成。是申辯人於本件建造執 照及使用執照之處理所須考慮的問題，已非單純的「依法行政」之問題，尚 須考量到授益處分當事人信賴利益之保護。本件起造人一則有信賴之事實（ 信賴建照為合法而據以興建大樓），二則非因起造人使用詐術、脅迫、提供 不正確之資訊或其他不正當之方式而取得者，則當事人即有值得保護之信賴 ，且撤銷本件建照或不予發給使用執照，是否於公益上較為有利亦屬可疑。 是故申辯人就本件建照未予註銷及核發使用執照，實係考量法治國之「信賴 保護原則」所為之處置，與公務員服務法第五條「公務員應誠實清廉，謹慎 勤勉」及同法第一條、第七條之規定非但並無違誤，更屬貫徹法律精神之作 法。 ㈢申辯人就本件七十七年建字第○七五四號建照之處理，除已於八十二年八月二 十六日函請起造人儘速依法補正外（參彈劾案附件十二），於建管處八十三年 九月七日之簽核文件亦載「：：：另再函請起造人補辦私立學校法第五十八條 規定之程序，並副知教育主管機關請其督導：：：」等語（參彈劾案附件十四 之擬辦部分），實已盡維護該法規定之能事。彈劾案文第肆項第二點中所稱之 「：：：公權力形同虛設，置前揭法條如具文：：：」云云，顯與事實大相逕 庭，而難謂為有理由。 又本件申領七七建字第七五四號建照之使用執照，建管處八十三年八月九日簽 報，擬辦以「起造人另切結若違反私校法願負一切法律責任，：：：依法申請 使用執照」，然申辯人以為不可，遂於八十三年九月三日批示「請建管處再酌 」，益見申辯人用事之審慎（參證物五）。建管處復於八十三年九月七日重新 檢討再簽：「：：：擬准依法審理使用執照，：：：」經建管處、工務局所有 主管層層審核，連同法規專門委員黃淑嬌、主秘、副局長亦經審核認章，申辯 人乃予批示「如擬」（參彈劾案附件十四）。可謂申辯人非出於自我獨斷，悉 按行政程序辦理，今獨令申辯人負其全責，實感痛心。 綜上所述，本件監察院所提出之彈劾案，實有諸多與事實不能相符，且罔顧申辯 人再三慎重研商處理及亟欲於當事人信賴利益與各該法規之效力間取得平衡點之 努力，難謂為公平合理，且就申辯人之任職期間，職掌業務之審查範圍等事項亦 未置一辭，即率爾提出彈劾移付懲戒，亦實屬牽強，爰依法提出申辯。又查申辯 人自民國五十三年起擔任中央大學等大專院校兼任教授，專門著作十九本（如附 學經歷附件四），始終秉持理想，有為有守，且自民國七十二年任職工務局副局 長起，十餘年來亦兢兢業業，奉公守法，惟恐稍有疏失，有負公職。尤其對於違 建及公共工程之拆遷工作，申辯人職責所在，鞠躬盡瘁，任勞任怨，屢冒生命之 危險而達成任務，並創辦違規使用營業斷水、斷電之處罰措施，以策公共安全、 保全眾多生命財產，尤請鈞會體恤實情惠予鑒核，賜為不予懲戒之議決，以昭公 允，並符法治，至為公感。 證物與附件（在卷）： ㈠證物一：銓敘部八二台華甄三字第○八七二三一三號及八四台中甄一字第一○ 八五九四七號函影本各乙份。 ㈡證物二：內政部製頒之建造執照審查表影本乙份。 ㈢證物三：八十一年一月二十日行政院秘書長台八十一教○二五三一號函影本乙 份。 ㈣證物四：建管處八十二年十二月十三日簽影本乙份。 ㈤證物五：工務局黃專門委員八十三年九月一日陳核之箋文影本乙份。 ㈥附件一：行政法院五十三年判字第二一六號判例要旨影本乙份。 ㈦附件二：司法院院字第一五五七號解釋影本乙份。 ㈧附件三：行政法院五十四年判字第二五五號判決影本乙份。 ㈨附件四：申辯人甲○○學經歷乙份。 補充申辯意旨㈠： ㈠違反私立學校法第五十八條之處分（如出具土地使用同意書）其法律效果是否 即為無效，尚乏法律之明文： 縱據行政院秘書長函及法務部函釋認出具土地使用同意書為私立學校法第五十 八條之「處分」，惟違反該法條之行為是否即為無效，尚乏明文。按法規中之 禁止規定可區分為取締規定及效力規定，前者僅取締違反之行為，對違反者加 以制裁，以禁遏其行為，並不否認其行為法律上之效力；後者則不僅取締違反 之行為，並且否認其法律上之效力。此觀之最高法院六十八年第三次民事庭庭 推總會議決議（一）：「證券交易法第六十條第一項第一款之規定乃取締規定 ，非效力規定，無民法第七十一條之適用，證券商違反本款規定而收受存款或 辦理放款，僅主管官署得依證券交易法第六十六條為警告、停業或撤銷營業特 許之行政處分，及行為人應負同法第一百七十五條所定刑事責任，其存款行為 （消費寄託）或放款行為（消費借貸），並非無效。」自可明瞭。本案系爭之 私立學校法第五十八條第一項本文固規定「私立學校之不動產，不得處分或設 定負擔。」惟違反者，同法第五十六條規定有「：：：主管教育行政機關，得 視其情節非別為左列處理：一糾正。二限期整頓改善。三停止部分或全部班級 之招生。」就其法律效果已有規定，則私立學校法第五十八條究係取締規定抑 或效力規定實容有不同之見解，此由法務部前揭八十二年十月十八日釋示函對 此未置一辭亦可推知。故監察院彈劾案認出具土地使用同意書違反私立學校法 第五十八條，並逕為該行為無效之推論，純屬一院之見，是否妥適，尚值商榷 。若不應為此推論，則彈劾案指摘申辯人處理建造執照、使用執照不當之基礎 即已根本動搖，其付懲戒之決定亦難以成立。 ㈡工務局係建築主管機關，對私立學校並無執行管理之權責： 按工務局為建築管理之主管機關，建築法第二條定有明文，而私立學校之主管 監督機關則為教育局（或廳、部），亦為私立學校法第四條所規定。本件違反 私立學校法者乃係大同工商職業學校及大同工學院，並非申請建造執照、使用 執照之大同公司，三者本皆為獨立之私法人，自不能混為一談。大同工商及大 同工學院既違反私立學校法第五十八條，自應由教育主管機關依同法第五十六 條對之為糾正、限期改善、停止招生等之處理，要無由建築主管機關之工務局 對未違反私立學校法之大同公司為建造執照之撤銷及使用執照之拒發來行私立 學校管理之理。本件大同公司既非私立學校，亦未違反私立學校法，則吾人據 何法律以撤銷其建造執照？據何法律以拒發其使用執照？監察院彈劾案欲借工 務局之手來執行私立學校之管理，實屬權責不分，難謂為有理由。 ㈢本案建造執照未註銷及使用執照之發放係依各相關單位研商後主席裁示結論辦 理： 按本案所以為建造執照免註銷及使用執照發放之決定，乃係因八十二年十二月 九日（二十日係筆誤），由曹前秘書長召集台北市教育局及工務局、建管處等 相關單位主管人員研商做成「函請起造人（大同公司）補辦私立學校法第五十 八條第一項但書手續，原核准建照免註銷，並由工務局依建築法令規定審理其 使用執照之申請」之裁示，申辯人始依據該裁示結論辦理，此為客觀存在之事 實，並有彈劾案附件十四文件之說明四及同案附件八可資參照。彈劾案事實部 分第一項第六點僅以「：：：該簽雖於十二月七日送達秘書長室，惟並無曹前 秘書長友萍之批示資料，僅有秘書長室專門委員周亞萍通知鄭前局長偕建管處 謝處長來室面研字條：：：」將此關鍵性之研商結論一筆帶過，毫未提及，實 有採證上之偏頗，對申辯人甚不公平。蓋當時教育單位表示並無妨礙教學，補 辦私立學校法第五十八條第一項但書手續並無實質困難，始有該裁示結論。按 本件之癥點原係大同工學院等二校出具土地使用同意書未踐行前揭私立學校法 之規定程序，嗣既經會商中教育主管機關認無實質違法，並同意該二校補正手 續，申辯人始悉依該研商結論辦理。今彈劾案未細查經過，竟令申辯人負其責 任，置教育主管機關之立場於何地？實甚失當，難謂為公允。 ㈣撤銷人民之建造執照及拒發人民申請之使用執照，涉及人民財產權益之剝奪及 限制，均須有法律明文之規定且應兼顧人民的信賴利益： 查建造執照及使用執照均為行政機關對人民建築及使用的許可，均具有授益處 分之性質，對於授益處分之撤銷並非單純依法行政的問題，並須考量到當事人 信賴利益的保護。就本案而言，信賴利益顯然大於公益（因撤銷建造執照及拒 發使用執照於公益上裨益並不大），自應對之採取存續保障而非撤銷之處分。 況依中央法規標準法第五條第二款規定，關於人民之權利義務事項，應以法律 定之。本件在無法律明文之依據下，將據何法律以撤銷建造執照及拒發使用執 照？彈劾案信言要求申辯人「依法行政」，殊不知其所謂註銷建照、拒發使用 執照均於法無據，且置本件兩度遭台北市政府及內政部訴願會撤銷原處分之事 實及人民信賴利益之保護於不論，已非允洽，乃竟更據以將申辯人付懲戒，尤 為失當。 ㈤綜上所述，本件申辯人所以未撤銷建造執照及發放使用執照，悉為依據建管法 令、尊重教育主管機關之見解及權責及市府曹前秘書長之裁示結論，考量當事 人之信賴利益及法律依據，並非出於自我獨斷，且係貫徹法律精神之作法。彈 劾案以法務部之函釋為法律，而逕自推論出具土地使用同意書為無效、建造執 照應撤銷、使用執照應拒發之結論，完全忽視法治國家法應明文之「依法行政 」及「信賴保護」原則，亦與憲法第十五條保障人民財產權之意旨有違，爰再 補充申辯理由。 補充申辯意旨㈡： ㈠按監察院原提案委員核閱意見書（以下簡稱「核閱意見」）第貳項第壹點固謂 「：：：查鄭員自七十二年至八十二年六月，擔任工務局副局長期間，本案有 關函請大同公司依私立學校法第五十八條辦理，在未補辦手續前，不得施工等 函稿，均經鄭前局長核閱：：：該等建照，鄭員自可轉飭所屬依行政法院四十 四年判字第四十號規定，依職權予以撤銷，其應作為而不作為自難辭疏失之責 ，所辯未參與建照之核發，已無實質意義」云云。惟查： ⒈本件建照核發之權限在局長而非副局長： 按重大特定之建築物其建造執照核發之決行權責乃在局長，此有台北市政府 工務局建築管理處分層負責明細表可稽（參證物六），且觀諸本案之相關公 文均簽核至局長亦甚瞭然。本件台北市政府工務局七十七年建字第○七五四 號建照及七十九年建字第○五○○號建照非申辯人任內所核發，亦為提案委 員於核閱意見中第貳項第壹點所自承，足見其於彈劾案由中所述申辯人「： ：：違法核發：：：建照」云云，顯失諸草率。而建照核發之決行權限既在 局長，自無將違失歸於副局長之理。況且彈劾案獨責申辯人於副局長任內工 務局所發出之建照於法不符，確未見追究斯時擔任局長之人其責任之隻字片 語，偏頗之作為，不言而喻。核閱意見徒謂「：：：所辯未參與建照之核發 ，已無實質意義」云云，欲一筆帶過，何能令申辯人甘服？ ⒉彈劾案指摘之七十七年建字第○七五四號及七十九年建字第○五○○號建造 執照之未註銷，乃因之前之註銷處分兩度遭訴願審議委員會予以撤銷，且由 曹前秘書長召集教育及工務相關單位研商作成函起造人依法補辦，原准核建 照免註銷之結論，申辯人始未進行註銷，難謂有何違失： 查台北市政府工務局對七十九年建字第○五○○號建照（以下簡稱「第○五 ○○號建照」）曾於民國（以下同）八十年九月三日及八十一年三月十二日 發函註銷之，惟均遭市政府及內政部之訴願審議委員會所撤銷，申辯人於其 時任職工務局副局長，對此知之甚稔，自無貿然再予註銷之理。申辯人為求 慎重，於是轉陳曹前秘書長，由曹前秘書長召集教育及工務等相關單位研商 ，因教育單位表示並無妨礙教學、補辦手續並無實質困難的情形下，而有函 請起造人補辦私立學校法相關手續，原核准建造免註銷之結論（參彈劾案附 件十四之說明四及同案附件八）。申辯人又為求周延，徵詢各承辦人員之意 見，均認為前揭研商結論可行，始有促大同公司補正私立學校法手續之函（ 參彈劾案附件九）。而七十七年建字第○七五四號建照（以下簡稱「第七五 四號建照」），亦本「相類似案件應為相類似處理」之平等原則及考量當事 人之信賴利益，對之採取存續保障，於法並無不符。核閱意見仍執行政法院 四十四年判字第四○號之判例（註：判例並非核閱意見所稱之「規定」）， 置人民之信賴利益、相關單位（包括教育主管機關）之研商結論於不顧，實 失諸於偏頗，而難謂為有理由。 ㈡又按核閱意見第貳項第二點固謂「經查本案前經檢舉，教育部曾於八十年十二 月六日邀集台北市政府工務局、教育局及專家學者『研商行政院秘書處交議私 立大同工商職業學校出具該校土地使用同意書是否屬不動產處分案』時，工務 局亦派員參加，嗣後歷次通知大同公司補辦私立學校法第五十八條規定手續， 乃至於函請該府教育局轉教育部、法務部解釋，在在證明，並無所辯『是否符 合私立學校法相關規定，原非其審是否發給建照之審核範圍』之問題」云云。 惟查： ⒈是否工務局審查範圍應依法律規定來認定，且八十年十二月六日之會議係討 論「大同工商職業學校出具同意書是否屬不動產處分」案，並不因工務局派 員出席或事後函請補辦手續或解釋，即認上述工務局審查範圍有所不同，況 八十年十二月間當事人尚任工務局副局長，出席者乃為局長所派，並非申辯 人所派。 查「起造人申請建造執照或雜項執照時，應備具申請書、土地權利證明文件 、工程圖樣及說明書」、「直轄市、縣（市）（局）主管建築機關依本法規 定核發之執照，僅為對申請建造、使用或拆除之許可。建築物起造人、或設 計人、或監造人、或承造人，如有侵害他人財產，或肇致危險或傷害他人時 ，應視其情形，分別依法負其責任。」建築法第三十條、同法第二十六條分 別定有明文。是則建造執照申請人苟提出前揭文書，經主管建築機關依建築 法規審查並無不符者，則准予核發建照並無違法，此有行政法院五十三年判 字第二一六號判例「：：：被告官署對於陳某之聲請建築，經查明其附具有 原告之土地使用承諾書，與建築法規定之其他要件，亦均相符，原告前領之 建築執照，又迄未據呈報開工，因而核發陳某建築執照，於法難謂有何違誤 ：：：」可稽（參附件一），且觀諸內政部製頒之建造執照審查表（參證物 二）所列審查事項悉為建築相關法規之規定事項，益明市政府工務局就建造 執照之申請的審查範圍為相關之建築法令。核閱意見所述之教育部邀集的研 商，工務局不過列席陳述意見，要難以此認定私立學校法相關規定即為工務 局是否發給建照之審核範圍。核閱意見竟無視前揭各相關法條及行政法院判 例之見解，反以「派員參加研商」為認定之基準，實為荒謬而殊難採信。又 「歷次通知大同公司補辦私立學校法第五十八條規定手續」，亦係因工務局 逕行註銷建照之處分兩度遭訴願審議委員會所撤銷，申辯人根據相關單位研 商結論及承辦人員之綜合意見，再三考量下所為之措施，要難以此即謂私立 學校法為工務局是否發給建照之審查範圍。再「函請該府教育局轉教育部、 法務部解釋」乃因註銷處分兩度遭訴願會撤銷下，為尋求「適法處分」之意 涵所為之措施，亦難以此認私立學校法亦為工務局之審查範圍，否則置前揭 法條、判例及內政部製頒之建造執照審查表於何地？ ⒉各私立學校苟違反私立學校法第五十八條之規定，應由私立學校法之主管機 關分別依該法第五十六條、同法第六十七條為妥適之處理，要無由主管建築 管理之工務局來行私立學校管理之理： 按核閱意見第貳項第二點後段固謂「：：：若如其所辯，則各私立學校，以 此漸進方式行利益輸送，不僅違反私立學校法第五十八條之規定，甚且嚴重 影響私立學校教學：：：」云云。惟查「私立學校辦理不善，或違反法令， 或違反設立許可條件者，主管教育行政機關得視其情節分別為左列處理：一 糾正。二限期整頓改善。三停止部分或全部班級之招生。」私立學校法第五 十六條定有明文。又「私立學校法有第五十六條規定之情事，其情節重大或 經主管教育行政機關限期命其整頓改善而逾期不為整頓改善者，得命其停辦 或依法解散之。」亦為同法第六十七條所明定。故私立學校苟有違反私立學 校法第五十八條之情事，當由主管教育行政機關視其情節，分別為糾正、限 期整頓改善、停止招生、停辦甚或予以解散之處理，斯時自無所謂「利益輸 送」之情事能發生。況此種權限私立學校法既明顯付與主管教育行政機關， 私立學校之管理自亦應由主管教育行政機關為之。苟私立學校法規定有不夠 周延之處，自應循修法途徑解決。詎料提案委員不循此圖，反絕口不提主管 教育行政機關之權責，直欲申辯人所在之建築管理機關之工務局來進行私立 學校之管理，豈能謂當？ 又按法務部八十二年十月十八日法八二律二一七四七號函釋（即彈劾案附件 五）說明二後段略以「：：：至私立學校法第五十八條第一項所稱之『處分 』，揆諸同法施行細則第三十三條規定意旨，似宜認一切足以妨礙教學之事 實上處分及法律上處分均包括在內：：：。」故本件是否有妨礙教學自屬決 定是否撤銷建照之重要基礎，而此時非私立學校主管機關之工務局自應尊重 主管教育行政機關之意見。故申辯人在主管教育行政機關於曹前秘書長八十 二年十二月九日（二十日係筆誤），召集相關單位研商時，表示『並無妨礙 教學』，補辦手續並無實質困難，並據該意見以作成函請起造人補辦私立學 校法相關手續，原核准建照免註銷之研商結論的情形下，未予註銷建照，實 難謂為不合。提案委員不究明主管教育行政機關此情，卻一味指摘工務局， 實屬權責不分、賞罰失據，誠難謂為有理由。蓋既由主管教育行政機關表示 『並無妨礙教學』並由相關機關據以作成原建照免註銷之結論，提案委員仍 執意撤銷建照，究係欲促進教學，抑或妨害教學？ ㈢又按核閱意見第貳項第三點固謂「：：：經查本案前遭檢舉並經教育部於八 十年十二月六日召集相關單位研商，復經教育部於八十一年二月二十九日台 高字第一○三五四號函大同工學院應依私立學校法第五十八條第一項有關規 定辦理，而台北市政府教育局亦於八十年八月一日以北市教一字第四五六四 四號函大同工商職業學校，私自出具土地使用同意書應屬無效（見彈劾案文 附件一），而法務部復函到局後，復經建築管理處以八十二年十二月十七日 北市工建照第一四五九五八號函大同公司，顯然起造人大同公司及出具土地 使用同意書之私立大同工學院、大同工商職業學校，對其等所申領之建造執 照尚缺教育機關核准之文件，業已稔知，渠等自應依規定補辦，應辦而拒辦 ，任其不合法之事實存在，顯與信賴保護之要件不合。」云云。惟查： ⒈首查大同工學院、大同工商職業學校，大同股份有限公司（以下簡稱「大 同公司」）為三個獨立且不同人格的法人，各有其獨立之權利，負擔其各 自之義務，斷不能因其等均有「大同」之名，即視同一人，而致渠等權利 義務為之混淆，合先敘明。 ⒉次查大同公司第七五四號建照乃於七十七年八月即申請獲發，並據以興建 大樓，而相似情形之第○五○○號建照，台北市政府雖曾於八十年九月三 日及八十一年三月十二日先後以北市工建字第六九五九八號、北工建字第 六○九四一號函註銷該建照，但均遭市政府八十年十二月二十三日訴願決 定、內政部八十一年十月八日再訴願決定分別予以撤銷其註銷處分，是大 同公司信賴市政府所發給之建照係合法有效，自屬合理。縱教育部於八十 一年二月二十九日函大同工學院依私立學校法第五十八條之規定辦理，市 政府教育局於八十年八月一日函大同工商職業學校，私自出具使用同意書 為無效，亦為大同工學院及大同工商職業學校之事，要與大同公司無涉， 亦不足妨礙大同公司對市政府訴願決定、內政部再訴願決定及建照合法性 之信賴。大同工學院、大同工商職業學校苟違反私立學校法，自應由主管 教育行政機關對之分別為糾正到解散等輕重不等之處分，實與大同公司無 涉，亦與申辯人無涉。提案委員將三個獨立之法人混為一談，實令人不解 。 ⒊復查信賴保護原則之適用，須有「信賴基礎」、「信賴表現」與「信賴值 得保護」三個要件（參林錫堯著「行政法要義」第四七頁，八十年元月版 ）。本件大同公司首信賴市政府核發者為合法之建照，即有「信賴基礎」 ，又據以興建新設北工樓，乃屬因信賴而展開具體的運用財產或其他之信 賴行為，自與「信賴表現」之要件相符；且大同公司並非基於惡意之詐欺 、脅迫或其他不正當方法而獲得行政處分，亦與「值得保護之信賴」的要 件相符。既三要件均相符合，自有信賴保護原則之適用無疑。又市政府兩 度之註銷處分亦為市政府及內政部之訴願審議委員會予以撤銷，大同公司 之信賴建照合法，自當屬於善意。而核閱意見徒謂「：：：建築管理處以 八十二年十二月十七日北市工建照第一四五九五八號函大同公司，顯然起 造人大同公司：：：業已稔知：：：」云云，殊不知該新設北工樓於八十 二年七月即已施工完成，該函實對大同公司之信賴利益不生影響，亦難謂 申辯人因考量人民之信賴利益而未撤銷建照及發給使照之舉措有何違失可 言。還望鈞會明察。 ㈣綜上所述，核閱意見就本件案情多有偏頗，除置註銷建照處分兩度遭訴願委 員會撤銷之事實於不顧外，且罔顧申辯人尊重教育行政機關及各相關機關之 研商結論，再三慎重考量，及欲於人民信賴利益及依法行政原則兼取得平衡 點之用心與努力，實難謂為平允，爰提出申辯書如上。 ㈤證物六：台北市政府工務局建築管理處分層負責明細表部分影本乙份（在卷 ）。 補充申辯意旨㈢： ㈠工務局之審查範圍為建築相關法令，核發本件建造執照於法並無不合： 按工務局係建築管理之主管機關，其審核是否發給建造執照亦係依據相關之 建築法令而為之，均已述之如歷次之申辯書。本件工務局於起造人備具申請書 、土地權利證明文件、工程圖樣及說明書提出申請後，依法審查核發建造執照 ，於法並無不合。此觀之台北市政府工務局於民國八十年九月三日及八十一年 三月十二日兩度註銷建造執照之處分，均遭台北市政府及內政部訴願審議委員 會予以撤銷，自甚瞭然。苟本件建造執照自始即不應核發而應予註銷，則何以 註銷之處分兩度都遭訴願審議委員會予以撤銷？內政部訴願審議委員會八十一 年十月八日之再訴願決定既將工務局之註銷建照處分撤銷，曉諭「另為適法之 處分」。則顯見註銷處分當非適法之處分無疑，否則再訴願決定將註銷處分予 以維持即可，自無將原處分予以撤銷之理。原提案委員核閱意見書（以下簡稱 「核閱意見」）徒謂「法務部釋示：：：後，該等建照，鄭員自可轉飭所屬： ：：依職權予以撤銷，其應作為而不作為自難辭疏失之責：：：」云云，殊不 知法務部之函釋與在前之台八一教○二五三一號行政院秘書函（參證物三）內 容幾乎相同，提案委員如何認定工務局第三度為註銷建照之處分時，不致遭訴 願審議委員會或其他司法機關（如行政法院）再予撤銷？ ㈡申辯人之處理原則向係依法辦理： 按法務部於八十二年十月十八日以法八二律二一七四七號函釋示出具使用同 意書似宜認在私立學校法第五十八條第一項所稱「處分」之範圍內後，申辯人 即於建管處陳核處理原則之公文上批示：「本案既函請法務部釋示，『應依私 立學校法之規定並按程序辦理』後，由本府（教育局及建管處）協助：：：」 （參彈劾案附件六），申辯人依法辦理之原則已彰彰明甚。再參以工務局八十 二年十二月二十七日通知起造人大同股份有限公司儘速依法辦理補正手續之北 市工建（照）字第一四五九五八號函（參彈劾案附件九），亦甚明瞭。建照之 未註銷及使照之核發，均係依相關單位研商結論及考量工務局審核範圍及當事 人之信賴利益所為之合法行為，核閱意見所謂「違法核發：：：建造執照：： ：自失立場：：：核發：：：使用執照」云云，乃囿於一己之見，置相關單位 之研商結論、工務局審查範圍及當事人之信賴利益於不顧，實令申辯人難予贊 同。 ㈢與私立學校法不符並非即屬無效，私立學校法第五十八條為取締規定，而非效 力規定： 按法規中之禁止規定可區分為取締規定及效力規定，前者僅取締違反之行為 ，對違背者加以制裁，以禁遏其行為，並不否認其行為法律上之效力；後者則 不僅取締違反的行為，並且否認其法律上之效力，前次補充申辯理由即已敘明 。本件彈劾案由、核閱意見所據為彈劾基礎之法務部法八二律二一七四七號函 （彈劾案附件五），亦不過謂出具土地使用同意書似宜認在私立學校法第五十 八條第一項所稱之「處分」範圍內而已，對於該法條為取締規定或效力規定並 未置一辭。相關單位因認該法條為取締規定應由教育行政主管機關依私立學校 法第五十六條、同法第六十七條對之為從糾正到解散等輕重不同之處分，該土 地使用同意書尚非無效，難謂有何違失。申辯人尊重相關單位之研商結論，未 予註銷建照之行為，亦難謂有違法。否則註銷建照之處分，實無被訴願審議委 員會兩度撤銷之理！ ㈣副局長之職責為襄助局長處理局務，並無決定之權；而建造執照之核發事涉專 業認定，亦須尊重建築管理處之專業立場： 查台北市政府工務局副局長之職責為「襄理局務」，此有台北市政府工務局組 織規程第二條後段明文可稽（參證物七），核閱意見徒謂：「：：：鄭員自七 十二年至八十二年六月，擔任工務局副局長：：：所辯未參與建照之核發，已 無實質意義」云云。殊不知退萬步言，即便建照之核發果有於法未符之情事， 因工務局副局長僅在為一幕僚、用在襄助局長處理局務，並無實體決定之權， 何能要其為建照之核發負責﹖況建造執照之核發事涉專業之認定，自亦須尊重 建築管理處專業之立場。本件台北市政府工務局第○七五四號及第○五○○號 建造執照均依法層層審核，由工程員起一路審核至建築管理處處長，均認為無 誤後，始送交工務局幕僚單位第二科、法規專門委員、簡任技正、主任秘書、 工務局副局長審閱而至工務局局長決定。工務局副局長於上既無實體決定權， 於下又須尊重建管處專業之見解，核閱意見徒以申辯人副局長任內所核發建照 於法不符而有所指摘，而對工務局副局長之職掌竟不予考慮，實屬偏失，當難 謂為有理由。 ㈤綜上所述，彈劾案及核閱意見未意識到私立學校法第五十八條為取締規定，而 非效力規定，違反該條所出具之土地使用同意書並非無效，僅教育行政主管機 關得對之為糾正至解散等輕重不等之處分而已，工務局對本件申請核發建造執 照，於法委無不符之實情；且未遑考量申辯人係在尊重相關機關之研商結論下 （包括教育主管機關表示「並無妨礙教學」之意見，參彈劾案附件十四之說明 四及同案附件八）所為之行為。蓋在教育機關已表示「並無妨礙教學」之情形 下，該土地使用同意書實質上已與私立學校法並無違背，僅餘依私立學校法程 序上補正之問題，於建築管理主管機關之工務局之立場來觀察，本件申請均與 建築相關法令無違，對之核發建造執照，使用執照自屬適法而無違失。申辯人 一切洵為依法辦理，不意竟遭彈劾，實令申辯人無法接受，爰再補充申辯理由 。 叁、被付懲戒人乙○○申辯意旨： 相關二建照處理經過： 　　㈠本局建字第○七五四號建造執照於年月３日發照，其中部分基地為私立 大同工學院大同工商職校所有，並依建築法第三十條規定檢具該等院校之土地 使用權同意在案。（起造人為大同股份有限公司） ㈡前有市民檢舉同基地本局建字第○五○○號建照未履行私立學校法第五十八 條規定，鑑於該建築工程尚未施工，經查檢舉事項確屬實，本局以⒐⒊北市 工建字第六九五九八號函註銷該建造執照（如附件一）。 ㈢本市議會復以⒈議（工）字第六六三號函請本局應對大同公司先勒令停工 　　 補辦手續齊全後再復工，故本局針對建字第○七五四號建照以⒌⒋北市工 建字第六一五八三號函飭大同公司「來文澄清是否已依私立學校法第五十八條 第一項但書規定辦理，如尚未辦理，應請盡速辦理，在未澄清或補辦手續前， 不得施工。」（如附件二、三）。惟該建照工程當時早已完成全部建築結構體 。 ㈣復經行政院秘書長⒈⒛台八十一教二五三一號函示：「土地所有權人出具土 地使用權同意書即屬不動產之處分。」（如附件四）。 ㈤起造人對本局註銷建字第○五○○號建照不服而提起再訴願案，經內政部 ⒑⒏台內訴字第八一○三七八八號函送訴願決定書以「原處分機關自宜究明 民法主管機關所為之解釋，或究明私立學校法第五十八條『處分』行為之立法 意旨而為適法之處分，其未究明民法『處分行為』疑義前，逕參照行政院秘書 長函復之有關機關綜合意見，將原核發之建造執照予以註銷原處分即有不當： ：：原處分機關究明後另為適法之處分。」（如附件五）。 ㈥法務部⒑⒙釋示出具土地使用權同意書，似宜認在私立學校法第五十八條之 不動產處分之範圍（如附件六）。 ㈦⒓⒐本府曹前秘書長邀集教育、工務相關單位研商，認為本局建字第○五 ○○建照工程應免予註銷（仍然有效），僅函知大同公司盡速補辦私立學校法 等手續（如附件七）。 ㈧本局建字第○七五四號建照工程起造人來文陳情，該建照已符合建築法有關 法令之規定，請依法核發使用執照，經本局參諸前述本府⒓⒐會商結論，咸 認為本局應依建築法有關法令辦理各項建築執照申請案，土地所有權人違反私 立學校法部分自應由教育主管機關依法懲處，而該案已符合建築法有關法令規 定，故准依法申請使用執照（如附件八、九）。 相關二建照處理情形分析比較： ㈠本局建字第○五○○號建照因他人檢舉，違反私立學校法規定。本處建照科 承辦人為維自身權益，且該案未施工，影響起造人權益甚小，故予以註銷該建 照案，而本局建字第○七五四號建照於當時已完成十八層建物結構體，起造 人耗資甚大；另議會來文要求先予停工補辦手續，且違法者係土地所有權人， 非能歸責於起造人，為維護起造人權益，乃依議會意見函令停工補辦手續。 ㈡本局建字第○五○○號建照依本府⒓⒐會商結論免予註銷該案（即建照仍 然有效，可繼續施工，完工後並可依建築法申領使用執照，惟起造人迄今未施 工），故本局建字第七五四號建照乃參諸前述會商結論而准核發使用執照。 ㈢故前述二建照，本局均依建築法有關法令規定處理，處理方式一致並無不同。 法令依據： ㈠現行一般建築工程自土地買賣、簽訂契約、設計、施工、乃至產權登記移轉等 ，其中所涉及法令繁多，自非建管人員所能一一了解與負責。是故建築法第二 十六條明訂：「：：：主管機關依本法規定核發之執照，僅為對申請建造、使 用或拆除之許可，建築物之起造人或設計人：：：如有侵害他人財產或肇致危 險或：：：應視其情形，分別依法負其責任。」（如附件十）。是將建管機關 與起造人、設計人等之權責予以明確劃分，而同法第三十條對申請建照應具備 之土地產權僅要求出具「土地權利證明文件」，所稱之「土地權利證明文件」 ，中央主管建築機關（內政部）訂頒之審查表，亦僅就起造人檢具之土地登記 簿謄本及土地使用權同意書查核即可（如附件十、十一）。是故本局審核建照 申請案，均僅依建築法查核其土地權利證明文件，其他涉及私立學校法等其他 法令之證明文件，均非為必要具備之文件。故本局未要求起造人檢具之，如土 地所有權人有違反其他法令，自應依違反之法令負其責任。 ㈡本案依前述之立法旨意，雖然土地所有權人違反其他法令，但非能歸責於起造 人，本案已依建築法出具之土地權利證明文件，是已為許可之處分，行政官署 本於依法行政之原則，似不得輕率予以註銷或為其他處分。故內政部⒉台 內營字第八四七六○○號函示（如附件十二）曾對已核發建照，因司法判決 土地所有權人與第三者間尚有租賃關係，故該土地所有權人非經承租人同意已 無單獨使用之權，而其出具之土地使用權同意書即難謂合法之土地權利證明文 件乙案，曾引「行政官署對其已為之行政行為，如發覺於法令有違誤之處：： ：其撤銷尚須衡酌信賴保護之原則之適用，亦即須衡酌授益處分之撤銷與人民 之信賴利益何者為大，如不撤銷對公益會有重大影響者，方得撤銷之」之行政 法院歷年來迭有判例意旨，認為該案是否予以自動撤銷或更正，應依前揭判例 意旨，衡酌受益人有無信賴保護之必要，再行核處。而本案建字○七五四號 建照已完成十八層結構體，衡酌全案違規之程度，對全體及第三人之影響，是 否危害重大之公共利益等諸項因素，而認為起造人信賴利益顯然大於撤銷執照 所欲維護之公益，故不予撤銷為妥適，亦符合行政法學之理論。 ㈢前項內政部之函示，對土地使用權顯有重大瑕疵者，行政官署尚非應撤銷其許 可不可，況本案院校之土地使用權並無爭議，其土地所有權人僅違反私立學校 法（未報准教育主管機關核備之程序）。故本局前認為該土地使用權同意書之 原有瑕疵而遽以註銷或勒令停工相關建照，顯未考量「信賴保護」之原則，起 造人對前揭處分不服而提出之訴願，繼而有附件五之內政部再訴願之決定。故 本府年⒓月由曹前秘書長與相關單位審慎研商，咸衡酌依法行政與人民對本 府信賴利益等考量，且土地所有權人違反其他法令，不應使起造人權益受損， 故認為既已依建築法有關法令處理無誤，本局應可准以免註銷建字第○五○ ○號建照及准建字第○七五四號建照核發使用執照，本局並於核發使照前已 另案函請教育主管機關督促該等院校補辦私立學校法相關手續，且土地所有權 人違反該法令，亦應由教育主管機關一併處理，本案違反之部分本局已盡通告 之責。 ㈣本局於⒌⒋函飭大同公司在未補辦手續前不得繼續施工時，建字第○七五 四號建照早已完成結構體，依本市建築工程施工中必須勘驗部分作業要點規定 （如附件十三），該工程已無須再向本局申報勘驗。故前揭局函之列管事項， 本於依法行政之原則下，僅能於申領使用執照時予以管制，而起造人於申請使 用執照時，已符合建築法第七十條規定，故依法核發使用執照亦無違誤。 是否損及私立院校正常教學之事實： 依私立學校法第五十八條第一項規定「私立學校之不動產，不得處分或設定負擔 ，但與教學無直接關係或無使用價值，經董事會依第二十七條但書之核議，報經 主管教育行政機關核准者不在此限。」其立法旨意係為維護私立院校之正常教學 ，避免他人任意處分校地。是故再參諸附件五內政部再訴願決定書之決定理由亦 要求本府宜「究明私立學校法第五十八條」處分「行為」之立法旨意而為適法之 處分，而法務部函（附件六）之說明二末段略以：「私立學校法第五十八條第一 項所稱之處分，揆諸同法施行細則第三十三條規定意旨，似宜認一切足以妨礙正 常教學之事實處分及法律上處分均包括在內。」故本案有無妨礙私立院校正常教 學亦是本府於年月９日曹前秘書長邀集相關單位研商之基礎之一，教育單位 認為無妨礙教學，而私立學校之相關規定雖非本局主管，然依事實認定，相關私 立院校校區與大同○○○區○○○街廓，南北座落有明顯區隔，但產權持分糾葛 ，校區內有大同公司之土地（如後附圖），而廠區內亦有院校之土地，為維兩造 之正常發展，及避免產生畸零土地，互相出具土地使用權同意書供他造申請建照 為合理且互惠之途徑。系爭建照申請建物位置座落於大同公司廠區內，領得使用 執照後，對土地權屬亦無改變。故就事實論斷，前揭本府研商結論認定無妨礙教 學似無違誤，且自本局年核准上開建照至今，該等院校迄未因此而有妨礙教學 經教育主管機關懲處之事實發生。 結論： ㈠本局審理建字第○七五四及建字第○五○○號建造執照均依建築法有關法 令處理無誤，且處理方式均一致，而土地所有權人違反私立學校法自應依該法 由主管機關懲處（本局已函知該主管機關），非能歸責於起造人。起造人已依 法取得建照並施工完成，符合建築法規定，如遽以停止核發使用執照，有使起 造人提出賠償訴訟之虞，故乃依建築法有關法令之規定審查並核發使用執照， 本局並無違誤之處。 ㈡有關土地所有權人違反私立學校法部分（非歸責起造人）本局既已另案函知該 主管機關，已善盡建築主管機關之責，敬請查核。 請求事項： ㈠本案洽逢年元旦假期，因時限因素，申辯資料如有不足，容后再行補充。 ㈡本案請求容許現場說明。 附件（在卷） ㈠附件台北市政府⒐⒊北市工建字第六九五九八號函稿影本乙份。 ㈡附件台北市議會─議(Ⅰ)字第○六六三號函影本乙份。 ㈢附件台北市政府工務⒌⒋北市工建字第六一五八三號函稿影本乙份。 ㈣附件行政院秘書長⒈⒛台教○二五三一號函影本乙份。 ㈤附件內政部台內訴字第八一○三七八八號訴願決定書影本乙份。 ㈥附件法務部⒑⒙法律三七四七號影本乙份。 ㈦附件台北市政府建照科⒓簽影本乙份。 ㈧附件大同股份有限公司函影本乙份。 ㈨附件台北市政府建管處⒐⒎簽影本乙份。 ㈩附件建築法影本乙紙。 附件建造執照審查表影本乙份。 附件內政部⒉台內營字第八四七六○○七號函影本乙份。 附件台北市建築工程施工中必須勘驗部分作業要點影本乙份。 附件大同公司復興工廠大樓增建工程圖影本乙張。 補充申辯意旨㈠： ㈠有關本局處理大同公司申請之七十七建字第○七五四號及七十九建字第○五○ ○號二建造執照案，處理過程之詳細情形及法令依據，被付懲戒人前敬提之申 辯書業已詳述在案。 ㈡人民申請建造執照時，主管建築機關係依建築法等有關法令規定作為准駁之依 　據，而建築法第三十條規定起造人申請建造執照時應具備條件之一之「土地權 利證明文件」，主管建築機關亦就起造人提供之土地登記簿謄本、地籍圖謄本 及土地使用權同意書等三項作形式上之書面審查，至其真偽（內政部五十七年 六月二十二日台內地字第二七四○四八號函，土地權利證明書，無需由權利人 檢具「印鑑證明」文件（或有無違反其他法令，自應由相關關係人依法負其法 　 　律責任。例如公司法人等處分土地，亦僅由擁有該土地之公司出具土地使用權 同意書予起造人即可申請建造執照（土地登記簿謄本、地籍圖謄本可由起造人 自行洽地政單位辦理），起造人無需檢具履行公司法之相關文件供主管建築機 關查核。至於公司負責人等如有違反公司法之行為，自應由公司法之主管機關 予以裁定，依其法令規章予以懲處，而不應歸責於起造人或主管建築機關。依 此延伸，「私立學校法」亦同。因之申請建造執照所應具備之土地權利證明文 件，其涉及之相關法令繁多，主管建築機關甚難全部了解，且該等相關法令之 執行權責亦非主管建築機關，主管建築機關如因核發建造執照而查核全國有關 土地權利證明文件涉及之相關法令，且令起造人補辦其文件，除建管人員無法 勝任辦理外，將招至「官府衙門」、「與民為敵」與「擾民」之譏。監察院原 提審委員核閱意見書「：：：尚缺教育機關核准之文件：：：自應依規定補辦 ：：：」，主管建築機關勢將無法執行，建造執照之核發勢將難如登天，政府 施政威信將大走回頭路。 ㈢本案七十七建字第○七五四號及七十九建字第○五○○號建照申請案件均已依 建築法出具土地權利證明文件而為許可之處分，雖違反「私立學校法」而由本 局於八十一年五月四日函飭七十七建字第○七五四號建照停工補辦手續及註銷 七十九建字第○五○○號建照（註銷之建照尚未實質動工，飭停工補辦手續之 建照已完成十八層結構體，該二建照之處理原則係參照行政法院歷年來迭有判 例明示：行政管署所為者，如係授益處分，其撤銷尚需衡酌信賴保護原則之適 用，亦即須衡酌授益處分之撤銷與人民之信賴利益何者為大，如不撤銷對公益 會有重大影響者，方得撤銷之）；惟處理過程中屢招起造人不服，提出訴願、 再訴願（再訴願決定書主文：原決定原處分均撤銷，由原處分機關究明後另為 適法之處分）。為此本府曹前秘書長八十二年十二月九日邀集本府教育、工務 相關單位研商：咸認為本局應確實依建築法辦理（即第二點所述土地權利證明 文件應依建築法審查），另七十九建字第○五○○號建照免予註銷可以繼續施 工。復查內政部六十四年四月十二日台內營字第六二二九一六號函：建築物竣 工後使用執照之停發，如無違反建築法第七十條第一項及第七十二條之規定要 不得任意為之（詳附件一）。因此本局依照上述八十二年十二月九日本府相關 單位共同研商結論及上開內政部函釋文，依同一事項（七十九建字第○五○○ 號建照免予註銷）、同一事由採同一認證之法則，將系爭之七十七建字第○七 五四號建照停工函予以撤銷，而依建築法有關規定核發其使用執照。本局該二 建照處理過程合理、合法之理念甚明，無自失立場，且符合當前政府行政革新 之施政方針。 ㈣查大同股份有限公司及相關私立院校在法律上係屬不同之法人團體，相關私立 院校不履行私立學校法，應非本案起造人所應負之責任，且依基地現地事實認 定，相關私立院校校區與大同○○○區○○○街廓，南北座落有明顯區隔但產 權持分參錯，校區內有大同公司之土地，而廠區內亦有院校之土地，為維兩造 之正常發展及避免產生都市畸零土地，多年來該二造均互相出具土地使用權同 意書供他造申請建造執照（大同公司及相關私立院校亦因此而各申領有多件建 造執照及使用執照有案）。系爭建照（七十七建字第○七五四號）之建物，座 落於大同公司廠區內，領得使用執照後，對土地權屬亦無改變，且自七十七年 核准建照至今，該院校迄未因有而妨礙教學而經教育主管機關懲處之事實發生 。因此，本府前於八十二年十二月九日曹前秘書長邀集相關單位研商認為無妨 礙教學應屬無誤；且本局考慮該院校之土地使用權並無爭議，純係土地所有權 人違反私立學校法，且遭人檢舉時起造人已投下巨資完成十八層結構體，衡酌 全案土地所有權人手續之瑕疵程度，對全體及第三人之影響，是否危害重大之 公共利益等諸項因素，而認定起造人信賴利益顯然大於撤銷建照所欲維護之公 益，故不予撤銷為妥適，亦符合行政法學之理論，且對私立學校教學及爾後發 展均無妨礙，亦無監察院原提案委員核閱意見書所述之漸進式行利益輸送之情 形產生。 ㈤綜上論結，本局於處理系爭建照核發使用執照案件，均謹遵相關建築法令及參 酌人民對本府信賴利益等因素辦理無誤，且合理、合法並符合行政革新之政府 施政政策，敬請查核。 ㈥內政部⒋⒓台內營字第六二二九一六號函影本乙紙 (在卷) 。 補充申辯意旨㈡： ㈠有關台北市政府工務局處理大同公司申請之七十七建字第○七五四號及七十九 建字第○五○○號二建造執照案，處理過程之詳細情形及法令依據，申辯人前 敬提之申辯書、補充申辯理由書業已詳述在案，今特再提再補充申辯書。 ㈡本案監察院之彈劾意旨，係以申辯人身為建築管理處處長，對於大同公司於七 十七年及七十九年間，向台北市政府工務局申請核發建造執照時所檢附大同工 商職業學校及大同工學院就其所有之坐落台北市○○段○○段四之二地號等多 筆土地，所出具之土地使用同意書，未依私立學校法第五十八條第一項規定報 請主管教育行政機關核准，而先後核發七十七建字第○七五四號及七十九建字 第○五○○號建造執照，並於七十七建字第○七五四號建造執照完工時，尚未 經大同公司補正教育行政機關核准文件，而核發該建照之使用執照，涉及違失 之責，有違公務員服務法第一條、第五條、第七條之規定云云。 ㈢申辯人再詳閱監察院之彈劾意旨：於事實認定方面，在在有重大誤認；於相關 法令方面，亦頗有誤解。本案台北市政府工務局核發系爭建造執照及使用執照 於法均無不合，茲謹再分項臚陳如左： ⑴本件相關院校就其所有土地出具土地使用同意書之行為，應不能視為私立學 校法第五十八條第一項所稱之不動產「處分」及「設定負擔」： 按該項規定之立法精神，旨在於防杜私立學校無正當理由擅自處分不動產或 於不動產上設定負擔，而致影響正常教學之活動，阻礙學校教育之發展，此 觀諸該條文之但書規定即明。是以該條文所稱之「處分」及「設定負擔」， 不宜作硬性之解釋，否則限制過嚴反而使學校縛手縛腳，窒礙難行，妨礙土 地資源之有效使用，有違該條文之立法意旨。關於「處分」方面宜解釋為限 於所有權之移轉，「設定負擔」方面宜解釋為設定具物權效力之負擔，始克 該當，至於單純之債之負擔行為應不包括在內。另出具土地使用同意書固然 負擔容許他人使用其土地，惟仍不失為債之負擔行為，既不發生所有權變動 之效果或使他人享有不動產物權，應可不受私立學校法第五十八條第一項規 定之限制。本案法務部八十二年十月十八日法律第二一七四七號函雖答復教 育部稱：「私立學校法第五十八條第一項所稱之處分，依同法施行細則第三 十三條規定意旨，似宜認一切足以妨礙正常教學之事實上處分及法律上處分 均已包括在內」云云（見申辯人八十五年一月五日申辯書附件⑹）。惟上開 函所述僅係該部所表示之法律上見解，並非確論，既非大法官會議所作具法 律效力之解釋，其適法性尚待研議，此項事實，觀諸該函結論稱：「似宜認 為：：：」云云之文句即明。台北市工務局為核發建造執照及使用執照之主 管機關，對於該項規定，自得本於職權而為正當之解釋適用，不受法務部上 開見解之拘束，自不待言。 ⑵本件相關院校係與大同公司本諸平等互惠之原則，相互出具土地使用同意書 ，互供土地使用，以利建教合一之推行： 該院校校區與大同公司廠區之土地，屬同一街廓，各劃分區域分別使用，雙 方土地產權參錯其間，互有土地坐落於對方使用區域內，形成甚多畸零地， 依建築法規定非合併使用不能單獨建築。因此，為提高土地使用價值，充分 利用土地資源，並兼顧教育及產業之均衡發展，前呈行政院以五十九內字第 一一二三○號令准予將院校區與廠區範圍內土地劃為建教合一之工業區，多 年來雙方互相出具土地使用同意書，以供他方建築校舍或廠房，庶幾達到地 盡其利，以利建教合一工作之推行。此有大同公司先後於七十三年及八十一 年出具土地使用同意書以供該院校興建「尚志大樓」（七十三建字第一一六 六號建照）「教育研究館」（八十一建字第六三四號建照），均為有案可稽 ，足證該院校出具土地使用同意書予大同公司，係本諸平等互惠原則，並非 只負擔義務而未享有權利，實為互蒙其利之土地交換使用行為，且對校務之 推行，非但毫無不利之影響，抑且裨益良多，並不違背私立學校法第五十八 條第一項但書規定之立法精神，至為明顯。 ⑶本案主管建築機關所核發之系爭建造執照，不因該院所出具之土地使用同意 書未經報請主管教育機關核准而得認為當然無效： 本件該院校出具土地使用同意書予大同公司申請建照之行為，非屬私立學校 法第五十八條第一項所稱之「處分」行為，已詳如上述。茲再退一步言之， 縱認係該條文規定所稱之「處分」，然該院校未經報准主管教育機關而出具 土地使用同意書，固不無違背該條文規定之嫌，惟此項規定，性質上應屬於 取締規定而非效力規定，並不能因此規定而否定該土地使用同意書之效力。 又出具土地使用同意書之該院校應負何種責任乃屬另一問題，惟無論如何不 能歸責於起造人及負責核發執照之主管建築機關，要無疑問。至於私立學校 如有違反法令者（違反私立學校法當然包括在內），依私立學校法第五十六 條規定，主管教育機關得視其情節，分別為糾正、限期整頓、停止部分或全 部班級招生等之處置；其情節重大者，並得依同法第六十七條規定依法處置 ，惟除此之外，無任何條文足以認定私立學校違背私立學校法第五十八條第 一項規定之行為為無效之規定，益證私立學校出具土地使用同意書，縱然未 經報請主管教育機關核准，僅構成是否應依相關法令懲處之問題，而該土地 使用同意書並非當然無效。土地使用同意書既非當然無效，即應認定系爭建 造執照係合法核發，核發執照機關自無權任意予以註銷，否則仍不能免除陷 於違法濫權、侵害人民權益之譏。 監察院彈劾意旨所稱：該建照應予註銷而未註銷，不無違失云云，顯有誤會 。 ⑷台北市政府工務局核發建造執照及使用執照之處理過程並無違失： 按人民申請核發建造執照，主管建築機關依建築法等有關規定作為准駁之依 據，而建築法第三十條規定起造人申領建造執照應備具之「土地權利證明文 件」，主管建築機關係僅就起造人提供之土地登記謄本、地籍圖謄本及土地 使用同意書等三項作形式上之書面審查無誤即可；至於土地所有權人出具之 土地使用同意書，是否合於其他法令規定之特別要件，除需依據內政部核頒 製訂之「建造執照審查表」上所載之土地及房屋權利證明文件、都市計劃等 所列舉之項目審查外，其餘限制規定均不在審查之範圍內（見同上附件） 。例如公司法人出具土地使用同意書予起造人申請建造執照之情形，主管建 築機關僅對起造人提出之上開文件審查無誤後即可依規定核發建照，毋需另 行要求檢附其依公司法所規定相關手續之文件。基於同一理由，本件工務局 於審查起造人提出之該院校土地使用同意書時，毋需亦無權審查其是否依私 立學校法第五十八條第一項但書規定報請主管教育機關核准之文件。本案系 爭二建照核發後，雖經人檢舉並接奉行政院秘書長八十一年一月十日台八十 一教字第○二五三一號函（見同上附件⑷），及台北市議會八十一年一月二 十三日議工字第○六六三號函（見同上附件⑵），質疑核發建照之合法性， 旋經工務局研議後以八十一年五月四日北市建字第六一五八三號函（見同上 附件⑶），就七十七建字第○七五四號建照部分通知起造人補正並暫停施工 （此時大廈結構體已興建完成，該結構體係八十年九月二十六日申報屋頂板 勘驗），另以八十一年九月三日北市工建字第六九五九八號函（見同上附件 ⑴）通知起造人註銷七十九建字第○五○○號建照；惟大同公司對於註銷建 照之處分不服，提起訴願、再訴願，其結果經內政部台（八十一）內訴字第 八一○三七八八號函裁示：「原決定及原處分均撤銷，由原處分機關究明後 另為適法之處分」，其決定意旨稱：私立學校出具土地使用同意書，是否屬 不動產處分，原處分機關宜究明私立學校法第五十八條「處分」行為之立法 意旨而為適法之處分，其未究明疑義前，逕行參照行政院秘書長函，將原核 發之建造執照予以註銷，原處分即有不當等語（見同上附件⑸）。為此台北 市政府曹前秘書長友萍於八十二年十二月九日邀集教育局、工務局等相關單 位研商，獲致結論為：七十九建字第○五○○號建照免予註銷可繼續施工。 工務局建管處即遵示於八十二年十二月二十二日簽報准予依上開研商結論辦 理外，並通知大同公司補正（見同上附件⑺）。曹前秘書長友萍召集該項研 商會議獲致上開結論一節，有前秘書長室周專門委員亞萍通知工務局鄭局長 茂川及申辯人來秘書長室面研之字條可稽（見彈劾書事實欄⑹）。至於七十 七建字第○七五四號建照部分，大同公司於該建照興建完竣後申請核發使用 執照（見同上附件⑻），工務局建管處承辦人員依據起造人陳情書於八十三 年九月七日擬具簽呈，力陳本案處理經過及應予核發使用執照之理由，依同 一事項（七十九建字第○五○○號建照免予註銷）、同一事由應採同一認證 之法則，經各級主管等深入審慎研商，咸認為應核發其使用執照，如不予核 發，該所建之新大樓勢將形同廢物，除浪費社會資源外並涉及侵害人民權益 ，乃簽呈工務局且獲批准定案。以上足以證明工務局及建管處辦理本案係依 法行政，敬謹將事，並已盡兼顧法令規章及人民權益之能事，應無違法失職 可言。 ⑸人民信賴保護原則及建築法等相關規定，主管建築機關不得任意註銷建造執 照及拒發使用執照： 　　 按主管建築機關核發建造執照之行為，屬於授益處分，除非有法令依據不得 任意予以註銷外，如有註銷理由時仍須衡酌人民信賴保護原則審慎為之，具 言之，即須衡酌授益處分之撤銷所維護之公益與人民信賴利益何者為大，如 不撤銷對公益會有重大影響者方得撤銷之，行政法院迭有判例可稽。例如建 築物已核發建造執照，其後經發覺該土地所有權人與第三者之間尚有租賃關 係，主管建築機關不得因土地所有權人出具予起造人之土地使用同意書具有 上開瑕疵而註銷其建照，內政部八十四年二月二十八日台（八十四）內營字 第八四七六○○七號函（函致台北市政府工務局）內亦持同樣見解（見同上 附件（十二））。另依內政部六十四年四月十二日台內營字第六二二九一六 號函所示，建築物竣工後非有違反建築法第七十條第一項及第七十二條之規 定者，不得任意停發使用執照等語（見申辯人八十五年三月九日補充申辯理 由書附件⑴）。準乎此，本件該院校出具之土地使用同意書，縱認其未經報 請主管教育機關核准而不無瑕疵，惟此項疏失不能歸責於起造人，且既經主 管建築機關審核通過核發建造執照，事關人民權益，主管建築機關即不得任 意予以註銷，更不得於建築物興建完竣後拒發使用執照。益見本案工務局及 建管處辦理核發建造執照及使用執照，均屬依法有據而無違失，洵堪認定。 乃監察院未察及此，認定申辯人處理本案涉有違失，不無違反公務員服務法 第一條、第五條、第七條規定之行為云云，顯與事實不符。 肆、監察院對被付懲戒人申辯書之核閱意見： 關於台北市政府工務局鄭前局長茂川、建築管理處謝處長牧州辦理大同公司所申 請於同一地段、同一基地、同樣使用大同工商職業學校及大同工學院土地作建築 基地、均未提依私立學校法規定報主管教育行政機關核准文件，竟仍分別違法核 發七十七年建字第○七五四號及七十九年建字第○五○○號建造執照，甚至該公 司拒不澄清或補提主管教育行政機關核准文件，使建造執照合法前，竟自失立場 ，仍核發○七五四號建照之使用執照，顯涉重大違失行為一案，前經調查，並提 案彈劾，由院函請公務員懲戒委員會依法懲戒在案。 准公務員懲戒委員會八十五台會義議字第○一九一號函檢附被付懲戒人鄭前局長 茂川及謝處長牧州等申辯書副本到院，經核閱如後： ㈠關於鄭前局長茂川申辯本案七十七年建字第七五四號及七十九年建字第五○○ 號建造執照，非任內核發乙節；固屬事實，惟查鄭員自七十二年至八十二年六 月，擔任工務局副局長期間，本案有關函請大同公司依私立學校法第五十八條 辦理，在未補辦手續前，不得施工等函稿，均經鄭前局長核閱。而大同公司迄 未依私立學校法第五十八條規定辦理，亦為鄭員所明知，又法務部釋示出具土 地使用同意書係屬私立學校法第五十八條所定之處分後，該等建照，鄭員自可 轉飭所屬依行政法院四十四年判字第四十號規定，依職權予以撤銷，其應作為 而不作為自難辭疏失之責，所辯未參與建照之核發，已無實質意義。 ㈡關於鄭、謝二員所提本案是否符合私立學校法相關規定，原非工務局審核是否 　　 發給建照之審核範圍乙節；經查本案前經檢舉，教育部曾於八十年十二月六日 邀集台北市政府工務局、教育局及專家學者「研商行政院秘書處交議私立大同 工商職業學校出具該校土地使用同意書是否屬不動產處分案」時，工務局亦派 員參加。嗣後歷次通知大同公司補辦私立學校法第五十八條規定手續，乃至於 函請該府教育局轉教育部、法務部解釋，在在證明，並無所辯「是否符合私立 學校法相關規定，原非其審是否發給建照之審核範圍」之問題。否則渠等一再 通知補辦手續及註銷建照，意欲為何﹖再則若如其所辯，則各私立學校，以此 漸進方式行利益輸送，不僅違反私立學校法第五十八條規定，甚且且嚴重影響 私立學校教學。 ㈢關於鄭、謝二員所辯「基於信賴保護原則」乙節，經查本案前遭檢舉並經教育 部於八十年十二月六日召集相關單位研商，復經教育部於八十一年二月二十九 日台高字第一○三五四號函大同工學院應依私立學校法第五十八條第一項有關 規定辦理，而台北市政府教育局亦於八十年八月一日以北市教一字第四五六四 四號函大同工商職業學校，私自出具土地使用同意書應屬無效（見彈劾案文附 件），而法務部復函到局後，復經建築管理處以八十二年十二月十七日北市 工建照第一四五九五八號函大同公司，顯然起造人大同公司及出具土地使用同 意書之私立大同工學院、大同工商職業學校，對其等所申領之建造執照尚缺教 育機關核准之文件，業已稔知，渠等自應依規定補辦，應辦而拒辦，任其不合 法之事實存在，顯與信賴保護之要件不合。 綜上所述，鄭、謝二員違失行為已於彈劾案文敘明，申辯書所辯多為推卸之詞 ，敬請依法懲戒。 關於被付懲戒人甲○○所辯：私立學校違反私校法第五十八條之處分，如出具土 地使用同意書，其法律效果是否即為無效，尚乏法律明文，監察院逕以該行為無 效之推論，純屬一院之見。經查： ㈠「私立學校私自將校地提供他人或公司興建大樓、房舍，並出具土地使用同意 　　　書，如未依私校法第五十八條規定辦理，應屬無效。」北市教育局早於⒏⒈ 以北市教一字第四五六四四號函大同工商並副知工務局，即已明確表示其法律 見解如上。而後工務局為求周延妥適，曾再函請該府法規會擬具意見後亦認為 ：「該校違反私校法出具土地使用同意書同意大同公司申請建築使用，該申領 似有過失，則所核發之建照屬有瑕疵，似得逕依職權撤銷。」（見彈劾案文事 實一之㈡及附件一、二）。因此，違反私校法第五十八條處分其法律效果無效 之推論，並非本院所獨持之見解，市府教育局、法規會亦曾先後表明此一見解 。工務局本身亦曾據此理由撤銷大同公司所申請七九建字五○○號建照執照， 而今被付懲戒人卻又反覆其詞，規避建管機關所應負之責任，違背行政一貫性 的作為義務－即無正當理由，對同類事物應為相同之處理義務。是其所辯理由 ，顯不足採。 ㈡況被付懲戒人對本案私立學校違法出具同意書供起造人申請建照的事實並不抗 辯，可知其已明知有違反私校法的情事，卻反認其非教育主管機關而不做處理 。殊不知起造人所持土地使用同意書，係屬該私立學校違法開立，而為有瑕疵 之土地權利證明文件，依建築法第三十條，建管機關雖尚不足以逕為駁回申請 之處分或撤銷原申請案之處分，然通知起造人限期補正瑕疵，卻是合法而應為 的。經查，被付懲戒人雖曾一再通知起造人補正手續並令其暫停施工，惟終不 能堅持立場依法行政，對於起造人的拒不補正及一再陳情壓力下，延宕處理時 機，放任其繼續施工完成，更進一步懍於違法事實既成，拆除不易而核發使用 執照，違失情節洵屬重大。 工務局係建築管理機關，對申請建照、使用執照案件所檢附文件的適法性及無瑕 疵，應本諸權責依法審查。 本案起造人所檢具申請建照之土地權利證明文件，乃私立大同工商及大同工學院 所出具之土地使用同意書，工務局既早經教育局副知同意書乃違法開具，應屬無 效，後亦經法務部支持，認該行為已違私校法第五十八條，由此建管機關倘認自 己非教育主管機關而規避實質審查之責，則當初函請釋示的目的何在？是否形式 上只要審查文件是否齊備，而不必探究證明文件是否合法無權利瑕疵或違背其他 國家法令？被付懲戒人畫地自限逃避實質審查責任，放任本案起造人對有瑕疵的 申請文件拒不補正而仍核予建照、使照。如此重大的決策失當執法失職，若不追 究行政責任，將造成日後建照核發審查流於形式，官員卻不必負責的結果。 申辯人以建照未註銷及使用執照的核發，係依相關單位開會研商後主席裁示結論 辦理，以圖脫免責任。惟查，經本院調閱相關案卷，並無八十二年十二月二十日 （或申辯書所指的九日）曹前秘書長召集相關單位研商的書面會議紀錄或資料， 無從得知主席裁示的內容及教育部門的意見，申辯人所辯係依主席裁示結論辦理 ，終究無證據證明其係奉上級命令行事，退一步言，其會議結論縱如申辯書所載 確為「函請起造人補辦私立學校法第五十八條第一項但書手續，原核准建照免註 銷，並由工務局依建築法令審查其使用執照申請。」亦可得知，會議結論是建立 在原起造人需補辦手續，方可補正申請文件的瑕疵，原核准建照才得免註銷的基 礎上。本案起造人經屢次通知都拒不補正，且不理會工務局的停工命令，依法依 理，該建照皆應註銷而未註銷，被付懲戒人曲解法令，扭曲會議結論而為抗辯之 理由，難以令人苟同。 申辯書所指因信賴利益顯大於公益，自應對其採取存續保障而非撤銷建照處分乙 節，按信賴利益之保護必須基於有信賴之基礎、有信賴之表現及信賴值得保護三 要件，才可主張信賴保護原則。本案起造人大同公司申請建築執照所提出土地使 用同意書，違反私校法規定，縱非起造人於申請時所明知，亦屬因過失而提出之 有瑕疵土地權利證明文件，致行政機關為不正確而違法的行政處分－核發建照， 應無信賴保護原則適用。更何況，大同公司與土地權利人大同工學院及大同工商 同屬一企業集團，學校董事與公司董事間是否有藉此管道利益輸送，侵害學校利 益，尚待釐清，惟起造人決非善意無過失而得該授益處分應可認定。嗣後行政機 關經人檢舉才發現受蒙蔽欺罔而為錯誤之處分，屢次要求申請人補正卻置之不理 。若據此而撤銷原授益處分當為適法，要無信賴利益保護之問題。 綜上所述，申辯書所陳均為卸飾之詞，敬請依彈劾意旨及核閱意見，依法懲戒。 理　由 被付懲戒人甲○○係台北市政府工務局（以下簡稱工務局）前局長、乙○○係同局 建築管理處（以下簡稱建管處）處長，因渠等處理工務局核發大同股份有限公司（ 以下簡稱大同公司）申領建造執照及使用執照，違法失職，案經監察院彈劾移送本 會審議，其移送要旨略稱（詳見「事實」欄所載）： 　㈠緣大同公司於七十九年三月二十六日，向工務局申請位於台北市○○段○○段四 之二地號等八十二筆土地上建造地上十六層、地下五層之開發設計工廠大樓，工 務局於七十九年七月十九日核發七十九年建字第○五○○號建造執照（以下簡稱 第五○○號建照），惟其中有台北市私立大同工商職業學校（以下簡稱大同職校 ）所有之中山段二小段四之十二地號等八筆土地，及大同工學院所有同段同小段 四之二地號等四十筆土地，經人向台北市政府教育局（以下簡稱教育局）檢舉該 院校出具之「土地使用同意書」，並未依照私立學校法第五十八條第一項規定報 經主管教育行政機關核准，教育局乃函告大同職校謂該同意書違法無效，並以副 本函知工務局，而工務局簽會該府法規會表示意見亦謂大同公司申領似有過失， 而建照有瑕疵，似得逕依職權撤銷，工務局乃予註銷處分。惟大同公司不服，經 訴願、再訴願後，由內政部訴願委員會作再訴願決定書，謂出具該同意書是否為 「處分」行為既有疑義，即逕為註銷建照之處分核有不當，而撤銷該註銷建照處 分，並謂應予查明後另為適當之處分為正當。嗣後有關機關函轉法務部解釋謂出 具該同意書似宜認為前揭法條所稱「處分」之範圍。至此，被付懲戒人等當已明 知核發建照依據文件之同意書，其出具係違法，自應依法處理，註銷該建照，竟 批准建管處於八十二年十二月二十七日僅函告大同公司補辦手續，建照免註銷， 而該公司始終置之不理，未予補正，且迄未興建，被付懲戒人等亦未依法處理， 核有違反公務員服務法第一條、第七條之規定。 ㈡大同公司另於七十七年八月十九日，向工務局申請位於台北市○○段○○段四之 二地號等六十四筆土地上，興建地上十八層、地下三層之「新設工北樓」，工務 局於七十七年十月三日核發七十七年建字第○七五四號建造執照（以下簡稱第七 五四號建照），而其中亦有大同職校及大同工學院所有土地三十四筆，該院校所 出具之「土地使用同意書」亦違反首開法條規定，並未報經主管教育行政機關核 准，經人檢舉後，工務局竟未與違法情節相同之第五○○號建照，同為註銷建照 之處分，而雖於八十一年二月十一日函復檢舉人謂已通知大同公司於未澄清或補 正手續前不得繼續施工，然拖延約三個月後之八十一年五月四日，始對大同公司 為上開通知。嗣後，大同公司亦始終不理，既不澄清，亦不補正手續，而工務局 既未對該不適法之建照註銷，亦未強制其停工，任其繼續施工至八十二年七月間 完工。迨完工後大同公司申請核發使用執照時，仍未補正同意書之瑕疵，竟以基 於信賴保護原則為由，再核發使用執照，惟大同公司申請核發建照所提出證件即 大同院校之「土地使用同意書」既係違法，大同公司如非明知，亦屬有過失，致 台北市政府為不正確而違法的行政處分─核發建照，而經台北市政府一再函請其 補正並拒不補正，顯無信賴保護原則之適用。以上均經被付懲戒人等批示辦理者 ，渠等核有違反公務員服務法第一條、第五條及第七條之規定。 雖被付懲戒人甲○○、乙○○申辯要旨分別略稱（詳見「事實欄」所載）： ㈠甲○○： 渠係於八十二年六月四日始任工務局局長，就任不過月餘，「新設工北樓」即 已興建完成，並於八十三年十二月二十五日即離職，而上開兩件建照早在七十七 、七十九年間核發，故渠殊無違法核發建照可言。工務局係依建築法令規定審查 發照，對於起造人所提出之土地使用同意書，只能為形式上之審查，至於其有無 違反其他法令規定，違法出具同意書之學校如何予以處理，其權責在學校主管機 關。上開同意書非必為無效，蓋私立學校法第五十八條之規定為取締規定，非效 力規定，則同意書並非無效，而指摘核發建照及使用執照之基礎即根本動搖。建 照免註銷及使用執照之發放，係依市政府各相關單位研商後由主席曹前秘書長裁 示結論辦理。即教育單位表示並無妨礙教學，補辦手續亦無困難，因而函請起造 人補辦私立學校法相關手續，原核建照免予註銷。而該大樓已建築完成，乃基於 信賴保護原則，不予註銷建照，並發給使用執照，係屬合法，渠自無違失。至對 於第七五四號建照之處理方式與對第五○○號建照並無不同。 ㈡乙○○： 工務局審核建照申請案時，均僅依建築法令查核其土地權利證明文件，其他涉 及私立學校法令之證明文件，均非為必要具備之文件，如土地所有權人有違反其 他法令，自應由其負責，不能歸責於起造人。本件已依建築法規定出具土地權利 證明文件，故准予發給建照。至於事後如發覺土地使用權有瑕疵，依內政部函示 及行政法院歷年判例要旨，認為縱為重大瑕疵，亦應衡量起造人之信賴利益及公 益之維護，並非必皆逕予撤銷執照。本件僅土地所有權人違反私立學校法而已， 故曹前秘書長召集有關單位研商結果，函請建造人補正手續，建照免予註銷。上 開院校出具土地使用同意書，教育單位認為無妨礙教學，而事實上，校區內有大 同公司之土地，大同公司內亦有院校之土地，為維雙方之正常發展，及避免產生 畸零土地，故互相出具土地使用同意書，以供他方申請建照之用，而本件發照建 築後，亦無妨礙教學之事實發生。至於土地所有權人違反私立學校法部分，工務 局已另函知其主管機關，即已盡建築主管機關之責。本件相關院校出具土地使用 同意書，非屬首開法條所稱之「處分」或「設定負擔」，從而本件建照均非無效 ，而工務局核發建照及使用執照之處理並無違失。 然查本件工務局發給大同公司之第五○○號及第七五四號建照，其土地權利證明文 件，即上開院校所出具之「土地使用同意書」，因未依法報經主管教育行政機關核 准而為違法之土地權利證明文件，則發給第五○○號建照之行政處分具有瑕疵，工 務局乃註銷第五○○號建照；惟經大同公司提起訴願、再訴願後，該註銷處分被內 政部訴願委員會以該同意書是否為私立學校法第五十八條第一項所謂之處分尚有疑 義而遽予註銷為不當而撤銷，實應予查明後另為適法之處分；嗣經法務部研復該同 意書似為上開法條所謂之「處分」範圍內，惟被付懲戒人等認為該同意書並非無效 且無妨礙教學，即無實質違法，故批示函請大同公司補正手續，建照免予註銷，然 大同公司迄今未為補正手續，亦未建築，工務局亦未予處理。至於第七五四號建照 係於建築中被檢舉土地使用同意書違法，但工務局並未予註銷，而僅迭次函請大同 公司澄清或補正手續，且在澄清補正前應停工，惟大同公司均置之不理，繼續施工 一年半後始完成，進而申請核發使用執照，被付懲戒人等既未執行強制其停工，且 對其拒不依規定澄清補正手續，亦未予處理而迨完工後，復依信賴保護原則准予核 發使用執照等情，此有監察院彈劾書所附台北市政府函稿等十四件證據資料在卷可 稽，並為被付懲戒人等所不否認，自堪信為真實。茲就被付懲戒人等所辯各節及應 負行政責任之理由，分別說明如左： ㈠所辯大同商職及大同工學院（以下簡稱大同院校）出具土地使用同意書，並非私 立學校法第五十八條第一項所稱之「處分」乙節：查工務局原認大同公司出具土 地使用同意書係上開法條所稱之處分，於八十年九月三日、八十一年三月十二日 註銷第五○○號建照（見被付懲戒人甲○○申辯意旨），惟經內政部訴願委員會 於八十一年十月八日撤銷註銷建照之行政處分，並指示宜查明大同院校出具土地 使用同意書，是否為上開法條所稱之「處分」後為適法之處分，工務局爰就此特 函轉請法務部解釋，該部於八十二年十月十八日函復明示：出具土地使用同意書 ，同意特定人於所有土地上建築房屋，土地所有權人之權利因而受限制，且參照 私立學校法施行細則第三十三條規定意旨，似宜認出具該同意書係在私立學校法 第十八條第一項所稱「處分」之範圍內。此係法務部以該法條之限制主要為防止 妨害教學之立法意旨所作之解釋，尤其本件係同意大同公司，使用校地面積頗廣 土地，建築十六層或十八層大樓，將永續性之使用。嗣後，工務局亦以此解釋為 基礎，迭次促請大同公司速辦補正手續，未補正前不得繼續施工等等。如所辯該 同意書非上開法條所稱之「處分」，則土地權利證明文件自無違法可言，所發建 照之行政處分亦無瑕疵，即無函促大同公司速補正手續等之理，如此豈非自相矛 盾？故上開辯解顯係事後諉卸之詞，殊無可採。 ㈡所辯私立學校法第五十八條第一項係取締規定，非效力規定，故大同院校出具土 地使用同意書非為無效乙節：大同院校擅自出具土地使用同意書，既違反上開法 條之規定，則縱然上該法條係取締規定，非效力規定，仍屬違法之土地權利證明 文件，而申請建照，依建築法第三十條規定，土地權利證明文件為應備具之重要 文件，茲該證明文件之土地使用同意書違法，則根據違法之土地使用同意書發給 建照，自係具有瑕疵之行政處分，而構成得予撤銷之原因。是所辯系爭同意書非 無效云云，亦屬飾卸之詞，無可採取。 ㈢所辯工務局核發建照，對於土地權利證明文件之土地使用同意書，僅依建築法令 規定為形式上之審查，其是否符合私立學校法相關規定，非工務局審查範圍，如 其違反其他法令而應予懲處，其權責機關係主管教育機關，並非工務局乙節：工 務局核發建照，審核土地證明文件固原則上依建築法令為形式上之審查，然如發 覺該證明文件有違反其他法令之限制規定時，自不能置之不理。本件之大同院校 出具土地使用同意書，未報經主管教育機關核准，違反私立學校法第五十八條第 一項之規定，則核發建照所依據之土地證明文件既係違法，工務局何可以其他違 法之事均與工務局無涉為由，置該違法之土地證明文件於不顧，仍發建照？至於 出具違法之土地使用同意書之學校，應由主管教育機關懲處，係別一問題，而本 件土地使用同意書係違法之土地權利證明文件，無論其對於教學有無影響，又不 論工務局於核發建照時明知或過失而不知，均屬具有瑕疵之行政處分，如上所述 ，而工務局對此具有瑕疵之行政處分應為適法之處理，自不待言。從而，上開辯 解亦無可採。 ㈣所辯函促大同公司補正私立學校法手續，建照免註銷，係依據八十二年十二月九 日曹前秘書長召集教育局及工務局有關人員研商，教育局表示不影響教學，補辦 手續無困難，而所裁示之結論辦理乙節：按核發建照係工務局之法定職掌，而本 件因土地權利證明文件違法，不應發建照而發建照，對此具有瑕疵之行政處分如 何為適法之處理，亦係工務局之職責，縱有協調有關單位之必要，亦僅供其參酌 耳，均不能因此諉卸其責。何況所謂教育局之意見及曹前秘書長之裁示，經查並 無會議紀錄或批示資料可證，即據建管處承辦人所簽：「擬依秘書長、局長之裁 示，函請大同公司負責人林挺生儘速依私立學校法第五十八條補辦程序，原執照 得免註銷。」（見卷附監察院移送書附件八）亦顯係以補正手續為「得」免註銷 建照之條件，並非毫無條件之免註銷建照。良以所謂教育局既表示不影響教學， 補正手續無困難，即本件核發建照行政處分之瑕疵，有可能因土地權利證明文件 之土地使用同意書之違法經補正而除去，故先給與辦理補正手續之機會，而毋庸 逕予註銷建照即撤銷核發建照行政處分。從而，所辯係依曹前秘書長裁示免註銷 建照云云，其為飾卸之詞甚明，自無可取。 ㈤所辯免註銷建照，係因其為授益處分，而基於信賴保護原則之考量乙節：查本件 核發建照之行政處分發生瑕疵，係因起造人之大同公司提出違法之土地使用同意 書之土地權利證明文件所致，則不論大同公司係明知或過失而不知，其責在大同 公司；其次，事後工務局又再三促其辦理補正手續，俾其提出之土地使用同意書 違法變為合法（對於第五○○號建照於八十二年十二月二十七日，對於第七五四 號建照於八十一年五月四日、八十二年八月二十六日先後函催），然大同公司歷 經數年之久，均未補正，何況若如教育局所稱不影響教學，補正手續無困難，大 同公司竟仍經如此長之時間，始終不予補正，其猶不應有信賴保護原則之適用， 咎由自取，甚為明顯。從而，所辯基於信賴保護原則之考量而免註銷建照，無法 採取。 ㈥所辯對於第七五四號建照之處理方式與第五○○號建照之處理方式相同乙節：查 工務局對於第五○○號建照經人檢舉土地權利證明文件違法後，曾於八十年九月 三日、八十一年三月十二日為註銷建照即撤銷具有瑕疵之發照行政處分，但對於 第七五四號建照經人檢舉違法後，並未註銷建照，而僅於八十一年二月十一日函 復檢舉人謂另函大同公司限期澄清或補辦手續，及澄清或補辦手續前，不得繼續 施工云，且嗣後亦未註銷建照。則兩者之處理方式仍有區別甚明，所辯兩者相同 自非可採。 ㈦所辯處理建照、核發使用執照案，悉依建管法令，曹前秘書長裁示結論等辦理， 並無違失乙節：分述如次： ⒈關於處理第七五四號建照之違失：在其「新設工北樓」建造中，早於八十一年 一月二十三日經台北市議會函請工務局對大同公司先勒令停工，補辦手續齊全 後再復工（見卷附被付懲戒人乙○○申辯書），及於八十一年二月十一日前即 有人檢舉大同公司申請該建照所提出之土地權利證明文件之土地使用同意書違 法，即核發該建照之行政處分具有瑕疵，如上所述，而工務局於八十一年二月 十一日函復檢舉人謂已函請大同公司澄清或依法補辦手續，並在未澄清或補辦 手續前，不得繼續施工云，然實際上拖延三、四月餘後之八十一年五月四日， 始函大同公司限於兩星期內辦理。嗣大同公司置之不理，既不澄清，亦不補辦 手續，繼續施工，而工務局竟又不依法強制其停工並註銷建照，以伸張公權力 並撤銷具有瑕疵之核發建照行政處分，任讓大同公司再繼續施工一年半後之八 十二年七月間完成，造成既成事實，難以處理善後。被付懲戒人甲○○辯稱渠 於八十二年六月擔任工務局長，對於上開違誤情事難有所作為而不能負其責任 ，固尚屬實情可採，惟被付懲戒人乙○○係建管處處長，主管其事，難辭其執 行職務有違失之咎。 迨於八十二年八月二十六日，工務局函復大同公司申請核發使用執照稱： 「貴公司迄未來文澄清，仍請儘速來文澄清或補辦手續，始得依法申請使用執 照。」顯亦係以補正手續，俾土地權利證明文件之土地使用同意書之違法變為 合法，作為核發使用執照之條件，蓋不如此，則具有瑕疵之原核發建照之行政 處分之瑕疵仍然存在，當然不得遽發使用執照。此與前揭所謂曹秘書長裁示有 關單位研商後裁示結論，以補正上開文件為合法，作為免註銷建照之條件，同 其理由，而起造人之大同公司並無所謂信賴保護原則之適用，詳如上述。惟被 付懲戒人等嗣後竟自失立場，雖大同公司並未補正手續，在其提出之土地權利 證明文件之土地使用同意書仍係違法而所發建照之行政處分仍具瑕疵之狀態下 ，諉稱為考量信賴保護原則，而於八十三年十月二十一日遽發使用執照與大同 公司均在被付懲戒人等任內所為，則渠等均有執行職務欠缺謹慎與力求切實之 違失甚明。 ⒉關於處理第五○○號建照之違失：該建照既經八十一年十月八日內政部訴願委 員會決定書明示宜「究明私立學校法第五十八條『處分』行為之立法旨意而為 適法之處分」，並經函轉教育部於八十二年十月十八日復告法務部研究意見， 認為基於維護教學之立法意旨，該土地權利證明文件之出具土地使用同意書， 宜解為上開法條所稱「處分」之範圍內，且八十二年十二月九日所謂曹前秘書 長召集教育局及工務局有關人員研商因教育局表示不影響教學，補正手續無困 難，故裁示請大同公司補正手續後得免註銷建照，即可免逕予註銷有瑕疵之核 發建照行政處分，而先給與大同公司補正手續機會，亦即補正手續為免註銷建 照之條件，工務局乃於八十二年十二月二十七日函促大同公司如此辦理，俱詳 見前揭各節所述。但大同公司迄今二年餘，始終置之不理，而其殊無信賴保護 原則之適用，已見上述，工務局竟怠忽不予依法處理，任該具有瑕疵之行政處 分存在迄今，被付懲戒人甲○○雖於八十三年十二月二十五日離職，然自前揭 函促大同公司補正手續後仍在職一年之久，則其與被付懲戒人乙○○俱有執行 職務欠缺謹慎勤勉及力求切實之違失，亦屬顯然。 綜上所述，被付懲戒人等對於本件核發建照及使用執照之處理，均應認有疏失之處 ，所辯各節及所提證據資料均不足以解免其行政咎責，核有違反公務員服務法第五 條公務員應謹慎勤勉及第七條公務員執行職務應力求切實之規定。其違失事證明確 ，應依法酌情議處。至於被付懲戒人乙○○請求至現場說明，認無必要，附此說明 。 據上論結，被付懲戒人甲○○、乙○○均有公務員懲戒法第二條各款情事，應受懲戒 。爰依同法第二十四條前段、第九條第一項第五款及第十五條議決如主文。 中 華 民 國 八十五 年 四 月 十二 日 公務員懲戒委員會 主席委員長 葛 義 才 委 員 胡 光 華 委 員 金 經 昌 委 員 王 文 委 員 黃 向 堅 委 員 陳 培 基 委 員 吳 天 惠 委 員 張 登 科 委 員 耿 雲 卿 委 員 薛 爾 毅 委 員 王 廷 懋 委 員 王 興 仁 委 員 蔡 尊 五 委 員 王 江 深 委 員 陳 丁 坤 右正本證明與原本無異。 中 華 民 國 八十五 年 四 月 十八 日 書記官 李 嫦 霞